Verwaltungsgericht Münster, 5 K 3698/18

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

I. Die Klage hat Erfolg. Die allgemeine Leistungsklage, die in der Verwaltungsgerichtsordnung zwar nicht ausdrücklich normiert ist, von ihr aber vorausgesetzt wird (vgl. §§ 43 Abs. 2 Satz 1, 111 Satz 1 VwGO), ist zulässig. Insbesondere hat die Klägerin den Beklagten vor Klageerhebung mit der Sache befasst, indem sie das Überprüfungsverfahren nach § 12 Abs. 1 und 2 WFNG O. eingeleitet und von ihm die Erstattung des hier streitgegenständlichen Betrags verlangt hat (vgl. Schreiben der Klägerin vom 00.00.0000). Der Beklagte hat das Ansinnen der Klägerin mit Schreiben vom 00.00.0000 zurückgewiesen.

Die Klage ist begründet. Die Klägerin hat als Rechtsnachfolgerin der Wohnungsbauförderungsanstalt, die mit Wirkung vom 00.00.0000 aufgelöst worden ist (vgl. §§ 1, 2 Abs. 2 des Gesetzes zur Auflösung der Wohnungsbauförderungsanstalt Nordrhein-Westfalen vom 00.00.0000), gegen den Beklagten einen Anspruch auf Erstattung von Wohnraumfördermitteln in Höhe von 866.371,40 Euro gemäß § 12 Abs. 3 WFNG O. . Nach dieser Norm kann die O. .C1. von der Bewilligungsbehörde u. a. die Erstattung bereits ausgezahlter Darlehen verlangen, wenn die Auffassung der O. .C1. in dem Verfahren nach § 12 Abs. 1 und 2 WFNG O. von dem für das Wohnungswesen zuständigen Ministerium bestätigt wird. Diese Anspruchsvoraussetzungen liegen vor.

1. Das Ministerium für Bauen, Wohnen, Stadtentwicklung und Verkehr O. hat mit Schreiben vom 00.00.0000 die Auffassung der O. .C1. hinsichtlich mehrerer Weisungs- bzw. Rechtsverstöße des Beklagten bestätigt. Auf die im Tatbestand wiedergegebenen Passagen des Schreibens wird Bezug genommen.

2. Der Beklagte hat erteilte Weisungen nicht beachtet. Dabei ist anerkannt, dass von einem Nichtbeachten von Weisungen in diesem Sinne nicht nur bei einem Verstoß gegen interne Weisungen oder deren abstrakt-generelle Niederlegung in Verwaltungsvorschriften, sondern auch und gerade bei einem Verstoß gegen gesetzliche Regelungen auszugehen ist.

Vgl. OVG O. , Urteil vom 6. Dezember 1985 - 14 A 861/84 -, S. 14 f.; Beschluss vom 4. Juli 2013 - 14 A 952/13 -, juris, Rn. 7; VG Arnsberg, Urteil vom 15. März 2013 - 12 K 2106/12 -, juris, Rn. 36; VG Köln, Urteil vom 16. April 2015 – 16 K 7342/13 -, juris, Rn. 24.

Ein solcher Weisungs- und Gesetzesverstoß, der bei ordnungsgemäßer Bearbeitung durch den Beklagten hätte vermieden werden können, steht zur Überzeugung des Gerichts objektiv fest. Das Gericht teilt auf der Grundlage der vorliegenden Unterlagen (insbesondere der Förderakte des Beklagten und der Unterlagen der Klägerin) jedenfalls die oben im Einzelnen im Schreiben vom 00.00.0000 wiedergegebenen Ausführungen des Ministeriums hinsichtlich der Anforderungen zum Eigenkapitalnachweis und der Bonitätsprüfung; auch der Beklagte hat diesen Feststellungen nichts entgegengesetzt. Auch bezogen auf die auf der Hand liegenden Versäumnisse hinsichtlich der Anforderung der Kostennachweise sind Weisungsverstöße seitens des Beklagten nicht in Abrede gestellt, sondern nur ihre ermessensgerechte Berücksichtigung durch die Klägerin bezogen auf die Teilbarkeit der Darlehen angemahnt worden. Auch auf ausdrückliche Nachfrage im Erörterungstermin bzw. in der mündlichen Verhandlung hat der Beklagte das Vorliegen begangener Weisungs- und Gesetzesverstöße nicht in Abrede gestellt.

3. Ein Verschulden auf Seiten des Beklagten ist nicht erforderlich. Bei § 12 Abs. 3 WFNG O. handelt es sich, wie schon bei dessen Vorgängervorschriften, um eine spezialgesetzliche Haftungsgrundlage, die für das Entstehen des Erstattungsanspruchs einen objektiven Rechtsverstoß genügen lässt. Die Vorschrift dient dazu, im grundsätzlich zweistufigen Wohnraumförderungssystem - mit der Bewilligungsbehörde obliegender öffentlich-rechtlicher Förderungszusage einerseits und nachfolgender privatrechtlicher Darlehensvergabe durch die Wohnungsbauförderungsanstalt andererseits - die jeweiligen Verantwortungssphären abzugrenzen. Der Bewilligungsbehörde wird im Rahmen der staatlichen Organisationsordnung die Haftung für Fehler in demjenigen Bereich auferlegt, in dem sie im eigenen Namen für fremde Rechnung, und damit eigenverantwortlich tätig wird (vgl. § 10 Abs. 1 Satz 1 WFNG O. ).

Vgl. OVG O. , Urteil vom 6. Dezember 1985 - 14 A 861/84 -, S. 18 zur Vorgängervorschrift des WBFG O. ; vgl. auch VG Arnsberg, Urteile vom 15. März 2013 - 12 K 2106/12 -, juris, Rn. 67, und vom 16. Mai 2002 – 12 K 2612/02 -, juris, Rn. 27; VG Köln, Urteil vom 16. April 2015 – 16 K 7342/13 -, juris, Rn. 44 ff.

