Verwaltungsgericht Münster, Ersatzschulfinanzierung; Refinanzierung des Unterrichtsmehrbedarfsim Bereich LES

Tatbestand

Die Klägerin ist Schulträgerin der N. U. . Diese ist eine als Ersatzschule genehmigte Grund- und Realschule, seit dem Jahr 2016 Gesamtschule. An der N. werden Schülerinnen und Schüler mit und ohne Behinderungen gemeinsam unterrichtet. Im Schuljahr 2015/16 besuchten die Realschule 118 Schülerinnen und Schüler, davon 20 Kinder mit sonderpädagogischem Förderbedarf, davon wiederum bei 16 Kindern im Bereich des Förderschwerpunkts Lern- und Entwicklungsstörungen (LES). Im Schuljahr 2016/17 besuchten die Sekundarstufe I der Gesamtschule 130 Kinder, davon 26 Kinder mit sonderpädagogischem Förderbedarf, davon wiederum 22 Kinder im Bereich LES.

Die Klägerin beantragte für die Schuljahre 2015/16 und 2016/17 beim Beklagten jeweils die Zusage der Refinanzierung des LES-Stellenbudgets. Für das erstgenannte Schuljahr wurde diese zunächst in Höhe einer Stelle gewährt, allerdings einige Monate später durch Bescheid vom 10. März 2016 zurückgenommen.

Durch Bescheid vom 14. März 2016 lehnte der Beklagte die Zuteilung des LES-Budgets für die Schuljahre 2015/16 und 2016/17 ab. Gleichzeitig wurde der Klägerin zur Anpassung der Stellenbewirtschaftung für das Schuljahr 2015/16 nach der Übergangsvorschrift des § 13 Abs. 2 FESchVO eine Zusatzbeihilfe in Höhe von 76.160,00 Euro gewährt, die beginnend mit dem Schuljahr 2015/2016 nach Buchstabe c der zuvor genannten Vorschrift über 6 Jahre ausfinanziert wird. Zur Berechnung führte der Beklagte aus: Der Betrag von 76.160,00 Euro ergebe sich aus der Summe des nach § 3 Abs. 5 FESchVO im Haushaltsjahr 2015 gültigen Pauschalbetrages (47.600 Euro) multipliziert mit dem Stellenanteil, der sich als Verlust an Stellenanteilen ergebe, welcher sich durch die Einführung des LES-Budgets bei der Klägerin ergebe. Dieser Stellenanteil resultiere daraus, dass mit dem Stichtag 15. Oktober 2014 16 Förderschüler/innen mit den Förderschwerpunkten LES in die Stellenberechnung aufgenommen worden seien. Der für diese 16 Schüler sich ergebende Stellenanteil von 1,6 Stellen stehe der Klägerin nach dem neuen Recht in den darauffolgenden Schuljahren nicht mehr zur Verfügung. Da der Klägerin zurzeit kein LES-Budget zuerkannt werden könne, realisiere sich der Verlust vollständig. Die Zusatzbeiträge beliefen sich daher wie folgt:

Schuljahr Betrag

2015/2016 76.160,00 Euro

2016/2017 63.467,00 Euro

2017/2018 50.774,00 Euro

2018/2019 38.081,00 Euro

2019/2020 25.388,00 Euro

2020/2021 12.695,00 Euro.

Zur Begründung der Ablehnung des LES-Budgets führte der Beklagte aus: Die Voraussetzungen für die Zuerteilung des Budgets nach § 3 a Abs. 2 FESchVO - fiktiver Zug - seien aufgrund der Schülerzahl (Stichtag 15. Oktober 2014) von insgesamt 117 zurzeit nicht gegeben. Aufgrund dieser Schülerzahl ergebe sich durch die in § 3a FESchVO vorgegebene Berechnungsweise eine fiktive Klassenzahl von 4 Klassen (117 : 28* = 4,178; *Klassenfrequenzrichtwert nach § 6 Abs. 5 VV zu § 93 SchulG). Das LES-Budget könne bei einzügigen Schulen der SEK I erst bei einer Schülerzahl von 154 zugestanden werden. Tatbestände, die im MSW-Erlass vorn 12. Januar 2016 – Nachsteuerung LES-Budget – aufgeführt seien, führe die Klägerin nicht an.

Die Klägerin hat gegen den Bescheid der Beklagten vom 14. März 2016 am 13. April 2016 Klage erhoben.

