Verwaltungsgericht Münster, 4 K 101/17

Tatbestand

Die geborene Klägerin studierte im niederländischen Studiengang Social Educational Care (Sozialpädagogik). Die Ausbildung erfolgte zunächst drei Jahre bei der deutschen Medikon GmbH (im Folgenden: Medikon) und anschließend ein Jahr an der Hoge School Saxion in Enschede (im Folgenden: Saxion). Mit der Medikon schloss die Klägerin einen Studienkursvertrag ab. Im Oktober 2014 verlieh ihr die Saxion den Abschlussgrad Bachelor of Social Work.

Die Saxion bietet deutschen Studenten seit September 2003 auf der Grundlage eines Kooperationsvertrages mit der Medikon an, Teile des niederländischen Studiums bei der Medikon zu leisten. Das damalige nordrhein-westfälische Ministerium für Wissenschaft und Forschung stellte mit Schreiben vom 11. Juni 2003 gemäß § 118 Abs. 2 Satz 1 und 3 des Gesetzes über die Hochschulen des Landes Nordrhein-Westfalen in der im Zeitpunkt des Schreibens geltenden Fassung fest, dass die staatlich anerkannte Saxion einen Teil ihrer anerkannten Ausbildung im Studiengang Sozialpädagogik in den Räumen der Medikon anbieten darf. Der Kooperationsvertrag zwischen Saxion und Medikon sieht vor, dass sich die Studierenden für ein acht Semester umfassendes Studium an der Saxion einschreiben sowie Theorie und Praxis-Module für die deutschen Studenten in den Räumen der Medikon in Oberhausen angeboten werden. Auf der Grundlage des Kooperationsvertrages hat die Medikon unter dem 17. Februar 2010 eine Studienkursordnung für den binationalen Studienkurs Sozialpädagogik mit dem Abschluss Bachelor of Social Work erlassen. Danach enthält der Studienkurs einen dualen Ansatz aus beruflicher Praxis und begleitenden Studienkurseinheiten. Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 der Studienkursordnung werden die ersten drei Jahre des Studiums erfolgsabhängig an einem der Standorte der Medikon absolviert, das vierte Semester an der Saxion. Während des Studienkurses sind bei der Medikon Prüfungsleistungen zu erbringen. Prüfungen können dreimal wiederholt werden.

Während ihrer Ausbildung bei der Medikon und Saxion absolvierte die Klägerin durchgängig Praktika. In der Zeit vom 1. November 2014 bis zum 31. Mai 2016 war die Klägerin befristet bei der F. in Vollzeit berufstätig.

Mit Schreiben vom 8. Januar 2015 beantragte die Klägerin bei der Bezirksregierung E die Anerkennung der Gleichwertigkeit ihres Studienabschlusses. Aus den von ihr vorgelegten Diploma Supplement der Saxion ergibt sich, dass sie während ihres Studiums insgesamt 240 ECTS-Punkte erreichte. Auf Anforderung der Bezirksregierung legte die Klägerin Nachweise über Studienveranstaltungen im deutschen Recht vor.

Die Bezirksregierung E. holte zur Bewertung der Gleichwertigkeit des von der Klägerin besuchten niederländischen Studiengangs das Gutachten der Fachhochschule H., Fachbereich Sozialwesen, vom 28. März 2016 ein. Die drei Gutachter kommen zu dem Ergebnis, dass der Studienabschluss an der Saxion einem vergleichbaren nordrhein-westfälischen Studienabschluss nicht gleichwertig sei. Die Bezirksregierung E. zog die Gutachterin Frau G. im Verwaltungsverfahren der Klägerin und in anderen Verwaltungsverfahren zur Bewertung der jeweils vorgelegten Studienabschlüsse heran. Mit E-Mail vom 29. November 2016 empfahl die Gutachterin, den Antrag der Klägerin abzulehnen.

Die Bezirksregierung E. lehnte den Antrag der Klägerin mit Bescheid vom 7. Dezember 2016 ab und führte aus: Die Gleichwertigkeit des Studienabschlusses der Klägerin mit einem nordrhein-westfälischen Studienabschluss der Sozialen Arbeit könne derzeit nicht festgestellt werden. Es sei die Teilnahme an Ausgleichsmaßnahmen erforderlich. Der Studienabschluss sei zwar formell mit einem nordrhein-westfälischen Studienabschluss an einer Fachhochschule in der Fachrichtung Soziale Arbeit vergleichbar. Es könne aber nicht die erforderliche materielle Gleichwertigkeit festgestellt werden. Die ersten drei Studienjahre seien bei der Medikon absolviert worden, deren Ausbildung kein Hochschulniveau habe. Die Medikon sei eine private Bildungseinrichtung auf dem Niveau einer Fachschule. Der überwiegende Teil der Dozenten der Medikon seien weitergebildete Praxisanleiter ohne weitere nachweisliche wissenschaftliche Qualifizierung. Deshalb sei anzunehmen, dass die Klägerin bei der Medikon nur in geringem Umfang wissenschaftliches Arbeiten gelernt habe. Dementsprechend könnten nur ihre Leistungen im 4. Studienjahr an der Saxion im Umfang von 60 ECTS-Punkte sowie Praktika im Umfang von 34 ECTS-Punkte anerkannt werden. Die materielle Gleichwertigkeit setze dagegen 180 ECTS-Punkte voraus. Teilweise könnten auch die beruflichen Erfahrungen der Klägerin anerkannt werden und zwar zwei Vertiefungsmodule im Bereich methodisches Handeln mit insgesamt 12 CPs sowie ein Modul aus dem Bereich „Handlungsfeldbezug“ mit 6 CPs.

