Verwaltungsgericht Münster, 11 K 1213/18

T a t b e s t a n d

Die Klägerin begehrt von der Beklagten im Wege der Härtefallregelung die Erteilung glücksspielrechtliche Erlaubnisse für den Betrieb zweier Spielhallen in N. , die in einem baulichen Verbund mit einer weiteren Spielhalle stehen.

Das klägerische Unternehmen betreibt neben Spielhallen in M. und I. den streitgegenständlichen Spielhallenkomplex an dem Standort an der B. A. in N. . Der Spielhallenkomplex besteht aus drei Spielhallen (Spielhalle 1 „G. “, Spielhalle 2 „N1. “ und Spielhalle 3 „S. “) mit jeweils 12 Spielgeräten. Für den Betrieb dieser drei Spielhallen erteilte die Beklagte der Klägerin mit Bescheid vom 27. November 2008 eine unbefristete gewerberechtliche Erlaubnis gemäß § 33 i Abs. 1 GewO.

Mit Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags am 1. Juli 2012 war für den Weiterbetrieb von bereits genehmigten Spielhallen grundsätzlich die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach diesem Glücksspielstaatsvertrag notwendig. Für Spielhallen, die – wie diejenige der Klägerin – vor Ablauf des 28. Oktober 2011 auf der Grundlage von § 33 i GewO genehmigt worden waren, galt zunächst eine fünfjährige Übergangsfrist.

Mit Schreiben vom 29. August 2017, vertieft durch Schreiben vom 13. Oktober 2017, beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für den Weiterbetrieb der drei Spielhallen gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV i.V.m. § 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW und berief sich dabei auf das Vorliegen einer unbilligen Härte i.S.v. § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV. Das Vorliegen einer unbilligen Härte begründete sie im Wesentlichen damit, dass ein 2008 abgeschlossener, nicht kündbarer und keine andere Nutzung zulassender Mietvertrag mit einer Vertragslaufzeit bis zum 30. September 2028 bestehe. Eine Reduzierung des Angebots auf eine Spielhalle und damit auf zwölf Spielgeräte würde dazu führen, dass alleine die Rückstellungen für zukünftige, dann nicht mehr zu erwirtschaftende Mietverbindlichkeiten das Eigenkapital überschreiten würden, die Klägerin mithin bilanziell überschuldet wäre und daher mangels Fortführungsprognose unverzüglich Insolvenz anmelden müsste.

Mit Schreiben vom 13. November 2018 wies die Beklagte die Klägerin darauf hin, dass die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, gemäß § 25 Abs. 2 GlüStV ausgeschlossen sei. Sie beabsichtige daher, nur für eine der drei Spielhallen die jeweils beantragte Erlaubnis zu erteilen. Eine unbillige Härte sei in der Versagung der Erlaubnis für die beiden anderen Spielhallen nicht erkennbar. Insbesondere seien wirtschaftliche Einbußen eine von dem Gesetzgeber in Kauf genommene Regelrechtsfolge, die allein keinen Fall der unbilligen Härte begründen könnten. Die Beklagte forderte die Klägerin vergebens auf, ihr mitzuteilen, für welche der drei Spielhallen die glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt werden solle.

Mit Bescheid vom 7. März 2018 erteilte die Beklagte der Klägerin die beantragte glücksspielrechtliche Erlaubnis für die Spielhalle 1 („G. “) und befristete diese bis zum 30. Juni 2021.

Mit Bescheid vom 6. März 2018 lehnte die Beklagte die Anträge der Klägerin auf Erteilung der Erlaubnis für die Spielhallen 2 („N1. “) und 3 („S. “) ab. Neben der Ablehnung des jeweiligen Antrags (Ziffer 1) stellte die Beklagte fest, dass eine unbillige Härte nicht vorliege (Ziffer 2), und untersagte den Weiterbetrieb der beiden Spielhallen unter der Adresse An der B. A. in 1 N. ab dem 31. März 2018 (Ziffer 3). Zudem drohte sie für den Fall der Weiterführung des Spielhallenbetriebs ab dem 31. März 2018 die Schließung der Spielhallen im Wege der Versiegelung an (Ziffer 4) und ordnete die sofortige Vollziehung von Ziffer 3 an (Ziffer 5). Die Verwaltungsgebühr setzte sie auf 7.500 Euro fest (Ziffer 6).