Zur Begründung bringt sie im Wesentlichen vor: Durch die Neuregelung der Refinanzierung der Stellenbedarfe für Schüler mit dem Förderbedarf LES ab dem Schuljahr 2015/16 in § 3a FESchVO in Form eines Stellenbudgets stünden ihr deutlich weniger Stellen zur Verfügung als nach der bisherigen Rechtslage. Für das Schuljahr 2015/16 fehlten ihr 2,49 Stellen, für das Schuljahr 2016/17 fehlten 3,21 Stellen. Die aufgrund der Übergangsregelung gewährten Zusatzbeihilfen würden ihre finanziellen Einbußen nur zum Teil abdecken. Denn die Personalkosten für die genannten Stellenanteile eines Sonderpädagogen seien erheblich höher als die gewährten Zusatzbeihilfen.

Der Anspruch auf Gewährung weiterer Stellenanteile ergebe sich aus §§ 105, 107 SchulG NRW i.V.m. § 3 Abs. 1 FESchVO, § 8 VO zu § 93 Abs. 2 SchulG NRW. Danach habe sie als Trägerin einer genehmigten Ersatzschule Anspruch auf die zur Durchführung ihrer Aufgaben und zur Erfüllung ihrer Pflichten erforderlichen Zuschüsse des Landes. Hierzu zähle gemäß § 107 Abs. 1 SchulG NRW auch der erforderliche Aufwand an Personalkosten zur Erteilung des lehrplanmäßigen Unterrichts. Bislang habe sie Zuschüsse erhalten, die sich (auch) im Bereich LES an der Schüler-Lehrer-Relation (9,92 im Bereich LES) orientiert hätten. Durch die 6. Änderungsverordnung der Ersatzschulfinanzierungsverordnung sei eine Systemumstellung hin zu der Einrichtung eines Stellenbudgets für Kinder mit dem Förderschwerpunkt LES erfolgt. In ihrem Fall führte die Nichtgewährung des LES-Budgets zu einer Streichung von 3 Stellen (von insgesamt 12 Stellen). Mit einem Viertel Lehrerstellen weniger als bisher sei die Durchführung des lehrplanmäßigen inklusiven Unterrichts nicht mehr möglich.

Das Stellenbudget in der in § 3a FESchVO geregelten Form verstoße gegen das Grundgesetz (GG) und gegen die Landesverfassung NRW (LV NRW). Es liege ein Verstoß gegen Art. 7 Abs. 4 GG i.V.m. Art 8 Abs. 4 LV NRW vor. Insbesondere sei eine dauerhafte Erfüllbarkeit der allgemeinen Genehmigungsvoraussetzungen nach Art. 7 Abs. 4 S. 3 GG und der besonderen Genehmigungsvoraussetzungen für die Durchführung inklusiven Unterrichts nicht sichergestellt. Ferner liege ein Verstoß gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG vor. Es finde eine verfassungswidrige Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte statt und zwar sowohl im Verhältnis der Ersatzschulen zu öffentlichen Schulen als auch im Verhältnis der Ersatzschulen untereinander. Die Regelung sei ferner wegen Verstoßes gegen das Rechtsstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 3 GG verfassungswidrig, weil sie gegen den Bestimmtheitsgrundsatz, das Transparenzgebot und Grundsätze des Vertrauensschutzes verstoße. Hinsichtlich der Einzelheiten verweist die Klägerin auf das der Klagebegründung beigefügte Rechtsgutachten des Prof. Dr. I, Verfassungsfragen der Ersatzschulfinanzierung in Nordrhein-Westfalen, vom 11. Juni 2015.

Auch unter Berücksichtigung des sog. Nachsteuerungserlasses des Ministeriums für Schule und Weiterbildung vom 12. Januar 2016 verbleibe es bei der Verfassungswidrigkeit des § 3a FESchVO, da kein dort geregelter Fall auf die Klägerin zutreffe.

