Tatbestand

Die Klägerin wendet sich gegen die Ausübung eines gemeindlichen Vorkaufsrechts durch die Beklagte.

Das streitgegenständliche Grundstück Gemarkung U., Flur N01, Flurstück N02 (G01 20 in N03 U.) mit einer Größe von 1.164 qm ist mit einem Wohnhaus bebaut und befindet sich im Ortskern der Beklagten. Ein Bebauungsplan besteht nicht. Das Grundstück liegt im Geltungsbereich der vom Rat der Beklagten beschlossenen Satzung über ein gemeindliches Vorkaufsrecht nach § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB für Grundstücke im Ortskern von U. vom 16. Februar 2012. In § 1 Städtebauliche Maßnahmen heißt es:

„Die Gemeinde U. beabsichtigt, mittel- und langfristig im Geltungsbereich dieser Satzung die ortskernnahen Gebäude- und Freiflächen zur Stärkung des Siedlungsgebietes einer baulichen Verbesserung oder der Nachverdichtung zuzuführen und zu diesem Zweck städtebauliche Maßnahmen zu ergreifen.“

In der Beschlussvorlage der Beklagten vom 15. Februar 2012 (Drs.: 53/2012) wird ausgeführt: Zur Stärkung des alten Ortskerns sollten die Straßen W.-straße, G01, Q.-straße, R.-straße und F.-straße untersucht werden und hier ein Entwicklungskonzept zumindest mittelfristig erstellt werden. In der Anlage sei ein Vorschlag für einen Geltungsbereich dargestellt, der neben den bebauten Straßenzügen bedeutende entwicklungsfähige Freiflächen, den Marktplatz, bedeutende gesellschaftliche Orte wie den O. und die Kirche umfasse. Ein solches Entwicklungskonzept könnte zudem Aussagen zur Ortsrandgestaltung zur B. hin treffen. Darüber hinaus seien weitere Steuerungsmaßnahmen zur Bewältigung des demographischen Wandels zu empfehlen, die in ein Gesamtkonzept einfließen könnten. Hierzu sei mit den Kommunen P. und M. ein LEADER-Projekt „nachhaltiges Flächenmanagement" geplant. Erwogen werden könnte auch, für Teile der beschriebenen Bereiche in U. und E.-straße Sicherungsinstrumente nach BauGB zu ergreifen. Lösungen zur Attraktivierung von Altimmobilien, Erweiterung der Baugrundstücksbörse, Umsetzung des Spielraumkonzeptes oder attraktive Ansiedlungsangebote usw. könnten positive Effekte hervorrufen.

Die Klägerin schloss mit Urkunde des Notars G. aus P. vom 4. März 2025 (UVZ-Nr. 240/2025) einen notariellen Kaufvertrag mit der Beigeladenen über das Grundstück zu einen Kaufpreis von 190.000,- Euro. Der Notar bat die Beklagte sodann unter Übersendung des vollständigen Kaufvertrages um Ausstellung einer Bescheinigung über die Nichtausübung des Vorkaufsrechts an dem streitgegenständlichen Grundstück.

In der Beschlussvorlage vom 19. März 2025 (Drs. 65/2025) empfahl die Verwaltung dem Haupt-, Finanz- und Wirtschaftsförderungsausschuss der Beklagten, das Vorkaufsrecht nicht auszuüben. Die Bauabsichten der Klägerin zu Errichtung eines Wohngebäudes seien hinreichend konkret und nach vorläufiger Bewertung eine Bebauung nach § 34 BauGB zulässig. Die Ausübung eines Vorkaufsrechts werde aufgrund fehlender konkreter Planungsabsichten für den Bereich und weil insbesondere auch das Allgemeinwohn nicht zu begründen sei, nicht für möglich gehalten. In seiner Sitzung vom 2. April 2025 beschloss der zuständige Ausschuss nach kontroverser Diskussion die Verwaltung zu beauftragen, das Vorkaufsrecht auszuüben.

Mit Schreiben vom 16. April 2025 hörte die Beklagte die Beigeladene und die Klägerin zur beabsichtigten Ausübung des Vorkaufsrechts an. Sie verwies darauf, dass sie die Vorkaufsrechtssatzung erlassen habe, um den städtebaulich sehr sensiblen alten Dorfkern im Ortsteil U. vor nicht gewünschten Entwicklungen zu schützen.