Die Ablehnung des Antrags (Ziffer 1) begründete die Beklagte damit, dass der Erlaubniserteilung die Vorschrift des § 25 Abs. 1 und Abs. 2 GlüStV entgegenstehe. Da der Klägerin für die Spielhalle 1 („G. “) die Genehmigung erteilt worden sei, könne ihr keine weitere Genehmigung erteilt werden. Dies stelle auch keine unbillige Härte i.S.v. § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV dar (Ziffer 2). Der Begriff der unbilligen Härte sei eng auszulegen, um die Erreichung des gesetzgeberischen Ziels nicht zu gefährden. Dem Gesetzgeber sei es bei der Schaffung des Glücksspielstaatsvertrags darum gegangen, das Glücksspielangebot und insbesondere die Anzahl der Spielhallen zu begrenzen, um so das überragend wichtige Gemeinwohlziel der Spielsuchtprävention und des Spielerschutzes zu erreichen. Wirtschaftliche Gründe allein und insbesondere auch das langfristige Mietverhältnis könnten daher nicht zur Annahme einer unbilligen Härte führen; zur Abmilderung der wirtschaftlichen Einbußen sei insofern die gesetzliche Übergangsfrist ausreichend. Die Schließung von Verbundspielhallen nach Ablauf der fünfjährigen Übergangsfrist sei eine vom Gesetzgeber bewusst angelegte Regelrechtsfolge. Es greife auch kein besonderer Vertrauensschutz zugunsten der Klägerin ein; die Investitionen seien auf eigenes unternehmerisches Risiko hin getätigt worden. Es sei nicht ersichtlich, dass die Klägerin die Übergangszeit hinreichend genutzt habe, um sich auf die bevorstehenden Änderungen einzustellen. Auch sei die Verpflichtung zur bilanziellen Darstellung wirtschaftlicher Schäden nicht geeignet, eine unbillige Härte zu begründen. Das gelte auch dann, wenn – was ohnehin nicht plausibel dargelegt worden sei – dies eine Existenzvernichtung zur Folge habe. Die Untersagung des Weiterbetriebs der Spielhallen ab dem 31. März 2018 (Ziffer 3) beruhe auf § 15 Abs. 2 GewO. Der Betrieb der Spielhallen erfolge spätestens seit dem Auslaufen der Übergangsfrist in Nordrhein-Westfalen am 1. Dezember 2017 ohne die erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis. In Ausübung des pflichtgemäßen Ermessens sei der Weiterbetrieb der beiden Spielhallen daher ab dem 31. März 2018 zu untersagen. Die Androhung der Versiegelung der Spielhallen (Ziffer 4) erfolge auf der Grundlage von §§ 55, 57, 58, 62, 63 VwVG NRW. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung (Ziffer 5) begründete die Beklagte mit dem überragend wichtigen Gemeinwohlziel des Spieler- und Jugendschutzes, das eine zeitnahe Umsetzung der Schließungsverfügung erfordere. Bei der Festsetzung der Verwaltungsgebühr (Ziffer 6) orientierte sich die Beklagte an dem Gebührenrahmen der Tarifstelle 17.6 der allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVerwGebO NRW).

Gegen den ablehnenden Bescheid der Beklagten hat die Klägerin am 6. April 2018 Klage erhoben. Zur Begründung vertieft sie ihre Ausführungen aus dem Verwaltungsverfahren. Eine vorzeitige Kündigung des Mietvertrages sei nicht möglich. Der Betrieb nur einer Spielhalle sei nicht kostendeckend, die monatliche Miete in Höhe von 4.200 Euro zuzüglich 500 Euro Nebenkosten könne dann nicht mehr erwirtschaftet werden. Wegen der ansonsten drohenden Schadensersatzforderungen insbesondere der Vermieter sei von einer unbilligen Härte auszugehen, zumal entsprechende Rückstellungen auf Grund ihrer Höhe von ca. einer Million Euro nicht hätten gebildet werden können. Auch bei Zugrundelegung der Erlasse des nordrhein-westfälischen Innenministeriums und der dort vertretenen Rechtsauffassung sei von einer unbilligen Härte auszugehen.

Die Klägerin beantragt sinngemäß,

die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheids vom 6. März 2018 (Az.: 32.12.0003) zu verpflichten, ihr im Wege der Härtefallbefreiung eine bis zum 30. Juni 2021 befristete glücksspielrechtliche Erlaubnis für die beiden Spielhallen „N1. “ und „S. “ gem. § 24 Abs. 1 GlüStV i.V.m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW zu erteilen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung verweist sie auf die Ausführungen in dem streitgegenständlichen Bescheid und vertieft diese.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Das Gericht konnte ohne mündliche Verhandlung entscheiden, da die Beteiligten hierzu ihr Einverständnis erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die zulässige Klage ist nur im tenorierten Umfang begründet.

