Verwaltungsgericht Münster, 7 K 3607/16

T a t b e s t a n d

Die Klägerin wendet sich gegen die Erhebung von Gebühren für Kontrollen nach dem Lebensmittel- und Futtermittelrecht.

Die Klägerin betreibt eine Vielzahl von Filialen in Nordrhein-Westfalen und in Niedersachsen, in denen verschiedene Waren zu Sonderposten angeboten werden. Im Sortiment befinden sich auch Lebensmittel, wie etwa Süßwaren, Getränke, Kartoffeln und Zwiebeln. Hauptsitz der Klägerin ist in B. , Niedersachsen.

Am 00.00.0000kontrollierte der Beklagte die Filiale der Klägerin in M. und erhob hierfür mit Bescheid vom 00.00.0000Gebühren in Höhe von 77,00 Euro.

Am 00.00.0000kontrollierte der Beklagte die Filiale in M1. und erhob hierfür mit Bescheid vom 00.00.0000ebenfalls eine Gebühr in Höhe von 77,00 Euro.

Die Klägerin hat am 00.00.0000gegen beide Gebührenbescheide Klage erhoben.

Sie ist der Ansicht, sie sei nicht zur Zahlung der Gebühren verpflichtet. Bezüglich der Filiale in M1. sei sie schon nicht die richtige Adressatin. Außerdem habe sie keinen Vorteil durch die Leistung und habe diese auch nicht veranlasst. Die Kontrollen seien vielmehr ohne Anlass und zum Wohle der Allgemeinheit erfolgt. Sie seien daher, ähnlich wie Verkehrskontrollen, durch Steuereinnahmen zu finanzieren. Auch gingen von den Filialen keine Gefahren aus, da die meisten Produkte dem Non-Food Bereich zuzuordnen seien. Sie sei kein „Lebensmittelunternehmer“. Eine Zahlung scheide auch deshalb aus, weil sie – die Klägerin – keinerlei Einfluss auf die Häufigkeit und den Umfang der Kontrollen habe. Dies läge in der Hand der Behörde und verstoße daher gegen das Willkürverbot. Unabhängig davon sei das Verfahren wegen Anhängigkeit eines Musterprozesses auszusetzen.

Am 00.00.0000kontrollierte der Beklagte die Filiale in I. und erhob hierfür mit Bescheid vom 18. November 2016 eine Gebühr in Höhe von 77,00 Euro.

Mit Schreiben vom 14. Dezember 2016, bei Gericht eingegangen am 21. Dezember 2016, hat die Klägerin gegen diesen Gebührenbescheid Klage erhoben. Auch insoweit sei sie schon nicht die richtige Adressatin.

Nachdem der Beklagte mit Bescheiden vom 06. Februar 2017 den Gebührenbescheid bezüglich der Filiale in M1. vom 10. August 2016 und bezüglich der Filiale in I. vom 00.00.0000aufgehoben hat, haben die Beteiligten den Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid des Beklagten vom 08. August 2016 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Gebührenerhebung sei rechtmäßig. Die Klägerin habe durch den Betrieb eines Marktes, in dem auch Lebensmittel verkauft würden, entsprechend dem 32. Erwägungsgrund und dem Art. 2 Ziff. 6 der VO (EG) 178/2002 einen ausreichenden Anlass zur Kontrolle gegeben. Veranlasser sei auch derjenige, in dessen Pflichtenkreis eine Amtshandlung falle. Diese individuelle Zurechenbarkeit rechtfertige es, die Kosten der Amtshandlung nicht aus Steuermitteln zu finanzieren, sondern entsprechende Gebühren zu erheben.

Die Beteiligten haben jeweils mit Schreiben vom 18. Dezember 2017 auf Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.

Wegen der Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die wechselseitigen Schriftsätze und den Verwaltungsvorgang verwiesen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Das Gericht entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung, § 101 Abs. 2 VwGO.

Das Gericht sieht keine Veranlassung, das Verfahren wegen des pauschalen Verweises der Klägerin auf ein anhängiges Musterverfahren entsprechend § 94 VwGO auszusetzen. Ein solches Verfahren ist dem Gericht nicht bekannt. Unabhängig davon überwiegt jedenfalls das Interesse an der zügigen Fortführung des Verfahrens.

Soweit die Beteiligten den Rechtsstreit in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, war das Verfahren entsprechend § 92 Abs. 3 S. 1 VwGO einzustellen.

Soweit die Klage noch Gegenstand dieses Verfahrens ist, ist sie zulässig, in der Sache jedoch unbegründet.

Der Gebührenbescheid vom 00.00.0000ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.