Die Klägerin hat im Rahmen der Klagebegründung ursprünglich eine Verpflichtung des Beklagten zur Gewährung weiterer Stellenanteile beantragt. Nach Erörterung in der mündlichen Verhandlung beantragt sie nunmehr,

festzustellen, dass die durch den Beklagten mit Bescheid vom 14. März 2016 für die Schuljahre 2015/16 und 2016/17 auf der Grundlage der FESchVO getroffene Regelung zur Refinanzierung des Unterrichtsmehrbedarfs im Bereich LES gegen höherrangiges Recht verstößt.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er hält die Neuregelungen der Ersatzschulfinanzierung in § 3a FESchVO sowohl mit dem Grundgesetz als auch mit der Landesverfassung NRW sowie mit dem SchulG NRW für vereinbar. Der Beklagte bezieht sich hierzu auf das mit der Klageerwiderung vorgelegte Rechtsgutachten des Prof. Dr. F, Verfassungsfragen der Ersatzschulfinanzierung unter besonderer Berücksichtigung der §§ 3a, 13 Abs. 2 FESchVO, vom 17. Mai 2016.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der genannten Rechtsgutachten und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs des Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

I. Die Klage ist als Feststellungsklage gemäß § 43 Abs. 1, erste Alternative VwGO statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere fehlt der Klage nicht das erforderliche Feststellungsinteresse. Die Klägerin hat ein berechtigtes Interesse an der Feststellung, ob die mit Bescheid vom 14. März 2016 auf der Grundlage der FESchVO getroffene Regelung zur Refinanzierung des Unterrichtsmehrbedarfs im Bereich LES gegen höherrangiges Recht verstößt. Dieses Interesse ist wirtschaftlicher Art. Die Klägerin macht insoweit geltend, durch die Neuregelung des LES-Budgets insbesondere in § 3a FESchVO erhebliche wirtschaftliche Nachteile zu erleiden. Die Refinanzierung der eigentlich benötigten Stellenanteile werde durch die Neuregelung nicht mehr gewährleistet.

Der Feststellungsklage steht auch nicht der Grundsatz der Subsidiarität entgegen (§ 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Die Klägerin kann ihr Klageziel insbesondere nicht im Wege einer Verpflichtungsklage erreichen, denn ein Verstoß von §§ 3a, 13 FESchVO gegen höherrangiges Recht würde nicht unmittelbar dazu führen, dass die Klägerin einen Anspruch auf die von ihr begehrten (weiteren) Stellenanteile hätte. Im Fall einer Verfassungswidrigkeit der genannten Normen wäre es Sache des Gesetz- bzw. Verordnungsgebers, eine neue Regelung für die Refinanzierung des Unterrichtsmehrbedarfs im Bereich LES zu schaffen.

II. Die Feststellungsklage ist jedoch in der Sache nicht begründet. Die durch den Beklagten mit Bescheid vom 14. März 2016 für die Schuljahre 2015/16 und 2016/17 auf der Grundlage der FESchVO und im Einklang mit deren Bestimmungen getroffene Regelung zur Refinanzierung des Unterrichtsmehrbedarfs im Bereich LES verstößt nicht gegen höherrangiges Recht.

Ab dem Schuljahr 2015/16 erfolgte bei der Refinanzierung des Unterrichtsmehrbedarfs im Bereich LES eine Systemumstellung in Form eines Wechsels von einer Pro-Schüler-Berechnung zu einer systemischen Unterstützung der Ersatzschulen (1.). Diese in §§ 3a, 13 FESchVO erfolgte Neuregelung ist rechtlich nicht zu beanstanden (2.).

1. Bislang wurde gemäß §§ 106 Abs. 2 Nr. 1a), 107 Abs. 1, 115 Abs. 1 Nr. 2 SchulG NRW i.V.m. § 3 Abs. 1 und 2 FESchVO a.F. für die staatliche Bezuschussung der Personalkosten für das Lehrpersonal an Ersatzschulen die für öffentliche Schulen geltende Stellenberechnung, nämlich auf der Grundlage der Relation „Schüler je Stelle“ nach § 8 der VO zu § 93 Abs. 2 SchulG NRW, zugrunde gelegt. Daraus folgte, dass auch der Stellenbedarf an Ersatzschulen für den Bereich LES von der Anzahl der beschulten LES-Schüler/-innen abhing.

Zum Schuljahr 2015/16 wurde diese Anknüpfung an die konkrete Schülerzahl durch ein Stellenbudget im Bereich LES ersetzt, um eine für den Privatschulbereich wirkungsgleiche Übernahme der für die öffentlichen Schulen getroffenen Regelungen der Personalbemessung für den Bereich LES zu erzielen. Diese Neuregelung erfolgte in § 3a FESchVO.

Bei Grundschulen in freier Trägerschaft, deren Genehmigung sich auf Angebote des Gemeinsamen Lernens im Bereich LES erstreckt, wird dafür ein Unterrichtsmehrbedarf in Höhe einer 0,5 Stelle je Zug berechnet (§ 3a Abs. 1 Satz 2 FESchVO).