Der Verpflichtungssantrag ist unbegründet (dazu im Einzelnen unter I.). Der darüber hinausgehende Anfechtungsantrag ist zum überwiegenden Teil ebenfalls unbegründet (dazu im Einzelnen unter II.).

Der Verpflichtungsantrag ist unbegründet. Ein Verpflichtungsantrag ist begründet, soweit die Ablehnung oder Unterlassung des Verwaltungsakts rechtswidrig ist, der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist und die Sache spruchreif ist, vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO. Dies ist der Fall, wenn der Kläger einen Anspruch auf Erlass des begehrten Verwaltungsakts hat.

Vorliegend hat die Klägerin keinen Anspruch auf Erteilung einer bis zum 30. Juni 2021 befristeten glücksspielrechtlichen Erlaubnis für die Spielhallen „N1. “ und „S. “.

Ein Anspruch der Klägerin auf Erteilung einer bis zum 30. Juni 2021 befristeten glücksspielrechtlichen Erlaubnis folgt nicht aus § 24 Abs. 1 GlüStV i.V.m. § 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW, da insofern die Vorschriften des § 25 Abs. 1, Abs. 2 GlüStV und § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW entgegenstehen (dazu im Einzelnen unter 1.).

Von diesen Vorschriften kann vorliegend auch nicht im Wege der Härtefallregelung gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i.V.m. § 18 Satz 1 AG GlüStV NRW abgewichen werden (dazu im Einzelnen unter 2.).

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Erteilung einer bis zum 30. Juni 2021 befristeten glücksspielrechtlichen Erlaubnis gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV i.V.m. § 16 Abs. 2 Satz 1 AG GlüStV NRW für die Spielhallen „N1. “ und „S. “.

Einem solchen Anspruch stehen die Vorschriften des § 25 Abs. 1, Abs. 2 GlüStV und § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW entgegen. Nach diesen Vorschriften ist die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ausgeschlossen (sog. Verbundverbot). Zudem soll ein Mindestabstand von 350 Metern Luftlinie zu einer anderen Spielhalle nicht unterschritten werden.

An der Verfassungsmäßigkeit der Regelungen hinsichtlich des Verbundverbots und der Abstandsgebote nach §§ 24, 25 GlüStV, 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW bestehen insbesondere im Hinblick auf die Gründe des Beschlusses des Bundesverfassungsgerichts vom 7. März 2017 (Az.: 1 BvR 1314/12 u.a.) keine Zweifel.

Vgl. auch OVG NRW, Beschlüsse vom 11. Januar 2018 - 4 B 1375/17 -, juris, Rn. 13, 6. Juli 2017 - 4 A 543/15 -, juris, Rn. 6 f. sowie vom 8. Juni 2017 - 4 B 307/17 -, juris, Rn. 49 ff.; VG Münster, Urteil vom 18. Juni 2019 - 11 K 1185/18 -, n.v., und Beschluss vom 25. April 2018 - 9 L 325/18 -, juris, Rn. 12.

Die Voraussetzungen des Verbundverbots sind vorliegend erfüllt, da sich die streitgegenständlichen Spielhallen in demselben Gebäude befinden wie die Spielhalle „G. “ der Klägerin.

Von diesen Vorschriften kann vorliegend auch nicht im Wege der Härtefallregelung gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i.V.m. § 18 Satz 1 AG GlüStV NRW abgewichen werden.

Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Glücksspielstaatsvertrags bereits bestehen und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33 i GewO erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages endet, gelten bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Glückspielstaatsvertrages als mit §§ 24 und 25 GlüStV vereinbar, vgl. § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV. Gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 1. HS GlüStV i.V.m. § 18 Satz 2 AG GlüStV NRW können die für die Erteilung der Erlaubnis zuständigen Behörden nach Ablauf des in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV bestimmten Zeitraums eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 24 Abs. 2 sowie § 25 GlüStV für einen angemessenen Zeitraum zulassen, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist. Gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 2. HS GlüStV sind hierbei der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33 i GewO sowie die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen einer Härtefallbefreiung gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 1. HS GlüStV i.V.m. § 18 Satz 2 AG GlüStV NRW sind nicht erfüllt. Es ist bereits kein Fall unbilliger Härte gegeben. Zwar kommt die Annahme eines Falles unbilliger Härte grundsätzlich auch bei einem Verstoß gegen das Verbundverbot in Betracht (a.). Der Begriff der unbilligen Härte ist allerdings restriktiv auszulegen (b.). Gemessen an diesem restriktiven Maßstab liegt vorliegend kein Fall unbilliger Härte vor (c.).