4. Der Anspruch richtet sich auf die Erstattung des von der Wohnungsbauförderungsanstalt an die Förderempfängerin ausgezahlten Darlehens abzüglich bereits erfolgter Tilgungen. Nach dieser Maßgabe besteht ein Erstattungsanspruch in Höhe von 866.371,40 Euro. Dieser setzt sich aus der ausgezahlten Fördersumme von 938.600 Euro abzüglich Tilgungsleistungen und dem Erlös aus dem Notverkauf in Höhe von insgesamt 72.228,60 Euro zusammen (Rest: 866.371,40 Euro). Wegen der Berechnung im Einzelnen wird auf die von der Klägerin vorgelegte Aufstellung vom 00.00.0000 Bezug genommen (Bl. 172 der Gerichtsakte). Einwendungen gegen die Richtigkeit der Aufstellung hat der Beklagte auch auf ausdrückliche Nachfrage im Erörterungstermin bzw. in der mündlichen Verhandlung nicht erhoben; sie sind auch nicht ersichtlich. Insbesondere besteht keine Bindung an die abweichenden Feststellungen im strafgerichtlichen Urteil.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 24. Januar 2017 – 2 B 75.16 -, juris, Rn. 8.

Soweit der Beklagte die rechtliche Bewertung der auf die Darlehensschuld erbrachten Zahlungen nach § 367 Abs. 1 BGB rügt und meint, dass im Falle des § 12 Abs. 3 WFNG O. eine andere Betrachtungsweise angezeigt sei, folgt das Gericht dem nicht. Nach § 367 Abs. 1 BGB wird eine zur Tilgung der ganzen Schuld nicht ausreichende Leistung zunächst auf die Kosten, dann auf die Zinsen und zuletzt auf die Hauptleistung angerechnet, wenn der Schuldner – wie hier die Förderempfängerin – außer der Hauptleistung Zinsen und Kosten zu entrichten hat. In dieser gesetzlich vorgesehenen Weise ist die Klägerin ausweislich ihrer Aufstellung vom 00.00.0000 verfahren. § 12 Abs. 3 WFNG O. enthält demgegenüber keine abweichende Verrechnungsbestimmung. Hiernach kann nach der Auszahlung die Erstattung des ausgezahlten Darlehens verlangt werden. Hierbei versteht sich von selbst, dass sich das Erstattungsbegehren nur auf den noch nicht zurückgeführten Teil des Darlehens beziehen kann. Spätere Zahlungen der Förderempfängerin sind an den Beklagten weiterzuleiten, wenn dieser den Anspruch nach § 12 Abs. 3 WFNG O. erfüllt hat.

Vgl. OVG O. , Beschluss vom 4. Juli 2013 – 14 A 893/13 -, juris, Rn. 5.

§ 12 Abs. 3 WFNG O. knüpft hiernach an den im Zeitpunkt des Erstattungsbegehrens (bzw. der gerichtlichen Entscheidung hierüber) noch bestehenden Rückzahlungsanspruch der Klägerin gegenüber der Förderempfängerin an. Dieser stellt sich in der Weise dar, wie er sich nach den maßgeblichen zivilrechtlichen Vorschriften im Verhältnis zwischen Förderempfängerin und Klägerin bestimmt.

Die von dem Beklagten in der mündlichen Verhandlung geäußerte Sorge, es komme bei diesem Verständnis gegebenenfalls zu einem über dem Auszahlungsbetrag liegenden Erstattungsbetrag, ist unbegründet. Wird ein Erstattungsanspruch unmittelbar nach Auszahlung des Darlehens geltend gemacht, ohne dass bereits Zahlungen seitens des Förderempfängers auf die Darlehensschuld erfolgt sind, erhöht sich dieser auch in Anbetracht einer Zinslast nicht auf einen Betrag über 100 % der vollen Darlehenssumme. § 12 Abs. 3 WFNG O. begrenzt den Erstattungsanspruch auf die Höhe des ausgezahlten Betrags. Ein gegebenenfalls hierüber hinausgehender Schadensersatzanspruch der Klägerin ließe sich allenfalls auf § 12 Abs. 4 Satz 1 WFNG O. stützen.

5. Der Klägerin steht auch unter Berücksichtigung der Wendung des Wortes „kann“ im Rahmen des § 12 Abs. 3 WFNG O. der Erstattungsanspruch in voller Höhe zu. Er ist auch dann nicht zu kürzen, wenn der Klägerin bei der Prüfung der Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit der Förderempfängerin bzw. der hinter ihr stehenden natürlichen Personen T. -M. und P1. Fehler unterlaufen sein sollten, bei deren Vermeidung es – hypothetisch – zur Förderung nicht gekommen wäre.

a) Es kann dahinstehen, ob „kann“ im Rahmen des § 12 Abs. 3 WFNG O. ein Ermessen im Sinne des § 114 S. 1 VwGO, ggf. in analoger Anwendung, einräumt. Hierfür spricht eher weniger, da der Erstattungsanspruch durch die Klägerin nicht im Wege eines Verwaltungsaktes geltend gemacht wird und die vermeintliche Kompetenz – anders als in den bislang anerkannten Konstellationen einer analogen Anwendung des § 114 Satz 1 VwGO – nicht auf der Beklagten-, sondern der Klägerseite besteht.

Vgl. zur analogen Anwendung des § 114 Satz 1 VwGO bei Leistungsklagen des Bürgers gegen belastende Entscheidungen der Verwaltung BVerwG, Urteil vom 22. Mai 1980 – 2 C 30.78 -, juris, Rn. 23; Beschluss vom 30. Juli 1980 – 1 WB 79.79 -, juris, Rn. 8; Kopp/Schenke, VwGO, 25. Aufl. 2019, § 114 Rn. 2.