Die Klägerin hat am 6. Januar 2017 Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Das Gutachten der Fachhochschule H. vom 28. März 2016 sei nicht geeignet, eine unzureichende Ausbildung bei der Medikon und Saxion zu belegen. Die Gutachter hätten sich nach ihren eigenen Ausführungen nicht triefergehend mit der Ausbildung durch Medikon auseinandergesetzt. Eine Rücksprache der Gutachter bei Medikon habe es nicht gegeben. Tatsächlich erfolge die Ausbildung bei der Medikon auf Hochschulniveau, weil die Ausbildung im Rahmen eines einheitlichen Studiengangs der Saxion erfolge und nur Unterrichtsmaterialien der Saxion eingesetzt würden. Deshalb seien auch die Studieninhalte bei der Medikon mit den nordrhein-westfälischen Studiengängen zumindest gleichwertig. Der Übergang in das vierte Studienjahr setzte das Erreichen der notwendigen Studienkurspunkte bei der Medikon und das Bestehen einer Aufnahmeprüfung bei der Saxion voraus. Auch aus dem mit dem Anerkennungsantrag vorgelegten Diploma Supplement der Saxion gehe hervor, dass die Saxion für den Studiengang verantwortlich sei. Auf den formalen Status der Medikon komme es nicht an. Entscheidend sei allein der Inhalt der Ausbildung. Insoweit habe das beklagte Land auch nicht dargelegt, dass die Medikon von den niederländischen Studienvorgaben abweiche. Nicht sie, die Klägerin, sondern das beklagte Land trage die Darlegungs- und Beweislast dafür, dass eine Anerkennung nur nach Durchführung von Ausgleichsmaßnahmen möglich sei.

Die Klägerin beantragt schriftsätzlich,

„1. den Bescheid der Beklagten vom 07.12.2016 (Az. 24.11.02-006/2015.0002) aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, der Klägerin die Befugnis zur Aufnahme oder Ausübung des Beruf ‚staatlich anerkannte Sozialarbeiterin/Sozialpädagogin‘ zu erteilen,

2. den Bescheid der Beklagten vom 07.12.2016 (Az. 24.11.02-

006/2015.0002) aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, die Gleichwertigkeit des von der Klägerin am 30.10.2014 erworbenen Abschlusses ‚Bachelor of Social Work‘ im Studiengang Sozialpädagogik an der Saxion University of Applied Science (Enschede, NL) zu einem nordrhein-westfälischen Studienabschluss der Sozialen Arbeit anzuerkennen,

hilfsweise

3. festzustellen, dass der von der Klägerin am 30.10.2014 erworbene Abschluss ‚Bachelor of Social Work‘ im Studiengang Sozialpädagogik an der Saxion University of Applied Science (Enschede, NL) gleichwertig zu einem nordrhein-westfälischen Studienabschluss der Sozialen Arbeit ist“.

Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen.