Grundsätzlich kommt die Annahme eines Härtefalls auch bei einem Verstoß gegen das Verbundverbot i.S.v. § 25 Abs. 2 GlüStV in Betracht. Zwar regelt diese Vorschrift, dass die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, ausgeschlossen ist. Trotz des Wortlauts, der auf ein nicht ausnahmefähiges Verbot hindeuten könnte,

vgl. VG Münster, Beschluss vom 25. April 2018 - 9 L 325/18 -, juris, Rn. 16 ff., m.w.N.; vgl. auch Sächsisches OVG, Beschluss vom 8. August 2018 - 3 B 351/17 -, juris, Rn. 13, m.w.N.,

folgt aus systematischen Erwägungen, dass in Ausnahmefällen auch im Falle eines Verstoßes gegen das Verbundverbot eine Härtefallbefreiung erteilt werden kann. Dies ergibt sich daraus, dass die Vorschrift des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV die Möglichkeit der Härtefallbefreiung für sämtliche Fälle des § 25 GlüStV vorsieht.

Allerdings sind aufgrund der besonderen Bedeutung, die die Umsetzung des Verbundverbots für die Erreichung der Ziele des Glücksspielstaatsvertrags hat, die ohnehin strengen Anforderungen an eine Härtefallbefreiung im Falle eines Verstoßes gegen das Verbundverbot besonders hoch.

Bei dem Begriff der unbilligen Härte handelt sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der der vollen gerichtlichen Prüfung unterliegt.

Wann ein Fall unbilliger Härte vorliegt, ist im Glückspielstaatsvertrag nicht definiert. Der Vorschrift des § 29 Abs. 4 Satz 4 2. HS GlüStV lässt sich insofern lediglich entnehmen, dass bei der Auslegung des Begriffs der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33 i GewO sowie die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen sind.

Im nordrhein-westfälischen Ausführungsgesetz zum Glücksspielstaatsvertrag befindet sich keine weitergehende Konkretisierung des Begriffs der unbilligen Härte.

Im Rahmen der Auslegung des Begriffs der unbilligen Härte ist es nicht möglich, auf die teilweise in den Gesetzen anderer Bundesländer enthaltenen Definitionen abzustellen. Das folgt daraus, dass das Recht der Spielhallen gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 11, 70 Abs. 1 GG zu der Gesetzgebungskompetenz der Länder zählt und die Länder daher im Rahmen der Vorgaben des Glücksspielstaatsvertrags (vgl. z.B. § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV) eigenständige Regelungen treffen können. Es entspricht daher der Struktur des föderalen Systems, dass in den Bundesländern teilweise verschiedene Regelungen bestehen.

Vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 12. Juli 2018 - 11 LC 400/17 -, juris, Rn. 73; VG Lüneburg, Urteil vom 10. Mai 2017 - 5 A 104/16 -, juris, Rn. 37 f.

Des Weiteren ist das Gericht bei der Auslegung des Begriffs der unbilligen Härte nicht an die von der Klägerin erwähnten Erlasse des nordrhein-westfälischen Innenministeriums gebunden. Hierbei handelt es sich um Verwaltungsvorschriften, die reines behördliches Innenrecht darstellen und für die Gerichte nicht bindend sind.

Dies zugrunde gelegt, ist der Begriff der unbilligen Härte grundsätzlich eng auszulegen. Wirtschaftliche Einbußen, die durch die Schließung von Spielhallen hervorgerufen werden, genügen für sich betrachtet für die Annahme einer unbilligen Härte nicht, sondern stellen regelmäßig eine von dem Gesetzgeber bewusst in Kauf genommene Regelrechtsfolge der Umsetzung des Glücksspielstaatsvertrags dar. Im Rahmen der ihm zustehenden Einschätzungsprärogative ist der Gesetzgeber davon ausgegangen, dass die Einräumung der fünfjährigen Übergangsfrist zur Abmilderung der wirtschaftlichen Einbußen grundsätzlich ausreichend ist. Ein Fall unbilliger Härte liegt daher nur dann vor, wenn ein Sonderfall gegeben ist, der sich von dem aus der gesetzgeberischen Entscheidung resultierenden Regelfall unterscheidet. Härten, die dem Gesetzgeber bekannt waren und die zwangsläufig mit der Umsetzung des Gesetzes einhergehen, können nicht zur Annahme einer unbilligen Härte führen. Mit dem Begriff der unbilligen Härte sollen atypische, vom Gesetzgeber nicht ausreichend berücksichtigte, besonders gelagerte Fallkonstellationen einer die widerstreitenden Interessen abwägenden Einzelfallentscheidung zugeführt werden. Ein Fall unbilliger Härte kann demnach nur dann vorliegen, wenn besondere persönliche oder wirtschaftliche Umstände vorliegen, aufgrund derer eine zu kurzfristige Betriebsaufgabe vor dem Hintergrund des grundrechtlichen Schutzes der Berufsfreiheit und des Eigentums im Einzelfall unverhältnismäßig wäre.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 26. September 2019 - 4 B 256/18 -, juris, Rn. 89 f.; Sächsisches OVG, Beschluss vom 8. August 2018 - 3 B 351/17 -, juris, Rn. 14 ff.; OVG Niedersachsen, Urteil vom 12. Juli 2018 - 11 LC 400/17 -, juris, Rn. 67 ff.; OVG Thüringen, Beschluss vom 23. März 2018 - 3 EO 640/17 - juris, Rn. 36 ff.; Sächsisches OVG, Beschluss vom 22. August 2017 - 3 B 189/17 -, juris, Rn. 14; VG Münster, Beschluss vom 25. April 2018 - 9 L 325/18 -, juris, Rn. 14 ff.; VG Lüneburg, Urteil vom 10. Mai 2017 - 5 A 104/16 -, juris, Rn. 34 ff.; vgl. allgemein zu dem Begriff der unbilligen Härte in anderen Zusammenhängen z.B. auch BVerfG, Nichtannahmebeschluss vom 28. Februar 2017 - 1 BvR 1103/15 -, juris, Rn. 12; OVG NRW, Urteil vom 29. September 2004 - 3 A 2592/01 -, juris, Rn. 20.