Dementsprechend dürfte selbst ein „Ermessensfehler“ nicht dazu führen, dass die Klage ohne Weiteres abzuweisen wäre, sondern es dürfte lediglich der Anspruch der Höhe nach zu kürzen sein, zumal ein Bescheidungsausspruch durch das Gericht naturgemäß ausscheidet.

b) Aber selbst davon ausgehend, dass Ermessenserwägungen jedenfalls nach den zu § 114 Satz 1 VwGO entwickelten Grundsätzen anzustellen wären, liegt kein Ermessensfehler der Klägerin vor.

aa) Die Vorschrift legt den gerichtlichen Prüfungsumfang bei Ermessensentscheidungen fest. Das Gericht hat danach nur zu prüfen, ob die Verwaltung den ihr eingeräumten Ermessensspielraum ausgeschöpft hat, ob sie die gesetzlichen Grenzen der Ermessensbetätigung überschritten hat und ob sie die nach dem Zweck der Ermessensermächtigung für die Entscheidung relevanten Gesichtspunkte bei ihrer Entscheidung berücksichtigt hat.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11. Mai 2016 – 10 C 8.15 -, juris, Rn. 13.

In eine Ermessensentscheidung müssen (nur) diejenigen Erwägungen eingestellt werden, die dem Zweck der Ermessensnorm Rechnung tragen. Ist der Zweck der Ermächtigung nicht ausdrücklich im Gesetz bestimmt, ist er durch Auslegung zu ermitteln.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. März 2017 – 8 C 6.16 -, juris, Rn. 18; Riese, in: Schoch/Schneider/Bier, VwGO, Stand: 36. EL Februar 2019, § 114 Rn. 66.

bb) Nach diesen Maßgaben liegt kein Ermessensfehler der Klägerin vor. Insbesondere hat sie in ihre Überlegungen eingestellt, dass eine Ermessensentscheidung zu treffen ist (vgl. Bl. 43 ff. des Klageschriftsatzes), und ist auch kein Fall des Ermessensfehlgebrauchs gegeben. Die Klägerin muss sich ihrem Anspruch (ganz oder teilweise) nur das entgegenhalten lassen, was sachlich und zweckgerecht ist. Dies hat sie getan und jedenfalls hilfsweise sachgerecht gewürdigt.

aaa) Der Zweck des § 12 Abs. 3 WFNG O. besteht darin, verfehlte Förderungen für die Klägerin wirtschaftlich zu neutralisieren.

Vgl. VG Köln, Urteil vom 16. April 2015 - 16 K 7342/13 –, juris, Rn. 50; OVG O. , Beschluss vom 4. Juli 2013 - 14 A 893/13 -, juris, Rn. 5.

Eine Erstattung kommt danach regelmäßig dann in Betracht, wenn die bewilligten Mittel zweckfremd eingesetzt worden sind, der angestrebte Erfolg nicht eingetreten ist oder eintreten konnte oder wenn die festgelegten Fördersätze überschritten worden sind, sofern nicht im Einzelfall besondere Umstände vorliegen.

Vgl. VG Arnsberg, Urteil vom 15. März 2013 - 12 K 2106/12 -, juris, Rn. 70 unter Bezugnahme auf OVG O. , Urteil vom 6. Dezember 1985 - 14 A 861/84 -, S. 22 f.; VG Köln, Urteil vom 16. April 2015 - 16 K 7342/13 –, juris, Rn. 52.

Da Ziel der sozialen Wohnraumförderung ist, Wohnraum für Haushalte zu schaffen, die sich am Markt nicht angemessen mit Wohnraum versorgen können und auf Unterstützung angewiesen sind (vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 1 WFNG O. ), ist eine Zweckverfehlung gegeben, wenn der geförderte Wohnraum den Haushalten nicht dauerhaft verschafft werden konnte.

Vgl. zu einer ähnlichen Konstellation VG Arnsberg, Urteil vom 15. März 2013 - 12 K 2106/12 -.

All diese Umstände liegen im konkreten Fall in Anbetracht der zwischenzeitlich erfolgten Einstellung des Betriebs, der Durchführung des Insolvenzverfahrens über das Vermögen der Förderempfängerin und des Notverkaufs des Objekts vor.

Ausgehend vom eindeutigen Wortlaut des § 12 Abs. 3 WFNG O. , wonach die "Freistellung von allen Verbindlichkeiten und die Erstattung bereits ausgezahlter Darlehen und Zuschüsse" verlangt werden kann, ist die Klägerin im konkreten Fall bei der Geltendmachung ihres Haftungsanspruchs nicht gehalten, eine nur teilweise Erstattung in Betracht zu ziehen und in ihre Ermessensentscheidung einzustellen. Eine solche Teilbarkeit des Erstattungsanspruchs ist schon deshalb nicht naheliegend, weil eine „alles oder nichts“-Entscheidung für die Klägerin im Raum steht.

Vgl. VG Köln, Urteil vom 16. April 2015 – 16 K 7342/13 –, juris, Rn. 56.

Es geht vorliegend nicht um einen Fall, in dem eine Teilbarkeit deswegen in Betracht zu ziehen wäre, weil sich der Gesetzesverstoß des Beklagten nur auf einen Teil der Fördersumme bezogen hätte oder weil der Förderzweck trotz Gesetzesverstößen des Beklagten gleichwohl ganz oder in Teilen noch erreicht werden könnte.

Ermessenslenkend ist vorliegend – auf der tatbestandlichen Grundlage eines Weisungsverstoßes des Beklagten – allein der Wegfall des Förderzwecks. Hierbei kommt es selbst auf die Rechtmäßigkeit oder Rechtswidrigkeit der Förderzusage nicht an. Es kann auch die Erstattung von Darlehen verlangt werden, die auf einer rechtmäßigen Förderzusage beruhen. Überdies ist es unbeachtlich, ob die Förderzusage zudem noch widerrufen werden könnte.