Es vertieft die Ausführungen in dem angefochtenen Bescheid der Bezirksregierung Münster und trägt weiter vor: Die Klage sei unzulässig. Denn die vor der Erteilung der staatlichen Anerkennung notwendige Überprüfung der persönlichen Zuverlässigkeit der Klägerin sei noch nicht erfolgt. Für die Ablehnung des Anerkennungsantrags der Klägerin sei entscheidend, dass es sich bei der Medikon um eine nichthochschulische Bildungseinrichtung handele. Deshalb könnten bei der Medikon keine Kenntnisse auf Hochschulniveau erworben werden. Nach den Beschlüssen der Kultusministerkonferenz vom 28. Juni 2002 und 19. August 2008 könnten außerhalb des Hochschulwesens erworbene Kenntnisse und Fähigkeiten höchstens 50 % eines Hochschulstudiums ersetzen. Der Kooperationsvertrag der Medikon und der Saxion über den von der Klägerin besuchten Studiengang sei von der Genehmigung des nordrhein-westfälischen Ministeriums für Schule und Weiterbildung vom 1. Juni 2003 nicht umfasst. Die Klägerin sei von 2010 bis 2013 nicht bei der Saxion eingeschrieben gewesen. Auch der Abschluss des Studienkursvertrages zwischen der Klägerin und Medikon spreche dafür, dass die Ausbildung an der Medikon nicht in der Verantwortung der Saxion erfolgt sei. Zudem lasse die eigene Studienordnung der Medikon erkennen, dass die Klägerin keinen einheitlichen Studiengang besucht habe. Aus den Bescheinigungen über die Praktika der Klägerin gehe ebenfalls hervor, dass die Praktika im Rahmen der Ausbildung bei der Medikon absolviert worden seien. Es sei auch auffällig, dass Medikon in ihrer Studienordnung Abweichungen vom niederländischen Jahrbuch vorbehalte.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf die Gerichtsakte und die Beiakten zur Gerichtsakte Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Der Einzelrichter entscheidet ohne mündliche Verhandlung, weil die Beteiligten auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Bei sachgerechter Auslegung (§ 88 VwGO) ist das vorrangige Begehren der Klägerin nicht auf eine (isolierte) Feststellung der Gleichwertigkeit ihres niederländischen Studienabschlusses, sondern auf die Verpflichtung des beklagten Landes gerichtet, sie als Sozialpädagogin und Sozialarbeiterin anzuerkennen und damit ihr die Ausübung dieses Berufs zu gestatten. Denn die Prüfung der Gleichwertigkeit des niederländischen Studienabschlusses erfolgt im Rahmen der Entscheidung über die Befugnis zur Aufnahme oder Ausübung des aus den nachfolgenden Gründen in Nordrhein-Westfalen reglementierten Berufs der Sozialpädagogin und der Sozialarbeiterin (§§ 9 Abs. 1, 13 Abs. 1 des Gesetzes zur Feststellung der Gleichwertigkeit ausländischer Berufsqualifikationen in Nordrhein-Westfalen, Berufsqualifikationsfeststellungsgesetz NRW - BQFG NRW). Für eine einheitliche Entscheidung über die staatliche Anerkennung als Sozialpädagogin und Sozialarbeiterin und die Gleichwertigkeit des niederländischen Studienabschlusses spricht auch, dass die Klägerin nicht nur Unterlagen über ihren Studienabschluss (§ 12 Abs. 1 Nr. 3 BQFG NRW), sondern auch gemäß § 12 Abs. 6 Satz 1 BQFG NRW durch geeignete Unterlagen darlegen muss, im Inland eine ihren Berufsqualifikationen entsprechende Erwerbstätigkeit ausüben zu wollen. Ob das schriftsätzlich formulierte Hilfsbegehren der Klägerin einer Auslegung bedarf, kann dahinstehen, weil die Klage mit dem Hauptbegehren Erfolg hat.

Die Klage ist als Verpflichtungsklage im Sinne des § 42 Abs. 1 VwGO zulässig. Der Zulässigkeit der Klage steht entgegen der Auffassung des beklagten Landes nicht entgegen, dass die Eignung der Klägerin zur Ausübung des Berufs als Sozialpädagogin und Sozialarbeiterin noch nicht von der Bezirksregierung Münster überprüft worden ist. Ob diese Prüfung notwendig ist, ist eine materiell-rechtliche Frage, die, wenn sie zu bejahen wäre, ggf. zur Folge hätte, dass das beklagte Land bei Vorliegen der Anerkennungsvoraussetzungen nicht gemäß § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO zur Anerkennung verpflichtet werden kann, sondern nur eine Verpflichtung zur Neubescheidung über das Anerkennungsbegehren (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO) in Betracht kommt. Auf die Zulässigkeit der Verpflichtungsklage haben diese materiell-rechtlichen Aspekte aber keinen Einfluss.

Die Klage ist begründet. Der Ablehnungsbescheid der Bezirksregierung E. vom 7. Dezember 2016 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Sie hat einen Anspruch auf Verpflichtung des beklagten Landes, sie als Sozialpädagogin und Sozialarbeiterin staatlich anzuerkennen und damit ihr die Befugnis zur Ausübung des Berufs der Sozialpädagogin zu gestatten.