Die Klägerin wandte hierzu ein, dass sie das - nicht mehr nutzbare Gebäude - (mindestens) teilweise abreißen und dann Wohnungen schaffen wolle. Das (geplante) Gebäude würde sich in das Umfeld einfügen und zu einer Aufwertung des Erscheinungsbildes rund um den Marktplatz sowie einer positiven Dorfinnenentwicklung beitragen. Die Beigeladene wies darauf hin, dass nicht ersichtlich sei, welche unerwünschte städtebauliche Entwicklung durch den Verkauf ausgelöst werde.

Mit Bescheid vom 2. Juni 2025 übte die Beklagte gegenüber der Beigeladenen das Vorkaufsrecht an dem Grundstück aus. Eine Kopie des Bescheides mit Rechtsbehelfsbelehrung übersandte sie der Klägerin zur Kenntnisnahme. Zur Begründung führte die Beklagte im Wesentlichen aus: Die Vorkaufsrechtssatzung sei erlassen worden, um den städtebaulich sehr sensiblen alten Dorfkern im Ortsteil U. vor städtebaulich nicht gewünschten Entwicklungen zu schützen. Sie sei bereits in Besitz von mehreren Objekten in diesem Bereich. Die Ausübung des Vorkaufsrechtes sei auch durch das Wohl der Allgemeinheit gerechtfertigt, da der vorliegende Erwerbsgrund auf eine qualitätsvolle städtebauliche Entwicklung des gesamten Quartiers das Interesse der Kaufvertragsparteien an freier Disposition überwiege. Ihr Ziel sei es, den gesamten Bereich F.-straße, Q.-straße und G01 städtebaulich zu entwickeln. Das Vorkaufsrecht werde nicht zu dem Zweck ausgeübt, um preiswert einen Grunderwerb zu tätigen. Der vereinbarte Grundstückskaufpreis liege über dem Grundstücks- und Gebäudewert. Die Entscheidung über die Ausübung des Vorkaufsrechtes stehe in ihrem Ermessen. Sie habe ein erhebliches Interesse daran, dass an diesem zentralen Bereich eine qualitätsvolle Bebauung initiiert werde. Das Bestandsgebäude sei zwar derzeit noch in einem annehmbaren Zustand, der kurzfristig eine weitere Nutzung durchaus zulasse. Jedoch stehe zu erwarten, dass mittelfristig umfangreiche Investitionen erforderlich werden würden. Sie habe kein Interesse daran, dass das ältere Gebäude ggf. einer Nutzung zugeführt werden würde, die an dieser Stelle nicht gewünscht sei. In der Vergangenheit sei mehrfach festgestellt worden, dass geplante Sanierungs- und Investitionsvorhaben aus finanziellen und wirtschaftlichen Gründen nicht umgesetzt worden seien. Dies stehe nicht in ihrem Interesse. Demgegenüber müssten die Interessen an einem Vollzug des bestehenden Kaufvertrages zurückstehen.