Bei Ersatzschulen der Sekundarstufe I – wie bei der Klägerin – wird gemäß § 3a Abs. 2 FESchVO ein Unterrichtsmehrbedarf von 1 Stelle je Zug in die Berechnung einbezogen. Bei der Berechnung der Anzahl der Züge wird der Klassenfrequenzrichtwert der vergleichbaren öffentlichen Schule zugrunde gelegt (§ 6 VO zu § 93 Abs. 2 SchulG NRW). Im Einzelnen trifft § 3a Abs. 2 FESchVO folgende Regelungen: Nach § 3a Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 FESchVO wird der Unterrichtsmehrbedarf für die sonderpädagogische Förderung im Bereich LES in der Sekundarstufe I in Form eines Stellenbudgets je Schule berechnet. Das Stellenbudget beträgt 1 Stelle je Zug (§ 3a Abs. 2 Satz 2 FESchVO). Die Anzahl der Züge wird fiktiv ermittelt, indem die Anzahl der Schülerinnen und Schüler in der Sekundarstufe I zum Stichtag der amtlichen Schulstatistik des Vorjahres durch den für vergleichbare öffentliche Schulen in der Verordnung zur Ausführung des § 93 Abs. 2 SchulG bestimmten Klassenfrequenzrichtwert geteilt wird; das Ergebnis wird auf ganze Zahlen kaufmännisch auf- oder abgerundet (§ 3a Abs. 2 Satz 3 FESchVO). Dabei gelten nach § 3a Abs. 2 Satz 4 FESchVO bei Realschulen und Gesamtschulen – wie hier – jeweils sechs Klassen als ein Zug. Für die Klägerin errechnet sich danach kein kompletter Zug. Denn die Schülerzahl müsste mindestens 154 betragen (154 : 28* = 5,5 aufgerundet 6; *Klassenfrequenzrichtwert gemäß § 6 Abs. 5 Satz 1 der VO zu § 93 Abs. 2 SchulG). Weitere Voraussetzungen sind nach § 3a Abs. 2 Satz 5 FESchVO der Nachweis der Beschäftigung von Lehrern im Umfang des Stellenbudgets – Nr. 1 – und der Nachweis der Mindestzahl von Schülern mit dem Förderbedarf LES, nämlich mindestens zwei Schüler/-innen je fiktiv errechneter Klasse – Nr. 2 –.

Für neu errichtete Ersatzschulen bzw. für bestehende Ersatzschulen, die erstmals Angebote des Gemeinsamen Lernens anbieten, sieht §§ 3a Abs. 3 und 4 FESchVO ein sog. Newcomer-Privileg in Form eines anteiligen Stellenbudgets vor.

Soweit die Neuregelung bei einzelnen Ersatzschulen zu einer Förderungskürzung führt, hält § 13 Abs. 2 FESchVO eine Übergangsregelung bereit. Die betroffenen Schulträger erhalten eine auf der Grundlage von Pauschalbeträgen errechnete Zusatzbeihilfe, die die Differenz im ersten Jahr vollständig ausgleichen soll. In den folgenden Jahren fällt die Zusatzbeihilfe schrittweise kleiner aus, ehe sie – differenziert nach einzelnen Stufen und Schulformen – nach weiteren drei bis fünf Jahren entfällt. Für die Sekundarstufe I von Realschulen und Gesamtschulen beträgt die Übergangszeit nach § 13 Abs. 2 Satz 4 c) FESchVO insgesamt 6 Jahre.

Schließlich können Ersatzschulen über das Stellenbudget des § 3a FESchVO hinaus eine Refinanzierung von Stellenanteilen erreichen und zwar über § 106 Abs. 10 SchulG NRW. Nach dieser Vorschrift können u.a. zusätzliche Personalausgaben bis zur Höhe der tatsächlichen Ausgaben anerkannt werden, wenn hierfür ein besonderes pädagogisches oder ein besonderes öffentliches Interesse vorliegt. Auf dieser Grundlage sieht der sog. Nachsteuerungserlass des Schulministeriums vom 12. Januar 2016 für bestimmte Fallgruppen eine (zusätzliche) Refinanzierung in Form von Zusatzbeihilfen vor. Der Nachsteuerungserlass dient einer gleichgerichteten Ermessensausübung und erfasst zum Beispiel den Fall einer bestehenden Ersatzschule mit etabliertem Angebot des gemeinsamen Lernens unterhalb der Mindestparameter für die Regelfinanzierung. Hier sieht der Erlass ein anteiliges Stellenbudget für längstens drei Jahre analog § 3a Abs. 4 Satz 1 FESchVO vor, wenn die Mindestparameter am Ende dieses Zeitraums prognostisch erreicht werden (vgl. Seite 5, Ziff. 3).