Anspruchsgrundlage für das Anerkennungsbegehren der Klägerin sind §§ 2 Abs. 1 und Abs. 2, 3 Abs. 1, Abs. 2 und Abs. 5, 9, 12 Abs. 1 und Abs. 6, 13 Abs. 1 BQFG NRW. Nach diesen Vorschriften erfolgt im Rahmen der Entscheidung über die Befugnis zur Aufnahme oder Ausübung eines in Nordrhein-Westfalen reglementierten Berufs die Bewertung der Gleichwertigkeit von im Ausland erworbenen Ausbildungsnachweise unter Berücksichtigung sonstiger nachgewiesener Berufsqualifikationen (§§ 9 Abs. 1, 13 Abs. 1 BQFG). Daraus folgt, dass die Bezirksregierung E. als zuständige Behörde, in deren Bezirk die Klägerin ihren Wohnsitz hat (§ 1 Abs. 1 und Abs. 2 der Verordnung zur Regelung der Zuständigkeiten nach dem Berufsqualifikationsgesetz NRW für das Berufsbild „staatlich anerkannte Sozialpädagogin oder staatlich anerkannter Sozialpädagoge, staatlich anerkannte Sozialarbeiterin oder staatlich anerkannter Sozialarbeiter oder staatliche anerkannte Sozialpädagogin und Sozialarbeiterin oder staatlich anerkannter Sozialpädagoge und Sozialarbeiter“ vom 5. Juni 2014, GV. NRW. S. 401, in der Fassung der Verordnung vom 15. Juli 2016, GV. NRW. S. 637), über die Befugnis der Klägerin zur Ausübung des Berufs der Sozialpädagogin und der Sozialarbeiterin sowie in diesem Rahmen über die Feststellung der Gleichwertigkeit ihres niederländischen Studienabschlusses als Voraussetzung der Berufsausübung entscheidet. Auf die Regelungen des nordrhein-westfälischen Gesetzes über die staatliche Anerkennung von Sozialarbeiterinnen und Sozialarbeitern, Sozialpädagoginnen und Sozialpädagogen, Kindheitspädagoginnen und Kindheitspädagogen sowie Heilpädagoginnen und Heilpädagogen (Sozialberufe-Anerkennungsgesetz NRW - SobAG NRW) kommt es dagegen nicht an. Über die dort – unter anderem – vorgesehene Anerkennung als Sozialpädagogin und Sozialarbeiterin entscheidet nicht eine der nordrhein-westfälischen Bezirksregierungen, sondern die im Land Nordrhein-Westfalen besuchte Hochschule (§ 1 Abs. 4 SobAG NRW). Das Berufsqualifikationsgesetz NRW sieht auch keine entsprechende Anwendung der Regelungen des Sozialberufe-Anerkennungsgesetzes NRW vor.

Der sachliche Anwendungsbereich des Berufsqualifikations-feststellungsgesetzes NRW ist eröffnet. Die Klägerin erstrebt im Sinne des § 1 Abs. 1 Satz 1 BQFG NRW die Feststellung der Gleichwertigkeit ihres in den Niederlanden und damit im Ausland erworbenen Ausbildungsnachweises. Ausbildungsnachweis ist der der Klägerin von der Saxion verliehene Bachelor of Social Work, mit dem sie ihr Studium abgeschlossen hat. Denn Ausbildungsnachweise im Sinne des § 2 Abs. 1 Satz 1 BQFG sind Prüfungszeugnisse und Befähigungsnachweise, die von verantwortlichen Stellen, hier der Saxion, für den Abschluss einer erfolgreich absolvierten Ausbildung ausgestellt werden (§ 3 Abs. 2 BQFG NRW).

Auch der persönliche Anwendungsbereich des Berufsqualifikations-feststellungsgesetzes NRW ist eröffnet. Das Gesetz ist auf alle Personen anwendbar, die im Ausland einen Ausbildungsnachweis erworben haben und darlegen, in Nordrhein-Westfalen eine ihrer Berufsqualifikation entsprechende Erwerbstätigkeit ausüben zu wollen (§ 2 Abs. 2 BQFG NRW). Die Klägerin erfüllt diese Voraussetzungen. Sie hat in den Niederlanden einen Ausbildungsnachweis erworben und sowohl im Verwaltungsverfahren als auch im Klageverfahren zumindest schlüssig zum Ausdruck gebracht, in Nordrhein-Westfalen eine ihrer Berufsqualifikation als Sozialpädagogin und Sozialarbeiterin entsprechende Erwerbstätigkeit ausüben zu wollen. Letzteres dokumentiert auch das Arbeitszeugnis vom 20. Juli 2016. Danach war die Klägerin nach dem Abschluss ihres Studiums in Nordrhein-Westfalen berufstätig und „mit ganzer Stelle als Bachelor of social work angestellt“.