Für die Annahme einer unbilligen Härte reicht es nicht aus, zu behaupten, die Ablehnung einer Befreiung führe zur Vernichtung der gewerblichen Existenz. Es ist vielmehr nachvollziehbar darzulegen, aus welchen Gründen die Existenzvernichtung droht. Zudem bedarf es einer substantiellen Darlegung, welche konkreten Schritte zur Abwendung eines Härtefalls unternommen worden sind. Es gilt dabei der Grundsatz, dass die für die Spielhalle genutzten Räumlichkeiten und die Betriebsmittel, wie Spielgeräte und andere Einrichtungsgegenstände, auch anderweitig nutzbar sind.

Vgl. OVG Niedersachsen, Urteil vom 12. Juli 2018 - 11 LC 400/17 -, juris, Rn. 70.

Für eine solche restriktive Auslegung des Begriffs der unbilligen Härte spricht, dass es sich hierbei um eine Ausnahmeregelung handelt, die eng auszulegen ist.

Außerdem ist zu bedenken, dass die Umsetzung der Vorgaben des § 25 GlüStV zwangsläufig zu der Schließung von Spielhallen führt. Der Gesetzgeber strebt mit den Regelungen des Glücksspielstaatsvertrags bewusst eine Verringerung der Zahl und der Dichte der vorhandenen Spielhallen an und möchte erreichen, dass vor dem Erreichen der nächsten Spielhalle zunächst eine bestimmte Strecke zurückgelegt werden muss (vgl. NRW LT-Drs. 16/17, S. 43 f.). Eine extensive Auslegung des Begriffs der unbilligen Härte würde damit die Erreichung des gesetzgeberischen Ziels verhindern und folglich dem Willen des Gesetzgebers widersprechen. Ein Fall unbilliger Härte kann vor dem Hintergrund des Grundsatzes der Gewaltenteilung nur dann angenommen werden, wenn davon ausgegangen werden kann, dass der Gesetzgeber – hätte er den konkreten Fall geregelt – im Sinne des Betroffenen entschieden hätte.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Juni 2019 - 4 B 1488/18 -, juris, Rn. 26; VG Münster, Beschluss vom 25. April 2018 - 9 L 325/18 -, juris, Rn. 19; VG Wiesbaden, Beschluss vom 31. Juli 2017 - 5 L 3868/17.WI -, juris, Rn. 41; ausführlich VG Lüneburg, Urteil vom 10. Mai 2017 - 5 A 104/16 -, juris, Rn. 35 ff.

Es ist ferner zu berücksichtigen, dass die wirtschaftlichen Nachteile durch die fünfjährige Übergangsfrist abgemildert werden sollten. Auf eine unbillige Härte kann sich daher nicht berufen, wer während der fünfjährigen Übergangsfrist keine Maßnahmen veranlasst hat, um sich auf den Wegfall der Spielhallen vorzubereiten.

Vgl. Hessischer VGH, Beschlüsse vom 31. Januar 2019 - 8 B 225/18 -, juris, Rn. 53, m.w.N., und vom 12. Juni 2018 - 8 B 1903/17 -, juris, Rn. 42; Sächsisches OVG, Beschluss vom 8. August 2018 - 3 B 351/17 -, juris, Rn. 19; VG Lüneburg, Urteil vom 10. Mai 2017 - 5 A 104/16 -, juris, Rn. 45.

