Verfassungsgerichtshof NRW, VerfGH 25/13

G r ü n d e :

1 Die Antragsteller zu 1. bis 19. (Abgeordnete des Landtags Nordrhein-Westfalen) und die Antragstellerin zu 20. (eine im Landtag Nordrhein-Westfalen vertretene Fraktion) wenden sich gegen Art. 1 Nr. 10 lit. a) cc) und Art. 1 Nr. 22 lit. b) aa) des Gesetzes zur Neuausrichtung des Verfassungsschutzes in Nordrhein-Westfalen vom 21. Juni 2013 (GV. NRW. S. 367), mit denen § 8 Abs. 1 des Gesetzes über den Verfassungsschutz in Nordrhein-Westfalen (VSG NRW) um Sätze 2 und 3 ergänzt und § 26 Abs. 2 Satz 1 VSG NRW geändert wurde. Sie beanstanden, dass § 8 Abs. 1 Sätze 2 und 3 VSG NRW das freie Mandat der Antragsteller zu 1. bis 19. und § 26 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 VSG NRW das freie Mandat des Antragstellers zu 5., der Mitglied des Innenausschusses ist, sowie das Recht auf Teilhabe und Gleichbehandlung der Antragstellerin zu 20. verletzen.

2 1. Bis zum Inkrafttreten des Gesetzes zur Neuausrichtung des Verfassungsschutzes in Nordrhein-Westfalen bestimmte § 8 Abs. 1 VSG NRW:

"Die Verfassungsschutzbehörde darf zur Erfüllung ihrer Aufgaben personenbezogene Daten in schriftlichen oder elektronischen Akten und in zur Person geführten Dateien verarbeiten, wenn

1. tatsächliche Anhaltspunkte für den Verdacht von Bestrebungen und Tätigkeiten nach § 3 Abs. 1 vorliegen,

2. dies für die Erforschung und Bewertung von Bestrebungen oder Tätigkeiten nach § 3 Abs. 1 erforderlich ist oder

3. dies für die Erfüllung ihrer Aufgaben nach § 3 Abs. 2 erforderlich ist."

3 Durch Art. 1 Nr. 10 lit. a) cc) des Gesetzes zur Neuausrichtung des Verfassungsschutzes in Nordrhein-Westfalen hat der Gesetzgeber § 8 Abs. 1 VSG NRW um zwei Sätze ergänzt:

"Eine Speicherung personenbezogener Daten, die in Zusammenhang mit der Ausübung eines Mandats des Europäischen Parlaments, des Bundestages oder eines Landesparlamentes anfallen, in zur Person geführten Dateien erfolgt nicht. Über die Speicherung von personenbezogenen Daten, die nicht im Zusammenhang mit der Ausübung des Mandats anfallen, in zur Person geführten Dateien entscheidet die oder der für Inneres zuständige Ministerin oder Minister nach Anhörung des Parlamentarischen Kontrollgremiums."

4 Die Ergänzung wurde wie folgt begründet (LT-Drs. 16/3251, S. 50):

"Durch die Änderung wird klargestellt, dass der Verfassungsschutz NRW grundsätzlich keine personenbezogenen Daten in zur Person geführten Dateien speichert, die im Zusammen-hang mit der Ausübung eines Mandats anfallen. Ausnahmen sind nur für nicht im Zusammenhang mit der Ausübung des Mandats anfallende personenbezogene Daten möglich. Voraussetzung ist die Entscheidung der Ministerin oder des Ministers nach Anhörung des Parlamentarischen Kontrollgremiums."

5 Außerdem wurde § 26 Abs. 2 Satz 1 VSG NRW durch Art. 1 Nr. 22 lit. b) aa) des Gesetzes zur Neuausrichtung des Verfassungsschutzes in Nordrhein-Westfalen wie folgt gefasst:

"Die Sitzungen des Kontrollgremiums sind öffentlich oder geheim, wenn Geheimhaltungsgründe dies erforderlich machen."

6 Zur Begründung der Änderung hieß es (LT-Drs. 16/2148, S. 51, 67):

"Das Parlamentarische Kontrollgremium erhält künftig die Möglichkeit, in öffentlicher Sitzung zu tagen, sofern Geheimhaltungsgründe dem nicht entgegenstehen (…). Dadurch werden die Arbeit des Verfassungsschutzes und seine Kontrolle durch das Parlament für die Öffentlichkeit transparenter."