Das Anerkennungsbegehren der Klägerin richtet sich nach §§ 9 ff. BQFG NRW. Auf der Grundlage ihrer in den Niederlanden erworbenen und durch den Ausbildungsnachweis der Saxion nachgewiesenen Berufsqualifikation (§ 3 Abs. 1 BQFG NRW) erstrebt sie den Zugang zu einem in Nordrhein-Westfalen reglementierten Beruf im Sinne des § 9 Abs. 1 BQFG NRW. Nach § 3 Abs. 5 BQFG NRW sind reglementierte Berufe im Sinne des Berufsqualifikationsfeststellungsgesetzes NRW berufliche Tätigkeiten, deren Aufnahme oder Ausübung durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften an den Besitz bestimmter Berufsqualifikationen gebunden sind; eine Art der Ausübung ist insbesondere die Führung einer Berufsbezeichnung, die durch Rechts- oder Verwaltungsvorschriften auf Personen beschränkt ist, die über bestimmte Berufsqualifikationen verfügen. Die angestrebte Tätigkeit als Sozialpädagogin und Sozialarbeiterin ist ein solcher reglementierter Beruf. Denn diese Tätigkeit und die Führung der Berufsbezeichnung „Sozialpädagogin und Sozialarbeiterin“ setzt die Erfüllung der Anerkennungsvoraussetzungen nach den Vorschriften des Sozialberufe-Anerkennungsgesetzes NRW voraus.

Die Klägerin erfüllt die formellen Voraussetzungen für die Anerkennung nach dem Berufsqualifikationsfeststellungsgesetz NRW. Sie hat durch das Arbeitszeugnis und ihren schriftlichen Vortrag im Verwaltungsverfahren und gerichtlichen Verfahren hinreichend im Sinne der §§ 2 Abs. 2, 12 Abs. 6 Satz 1 BQFG dokumentiert, eine Tätigkeit als Sozialpädagogin und Sozialarbeiterin in Nordrhein-Westfalen ausüben zu wollen. Darüber hinaus hat sie den von ihr absolvierten Ausbildungsgang und Ausbildungsnachweis einschließlich der vorgelegten Nachweise über berufliche Erfahrungen durch Praktika und Berufstätigkeit nach Abschluss ihres Studiums dokumentiert, einen Identitätsausweis vorgelegt sowie eine Erklärung vorgelegt, dass sie noch keinen Antrag auf Feststellung der Gleichwertigkeit gestellt hat (§ 12 Abs. 1 BQFG). Auch das beklagte Land rügt nicht das Fehlen formeller Voraussetzungen für die begehrte Anerkennung.

Die Klägerin hat weiter nicht nur nachgewiesen, dass ihr niederländischer Studienabschluss entsprechend der Auffassung des beklagten Landes formell der Ausbildung zur Sozialpädagogin und Sozialarbeiterin an einer nordrhein-westfälischen Hochschule entspricht. Der Ausbildungsnachweis der Saxion ist auch materiell einem solchen nordrhein-westfälischen Ausbildungsnachweis gleichwertig.

Bei der Entscheidung über die Befugnis zur Aufnahme oder Ausübung eines in Nordrhein-Westfalen reglementierten Berufs gilt nach § 19 Abs. 1 Nr. 1 und Nr. 3 BQFG NRW der im Ausland erworbene Ausbildungsnachweis, unter Berücksichtigung sonstiger nachgewiesener Berufsqualifikationen, als gleichwertig mit dem entsprechenden landesrechtlich geregelten Ausbildungsnachweis, sofern der im Ausland erworbene Ausbildungsnachweis die Befähigung zu vergleichbaren beruflichen Tätigkeiten wie der entsprechende landesrechtlich geregelte Ausbildungsnachweis belegt und zwischen den nachgewiesenen Berufsqualifikationen und der entsprechenden landesrechtlich geregelten Berufsbildung keine wesentlichen Unterschiede bestehen. Wesentliche Unterschiede zwischen den nachgewiesenen Berufsqualifikationen und der entsprechenden landesrechtlich geregelten Berufsbildung liegen gemäß § 9 Abs. 2 BQFG NRW vor, sofern sich der im Ausland erworbene Ausbildungsnachweis auf Fähigkeiten und Kenntnisse bezieht, die sich hinsichtlich des Inhalts oder auf Grund der Ausbildungsdauer wesentlich von den Fähigkeiten und Kenntnissen unterscheiden, auf die sich der entsprechende landesrechtlich geregelte Ausbildungsnachweis bezieht, die entsprechenden Fähigkeiten und Kenntnisse eine maßgebliche Voraussetzung für die Ausübung des jeweiligen Berufs darstellen und die Antragstellerin oder der Antragsteller diese Unterschiede nicht durch sonstige Befähigungsnachweise, nachgewiesene einschlägige Berufserfahrung oder sonstige nachgewiesene einschlägige Qualifikationen ausgeglichen hat. Nach diesen gesetzlichen Vorgaben bestehen keine durchgreifenden Zweifel an der materiellen Gleichwertigkeit des niederländischen Studienabschlusses der Klägerin.