Gemessen an diesen Maßstäben liegt ein Fall unbilliger Härte im vorliegenden Fall nicht vor. Weder einzeln für sich betrachtet noch in ihrer Gesamtschau rechtfertigen die von der Klägerin vorgetragenen Tatsachen die Annahme, dass eine Konstellation vorliegt, die von dem der gesetzgeberischen Entscheidung zugrunde liegenden Regelfall abweicht. Zur Begründung wird zur Vermeidung von Wiederholungen zunächst gem. § 117 Abs. 5 VwGO auf die Ausführungen zu 2) in der angegriffenen Verfügung vom 6. März 2018 Bezug genommen, die sich das Gericht zu Eigen macht. Mit Blick auf die Ausführungen der Klägerin in der Klagebegründung ist lediglich ergänzend anzuführen:

aa.

Ein Fall unbilliger Härte folgt entgegen der Ansicht der Klägerin nicht daraus, dass über die betreffenden Räumlichkeiten ein bis zum Jahr 2028 laufender Mietvertrag abgeschlossen worden ist.

Der Abschluss eines Mietvertrags mit einer langjährigen festen Laufzeit stellt bereits keinen atypischen Sonderfall dar, der von dem Regelfall abweicht. Vielmehr handelt es sich um einen regelmäßig anzutreffenden Sachverhalt, den der Gesetzgeber bedacht und mit der fünfjährigen Übergangsfrist abgemildert hat.

Darüber hinaus begründet der bestehende Mietvertrag auch deswegen keine unbillige Härte, weil die Klägerin als Mieterin die ihr zustehenden Möglichkeiten einer vorzeitigen Vertragsauflösung nicht vollständig ausgeschöpft hat.

So ist weder vorgetragen noch ersichtlich, dass die Klägerin versucht hätte, den Mietvertrag angesichts der Änderung der Rechtslage im Einvernehmen mit dem Vermieter vorzeitig aufzulösen. Dass eine vorzeitige Vertragsauflösung für den Vermieter grundsätzlich in keinem Fall in Betracht gekommen wäre, kann nicht ohne weitere Anhaltspunkte angenommen werden.

Falls eine einvernehmliche Vertragsauflösung nicht möglich sein sollte, hätte die Klägerin den Mietvertrag außerordentlich kündigen müssen. Gegebenenfalls hätte sie versuchen müssen, die Kündigung gerichtlich durchzusetzen. Anhaltspunkte dafür, dass eine gerichtliche Auseinandersetzung von vornherein aussichtslos wäre, liegen nicht vor. Auch bei Mietverträgen, die für einen bestimmten Zeitraum fest geschlossen worden sind, steht dem Mieter grundsätzlich ein außerordentliches Kündigungsrecht aus wichtigem Grund gemäß § 543 Abs. 1 Satz 1 BGB zu. In § 3 des von der Klägerin abgeschlossenen Mietvertrages wird zudem ausdrücklich auf die Geltung der gesetzlichen Bestimmungen für Kündigungen des Mietverhältnisses aus wichtigem Grund verwiesen. Nach § 543 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BGB liegt ein wichtiger Grund insbesondere dann vor, wenn dem Mieter der vertragsgemäße Gebrauch der Mietsache ganz oder zum Teil nicht rechtzeitig gewährt oder wieder entzogen wird. Ein Mangel im Sinne des § 536 Abs. 1 BGB kann einem vertragsgemäßen Gebrauch der Mietsache entgegenstehen und damit zur fristlosen Kündigung gemäß § 543 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 BGB berechtigen. Grundsätzlich können auch öffentlich-rechtliche Gebrauchshindernisse und Gebrauchsbeschränkungen, die dem vertragsgemäßen Gebrauch eines Miet- oder Pachtobjekts entgegenstehen, einen Mangel i.S.v. §§ 536 ff. BGB begründen.

Vgl. Hessischer VGH, Beschluss vom 31. Januar 2019 - 8 B 225/18 -, juris, Rn. 48 f., m.w.N.; Sächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 8. August 2018 - 3 B 351/17 -, juris, Rn. 21; OVG Lüneburg, Urteil vom 12. Juli 2018 - 11 LC 400/17 -, juris, Rn. 82; vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 - 1 BvR 1314/12 u.a. -, juris, Rn. 194 und BGH, Urteil vom 20. November 2013 - XII ZR 77/12 -, juris, Rn. 18 ff.

Dass die Klägerin versucht hätte, eine vorzeitige Änderung des Mietvertrags im Wege der außerordentlichen Kündigung durchzusetzen, ist weder vorgetragen, noch sonst ersichtlich.