(…)

"Durch die Neufassung des Absatzes 2 wird dem Kontrollgremium die Möglichkeit eröffnet, über nicht geheimhaltungsbedürftige Belange in öffentlicher Sitzung zu tagen. Hierdurch wird dem durch die Gesetzesnovelle insgesamt angestrebten Ziel Rechnung getragen, die Arbeit des Verfassungsschutzes transparenter zu gestalten. Gleichwohl wird die Verpflichtung des Kontrollgremiums, geheimhaltungsbedürftige Angelegenheiten in geheimer Sitzung zu behandeln, beibehalten."

7 Das Gesetz zur Neuausrichtung des Verfassungsschutzes in Nordrhein-Westfalen wurde in der Landtagssitzung vom 19. Juni 2013 angenommen (LT-Plenarprotokoll 16/33) und am 27. Juni 2013 verkündet (GV. NRW. S. 367); es trat am 28. Juni 2013 in Kraft.

8 2. Die Antragsteller haben am 19. Dezember 2013 ein Organstreitverfahren einge-leitet.

9 Die Antragsteller zu 1. bis 19. beantragen festzustellen,

dass der Antragsgegner durch Artikel 1 Nr. 10 lit. a) cc) des Gesetzes zur Neuausrichtung des Verfassungsschutzes in Nordrhein-Westfalen vom 21. Juni 2013, Erlass des § 8 Abs. 1 Sätze 2 und 3 (GV. NRW. 2013, Nr. 20, S. 367, 371), ihr freies Mandat aus Art. 30 Abs. 2 LV NRW verletzt hat.

10 Die Antragstellerin zu 20. beantragt festzustellen,

dass der Antragsgegner durch Artikel 1 Nr. 22 lit. b) aa) des Gesetzes zur Neuausrichtung des Verfassungsschutzes in Nordrhein-Westfalen vom 21. Juni 2013, Erlass des § 26 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 (GV. NRW. 2013, Nr. 20, S. 367, 373), ihr Recht auf Teilhabe und Gleichbehandlung verletzt hat.

11 Der Antragsteller zu 5. beantragt festzustellen,

12 Sie machen im Wesentlichen geltend:

13 § 8 Abs. 1 Sätze 2 und 3 VSG NRW greife in das freie Mandat der Abgeordneten ein. Dieses Mandat gewährleiste die freie Willensbildung der Abgeordneten und damit auch eine von staatlicher Beeinflussung freie Kommunikationsbeziehung zwischen Abgeordneten und Wählern sowie die Freiheit der Abgeordneten von exekutiver Beobachtung, Beaufsichtigung und Kontrolle. Abgeordnete hätten als durch Wahlen legitimierte Mitglieder des Parlaments die Regierung und die Verwaltung zu kontrollieren, nicht umgekehrt. Das freie Mandat beziehe sich auf das gesamte politische Handeln der Abgeordneten und umfasse nicht nur deren Tätigkeit im parlamentarischen Bereich. Eingriffe in das Recht des freien Mandats seien nur unter engen Voraussetzungen gerechtfertigt. Diesen Anforderungen werde § 8 Abs. 1 Sätze 2 und 3 VSG NRW nicht gerecht.

14 § 26 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 VSG NRW verletze den Antragsteller zu 5. in seinem freien Mandat und die Antragstellerin zu 20. in ihrem Recht auf Teilhabe und Gleichbehandlung mit anderen Fraktionen. Das freie Mandat und das Prinzip der parlamentarischen Demokratie gewährleisteten, dass sich alle Abgeordneten und Fraktionen über parlamentsöffentliche Angelegenheiten informieren und dass sie über derartige Angelegenheiten beraten und über sie beschließen können. Diese Rechte würden dadurch verletzt, dass die Erörterung von Angelegenheiten des Verfassungsschutzes aufgrund der Ermöglichung öffentlicher Sitzungen des Parlamentarischen Kontrollgremiums vom Innenausschuss in dieses Gremium verlagert würden. Dies habe zur Folge, dass sie, der Antragsteller zu 5. als Mitglied des Innenausschusses und die Antragstellerin zu 20. als Fraktion, sich nicht über entsprechende Angelegenheiten informieren könnten und von der Beratung und Beschlussfassung über entsprechende Angelegenheiten ausgeschlossen seien. Zwar sei sie, die Antragstellerin zu 20., derzeit mit einem ihrer Mitglieder im Parlamentarischen Kontrollgremium vertreten, dies sei aber gesetzlich nicht sichergestellt.

15 Der Antragsgegner beantragt,

die Anträge als unzulässig zu verwerfen, hilfsweise, sie zurückzuweisen.