Zunächst ist festzuhalten, dass das beklagte Land und die für die Durchführung des Verwaltungsverfahrens zuständige Bezirksregierung E. die Darlegungs- und Beweislast dafür tragen, dass ein im Ausland erworbener Ausbildungsnachweis, hier der niederländische Studienabschluss der Klägerin, nicht einem vergleichbaren inländischen Ausbildungsnachweis, hier der Ausbildung zur Sozialpädagogin oder zum Sozialpädagogen an einer nordrhein-westfälischen Hochschule, gleichwertig ist. Ob diese Darlegungs- und Beweislastverteilung aus der Richtlinie 2005/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die Anerkennung von Berufsqualifikationen, deren Umsetzung das Berufsqualifikationsfeststellungsgesetzes NRW dient (§ 21 Abs. 2 BQFG NRW), folgt,

so VG Osnabrück, Urteil vom 17. Mai 2017 – 1 A 145/16 -, S. 7 des Urteilsabdrucks,

kann dahinstehen. Sie ergibt sich jedenfalls aus dem Übereinkommen vom 11. April 1997 über die Anerkennung von Qualifikationen im Hochschulbereich in der europäischen Union (im Folgenden Lissabon Konvention), das der Bundestag mit Zustimmung des Bundesrates mit dem Gesetz zu dem Übereinkommen vom 11. April 1997 über die Anerkennung von Qualifikationen im Hochschulbereich in der europäischen Region vom 16. Mai 2007 und die Niederlande am 19. März 2008 ratifiziert haben.

Vgl. zum Beitritt der Niederlande zu dem Übereinkommen: www.admin.ch/opc/de/classified-compilation/20012727/index.html.

Nach den wesentlichen Grundsätzen in Bezug auf die Bewertung von Qualifikationen, zu denen auch Hochschulabschlüsse gehören (Art. I des Lissabon Abkommens, „Qualifikationen“), liegt die Beweislast, dass ein Antrag auf Anerkennung der in einem Vertragsstaat erworbenen Hochschulqualifikation nicht die Voraussetzungen der Gleichwertigkeit im Sinne des Art. VI.1 der Lissabon Konvention erfüllt, bei der die Bewertung durchführenden Stelle (Art. III.3 Abs. 5 der Lissabon Konvention) und damit bei der Bezirksregierung E. als die für das Anerkennungsbegehren der Klägerin zuständigen Stelle. Der Anwendung dieser Darlegungs- und Beweislastregelung steht nicht entgegen, dass Art. III.3 Abs. 5 der Lissabon Konvention noch nicht in nordrhein-westfälisches Recht umgesetzt worden ist. Die Bundesländer und damit auch Nordrhein-Westfalen haben der Ratifizierung der Lissabon Konvention zugestimmt (BT-Drs. 16/1291, S. 27). Das in Art. 20 Abs. 1 GG verankerte Gebot bundesfreundlichen Verhaltens gebietet deshalb eine Transformation auch des Art. III.3 Abs. 5 der Lissabon Konvention in Landesrecht. Solange diese Transformation, wie etwa im Berufsqualifikationsfeststellungsgesetz NRW, nicht geschehen ist, kann bei der Auslegung des unbestimmten Rechtsbegriffs der Gleichwertigkeit im Sinne des § 9 Abs. 1 und Abs. 2 BQFG NRW auf die nicht in Landesrecht umgesetzten Grundsätze der Lissabon Konvention und damit auch auf Art. III.3 Abs. 5 der Konvention zurückgegriffen werden.

Vgl. zur Anwendbarkeit der Lissabon Konvention im nordrhein-westfälischen Recht: OVG NRW, Beschluss vom 12. September 2013 – 13 B 850/13 -, juris; VG Düsseldorf, Urteil vom 6. Januar 2012 – 15 K 5482/11 -, juris; Gesamtkommentar SchulG NRW, Stand März 2018, § 51 Anm. 4.6.

Nach Maßgabe dieser Grundsätze ist der Studienabschluss der Klägerin einem nordrhein-westfälischen sozialpädagogischen Studienabschluss gleichwertig. Sie hat nicht nur die gemäß § 2 Nr. 1 SobAG NRW erforderlichen 180 ECTS-Punkte erzielt und den Grad eines Bachelors erworben. Vielmehr hat sie nach einer Studienzeit von vier, statt der nach § 2 Nr. 1 SobAG erforderlichen sechs Semester 240 ECTS-Punkte erreicht. Aus den von ihr vorgelegten Praktikumsnachweisen ergibt sich weiter, dass sie deutlich mehr als die nach § 2 Nr. 2 SobAG NRW erforderlichen mindestens 100 Arbeitstage umfassende studienintegrierten Praktika geleistet hat. Weiter hat sie den nach § 2 Nr. 4 SobAG erforderlichen Nachweis des Erwerbs relevanter Rechtskenntnisse auf Anforderung der Bezirksregierung E. nachgewiesen. Dass dieser Nachweis unzureichend ist, macht die Bezirksregierung nicht geltend und ist auch sonst nicht ersichtlich.