I. Rechtsgrundlagen für die Gebührenfestsetzung bezüglich der am 00.00.0000durchgeführten Kontrolle sind §§ 1 Abs. 1, 2, 13 Gebührengesetz NRW (GebG NRW) i.V.m. § 1 Abs. 1 der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung NRW (AVerwGebO NRW) i.V.m. Tarifstelle (TS) 23.0.4.1 des Allgemeinen Gebührentarifs (AGT) zur AVerwGebO NRW in der Fassung der 31. Verordnung vom 05. Juli 2016, in Kraft getreten am 16. Juli 2016. Danach werden für regelmäßige Überprüfungen der Einhaltung lebensmittel- und futtermittelrechtlicher Anforderungen nach § 39 Abs. 1 S. 2 des Lebensmittel- und Futtermittelgesetzbuchs (LFGB) entsprechend den nachstehend weiter differenzierten Tarifstellen Gebühren erhoben.

Die Bestimmungen des Gebührengesetzes stellen eine hinreichende Verordnungsermächtigung dar und sind mit Verfassungsrecht vereinbar. Der auf dieser Grundlage erlassene Gebührentarif TS 23.0.4.1 steht mit Verfassungsrecht und mit einfachgesetzlichem Recht in Einklang.

1. Die Verordnung ist mit Verfassungsrecht vereinbar. Die Kosten für die regelmäßigen Überprüfungen, die sog. planmäßigen Routinekontrollen, können den Lebensmittelunternehmern auferlegt werden.

a) Die Erhebung von Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen verstößt nicht gegen das Prinzip des Steuerstaates und des daraus folgenden grundsätzlichen Vorrangs der Steuerfinanzierung des Staates nach den Art. 105 ff. GG.

Der grundgesetzlichen Finanzverfassung liegt zwar die Vorstellung zugrunde, dass die Finanzierung der staatlichen Aufgaben in Bund und Ländern einschließlich der Gemeinden in erster Linie aus dem Ertrag der in Art. 105 ff. GG geregelten Einnahmequellen erfolgt. Dies schließt die Erhebung nicht-steuerlicher Abgaben verschiedener Art aber ersichtlich nicht aus. Insbesondere begegnet die Erhebung der herkömmlichen nicht-steuerlichen Abgaben, der Gebühren und Beiträge, mit Blick auf das Prinzip des Steuerstaates keinen Bedenken. Die Erhebung dieser sogenannten Vorzugslasten ist vielmehr durch ihre Ausgleichsfunktion grundsätzlich legitimiert. In der individuellen Zurechenbarkeit der auszugleichenden Vorzüge liegt die Rechtfertigung dafür, dass die Amtshandlung nicht aus allgemeinen Steuermitteln, sondern ganz oder teilweise zu Lasten des Gebührenschuldners durch die Vorzugslast finanziert wird. Dabei verfügt der Gebührengesetzgeber über einen weiten Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum, welche individuell zurechenbaren öffentlichen Leistungen er einer Gebührenpflicht unterwerfen will.

Vgl. Nds. OVG, Urteil vom 27. September 2017 – 13 LC 218/16 –, juris Rn. 52 ff. m.w.N.

Nach diesen Grundsätzen ist es nicht zu beanstanden, die Kosten der planmäßigen Routinekontrollen dem jeweiligen Lebensmittelunternehmer aufzuerlegen. Anhaltspunkte dafür, dass der Gebührengesetzgeber seinen ihm insoweit zustehenden Entscheidungs- und Gestaltungsspielraum überschritten haben könnte, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich.

b) Die Verordnung verletzt durch die Erhebung von Gebühren für planmäßige Routinekontrollen nicht den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz.

Der allgemeine Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG gebietet dem Normgeber, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Es sind nicht jegliche Differenzierungen verwehrt, allerdings bedürfen sie der Rechtfertigung durch Sachgründe, die dem Differenzierungsziel und dem Ausmaß der Ungleichbehandlung angemessen sind. Je nach Regelungsgegenstand und Differenzierungsmerkmalen reichen die Grenzen für die Normsetzung vom bloßen Willkürverbot bis zu einer strengen Bindung an Verhältnismäßigkeitserfordernisse. Insoweit gilt ein stufenloser, am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit orientierter verfassungsrechtlicher Prüfungsmaßstab, dessen Inhalt und Grenzen sich nicht abstrakt, sondern nur nach den jeweils betroffenen unterschiedlichen Sach- und Regelungsbereichen bestimmen lassen.

Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 18. Juli 2012 – 1 BvL 16/11 –, juris Rn. 30 m.w.N.