Vgl. OVG O. , Urteil vom 6. Dezember 1985 – 14 A 861/84 -, S. 20.

Schon deswegen kommt es im Ansatz nicht darauf an, ob die Wohnungsbauförderungsanstalt gegebenenfalls Verursachungsbeiträge geliefert hat, die zu einer Rechtswidrigkeit der Förderzusage geführt haben. Ungeachtet dessen hatte nicht die Wohnungsbauförderungsanstalt, sondern allein der Beklagte die Entscheidung, die Förderzusage zugunsten der Förderempfängerin auszusprechen, in der Hand (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 2 WBFG O. ).

Nichts anderes ergibt sich, wenn die besondere Konstruktion des damaligen Förderverfahrens in den Blick genommen wird. Auch hier ergibt sich nur, dass die Wohnungsbauförderungsanstalt in einem begrenzten Ausschnitt dem Beklagten zugearbeitet hat, was aber nichts an der grundsätzlichen Bedeutung des (heutigen) § 12 Abs. 3 WFNG O. ändert, der die Folgen behördlicher Fehlverwaltung dem Beklagten zuweist. Das OVG O. hat mit Urteil vom 6. Dezember 1985 – 14 A 861/84 -, S. 17 ff., zur damaligen Regelung in § 14 WBFG O. ausgeführt:

„Einerseits soll die Bewilligungsbehörde nicht nur für ein bestimmtes persönliches Fehlverhalten eines Bediensteten bei der Bewilligung, sondern ganz allgemein für ihre Fehlverwaltung bei der Bewilligung von Mitteln im Wohnungsbau und zur Wohnungsmodernisierung einstehen, also auch für Fehler, die ihre Ursache in Organisationsmängeln haben. Zum anderen soll sie für (Weisungs-)Verstöße immer schon dann haften, wenn ein solcher Verstoß objektiv feststellbar ist und ferner feststeht, dass er bei (objektiv) ordnungsgemäßer Bearbeitung hätte vermieden werden können. Sinn des § 14 WBFG ist…, die Haftungssphäre der Bewilligungsbehörde, die für fremde Rechnung tätig wird, einerseits und diejenige des Landes Nordrhein-Westfalen bzw. der Wohnungsbauförderungsanstalt, die mit der finanziellen Abwicklung der Bewilligung belastet ist, andererseits gegeneinander abzugrenzen. Im Rahmen dieser Abgrenzung geht es… zwar unter anderem darum, der Behörde die Verantwortlichkeit und Haftung für Fehler bei der Entscheidung über die Bewilligung stets dann aufzuerlegen, wenn die Behörde von ihren Bediensteten für schuldhaft fehlerhaftes Handeln nach beamten- oder sonstigen dienstrechtlichen Bestimmungen Schadensersatz verlangen kann. Mit der Haftungsregelung zu Lasten der Bewilligungsbehörden wird in solchen Fällen erreicht, dass diese von einer gegen den Bediensteten bestehenden Regreßmöglichkeit im eigenen Interesse Gebrauch machen (können)… Mit einer Haftung dieser Art hat sich der Gesetzgeber bei der Regelung des § 14 WBFG aber nicht begnügt. Nach dieser Bestimmung soll die Bewilligungsbehörde (weitergehend) solange und soweit für die Bewilligung haften, als sie es in der Hand hat, die Fehlerquellen im personellen und sachlichen Behördenaufbau zu kontrollieren und gegebenenfalls zu beseitigen. Die innere Rechtfertigung für eine solche Abgrenzung der Haftung liegt darin, dass die Bewilligungsbehörden zur Wahrnehmung der ihnen nach und aufgrund des Wohnungsbauförderungsgesetzes übertragenen Pflichtaufgaben zur Erfüllung nach Weisung vom Land mit finanziellen Mitteln ausgestattet werden, um die übertragenen Aufgaben wahrnehmen zu können… Aus der Ausstattung mit finanziellen Mitteln zur Wahrnehmung übertragener Aufgaben folgt zugleich die Pflicht und die Verantwortlichkeit der Gemeinden und Kreise (Bewilligungsbehörden), eine funktionierende Verwaltung für die Durchführung solcher Aufgaben aufzubauen und bereitzuhalten... Auch das rechtfertigt es, den Bewilligungsbehörden im Rahmen der staatlichen Organisationsordnung die Haftung für Fehler in demjenigen Bereich aufzuerlegen, in dem sie für fremde Rechnung eigenverantwortlich tätig werden.“

Es steht dem Beklagten demgemäß frei, gegebenenfalls intern Rückgriff zu nehmen.