Für die materielle Gleichwertigkeit spricht außerdem der Bewertungsvorschlag der Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen, den von der Klägerin von der Saxion verliehenen Studienabschluss auch in Deutschland als Bachelor-Abschluss anzuerkennen.

Vgl. https://anabin.kmk.org/no_cache/filter/hochschulabschluesse.html.

Die Bewertungsvorschläge der Zentralstelle haben zwar keine normative Bindungswirkung. Sie können aber als sachverständige Stellungnahme auch in einem gerichtlichen Verfahren berücksichtigt werden.

OVG NRW, Beschluss vom 25. März 2011 – 19 B 719/10 -; Gesamtkommentar SchulG NRW, § 51 Anm. 4.4 (2 c).

Dagegen greifen die Einwände des beklagten Landes gegen die materielle Gleichwertigkeit des Ausbildungsnachweises der Klägerin nicht durch.

Das Gutachten der Fachhochschule H., Fachbereich Sozialwesen, vom 28. März 2016 begründet keine durchgreifenden oder zumindest klärungsbedürftigen Zweifel an der Gleichwertigkeit des Studienabschlusses der Klägerin. Abgesehen davon, dass die Fachhochschule in Bezug auf Studierende in Konkurrenz zur Saxion und Medikon steht und die Bezirksregierung Münster die Gutachterin Frau G. nach ihrer in den Verwaltungsvorgängen enthaltenen E-Mail vom 29. November 2016 auch in konkreten Verwaltungsverfahren, wie dem Verwaltungsverfahren der Klägerin, heranzieht, ist das Gutachten nicht aussagekräftig. Die Gutachter führen selbst aus, dass sie die Qualität der Studieninhalte nicht überprüfen konnten und ihnen keine – von den Gutachtern für bedeutsam gehaltenen – konkreten Informationen zu Lernzielen und Lerninhalten vorlagen. Dementsprechend zeigen die Gutachter auch keine relevanten inhaltlichen Qualitätsunterschiede auf.

Ebenso VG Osnabrück, Urteil vom 17. Mai 2017 – 1 A 145/16 -, S. 8 des Urteilsabdrucks.

Auch das Vorbringen der Bezirksregierung E. im Verwaltungsverfahren und des beklagten Landes im Klageverfahren rechtfertigt keine andere Beurteilung. Der Vortrag betrifft ausschließlich formale Aspekte, wie etwa die formelle Struktur des Studiums an der Medikon und der Saxion, die Qualifikation des Personals der Medikon sowie die nicht nachvollziehbar belegte Behauptung, die Ausbildung bei der Medikon als private Bildungseinrichtung liege auf Fachschulniveau. Inhaltliche Defizite des Studiums an der Medikon und der Saxion, die diese bloße These tragen, werden nicht angeführt. Vielmehr haben sich auch die Bezirksregierung E. und das beklagte Land nicht näher mit den inhaltlichen Studien- und Prüfungsbedingungen auseinandergesetzt.

Darüber hinaus überzeugt auch nicht der Verweis der Bezirksregierung E. und des beklagten Landes auf die Beschlüsse der Kultusministerkonferenz vom 28. Juni 2002 und 18. September 2008. Nach Nr. 2 des Beschlusses vom 28. Juni 2002 können außerhalb des Hochschulwesens erworbene Kenntnisse und Fähigkeiten höchstens 50% eines Hochschulstudiums ersetzen. In dem Beschluss vom 18. September 2008 setzt sich die Kultusministerkonferenz kritisch mit der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit hochschulischer und nichthochschulischer Einrichtungen (sog. „Franchising“) auseinander, die nach Einschätzung der Kultusministerkonferenz die Gefahr bergen, dass die Qualitätssicherungsregelungen der beteiligten Staaten unterlaufen würden. Konkrete Aussagen zu der Zusammenarbeit zwischen Saxion und Medikon lassen sich aber den Beschlüssen der Kultusministerkonferenz nicht entnehmen. Die gesehene Gefahr für sich allein rechtfertigt es nicht, die Ausbildung der Klägerin bei der Medikon ganz oder teilweise nicht anzuerkennen. Denn es ist nichts konkret dafür ersichtlich, dass die Ausbildung an der Saxion und Medikon unter Verstoß gegen niederländischen Hochschulrechts erfolgte oder erfolgt.

Ebenso VG Osnabrück, Urteil vom 17. Mai 2017 – 1 A 145/16 -, S. 8 des Urteilsabdrucks.