Am 25. Juni 2025 hat die Klägerin die vorliegende Klage erhoben, zu deren Begründung sie vorträgt: Der Bescheid über die Ausübung des Vorkaufsrechts sei rechtswidrig. Die zugrundeliegende Vorkaufsrechtssatzung der Beklagten sei unwirksam, da sie die Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage des § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB nicht erfülle. Das Sicherungsbedürfnis für eine geordnete städtebauliche Entwicklung setze voraus, dass die Satzung zur Erreichung des mit ihr verfolgten Zweckes erforderlich sei. Habe sich - wie vorliegend - nach Ablauf einer Frist von zehn Jahren nach Inkrafttreten der Satzung die Planung nicht zu einem Mindestmaß verdichtet, sei von einer Erforderlichkeit nicht mehr auszugehen. Zudem seien die Vorgaben der Ermächtigungsgrundlage nicht eingehalten. Der Belang der Nachverdichtung scheide aus, da das Grundstück bereits bebaut sei und ihre geplante Maßnahme auf die Schaffung weiterer Wohnungen auf dem Grundstück abziele. Auch sei der Belang der baulichen Verbesserung nicht tangiert. Das Wohnhaus stehe seit längerer Zeit leer und bedürfe der Sanierung. Sie plane (mindestens) einen Teilabriss des Bestandes, um mehrere Wohnungen mit dem heutigen bautechnischen Standard zu errichten. Aufgrund ihres Tätigkeitsfeldes besitze sie hierfür das notwendige Know-How. Abgesehen davon bestehe seitens der Beklagten keine konkrete städtebauliche Planung für das Grundstück. Aus den Beschlussvorlagen lasse sich vielmehr entnehmen, dass das Grundstück als „Tauschobjekt“ für einen anderen Dritten dienen solle. Eine „Bevorratung“ von Immobilien ohne eine auch nur im Ansatz konkretisierte Planung sei jedoch nicht zulässig. Das von der Beklagten ausgeübte Ermessen sei fehlerhaft. Es handele sich lediglich um eine formelhafte Begründung ohne Bezug zum konkreten Sachverhalt. Der Erwerbsgrund der qualitätsvollen städtebaulichen Entwicklung werde an keiner Stelle konkretisiert. Auch das Abstellen auf die Folge, dass das Gebäude einer ggf. unerwünschten Nutzung zugeführt werden könnte, habe keinerlei konkreten Bezug zum vorliegenden Sachverhalt.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 2. Juni 2025 über die Ausübung des Vorkaufsrechts hinsichtlich des Grundstücks Gemarkung U., Flur N01, Flurstück N02 (G01 20, N03 U.) aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie bezieht sich auf den Inhalt des angefochtenen Bescheides.

Die Beigeladene beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 2. Juni 2025 über die Ausübung des Vorkaufsrechts hinsichtlich des Grundstücks Gemarkung U., Flur N01, Flurstück N02 (G01 20, N03 U.) aufzuheben.

Zur Begründung schließt sie sich dem Vorbringen der Klägerin an.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verfahrensakte sowie auf die von den Beteiligten überreichten Anlagen und Verwaltungsvorgänge ergänzend verwiesen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Klage, über die das Gericht im Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung entscheidet (§ 101 Abs. 2 VwGO), hat Erfolg.

Die zulässige Anfechtungsklage ist begründet.

Der auf §§ 25 Abs. 1 Nr. 2, 28 Abs. 2 BauGB gestützte Bescheid der Beklagten vom 2. Juni 2025 zur Ausübung des Vorkaufsrechts an dem Grundstück Gemarkung U., Flur N01, Flurstück N02 (G01 20) ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Der angefochtene Bescheid weist allerdings keine formellen Mängel auf.

Die Beklagte hat das Vorkaufsrecht im Sinne von § 28 Abs. 2 Satz 1 BauGB innerhalb von drei Monaten nach Mitteilung des Kaufvertrages seitens des Notars durch Erlass eines Verwaltungsaktes gegenüber der Beigeladenen ausgeübt. Sie hat vor Ausübung des Vorkaufsrechts auch die Klägerin nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW angehört und ihre Maßnahme im Sinne von § 39 Abs. 1 VwVfG NRW formell ordnungsgemäß begründet.

Der Bescheid ist aber materiell rechtswidrig.

Maßgebliche Rechtsgrundlage für die angefochtene Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts ist § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB i.V.m. § 28 BauGB. Danach kann die Gemeinde in Gebieten, in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht, zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung durch Satzung Flächen bezeichnen, an denen ihr ein Vorkaufsrecht an den Grundstücken zusteht, und dieses im Einzelfall gegenüber dem Verkäufer eines im Geltungsbereich der Satzung gelegenen Grundstückes durch Verwaltungsakt ausüben. Vorliegend sind die Voraussetzungen für die Ausübung des gemeindlichen Vorkaufsrechts durch die Beklagte nicht erfüllt.

Es fehlt bereits die nach § 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB erforderliche satzungsrechtliche Grundlage, da die Vorkaufsrechtssatzung der Beklagten vom 16. Februar 2012 unwirksam ist. Die gesetzlichen Anforderungen für den Erlass der Vorkaufsrechtssatzung waren im hier maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses nicht erfüllt, da die Beklagte keine städtebaulichen Maßnahmen zur Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung in Betracht gezogen hat.