16 Die Landesregierung ist von der Einleitung des Verfahrens in Kenntnis gesetzt worden.

17 Die Beteiligten sind auf die Möglichkeit einer Entscheidung nach § 19 VerfGHG NRW hingewiesen worden.

II.

18 Die Anträge sind unzulässig, weil den Antragstellern die Antragsbefugnis (§ 44 Abs. 1 VerfGHG NRW) fehlt.

19 § 44 Abs. 1 VerfGHG NRW bestimmt, dass ein Antrag im Organstreitverfahren nur zulässig ist, wenn der Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch die Verfassung übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Im Antrag ist die Maßnahme oder Unterlassung, durch die der Antragsgegner gegen die Verfassung verstoßen haben soll, näher darzulegen (§ 44 Abs. 2 VerfGHG NRW). Außerdem trifft den Antragsteller gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 VerfGHG NRW eine Pflicht zur Substantiierung der behaupteten Rechtsverletzung. Erforderlich, aber auch ausreichend ist, dass eine Verletzung oder unmittelbare Gefährdung solcher Rechte schlüssig dargelegt ist und nach dem Vortrag möglich, d.h. nicht von vornherein ausgeschlossen erscheint (vgl. VerfGH NRW, OVGE 48, 306, 307 = juris Rn. 40; 54, 289, 299 = juris Rn. 91; BVerfGE 134, 141, Rn. 161).

20 Diese Voraussetzungen liegen hier in Bezug auf sämtliche Anträge nicht vor. Es ist von vornherein ausgeschlossen, dass der Antragsgegner durch den Erlass der von den Antragstellern zum Gegenstand des Verfahrens gemachten Normen verfassungsmäßige Rechte der Antragsteller verletzt oder unmittelbar gefährdet hat.

21 1. Die Einfügung der Sätze 2 und 3 in § 8 Abs. 1 VSG NRW ist nicht geeignet, verfassungsmäßige Rechte der Antragsteller zu 1. bis 19. zu verletzen oder unmittelbar zu gefährden. Die neu eingefügten Regelungen erweitern die durch §§ 5 Abs. 1 und 8 Abs. 1 VSG NRW in der Fassung vor Inkrafttreten des Gesetzes zur Neuausrichtung des Verfassungsschutzes in Nordrhein-Westfalen (im Folgenden: a.F.) gewährten Befugnisse der Verfassungsschutzbehörde nicht; insbesondere ermächtigen sie nicht erstmals zu Maßnahmen gegen Abgeordnete.

22 Die Einfügung der Sätze 2 und 3 in § 8 Abs. 1 VSG NRW führt zu keiner Erweiterung von Befugnissen der Verfassungsschutzbehörde. §§ 5 Abs. 1 und 8 Abs. 1 VSG NRW a.F. ließen die Beobachtung von Abgeordneten, d.h. die Sammlung sie betreffender personenbezogener Daten, bereits vor Inkrafttreten des Gesetzes zur Neuausrichtung des Verfassungsschutzes in Nordrhein-Westfalen zu. Dem steht nicht entgegen, dass diese Normen Abgeordnete nicht ausdrücklich erfassen. Daraus folgt lediglich, dass für die Beobachtung von Abgeordneten dieselben tatbe-standlichen Voraussetzungen gelten wie für die Beobachtung von Privatpersonen. Dem Gesetzgeber war bei Erlass des Verfassungsschutzgesetzes NRW im Jahr 1994 allgemein bekannt, dass auch Abgeordnete beobachtet wurden (vgl. z.B. die umfangreiche Auflistung von beobachteten Bundestags- und Landtagsabgeordneten in BT-Drs. 10/6584 vom 27. November 1986, S. 126 ff.). Vor diesem Hintergrund bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber Abgeordnete ohne eine dahingehende Einschränkung des Gesetzeswortlauts von der Beobachtung durch die Verfassungsschutzbehörde ausgenommen hat (vgl. BVerfGE 134, 141, Rn. 133 ff. zu §§ 8 Abs. 1 Satz 1 und 3 Abs. 1 Nr. 1 BVerfSchG).