Schließlich ist im Rahmen der Prüfung, ob eine unbillige Härte vorliegt, auch zu berücksichtigen, dass eine langfristige mietvertragliche Bindung grundsätzlich auf eigenes wirtschaftliches Risiko der Vertragsparteien erfolgt.

bb.

Eine unbillige Härte kann auch nicht aus dem Umstand hergeleitet werden, dass bei einer Reduzierung der Anzahl der Spielgeräte der klägerische Betrieb nach dem Vortrag der Klägerin nicht mehr in wirtschaftlicher Weise fortgeführt werden kann.

Dabei ist im Ansatzpunkt davon auszugehen, dass der Gesetzgeber mit der Einführung der Neuregelung eine Reduzierung der Anzahl der Spielhallen angestrebt hat und Betriebsschließungen billigend in Kauf genommen hat.

Aufgrund der Länge der Übergangsfrist und den Umständen des vorliegenden Einzelfalls kann nicht davon ausgegangen werden, dass es sich um einen atypischen Einzelfall handelt, den der Gesetzgeber – wäre er ihm bekannt gewesen – anders geregelt hätte.

Auf eine unbillige Härte wegen drohender wirtschaftlicher Verluste kann sich zudem jedenfalls nicht berufen, wer während der Übergangsfrist keine hinreichenden Maßnahmen ergriffen hat, um sich auf den Wegfall der Spielhallen vorzubereiten. Vorliegend ist zu berücksichtigen, dass der Klägerin nicht nur die in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV vorgesehene fünfjährige Frist, sondern faktisch knapp sechseinhalb Jahre (von dem Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz am 28. Oktober 2011 bis zur Schließung der Spielhallen am 31. März 2018) Zeit hatten, um sich auf die Änderung der Rechtslage einzustellen.

Es ist nicht ansatzweise ersichtlich, dass die Klägerin die mehr als sechsjährige Übergangsfrist in hinreichendem Umfang für die Einleitung von Umstrukturierungsmaßnahmen genutzt hat.

Abgesehen davon erscheint die von der Klägerin vorgelegte Gewinn- und Verlustrechnung zumindest nicht in jeder Hinsicht plausibel. Weshalb beispielsweise die Kosten für Gas, Strom und Wasser sowie die sonstigen Raumkosten bei Aufgabe von zwei Spielhallen nicht sinken sollten, ist nicht ersichtlich. Nicht nachvollziehbar dargelegt ist zudem, warum sowohl die Personal- wie auch die Werbekosten für den Standort N. trotz Schließung von zwei der drei Spielhallen nur geringfügig sinken.

cc.

Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich schließlich, dass eine unbillige Härte auch nicht aus dem Vortrag der Klägerin folgt, wonach im Falle einer Schließung der beiden Spielhallen alleine die Rückstellungen für zukünftige Mietverbindlichkeiten das Eigenkapital überschreiten würden, die Klägerin mithin überschuldet wäre und daher Insolvenz anmelden müsste. Sofern – wie hier – ein die Befreiung vom Verbundverbot beantragender Spielhallenbetreiber nicht bereits in der Vergangenheit vorausschauend agiert hat, vielmehr davon abgesehen hat, den langjährigen Übergangszeitraum zu Umstrukturierungsmaßnahmen bzw. zu einer schonenden Abwicklung des Standorts zu nutzen, erweist sich die Versagung der Befreiung – ungeachtet einer etwaigen Gefährdung der Existenz des Unternehmens – nicht als unbillige Härte. Die behauptete absehbar zu erwartende Härte in Gestalt der – offenbar auch zwei Jahre nach Schließung der Spielhalle bisher nicht beantragten – Insolvenz ist nämlich dann nicht unvermeidbar und damit auch nicht unbillig.

II.

Der weitergehende Anfechtungsantrag ist zum überwiegenden Teil ebenfalls unbegründet.

Ein Anfechtungsantrag ist begründet, soweit der Verwaltungsakt rechtswidrig und der Kläger dadurch in seinen Rechten verletzt ist, vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Die unter den Ziffern 3) und 6) des angefochtenen Bescheids getroffenen Regelungen sind rechtmäßig (dazu im Einzelnen unter 1.). Die unter Ziffer 4) des angefochtenen Bescheids getroffene Androhung des unmittelbaren Zwangs ist hingegen rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (dazu im Einzelnen unter 2.).

Die unter den Ziffern 3) und 6) des angefochtenen Bescheids getroffenen Regelungen sind rechtmäßig.