bbb) Selbst wenn im Rahmen einer Ermessensentscheidung auf einen Beitrag der Wohnungsbauförderungsanstalt zur Rechtswidrigkeit abzustellen wäre, ergibt sich im vorliegenden Fall nichts Abweichendes: Der Gesetzesverstoß des Beklagten hat sich schon dem Grunde nach auf die Förderzusage zugunsten der Förderempfängerin ausgewirkt. Schon bei einer ordnungsgemäßen Prüfung der Eigenkapitalnachweise der Förderempfängerin (vgl. hierzu die Ausführungen im Schreiben des Ministeriums vom 26. Juni 2015) durch den Beklagten wäre es im vorliegenden Verfahren überhaupt nicht zu einer Beteiligung der Wohnungsbauförderungsanstalt nach Maßgabe der Verwaltungsvorschriften gekommen. Der Beklagte ist gemäß § 2 Abs. 1 WBFG O. allein zuständig für das Bewilligungsverfahren gewesen. Der Beklagte hatte die Förderzusage im eigenen Namen für Rechnung der Wohnungsbauförderungsanstalt zu erteilen (§ 4 Abs. 1 Satz 2 WBFG O. ). Eingebunden in das Bewilligungsverfahren war die Wohnungsbauförderungsanstalt allein auf der Grundlage einer (intern wirkenden) Verwaltungsvorschrift hinsichtlich der Beurteilung der persönlichen Voraussetzungen des Bauherrn. Nach Nr. 1.5.2 Satz 1 der Wohnraumförderungsbestimmungen – Runderlass des Ministeriums für Bauen und Verkehr – IV 1 2 – 2010-02/06 – vom 26. Januar 2006 hatten die Bewilligungsbehörden zu den persönlichen Voraussetzungen, insbesondere zur Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit der Bauherrin oder des Bauherrn eine Stellungnahme der Wohnungsbauförderungsanstalt einzufordern und diese als ihre Entscheidung zu verwenden, wenn das beantragte Darlehen – wie hier – zusammen mit schon bestehenden Darlehensverbindlichkeiten gegenüber der Wohnungsbauförderungsanstalt 50.000 Euro übersteigt. Eine solche Einforderung gegenüber der Wohnungsbauförderungsanstalt wäre im vorliegenden Fall bei ordnungsgemäßer Prüfung durch den Beklagten allerdings überhaupt nicht erfolgt, da bereits der von der Förderempfängerin vorgelegte Eigenkapitalnachweis nicht hinreichend belastbar für eine weitere Prüfung des Verfahrens war, aber gleichwohl an die Klägerin weitergeleitet wurde. Hinzu kommt, dass es bei pflichtgemäßer – aber von dem Beklagten unterlassener – Weiterleitung der aktualisierten Finanzierungsunterlagen der Förderempfängerin an die Wohnungsbauförderungsanstalt (vgl. hierzu ebenfalls die Ausführungen im Schreiben des Ministeriums vom 26. Juni 2015) aller Voraussicht nach zu einer abweichenden Beurteilung der Leistungsfähigkeit der Förderempfängerin gekommen wäre. Während die Wohnungsbauförderungsanstalt von einem „vergleichsweise hohen Überschuss in Höhe von + 21 TEUR“ ausging (vgl. Bl. 129, Heft 10), handelte es sich schon zu diesem Zeitpunkt um einen Überschuss in Höhe von lediglich 3.324,10 Euro.

ccc) Selbst wenn die Ermessensentscheidung für Erwägungen des Inhalts offen sein sollte, auch Verursachungsbeiträge von Bewilligungsbehörde und Wohnungsbauförderungsanstalt gegeneinander abzuwägen - was nach dem Vorstehenden unter aaa) und bbb) aber schon im Ansatz zu verneinen ist -, ergibt sich im konkreten Fall nichts anderes.

Zwar ist das Gericht nicht davon überzeugt, dass der Wohnungsbauförderungsanstalt kein Fehlverhalten in der ihr obliegenden Prüfung der Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit der Förderempfängerin vorzuwerfen ist. Der Klägerin ist es im Rahmen ihrer informatorischen Ausführungen im Erörterungstermin nicht gelungen, die Fragen des Gerichts zu dem von ihrer Rechtsvorgängerin durchgeführten Verfahren zur Überprüfung der Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit der Förderempfängerin und der hinter ihr stehenden natürlichen Personen T. -M. und P1. in einer Weise zu beantworten, welche die begründeten Zweifel an der Ordnungsmäßigkeit des von ihr durchgeführten Verfahrens hätten ausräumen können. Die am Erörterungstermin beteiligten Berufsrichter haben die ehrenamtlichen Richter in der anschließenden Beratung umfassend von den dort gewonnenen Erkenntnissen in Kenntnis gesetzt. Es ist auch nach den Ausführungen im Erörterungstermin weiterhin nicht überzeugend, in dem Prüfungsverfahren zu dem Ergebnis zu gelangen, dass weder eine ausreichende Leistungsfähigkeit der im Jahr 2006 neugegründeten Förderempfängerin noch der beiden hinter dieser stehenden Personen T. -M. und P1. angenommen wird, sodann aber von diesen eine Höchstbetragsbürgschaft anzufordern (die nach Bekunden der Klägerin in solchen Konstellationen ohnehin immer verlangt wird, um eine enge Bindung an das Förderobjekt zu erreichen), um sodann allein auf die Rentabilität des Objekts abzustellen. Auch leuchtet es weiterhin nicht ein, dass offenbar eine Notwendigkeit für die Wohnungsbauförderungsanstalt bestanden hat, die Eigenkapitalnachweise nachzuhalten (Bl. 143 Heft 10), aber die innere (Un)Schlüssigkeit der vorgelegten Bescheinigungen und Selbstauskünfte unbeachtet bleibt. Die Unschlüssigkeit drängte sich aber schon nach damaliger Aktenlage auf und beruht nicht erst auf der heutigen Erkenntnis, dass die Gesellschafter der Förderempfängerin unter Einsatz betrügerischer Mittel vorgegangen sind. So war die Ankündigung einer Überweisung von 30.000 Euro von P2. E. und die Rechnung der I5. über ein Strukturierungsentgelt in Höhe von 2.640 Euro an die I3. I4. GmbH gerichtet; diese ist keine Beteiligte des Förderverfahrens gewesen; verbindliche Erklärungen dazu, dass diese Beträge wirtschaftlich der Förderempfängerin zugutekommen würde, liegen weder vor noch wurden sie angefordert. Die Bestätigungen über Depotvolumen zugunsten Herrn P1. in Höhe von 200.000 Euro durch die D. vom 00.00.0000 und zugunsten Frau T. -M. in Höhe von 198.000 Euro durch die D. vom 00.00.0000 sind nicht hinreichend aussagekräftig; insoweit wird auf die diesbezüglichen Feststellungen des Ministeriums vom 26. Juni 2015 Bezug genommen.