Die Vorschrift des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB soll nach ihrem Zweck der Gemeinde ermögli­chen, durch eine an städtebaulichen Interessen orientierte Bodenvorratspolitik eine langfristig geordnete Planung und Entwicklung zu sichern. Dazu muss die Gemeinde städtebauliche Maßnahmen in Betracht ziehen. Förmlich konkretisierte Planungsvorstellungen sind zu diesem Zeitpunkt allerdings noch nicht notwendig, denn die Gemeinde erhält durch die Regelung des Vorkaufsrechts die Möglichkeit, bereits im Frühstadium der Vorbereitung städtebaulicher Maßnahmen Grundstücke zu erwerben. Der Begriff der städtebaulichen Maßnahme ist weit zu verstehen. Darunter fallen alle Maßnahmen, die der Gemeinde dazu dienen, ihre Planungsvorstellun­gen zu verwirklichen, vorausgesetzt, sie weisen einen städtebaulichen Bezug auf.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 19. Dezember 2018 - 4 BN 42/18 -, juris, Urteil vom 26. Januar 2010 - 4 B 43/09 -, juris, und Beschluss vom 14. April 1994 - 4 B 70.94 -, BRS 56 Nr. 94;

Die beabsichtigte Maßnahme muss dabei auf ein Ziel gerichtet sein, das im konkreten Fall mit den Mitteln der Bauleitplanung und des Städtebaurechts zulässigerweise verfolgt werden kann. Die Entwicklungsvorstellung der Gemeinde muss sich mithin auf städtebauliche Aufgabenfelder beziehen, wie sie insbesondere in § 1 Abs. 6 und § 1a BauGB zum Ausdruck kommen. Die Maßnahme muss der Erfüllung städtebaulicher Entwicklungs- und Ordnungs­aufgaben dienen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Februar 2000 - 4 B 10/00 -, NVwZ 2000, 1044; OVG NRW, Urteil vom 28. Juli 1997 - 10a D 31/97.NE -, juris.

Solche städtebaulichen Maßnahmen sind unzweifelhaft die gebietsbezogenen, rechtlich ausgeformten Instrumente des BauGB (etwa: Flächennutzungspläne, Bebauungspläne, Umlegung, Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen, Stadtumbaugebietsmaßnahmen, Erhaltungssatzungen). Aber auch unterhalb dieser Schwelle zählen etwa städtebauliche Entwicklungskonzepte, Rahmenplanungen und sonstige informelle städtebauliche Planungen, wie sie etwa in § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB Erwähnung finden, zu den städtebaulichen Maßnahmen.

Vgl. Stock in: Ernst/Zinkhahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB Kommentar, Stand August 2025, § 25 Rn. 15 ff.

Allerdings stellt der Gesetzgeber der Gemeinde das Instrument des Vorkaufsrechts nicht als Mittel einer allgemeinen Bodenbevorratung oder zum Erwerb von Grundstücken zur Verfügung, die zur Umsetzung der von ihr betriebenen Planung ersichtlich nicht benötigt werden. Die Gemeinde muss daher überhaupt Planungsvorstellungen haben. Die bloße Benennung eines städtebaulichen Konflikts ohne Bezeichnung der zur Lösung des Konflikts in Betracht kommenden städtebaulichen Maßnahmen genügt nicht.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 8. September 2009 - 4 BN 38/09 -, juris.

Die Gemeinde zieht städtebauliche Maßnahmen in diesem Sinne in Betracht, wenn ernsthafte Anhaltspunkte für die Absicht der Gemeinde bestehen, die städtebaulichen Maßnahmen zu ergreifen. Ein „In-Betracht-Ziehen“ ist zu bejahen, sobald ein Stadium erreicht wird, in dem die Maßnahme nachweislich ernsthaft beabsichtigt ist. Die Überlegungen der Gemeinde müssen so weit gereift sein, dass sie die städtebauliche Maßnahme tatsächlich auch in Angriff nehmen und verwirklichen will. Dagegen ist das Tatbestandsmerkmal nicht erfüllt, solange die Gemeinde städtebauliche Maßnahmen unverbindlich erwägt. Die Absicht der Gemeinde zur Durchführung einer städtebaulichen Maßnahme muss sich im Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses soweit verdichtet haben, dass bei vernünftiger Betrachtung der Grunderwerb zur Sicherung der für die Entwicklung benötigten Flächen sinnvollerweise eingeleitet werden darf. Hierzu ist es erforderlich, dass die Gemeinde zumindest eine ungefähre Vorstellung entwickelt hat, in welchem Umfang sie voraussichtlich Flächen für die gewünschte städtebauliche Maßnahme benötigen wird. Denn nur in diesem Fall kann sich die Absicht zur Durchführung einer städtebaulichen Maßnahme in einem Maße verdichtet und konkretisiert haben, dass bei vernünftiger Betrachtung der Grunderwerb zur Sicherung der für die Entwicklung benötigten Fläche sinnvollerweise eingeleitet werden darf.