23 Dementsprechend schränken die neu eingefügten Sätze 2 und 3 die aus §§ 5 Abs. 1 und 8 Abs. 1 VSG NRW a.F. folgende Ermächtigung zur Verarbeitung personenbezogener Daten - jedenfalls klarstellend (vgl. LT-Drs. 16/3251, S. 50) - ein: § 8 Abs. 1 Satz 2 VSG NRW untersagt die Speicherung solcher personenbezogener Daten, die in Zusammenhang mit der Ausübung eines Mandats anfallen, in zur Person geführten Dateien. § 8 Abs. 1 Satz 3 VSG NRW behält die Entscheidung über die Speicherung personenbezogener Daten von Abgeordneten, die nicht im Zusammenhang mit der Ausübung eines Mandats anfallen, in zur Person geführten Dateien dem Innenminister vor; dieser hat zuvor das Parlamentarische Kontrollgremium anzuhören. Dass in den - neu eingefügten - prozeduralen Vorgaben der Ministerentscheidung für sich genommen eine Verletzung oder unmittelbare Gefährdung des freien Mandats der Antragsteller zu 1. bis. 19. liege, wird nicht geltend gemacht.

24 2. Ebenfalls ausgeschlossen ist, dass die Änderung des § 26 Abs. 2 Satz 1 VSG NRW das freie Mandat des Antragstellers zu 5. bzw. das Recht der Antragstellerin zu 20. auf gleiche Teilhabe an der parlamentarischen Willensbildung und Gleichbehandlung der Fraktionen verletzt oder unmittelbar gefährdet. Die Ermöglichung öffentlicher Sitzungen des Parlamentarischen Kontrollgremiums führt nicht zu der von den Antragstellern behaupteten Beschränkung der Kontrollbefugnisse des Landtags oder seiner Ausschüsse; insbesondere steht die öffentliche Erörterung einer Angelegenheit im Parlamentarischen Kontrollgremium einer (zusätzlichen) Befassung des Innenausschusses mit dieser Angelegenheit nicht entgegen.

25 Eine Regelung, aus der sich die von ihnen behaupteten Einschränkungen ergeben, haben die Antragsteller weder benannt noch ist eine solche ersichtlich. Sie lässt sich weder dem Verfassungsschutzgesetz NRW oder einem anderen Gesetz noch der Geschäftsordnung des Landtags NRW entnehmen. Entgegen der Ansicht der Antragsteller geht aus den Gesetzgebungsmaterialien, insbesondere der von ihnen zitierten Passage aus der Gesetzesbegründung, auch keine Intention des Gesetzgebers hervor, die Befassung mit Angelegenheiten des Verfassungsschutzes vom Innenausschuss auf das Parlamentarische Kontrollgremium zu verlagern. Aus den Gesetzgebungsmaterialien ergibt sich, dass die Änderung des § 26 Abs. 2 Satz 1 VSG NRW nach dem Willen des Gesetzgebers nicht die parlamentarische Kontrolle der Tätigkeit der Verfassungsschutzbehörde einschränken, sondern die Arbeit des Verfassungsschutzes und seine Kontrolle durch das Parlament transparenter gestalten soll (LT-Drs. 16/2148, S. 51 und 67). Klarstellend hatte bereits einer der im Gesetzgebungsverfahren angehörten Sachverständigen darauf hingewiesen, dass die Rechte des Parlamentarischen Kontrollgremiums die allgemeine parlamentarische Kontrolle nicht einschränken dürften (LT-Stellungnahme 16/672, S. 13).

26 Auch ansonsten ist nicht ersichtlich, inwiefern die Änderung des § 26 Abs. 2 Satz 1 VSG NRW Rechte der Antragsteller zu 5. und 20. verletzt oder unmittelbar gefährdet. Weder aus dem freien Mandat des Antragstellers zu 5. noch aus dem Recht der Antragstellerin zu 20. auf gleiche Teilhabe an der parlamentarischen Willensbildung und Gleichbehandlung der Fraktionen ergibt sich ein Anspruch darauf, dass das Parlamentarische Kontrollgremium nicht öffentlich, sondern in geheimer Sitzung tagt.

27 3. Rechtsnormen außerhalb der §§ 8 Abs. 1, 26 Abs. 2 Satz 1 VSG NRW sind nicht Gegenstand des vorliegenden Verfahrens. Das gilt insbesondere für die gesetzlichen Rechtsgrundlagen der von den Antragstellern grundsätzlich beanstandeten Observation von Abgeordneten sowie der öffentlichen Berichterstattung über die Beobachtung von Abgeordneten. Diese Normen hätten hier auch nicht zulässigerweise zum Gegenstand des Verfahrens gemacht werden können.