Die unter Ziffer 3) des angefochtenen Bescheids angeordnete Schließungsverfügung ist rechtmäßig.

Ermächtigungsgrundlage für die Schließungsverfügung ist § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Mai 2019 - 4 B 954/18 - juris, Rn. 5 f., m.w.N.

Insbesondere ist auch nicht die Vorschrift des § 9 Abs. 1 Satz 3 Nr. 3 GlüStV vorrangig heranzuziehen, da diese Vorschrift gemäß § 2 Abs. 3 GlüStV nicht auf Spielhallen anwendbar ist.

Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 GewO kann die Fortsetzung eines Betriebs von der zuständigen Behörde verhindert werden, wenn ein Gewerbe, zu dessen Ausübung eine Zulassung erforderlich ist, ohne diese Zulassung betrieben wird.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen dieser Vorschrift sind im Falle des Weiterbetriebs der Spielhalle ab dem 31. März 2018 erfüllt. Ermessensfehler sind nicht ersichtlich.

Die unter Ziffer 6) des angefochtenen Bescheids angeordnete Festsetzung der Verwaltungsgebühr ist ebenfalls rechtmäßig. Ermächtigungsgrundlage für die Festsetzung der Verwaltungsgebühr ist § 14 Abs. 1 GebG NRW i.V.m. § 2 Abs. 2 Satz 1 GebG NRW i.V.m. der Tarifstelle 17.6 der allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung. Dass die Beklagte bei der Festsetzung der konkreten Gebühr ermessensfehlerhaft gehandelt hat, ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

Die Androhung des unmittelbaren Zwangs unter Ziffer 4) des angefochtenen Bescheids ist hingegen rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten.

Ermächtigungsgrundlage für die Androhung der Durchsetzung einer Grundverfügung mittels unmittelbaren Zwangs sind die §§ 55, 57 Abs. 1 Nr. 3, 58, 62, 63 VwVG NRW.

Gemäß § 62 Abs. 1 VwVG NRW darf unmittelbarer Zwang nur dann angewendet werden, wenn andere Zwangsmittel nicht in Betracht kommen oder keinen Erfolg versprechen oder unzweckmäßig sind. Ergänzend regelt § 58 Abs. 3 Satz 1 VwVG NRW, dass unmittelbarer Zwang nur angewendet werden darf, wenn andere Zwangsmittel nicht zum Ziele führen oder untunlich sind.

Diese Voraussetzungen sind nicht erfüllt. Vorliegend wäre die Androhung, Festsetzung und anschließende Beitreibung eines Zwangsgelds (§ 60 VwVG NRW) vorrangig in Betracht zu ziehen gewesen. Aus dem bisherigen Verhalten der Klägerin ergeben sich keine Anhaltspunkte dafür, dass sie im Falle der Androhung eines Zwangsgeldes der Schließungsverfügung zuwider handeln würde. Soweit die Beklagte in dem Bescheid in dieser Hinsicht ausführt, ein Zwangsgeld scheine in Hinblick auf die erheblichen wirtschaftlichen Interessen der Betroffenen nicht geeignet, eine Schließung der Spielhalle mit sofortiger Wirkung sicherzustellen, so überzeugt dies nicht. Vor dem Hintergrund, dass das Zwangsgeld gemäß § 60 Abs. 1 Satz 1 und 3 VwVG NRW auf bis zu 100.000 Euro festgesetzt und beliebig oft wiederholt werden kann, ist – insbesondere bei Zugrundelegung der Höhe der von der Klägerin im Falle einer Betriebsschließung geltend gemachten wirtschaftlichen Einbußen – nicht erkennbar, weshalb die Androhung eines Zwangsgeldes nicht ebenso in ausreichender Weise geeignet sein sollte, die Schließung der klägerischen Spielhalle sicherzustellen.

Vgl. zu dieser Problematik insgesamt z.B. auch VG Berlin, Beschluss vom 10. Mai 2017 - 4 L 134.17 -, juris, Rn. 24.

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Auch Gründe der Eilbedürftigkeit rechtfertigen die Androhung des unmittelbaren Zwangs vorliegend nicht. Vor dem Hintergrund, dass die behördliche Entscheidung gut sechs Monate nach Stellung des Antrags durch die Klägerin und über zwei Monate nach dem Ablauf der fünfjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV ergangen ist, wäre – insbesondere vor dem Hintergrund der vorstehenden Erwägungen – zunächst die Androhung eines Zwangsgelds zur Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes (vgl. § 58 VwVG NRW) erforderlich gewesen.

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Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 VwGO. Die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

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B e s c h l u s

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Der Streitwert wird auf 30.000 Euro festgesetzt,

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§ 52 Abs. 1 GKG.

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