Vgl.: OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 24. Mai 2023 - 8 C 10471/22 - juris Rn. 68 f.; BayVGH, Urteil vom 17. September 2018 - 15 N 17.698 - juris Rn. 20; Hess. VGH, Urteil vom 26. Januar 2017 - 4 A 2586/16 - juris; OVG NRW, Urteile vom vom 7. November 2005 - 10 D 96/03.NE -, n.v. und vom 28. Juli 1997 - 10a D 31/97.NE -, juris.

Ein Erwerb der von der Vorkaufssatzung betroffenen Grundstücke muss nicht nur für die Verwirklichung eines übergeordneten städtebaulichen Ziels, sondern konkret zur Verwirklichung der von der Beklagten beabsichtigten städtebaulichen Maßnahme etwas beitragen. Insbesondere auch hinsichtlich ihres räumlichen Umgriffs muss die Vorkaufssatzung zur Erreichung des mit ihr verfolgten Sicherungszwecks erforderlich sein. In eine auf § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB gestützte Vorkaufssatzung dürfen mithin nur Flächen einbezogen werden, deren Erwerb der Verwirklichung der beabsichtigten städtebaulichen Maßnahmen dienlich ist. Der Geltungsbereich der Vorkaufsrechtssatzung muss sich daher grundsätzlich auf den Bereich konzentrieren, auf den sich die in Aussicht genommene Maßnahme erstreckt. Dabei ist der Gemeinde mit Blick auf den offenen Planungsvorgang, dessen Ergebnis erst am Ende feststehen kann, zuzugestehen, die Abgrenzung unter Praktikabilitätsaspekten vorzunehmen. Allzu strenge Anforderungen sind auch insofern nicht zu stellen. Im Ergebnis kommt es am Maßstab des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit darauf an, ob die räumliche Abgrenzung der Satzung im Lichte der zu sichernden Maßnahme als vernünftig und sachgerecht angesehen werden kann. Es muss eine ausgewogene Relation zwischen einerseits der Planung und den hierfür in Betracht kommenden städtebaulichen Maßnahmen und andererseits dem Umfang der Flächen, für die das Satzungsvorkaufsrecht vorgesehen ist, bestehen. Ob die Begründung eines Vorkaufsrechts mit Blick auf die Größe des festgesetzten Geltungsbereichs der hierauf bezogenen Satzung der Sicherung einer geordneten städtebaulichen Entwicklung in diesem Sinne dient, kann aber nur beurteilt werden, wenn bei der Gemeinde zumindest ungefähre Vorstellungen hinsichtlich des räumlichen Bedarfs vorhanden sind. Vom Sicherungszweck und daher von § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB nicht abgedeckt ist, ohne nähere Planungsvorstellungen zunächst einmal durch Begründung und anschließende Ausübung von Vorkaufsrechten über einen Zeitraum vieler Jahre einen Grundstock an Flächen zu erwerben, um erst dann - nach Maßgabe des Umfangs und des Zuschnitts der ggf. tatsächlich erworbenen Grundstücke - die eigentliche Planung städtebaulicher Maßnahmen im Ansatz zu beginnen.

Vgl. Bay. VGH, Urteil vom 17. September 2018 - 15 N 17.698 -, juris Rn. 21 m.w.N..

Ausgehend von den dargestellten Maßstäben zog die Beklagte städtebauliche Maßnahmen im maßgeblichen Zeitpunkt des Satzungsbeschlusses im Februar 2012 nicht hinreichend in Betracht und der Vorkaufsrechtssatzung lag somit kein hinreichendes städtebauliches Sicherungsbedürfnis zugrunde.