Auch den sich aufdrängenden Zuverlässigkeitsbedenken jedenfalls hinsichtlich Frau T. -M. ist die Wohnungsbauförderungsanstalt nicht nachgegangen. So ist auch im Erörterungstermin nicht nachvollziehbar erklärt worden, aus welchem Grund die Wohnungsbauförderungsanstalt die Bescheinigung der Hauskrankenpflege I3. I4. GmbH vom 00.00.0000, wonach diese bestätige, dass „wir die Gehaltszahlungen von jährlich 60.000,-- € auf unbegrenzte Zeit… übernehmen“, ungeprüft hingenommen hat. Nach eigenem Bekunden der Klägerin im Erörterungstermin hat die Wohnungsbauförderungsanstalt weder einen Arbeitsvertrag angefordert noch überhaupt aufgeklärt, mit welcher juristischen Person ein Arbeitsvertrag geschlossen worden sein soll. Sollte dies mit der I6. I4. GmbH geschehen sein, hätte sich zudem aufgedrängt nachzuhalten, ob und inwieweit die zusätzlich übernommenen Verpflichtungen überhaupt in die am 00.00.0000 und 00.00.0000 vorgelegten Prognosen der Steuerberater H1. und N1. zu den wirtschaftlichen Entwicklungen für die Jahre 2006 und 2007 eingestellt worden sind. Jedenfalls enthält deren Stellungnahme vom 00.00.0000 zur Neueinstellung einer Arbeitskraft mit einem Arbeitsentgelt von 60.000 Euro nichts. Unverständlich ist auch, dass mit Blick auf die Beurteilung der Zuverlässigkeit von Frau T. -M. nicht näher ermittelt worden ist – und sei es allein durch Einholung einer weiteren Stellungnahme -, wie es sich mit den Zahlungsvorgängen hinsichtlich des Schiffs mit der Baunummer X1. 0065 verhält. So hat die D. unter dem 00.00.0000 mitgeteilt, dass sie (die D. ) am 00.00.0000 5.924 Euro als Restzahlung für eine „Kaufsumme“ von 178.124 Euro überwiesen habe. Der sich aufdrängenden Frage, wie Frau T. -M. in Anbetracht ihrer der Wohnungsbauförderungsanstalt bekannten Einkommens- und Vermögenslage diese Zahlungen geleistet haben will, ist die Wohnungsbauförderungsanstalt nicht weiter nachgegangen.

Allerdings ergibt sich auch bei unterstelltem Fehlverhalten der Wohnungsbauförderungsanstalt selbst dann, wenn dieses für sich genommen einen Beitrag zu einer objektiv rechtswidrigen Bewilligungsentscheidung geleistet haben sollte, für die Ermessensentscheidung nichts Abweichendes. Ein solchermaßen unterstelltes Fehlverhalten der Wohnungsbauförderungsanstalt ändert nichts an dem Gesetzes- und Weisungsverstoß des Beklagten. Zum einen kommt es auf Kausalitätsfragen im Rahmen des § 12 Abs. 3 WFNG O. ohnehin nicht an. Dies ergibt sich aus dem Vergleich zu § 12 Abs. 4 Satz 1 WFNG O. : „Hat die Bewilligungsbehörde vorsätzlich oder fahrlässig gegen § 10 Absatz 4 oder Absatz 5 verstoßen, kann die O. .C1. ungeachtet der Entscheidung des für das Wohnungswesen zuständigen Ministeriums von der Bewilligungsbehörde den Ersatz des ihr daraus entstandenen Schadens verlangen.“ Wenn § 12 Abs. 3 WFNG O. schon keine Kausalität zwischen dem Weisungsverstoß durch den Beklagten und dem „Schaden“ der Klägerin verlangt, können dem Anspruch auch keine anderen Kausalverläufe entgegengehalten werden. Zum anderen wäre der Gesetzes- und Weisungsverstoß des Beklagten auch weiterhin kausal geblieben. Ist ein bestimmter Schaden durch mehrere gleichzeitig oder nebeneinander wirkende Umstände verursacht worden und hätte jede dieser Ursachen für sich allein ausgereicht, um den ganzen Schaden herbeizuführen, sind sämtliche Umstände als rechtlich ursächlich zu behandeln, obwohl keiner von ihnen als „conditio sine qua non“ qualifiziert werden kann. In diesen Fällen der so genannten Doppelkausalität bedarf es einer entsprechenden Modifikation der Äquivalenztheorie, weil der eingetretene Schadenserfolg ansonsten auf keine der tatsächlich wirksam gewordenen Ursachen zurückgeführt werden könnte.

Vgl. in st. Rspr. BGH, Urteil vom 20. Februar 2013 - VIII ZR 339/11 -, juris, Rn. 27.

ddd) Ungeachtet der vorstehenden Ausführungen unter ccc) ist ein etwaiges Fehlverhalten der Wohnungsbauförderungsanstalt auch aus anderen Gründen nicht in die „Ermessensbetätigung“ der Klägerin einzustellen. Insbesondere führt eine Anlehnung an den Rechtsgedanken von Treu und Glauben (§ 242 BGB) oder den in § 254 Abs. 1 BGB zum Ausdruck kommenden Rechtsgedanken eines Mitverschuldens als Aspekt einer gegebenenfalls notwendigen Ermessenserwägung nicht weiter. So trifft es zwar zu, dass in bestimmten Konstellationen im Rahmen von Billigkeitsentscheidungen die Behörde eigene Mitverursachungs- und Mitverschuldensanteile bedenken muss.