Hiernach ist die Heranziehung der Lebensmittelunternehmer zu Gebühren und damit spiegelbildlich die Verschonung der öffentlichen Haushalte und der Gesamtheit der steuerpflichtigen Bürgerinnen und Bürger sachlich gerechtfertigt. Entschließt sich der Normgeber, eine Gebührenquelle zu erschließen und dadurch eine bestimmte Personengruppe zu belasten, so ist der allgemeine Gleichheitssatz schon dann nicht verletzt, wenn der Normgeber für seine Entscheidung tragfähige Gründe besitzt.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 03. März 1994 – 4 C 1/93 –, juris Rn. 41 unter Verweis auf BVerfG, Beschluss vom 29. November 1989 – 1 BvR 1402/87 –, juris Rn. 35 zur Steuergleichheit.

Gemessen an diesem (weiten) verfassungsrechtlichen Maßstab ist die Heranziehung der Lebensmittelunternehmer zu Gebühren für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen gerechtfertigt. Die Lebensmittelunternehmer treten allein durch den Betrieb ihres Unternehmens wesentlich und klar abgrenzbar aus der Allgemeinheit hervor. Dies rechtfertigt es, sie durch die Erhebung einer Sonderlast zur Finanzierung heranzuziehen. Hierin liegt auch der signifikante Unterschied zu den von der Klägerin als angeblich vergleichbar ins Feld geführten allgemeinen Verkehrskontrollen, die nicht planmäßig alle, sondern nur zufällig einzelne Verkehrsteilnehmer betreffen und bei denen deshalb eine Heranziehung dieser einzelnen Verkehrsteilnehmer zu Gebühren nicht erfolgt.

2. Auch steht § 13 GebG NRW der Regelung in der streitigen Tarifstelle nicht entgegen. Nach § 13 Abs. 1 GebG NRW ist zur Zahlung der Kosten verpflichtet, wer die Amtshandlung zurechenbar verursacht oder zu wessen Gunsten sie vorgenommen wird (Nr. 1), wer die Kosten durch eine vor der zuständigen Behörde abgegebene oder ihr mitgeteilte Erklärung übernommen hat (Nr. 2) oder wer für die Kostenschuld eines anderen kraft Gesetzes haftet (Nr. 3).

Nach ständiger Rechtsprechung,

vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 14. Februar 2017 – 9 A 2655/13 –, juris Rn. 122 m.w.N.

ist eine gebührenpflichtige Verursachung bzw. Veranlassung bereits dann anzunehmen, wenn sie über eine zwischen dem Betroffenen und der Behörde bestehende Sonderrechtsbeziehung vermittelt wird. Eine solche Sonderrechtsbeziehung ist nicht erst bzw. nicht nur gegeben, wenn der Betroffene ein antragsähnliches Verhalten zeigt oder gegen ihm obliegende gesetzliche Pflichten verstößt. Eine Sonderrechtsbeziehung liegt vielmehr auch dann vor, wenn der Betroffene innerhalb des ihm zugeordneten Pflichtenkreises eine Tätigkeit vornimmt, an die wegen damit verbundener Gefahren eine spezifische behördliche Überwachungs- und Kontrolltätigkeit anknüpft.

Nach diesem Maßstab gibt ein Lebensmittelunternehmer mit dem Betrieb eines Lebensmittelunternehmens einen hinreichenden Anlass für die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen.

Der Lebensmittelunternehmer nimmt mit dem Betrieb eines Lebensmittelunternehmens eine Tätigkeit vor, an die gesetzlich die Pflicht der zuständigen Behörden zur Durchführung planmäßiger Routinekontrollen geknüpft ist. Nach Art. 17 Abs. 2 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28. Januar 2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit (sog. Lebensmittel-Basis-VO) überwachen und überprüfen die zuständigen Behörden des Mitgliedstaates, dass die Anforderungen des Lebensmittelrechts von den Lebensmittelunternehmern in allen Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen eingehalten werden. Hierzu betreiben sie auch ein System amtlicher Kontrollen. Diese amtlichen Kontrollen erfolgen nach Art. 3 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29. April 2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz (sog. Lebensmittel-Kontroll-VO) regelmäßig, auf Risikobasis, mit angemessener Häufigkeit und grundsätzlich ohne Vorankündigung auf jeder Stufe der Produktion, der Verarbeitung und des Vertriebs von Lebensmitteln. Amtliche Kontrollen in diesem Sinne sind nach Art. 2 Nr. 1 Lebensmittel-Kontroll-VO Kontrollen in jeder Form und damit unter Berücksichtigung der Erwägungsgründe 12 und 13 der Lebensmittel-Kontroll-VO auch Routinekontrollen, die abhängig von der jeweiligen Risikolage mit einer planmäßigen Häufigkeit erfolgen (sog. planmäßige Routinekontrollen). Diese unionsrechtlich begründeten, die im Bundesgebiet zuständigen Behörden unmittelbar bindenden Verpflichtungen zur Durchführung planmäßiger Routinekontrollen in jedem Lebensmittelunternehmen dokumentiert § 39 Abs. 1 LFGB, wonach sich die zuständigen Behörden durch regelmäßige Überprüfungen auch davon zu überzeugen haben, dass die unmittelbar geltenden Rechtsakte der Europäischen Gemeinschaft und der Europäischen Union eingehalten werden.