Hinzu kommt, dass die Beschlüsse der Kultusministerkonferenz nicht aus sich heraus verbindlich sind. Die Kultusministerkonferenz ist keine „gesetzgebende Gewalt“ im Sinne des Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG.

BVerwG, Beschluss vom 6. Januar 1999 – 6 B 19.98 -, juris, Rdn. 3; OVG NRW, Beschluss vom 19. März 2014 ‑ 19 B 148/14 -, juris, Rdn. 16.

Die Beschlüsse der Kultusministerkonferenz können zwar als sachverständige Stellungnahme auch in einem gerichtlichen Verfahren berücksichtigt werden. Das gilt aber dann nicht, wenn berechtigte Zweifel an der Richtigkeit der Beschlüsse bestehen.

VG Düsseldorf, Urteil vom 6. Januar 2012 – 15 K 5482/11 -, juris; VG Aachen, Beschluss vom 19. Januar 2011 – 9 L 431/10 -, juris.

Dahingehende Zweifel an der Einschätzung der Kultusministerkonferenz im Beschluss vom 28. Juni 2002, außerhalb des Hochschulwesens erworbene Kenntnisse und Fähigkeiten könnten höchstens 50% eines Hochschulstudiums ersetzen, ergeben sich in Bezug auf den von der Klägerin besuchten Studiengang schon daraus, dass die sachverständige Zentralstelle für ausländisches Bildungswesen die Anerkennung des Studienabschlusses empfiehlt.

Entgegen der Auffassung des beklagten Landes steht dem Anspruch der Klägerin auf Anerkennung als Sozialpädagogin und Sozialarbeiterin sowie Zuerkennung der Befugnis zur Ausübung dieses Berufs weiter nicht entgegen, dass die Bezirksregierung E. als zuständige Behörde die fachliche und persönliche Eignung der Klägerin im Sinne des § 1 Abs. 5 Satz 1 SobAG NRW (noch) nicht überprüft hat. Diese Überprüfung ist im Verfahren auf Anerkennung eines im Ausland erworbenen Studienabschlusses nicht vorgesehen. Denn das Berufsqualifikationsfeststellungsgesetz NRW verweist, wie oben bereits dargelegt, weder auf § 1 Abs. 5 Satz 1 SobAG NRW noch auf sonstige Regelungen des Sozialberufe-Anerkennungsgesetzes NRW. Eine analoge Anwendung des § 1 Abs. 5 Satz 1 SobAG NRW kommt ebenfalls nicht in Betracht. Dem steht entgegen, dass es an einer planwidrigen Regelungslücke im Berufsqualifikationsfeststellungsgesetz NRW fehlt. Aus § 9 Abs. 1 Nr. 2 Halbsatz 2 BQFG NRW folgt, dass der Landesgesetzgeber beim Erlass des Berufsqualifikationsgesetzes NRW gesehen hat, dass Bedenken an einer Eignung zur Ausübung eines in Nordrhein-Westfalen reglementierten Berufs bestehen können. Denn nach der genannten Regelung kommt die Anerkennung der Gleichwertigkeit eines im Ausland erworbenen Studienabschlusses auch dann in Betracht, wenn der oder dem Betreffenden im ausländischen Staat die Befugnis zur Aufnahme oder Ausübung des jeweiligen Berufs aus Gründen verwehrt wurden, die der Aufnahme oder Ausübung in Nordrhein-Westfalen nicht entgegenstehen. Daraus folgt, dass der Landesgesetzgeber bewusst auf eine Überprüfung der Eignung im Sinne des § 1 Abs. 5 Satz 1 SobAG NRW im Anerkennungsverfahren bei der Bezirksregierung abgesehen hat. Eignungsbedenken haben in diesem Verfahren nur Relevanz bei der Frage, ob trotz der Untersagung der Berufsausübung im ausländischen Staat gleichwohl die Befugnis zur Berufsausübung in Nordrhein-Westfalen erteilt werden kann.

Liegen die Tatbestandsvoraussetzungen für die begehrte Anerkennung vor, ist das beklagte Land zur Anerkennung zu verpflichten, weil das Berufsqualifikationsfeststellungsgesetz NRW kein Ermessen eröffnet. Die Verpflichtung des beklagten Landes bezieht sich entsprechend dem Begehren der Klägerin auf die Anerkennung als Sozialpädagogin und Sozialarbeitern. Denn der dem niederländischen Studiengang der Klägerin entsprechende nordrhein-westfälische Studiengang der Sozialen Arbeit qualifiziert für die Arbeit als Sozialarbeiterin oder Sozialarbeiter, Sozialpädagogin oder Sozialpädagoge oder Sozialpädagogin und Sozialarbeiterin oder Sozialpädagoge und Sozialarbeiter (§ 2 SobAG NRW).

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 1 und 2 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711, 713 ZPO.