28 Normen außerhalb der §§ 8 Abs. 1, 26 Abs. 2 Satz 1 VSG NRW rücken deshalb in den Blick, weil sich weder die Observation von Abgeordneten noch die öffentliche Berichterstattung über die Beobachtung von Abgeordneten auf den von den Antragstellern beanstandeten § 8 Abs. 1 VSG NRW stützen lässt. Zur Observation von Personen ermächtigt § 5 Abs. 2 Nr. 2 VSG NRW; diese Norm geht der allgemeinen Ermächtigung zur Verarbeitung von (personenbezogenen) Daten in § 5 Abs. 1 und § 8 Abs. 1 Satz 1 VSG NRW als speziellere Norm vor. Die Veröffentlichung von Informationen durch die Verfassungsschutzbehörde regelt nunmehr § 5 Abs. 7 VSG NRW, der an Stelle der weitgehend inhaltsgleichen Regelung in § 15 Abs. 2 VSG NRW a.F. getreten ist.

29 a) Diese Normen sind jedoch nicht Gegenstand des Verfahrens geworden, weil sie nicht im Antrag aufgeführt sind und die Antragsteller den Verfahrensgegenstand in der Antragsschrift ausdrücklich auf die in ihren Anträgen bezeichneten Normen beschränkt haben.

30 b) Allerdings hätte die Änderung des § 5 Abs. 2 Nr. 2 VSG NRW durch Art. 1 Nr. 4 lit. b) cc) des Gesetzes zur Neuausrichtung des Verfassungsschutzes in Nordrhein-Westfalen sowie § 5 Abs. 7 VSG NRW in der Fassung durch Art. 1 Nr. 4 lit. d) des Gesetzes zur Neuausrichtung des Verfassungsschutzes in Nordrhein-Westfalen mangels Antragsbefugnis der Antragsteller auch nicht zulässigerweise zum Gegenstand des vorliegenden Verfahrens gemacht werden können.

31 § 5 Abs. 2 Nr. 2 VSG NRW wurde durch Art. 1 Nr. 4 lit. b) cc) des Gesetzes zur Neuausrichtung des Verfassungsschutzes in Nordrhein-Westfalen lediglich redaktionell geändert, indem der Passus "den Leiter der Verfassungsschutzbehörde" durch "die Leitung der Verfassungsschutzabteilung" ersetzt wurde. Eine Erweiterung der inhaltlichen Befugnisse der Verfassungsschutzbehörde ist mit dieser Änderung nicht verbunden, so dass ihr keine Eingriffsqualität zukommt und eine Verletzung oder unmittelbare Gefährdung verfassungsmäßiger Rechte der Antragssteller ausscheidet.

32 Dasselbe gilt, soweit § 5 Abs. 7 VSG NRW gemäß Art. 1 Nr. 4 lit. d) und Nr. 14 des Gesetzes zur Neuausrichtung des Verfassungsschutzes in Nordrhein Westfalen an Stelle der aufgehobenen, weitgehend inhaltsgleichen Regelung in § 15 Abs. 2 VSG NRW a.F. getreten ist. Die dabei erfolgte Streichung des Passus "zum Zweck der Aufklärung der Öffentlichkeit über Bestrebungen und Tätigkeiten nach § 3 Abs. 1" führt ebenfalls zu keiner inhaltlichen Erweiterung von Befugnissen der Verfassungsschutzbehörde. Der zulässige Zweck von Veröffentlichungen ergibt sich nunmehr aus dem systematischen Zusammenhang mit dem ebenfalls durch das Gesetz zur Neuausrichtung des Verfassungsschutzes in Nordrhein-Westfalen neu eingefügten § 3 Abs. 3 VSG NRW, nach dessen Satz 1 die Verfassungsschutzbehörde die Öffentlichkeit über Bestrebungen und Tätigkeiten nach § 3 Abs. 1 VSG NRW aufklärt. Nach dem Willen des Gesetzgebers ist mit den beschriebenen Änderungen keine inhaltliche Änderung verbunden; § 5 Abs. 7 VSG NRW erlaube der Verfassungsschutzbehörde - wie bisher - unter engen Voraussetzungen personenbezogene Daten zu veröffentlichen (LT-Drs. 16/2148, S. 57).

33 c) § 5 Abs. 2 Nr. 2 bzw. § 15 Abs. 2 VSG NRW a.F. hätten schon deshalb nicht zulässigerweise zum Gegenstand des vorliegenden Verfahrens gemacht werden können, weil in Bezug auf diese Normen die sechsmonatige Antragsfrist des § 44 Abs. 3 VerfGHG NRW längst verstrichen war.