Die Durchführung planmäßiger Routinekontrollen erfolgt im Pflichtenkreis des Lebensmittelunternehmers. Art. 1 Abs. 4 Lebensmittel-Kontroll-VO stellt klar, dass die Durchführung der amtlichen Kontrollen unbeschadet der primären Verantwortung der Lebensmittelunternehmer für die Gewährleistung der Lebensmittelsicherheit erfolgt. Art. 17 Abs. 1 Lebensmittel-Basis-VO erlegt den Lebensmittelunternehmern die Verantwortung für alle Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen in den ihrer Kontrolle unterstehenden Lebensmittelunternehmen dafür auf, dass die Lebensmittel die Anforderungen des Lebensmittelrechts erfüllen. Die Lebensmittelunternehmer tragen danach die primäre Verantwortung für die Lebensmittelsicherheit (vgl. Erwägungsgrund 30 der Lebensmittel-Basis-VO). Ausdruck dieser Verantwortung ist die Pflicht zur Selbstkontrolle. Die Lebensmittelunternehmer sind am besten in der Lage, ein sicheres System der Lebensmittellieferung zu entwickeln und dafür zu sorgen, dass die von ihnen gelieferten Lebensmittel sicher sind (vgl. Erwägungsgrund 30 der Lebensmittel-Basis-VO). Demgegenüber tragen die staatlichen Behörden nach Art. 17 Abs. 2 Lebensmittel-Basis-VO lediglich eine Kontrollverantwortung. Mittels der planmäßigen Routinekontrollen überwachen und überprüfen die staatlichen Behörden, ob die Lebensmittelunternehmer die ihnen obliegenden lebensmittelrechtlichen Pflichten in allen Produktions-, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen einhalten.

Vgl. so auch Nds. OVG, Urteil vom 27. September 2017 – 13 LC 218/16 –, juris Rn. 32 f.

II. Der auf Grundlage von §§ 1 Abs. 1, 2, 13 GebG NRW i.V.m. § 1 Abs. 1 AVerwGebO NRW i.V.m. TS 23.0.4.1 des AGT zur AVerwGebO NRW erlassene Gebührenbescheid ist rechtmäßig. Die Klägerin ist entgegen ihrem – insoweit unsubstantiierten – Vortrag Lebensmittelunternehmer. Lebensmittel sind gem. Art. 2 der Lebensmittel-Basis-VO u.a. alle Stoffe oder Erzeugnisse, die dazu bestimmt sind, von Menschen aufgenommen zu werden. Lebensmittelunternehmen sind entsprechend alle Unternehmen, gleichgültig, ob auf Gewinnerzielung ausgerichtet oder nicht und ob sie öffentlich oder privat sind, die eine mit der Produktion, der Verarbeitung und dem Vertrieb von Lebensmitteln zusammenhängende Tätigkeit ausführen, Art. 3 Nr. 2 Lebensmittel-Basis-VO. Lebensmittelunternehmer ist gem. Art. 3 Nr. 3 Lebensmittel-Basis-VO die natürliche oder juristische Person, die dafür verantwortlich ist, dass die Anforderungen des Lebensmittelrechts in dem ihrer Kontrolle unterstehenden Lebensmittelunternehmen erfüllt werden. Die Klägerin vertreibt in ihrer Filiale in M. unstreitig u.a. Süßigkeiten, Kartoffeln und Zwiebeln und somit Lebensmittel. Darauf, dass sie überwiegend Artikel aus dem Non-Food Bereich vertreibt, kommt es nicht an.