Aus der Vorkaufsrechtssatzung vom 16. Februar 2012, die das gesamte Gebiet des alten Dorfkerns von U. erfasst, ergeben sich keine Anhaltspunkte für hinreichend konkret von der Beklagten in Betracht gezogene städtebauliche Maßnahmen. So gibt die in § 1 zu „Städtebauliche Maßnahmen“ enthaltene Begründung für eine derartige Zielsetzung mit einem Minimum an Konkretisierung der Entwicklungsvorstellung der Beklagten für das bezeichnete Areal nichts Stichhaltiges her. Dort heißt es lediglich allgemein, dass beabsichtigt sei, mittel- und langfristig im Geltungsbereich dieser Satzung die ortskernnahen Gebäude- und Freiflächen zur Stärkung des Siedlungsgebietes einer baulichen Verbesserung oder der Nachverdichtung zuzuführen und zu diesem Zweck städtebauliche Maßnahmen zu ergreifen. Welche städtebaulichen Planungen indes seitens der Beklagten in den Blick genommen werden, kann dem Satzungstext nicht entnommen werden. Es bleibt völlig offen, wie die angeführte Stärkung des Siedlungsgebietes aussehen soll und wie die dazu vorgesehene bauliche Verbesserung oder Nachverdichtung der Grundstücke erfolgen kann. Insoweit vermittelt schon der Satzungstext den Eindruck, dass ein Mindestmaß an Planvorstellung seitens der Beklagten nicht existierte.

Auch aus der dem Satzungsbeschluss zur Schaffung eines Vorkaufsrechts zugrundeliegenden Beschlussvorlage vom 15. Februar 2012 lässt sich nicht entnehmen, dass die Beklagte zu diesem Zeitpunkt städtebauliche Maßnahmen ernsthaft in Betracht gezogen hat, für deren Verwirklichung der Erwerb von Flächen in dem hier maßgeblichen Bereich dienlich sein sollte. Vielmehr wird die vorstehende Auslegung bestärkt, dass nicht einmal im Ansatz konkrete Vorstellungen hinsichtlich der Planung bzw. Entwicklung des Gebiets sowie hinsichtlich des Ergreifens notwendiger städtebaulicher Maßnahmen vorhanden waren. So wird in der Beschlussvorlage zur Stärkung des alten Ortskerns lediglich allgemein auf die Erstellung eines Entwicklungskonzeptes verwiesen. Es wird angeführt, dass ein solches Entwicklungskonzept zudem Aussagen zur Ortsrandgestaltung treffen könnte. Zudem werden weitere Steuerungsmaßnahmen zur Bewältigung des demographischen Wandels empfohlen, die in ein Gesamtkonzept einfließen könnten. In diesem Zusammenhang wird ein mit den Kommunen P. und M. geplantes LEADER-Projekt „nachhaltiges Flächenmanagement" genannt. Ferner wird in der Beschlussvorlage auf die Möglichkeit der Ergreifung von Sicherungsinstrumenten nach dem Baugesetzbuch hingewiesen und angemerkt, dass Lösungen zur Attraktivierung von Altimmobilien, Erweiterung der Baugrundstücksbörse, Umsetzung des Spielraumkonzeptes oder attraktive Ansiedlungsangebote usw. positive Effekte hervorrufen könnten. Welche Entwicklungsmöglichkeiten aber angestrebt werden sollen und mit welchen städtebaulichen Maßnahmen sie umgesetzt werden könnten, bleibt angesichts der gänzlich pauschal gehaltenen Formulierungen in der Beschlussvorlage völlig offen. Es werden vielmehr lediglich allgemeine Erwägungen getätigt, die sich letztlich auf jedes beliebige Gebiet im Ortsbereich übertragen ließen. Dies genügt aufgrund der gänzlichen Abstraktheit aber nicht für ein gemäß § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB sicherungsfähiges In-Betracht-Ziehen städtebaulicher Maßnahmen. Die in der Beschlussvorlage erfolgte allgemeine Beschreibung von Entwicklungsmöglichkeiten städtebaulicher Art lässt daher erkennbar nicht den Schluss zu, dass die Beklagte für den Satzungsbereich eigene hinreichend konkrete Planungsvorstellung entwickelt und Maßnahmen zu deren Umsetzung in Betracht gezogen hat.

Die Vorkaufsrechtssatzung vom 16. Februar 2012 ist damit nicht von der Ermächtigungsgrundlage des § 25 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 BauGB gedeckt und unwirksam. In der Folge ist die Ausübung des Vorkaufsrechts mit Bescheid vom 5. Juni 2025 rechtswidrig und daher aufzuheben.