Vgl. Rennert, in: Eyermann, VwGO, 15. Auflage 2019, § 114 Rn. 21, unter Hinweis auf Nds. OVG, Urteil vom 28. April 2015 – 5 LB 141/14 -, juris, zu § 52 Abs. 2 Satz 3 BeamtVG.

Eine solche Billigkeitsentscheidung findet allerdings durchweg in einer besonderen gesetzlichen Bestimmung seinen Ausdruck (vgl. z. B. § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG, § 52 Abs. 2 Satz 3 BeamtVG), welche das WFNG O. nicht enthält. Auch sinngemäß lässt sich dies nicht übertragen.

So kann nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG bzw. § 52 Abs. 2 Satz 3 BeamtVG aus Billigkeitsgründen ganz oder teilweise von der Rückforderung abgesehen werden. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bezweckt eine solche Billigkeitsentscheidung, eine allen Umständen des Einzelfalles gerecht werdende, für die Behörde zumutbare und für den Beamten tragbare Lösung zu ermöglichen, bei der auch Alter, Leistungsfähigkeit und sonstige Lebensverhältnisse des Herausgabepflichtigen eine maßgebende Rolle spielen. Sie ist Ausdruck des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben und stellt eine sinnvolle Ergänzung des ohnehin von dem gleichen Grundsatz geprägten Rechts der ungerechtfertigten Bereicherung dar, so dass sie vor allem in Fällen der verschärften Haftung von Bedeutung ist. Dabei ist jedoch nicht die gesamte Rechtsbeziehung, aus welcher der Bereicherungsanspruch erwächst, nochmals unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben zu würdigen, sondern auf das konkrete Rückforderungsbegehren und vor allem auf die Modalitäten der Rückabwicklung und ihre Auswirkungen auf die Lebensumstände des Beamten abzustellen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 – 2 C 15.10 -, juris, Rn. 24.

Mag hiernach bei der Billigkeitsentscheidung zugunsten eines Beamten von besonderer Bedeutung sein, wessen Verantwortungsbereich die Überzahlung zuzuordnen ist und in welchem Maße ein Verschulden oder Mitverschulden hierfür ursächlich war, trifft dies im Verhältnis zweier Hoheitsträger untereinander nicht zu. Sie stehen nicht in einem Verhältnis von Treu und Glauben zueinander; keinem der beiden kommt gegenüber dem anderen eine Fürsorgepflicht zu.

Vielmehr kommt es bei der Frage, ob ein Mitverschulden bzw. ein Mitverursachungsbeitrag in die Ermessensentscheidung einzustellen ist, allein darauf an, ob ein Hoheitsträger gerade diejenigen Pflichten verletzt hat, die ihm im Verhältnis zum anderen Hoheitsträger obliegen, wie sich aus einer vergleichenden Betrachtung des § 254 Abs. 1 BGB als Ausfluss des übergeordneten Grundsatzes von Treu und Glauben ergibt.

So hängt nach § 254 Abs. 1 BGB die Verpflichtung zum Ersatz sowie der Umfang des zu leistenden Ersatzes von den Umständen, insbesondere davon ab, inwieweit der Schaden vorwiegend von dem einen oder dem anderen Teil verursacht worden ist, wenn bei der Entstehung des Schadens ein Verschulden des Beschädigten mitgewirkt hat. Bei § 254 Abs. 1 BGB handelt sich nach üblicher Terminologie um ein „Verschulden gegen sich selbst“, d. h. ein Außerachtlassen der eigenen Interessen, eine Verletzung einer sich selbst gegenüber bestehenden Obliegenheit.

Vgl. Lorenz, in: BeckOK, Stand 1.8.2019, § 254 Rn. 10.

Darüber hinaus wird auch bei § 254 BGB die Zurechnung durch den Schutzzweck der Norm bzw. der verletzten Obliegenheit begrenzt.

Vgl. BGH, Urteil vom 8. Oktober 1985 – VI ZR 114/84 -, juris, Rn. 14; OLG Bamberg, Urteil vom 10. Februar 2003 – 4 U 150/02 -, NJW-RR 2003, 960; Lorenz, in: BeckOK BGB, Stand: 1. August 2019, § 254 Rn. 14.

Die vom Geschädigten verletzte Pflicht muss also den Zweck haben, Schäden wie den eingetretenen zu verhindern. So kann sich z. B. der Arzt nach einem Behandlungsfehler nicht auf die schuldhafte Verursachung der Behandlung durch den Patienten oder der Abschleppunternehmer auf das Falschparken des von ihm beschädigten Pkw berufen.

Vgl. Oetker, in: Münchener Kommentar zum BGB, 8. Auflage 2019, § 254 Rn. 32 f. und Lorenz, in: BeckOK, Stand: 1. August 2019, § 254 Rn. 14 m. N. zur st. Rspr.

Im Übrigen gilt auch für die o. g. Billigkeitsentscheidung im Rahmen des § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG nichts anderes. Auch hier geht es um die – zu bejahende – Frage, ob die vom Geschädigten (dem Dienstherrn) verletzte Pflicht den Zweck hat, Schäden wie den eingetretenen (die Überzahlung) zu verhindern. Die Sorgfaltspflicht des Dienstherrn bei Zahlungsvorgängen soll Überzahlungen im eigenen Interesse, aber aus Fürsorgegründen auch im Interesse des Beamten vermeiden.

In diesem Sinne hat sich ein etwaiges Fehlverhalten der Wohnungsbauförderungsanstalt bei wertender Betrachtung nicht auf den Schadensablauf ausgewirkt, der durch den Beklagten entstanden ist. Die von der Wohnungsbauförderungsanstalt – unterstellt – verletzte Sorgfalt in eigenen Angelegenheiten (Prüfung der persönlichen Voraussetzungen der Förderempfängerin hinsichtlich Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit) hat nicht den Zweck, Schäden wie den eingetretenen (Fehlschlag der Förderung durch Gesetzesverstöße des Beklagten) zu verhindern.