Am 00.00.0000hat auch unstreitig eine planmäßige Routinekontrolle nach dem LFGB in der Filiale der Klägerin in M. stattgefunden. Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, dass die konkrete Kontrolle aufgrund ihres Umfangs oder ihrer Häufigkeit gegen das Willkürverbot gem. Art. 3 Abs. 1 GG i.V.m. dem Grundsatz der Selbstbindung der Verwaltung verstößt. Zwar stellt weder der Gebührentatbestand selbst noch § 39 Abs. 1 LFGB Kriterien für die Häufigkeit und den Umfang der planmäßigen Routinekontrollen auf. Jedoch ist Tatbestandsmerkmal des § 39 Abs. 1 LFGB, dass es sich um eine regelmäßige Überprüfung handelt. Was eine „regelmäßige Überprüfung“ ist, richtet sich nach Art. 3 Abs. 1 der Lebensmittel-Kontroll-VO i.V.m. § 6 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift über Grundsätze zur Durchführung der amtlichen Überwachung der Einhaltung der Vorschriften des Lebensmittelrechts, des Rechts der tierischen Nebenprodukte, des Weinrechts, des Futtermittelrechts und des Tabakrechts (AVV Rahmen-Überwachung – AVV RÜb –) vom 03. Juni 2008. Danach sind die zu kontrollierenden Betriebe aufgrund bestimmter Kriterien (z.B. festgestellte Risiken nach Art des Unternehmens und seiner Produkte; bisheriges Verhalten des Lebensmittelunternehmers im Hinblick auf die Einhaltung der Vorschriften; Verlässlichkeit bereits durchgeführter Eigenkontrollen, vgl. Art. 3 Abs. 1 der Lebensmittel-Kontroll-VO) in Risikokategorien oder Risikobetriebsarten einzustufen und die Kontrollhäufigkeit entsprechend zu bestimmen, wobei die Kontrollhäufigkeit von höchstens täglich bis in der Regel mindestens alle drei Jahre betragen kann. Es kann vorliegend dahinstehen, welche Kontrolldichte für den Betrieb der Klägerin unter Beachtung der oben genannten Kriterien angemessen ist und inwieweit dies Gegenstand der gerichtlichen Kontrolle im gebührenrechtlichen Verfahren sein kann, da es sich hier um die erste gebührenpflichtige planmäßige Routinekontrolle in dieser Filiale handelt.

Schließlich sind die erhobenen Gebühren auch der Höhe nach nicht zu beanstanden. Nach TS 23.0.4.1.1 ist für eine regelmäßige Überprüfung, die vor Ort einen Zeitumfang von 60 Minuten nicht überschreitet, eine Gebühr in Höhe von 57,00 Euro zu erheben. Für die Wegstreckenentschädigung ist zudem nach TS 23.0.4.1.3 eine Gebühr in Höhe von 20,00 Euro zu erheben. Der Beklagte hat am 03. August 2016 in der Filiale der Klägerin eine Kontrolle durchgeführt, die weniger als 60 Minuten gedauert hat.

Soweit die Beteiligten das Verfahren in der Hauptsache übereinstimmend für erledigt erklärt haben, richtet sich die zu treffende Kostenentscheidung nach § 161 Abs. 2 S. 1 VwGO. Danach entscheidet das Gericht im Falle der übereinstimmenden Erledigungserklärungen nach billigem Ermessen über die Kosten des Verfahrens; der bisherige Sach- und Streitstand ist zu berücksichtigen.

Billigem Ermessen entspricht es vorliegend, die Kosten des Verfahrens der Klägerin aufzuerlegen. Es liegt überwiegend in ihrer Sphäre, dass die Gebührenbescheide für die Filialen in M1. und I. ursprünglich an den falschen Adressaten gerichtet waren. Sowohl die Klägerin als auch die späteren Adressaten der Gebührenbescheide haben ihren Sitz in der Industriestraße 12 in B. und sind offensichtlich miteinander verwoben. Auch Recherchen des Gerichts anhand des Internetauftritts sowie sonstiger Äußerungen der Klägerin führten nicht zu einer Klärung der Frage, wer in den jeweiligen Filialen tatsächlich Lebensmittelunternehmer und somit richtiger Adressat ist. Auf eine entsprechende gerichtliche Aufklärungsverfügung im Verfahren 7 K 2100/17 der jetzigen Adressaten bezüglich der Gebührenbescheide für die Kontrollen in den Filialen in M1. und I. mit der Bitte, die betrieblichen Strukturen offenzulegen, hat die dortige Klägerin nicht reagiert. Eine weitere Aufklärung durch das Gericht nach Abgabe der Erledigungserklärungen ist nicht angezeigt.

Im Übrigen folgt die Kostenentscheidung aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Vollstreckbarkeitsentscheidung ergibt sich aus § 167 Abs. 1, 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.