Eingebunden in das Bewilligungsverfahren war die Wohnungsbauförderungsanstalt hinsichtlich der Beurteilung der persönlichen Voraussetzungen des Bauherrn. Nach Nr. 1.5.2 Satz 1 der Wohnraumförderungsbestimmungen – Runderlass des Ministeriums für Bauen und Verkehr – IV 1 2 – 2010-02/06 – vom 26. Januar 2006 hatten die Bewilligungsbehörden zu den persönlichen Voraussetzungen, insbesondere zur Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit der Bauherrin oder des Bauherrn eine Stellungnahme der Wohnungsbauförderungsanstalt einzufordern und diese als ihre Entscheidung zu verwenden, wenn das beantragte Darlehen – wie hier – zusammen mit schon bestehenden Darlehensverbindlichkeiten gegenüber der Wohnungsbauförderungsanstalt 50.000 Euro übersteigt. Die Bewilligungszusage erfolgte sodann durch den Beklagten im eigenen Namen und auf Rechnung der Wohnungsbauförderungsanstalt (vgl. § 4 Abs. 1 Satz 2 WBFG O. ). Der Beklagte verfügte damit über das Vermögen der Wohnungsbauförderungsanstalt (§ 16 WBFG O. ); im Falle deren Ausfalls haftete das Land O. (§ 19 WBFG O. ).

Die Sorgfaltspflicht der damaligen Wohnungsbauförderungsanstalt im Rahmen der Prüfung zu den persönlichen Voraussetzungen des Bauherrn bezieht sich hiernach auf die gewissenhafte Prüfung dessen Förderfähigkeit in persönlicher Hinsicht. Sie dient damit den Interessen des Landes im Rahmen der ihm obliegenden sozialen Wohnraumförderung (vgl. § 1 WBFG O. ) an einer sorgfältigen Verwaltung eigener Mittel und den Interessen derjenigen, die einen Förderantrag gestellt haben. Werden die persönlichen Voraussetzungen durch die Wohnungsbauförderungsanstalt fehlerhaft zu Lasten der Förderempfänger beurteilt (z. B. durch die Fehlbewertung der Bonität zu ihren Ungunsten oder durch ungerechtfertigte Auflagen), werden diese, wenn im Übrigen die Fördervoraussetzungen vorliegen, dadurch in ihren Rechten verletzt. Werden die persönlichen Voraussetzungen fehlerhaft zu Gunsten der Förderempfänger beurteilt (z. B. durch die Fehlbewertung der Bonität zu ihren Gunsten oder durch unwirksame Auflagen), werden diese – naturgemäß – nicht in ihren Rechten verletzt, wenn sie in der Folge die Förderzusage erhalten; allerdings droht ein Schaden für das Vermögen der Wohnungsbauförderungsanstalt bzw. des Landes. Die Verletzung der Sorgfalt in eigenen Angelegenheiten durch die Wohnungsbauförderungsanstalt hat aber nicht den Zweck, denjenigen Schaden zu verhindern, der dadurch entsteht, dass der Beklagte Gesetzesverstöße begeht.

Etwas anderes würde gelten, wenn das Förderverfahren in der Weise ausgestaltet worden wäre, dass die Wohnungsbauförderungsanstalt als sachkundige Anstalt des öffentlichen Rechts in das Förderverfahren zur Beurteilung der Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit der Förderempfänger einbezogen wird und der Beklagte die Förderung aus dem Kreisvermögen bewilligt. Dann bezöge sich ein etwaiger Sorgfaltsverstoß in eigenen Angelegenheiten der Wohnungsbauförderungsanstalt auf denselben Gegenstand wie der Weisungs- und Gesetzesverstoß des Beklagten: den Schutz des Kreisvermögens. Geht es allerdings allein um das Vermögen der Wohnungsbauförderungsanstalt, sind keine Vermögensbetreuungsinteressen betroffen, die den Beklagten schützen sollen. Hieran ändert sich auch nicht dadurch etwas, dass sich der Kreis im Fall eines Weisungsverstoßes der Erstattungspflicht ausgesetzt sieht (§ 12 Abs. 3 WFNG O. ). Die Pflicht der Bank zur gewissenhaften Prüfung dient nicht der Vermeidung von Erstattungsansprüchen wegen Weisungs- und Gesetzesverstößen durch die Bewilligungsbehörde insbesondere schon vor der Abgabe der Förderzusage.

Dies bezeugt auch die Kontrollüberlegung, dass es selbst bei einer völlig misslungenen Überprüfung der Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit der Förderempfängerin durch die Wohnungsbauförderungsanstalt nicht zwingend zu einem Fehlschlag des Förderprojekts hätte kommen müssen. Begeht der Beklagte keinen Weisungs- oder Gesetzesverstoß, ist § 12 Abs. 3 WFNG O. ohnehin nicht anwendbar. Begeht er einen, schlägt der Förderzweck aber nicht fehl, ist im Ermessenswege von einer Erstattung abzusehen. Verstößt der Beklagte aber gegen Weisungen und schlägt das Projekt fehlt, trägt nach der gesetzlichen Wertung dieser das Risiko der weiteren (Un)Einbringlichkeit der Darlehensforderung.

2. Der Zinsanspruch beruht auf §§ 291, 288 Abs. 1 Satz 2 BGB analog. Es ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt, dass § 291 Satz 1 BGB im öffentlichen Recht analoge Anwendung findet, wenn das einschlägige Fachgesetz keine gegenteilige Regelung trifft.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Juni 1995 – 11 C 22.94 -, juris, Rn. 9.

Eine gegenteilige Regelung enthält das WFNG O. nicht. Der Zinsanspruch beginnt entsprechend § 187 Abs. 1 BGB mit dem Tag nach der Klageerhebung.