2. Diese Neuregelung zur Refinanzierung des Unterrichtsmehrbedarfs im Bereich LES durch §§ 3a Abs. 2, 13 Abs. 2 FESchVO steht im Einklang mit höherrangigem Recht. Sie verstößt nicht gegen die Privatschulfreiheit aus Art. 7 Abs. 4 GG (a)), Art. 8 Abs. 4 LV NRW und den einschlägigen Vorschriften des Schulgesetzes NRW (b)), und verletzt weder den Gleichbehandlungsgrundsatz (c)) noch das Rechtsstaatsprinzip (d)).

a) Die Neuregelung ist durch Art. 7 Abs. 4 GG gedeckt.

Nach Art. 7 Abs. 4 GG wird das Recht zur Errichtung von privaten Schulen gewährleistet. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass dieses Individualgrundrecht wegen des sozialstaatlichen Gehalts von Art. 7 Abs. 4 GG den Ländern die Pflicht auferlegt, das private Ersatzschulwesen neben dem öffentlichen Schulwesen zu fördern und in seinem Bestand zu schützen. Das Grundgesetz schreibt dem Gesetzgeber allerdings nicht vor, in welcher Weise er seiner Förderpflicht nachzukommen hat, sondern räumt ihm dafür eine weitgehende Gestaltungsfreiheit ein. Die den Staat treffende Schutz- und Förderpflicht löst erst dann eine Handlungspflicht aus, wenn andernfalls der Bestand des Ersatzschulwesens als Institution evident gefährdet wäre. Das gilt auch für die Gewährung finanzieller Leistungen. Insbesondere gebietet die Verfassung keine vollständige, sondern allenfalls eine anteilige Übernahme der den Ersatzschulen entstehenden Kosten. Schließlich steht die Ersatzschulfinanzierung ohnehin unter dem Vorbehalt dessen, was in Anbetracht der begrenzten öffentlichen Mittel von der Gesellschaft vernünftigerweise erwartet werden kann. Es ist rechtlich nicht zu beanstanden, dass sich der Gesetzgeber bei der Höhe seiner Förderung an den Kosten des öffentlichen Schulwesens orientiert. Die Ersatzschulen können nicht beanspruchen, eine bessere Ausstattung als vergleichbare öffentliche Schulen zu erhalten. Andernfalls wäre der Staat verpflichtet, den mit den öffentlichen Schulen konkurrierenden Ersatzschulen eine über die Einrichtung seiner Schulen hinausgehende sächliche und personelle Ausstattung allein auf der Grundlage der vom Ersatzschulträger autonom gesetzten Standards zu finanzieren. Allgemeine Haushaltskürzungen oder strukturelle Änderungen des öffentlichen Schulwesens können dazu führen, dass die Förderung des Ersatzschulwesens neu konzipiert wird und infolgedessen niedriger ausfällt.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 8. April 1987 ‑ 1 BvL 8/84 -, BVerfGE 75, 40 = juris, Rn. 67 ff. und Rn. 91, und Beschlüsse vom 9. März 1994 -1 BvR 682/88 -, BVerfGE 90, 107 (115) = juris, Rn. 33 ff. und vom 23. November 2004 - 1 BvL 6/99 -, BVerfGE 112, 74 = juris, Rn. 45; BVerwG, Urteil vom 21. Dezember 2011 - 6 C 18.10 -, juris, Rn. 14.

In Anknüpfung an diese Rechtsprechung hat das Bundesverwaltungsgericht für den Bereich inklusiver bzw. integrativer Ersatzschulen jüngst Folgendes ausgeführt: Die Länder sind nach Art. 7 Abs. 4 GG verpflichtet, die inklusionsbedingte Verringerung der Aufnahmekapazitäten integrativer Ersatzschulen für Regelschüler auszugleichen, wenn und soweit diesen Schulen dadurch auch bei zumutbaren Eigenleistungen wirtschaftliche Nachteile entstehen, die eine gleichwertige, d.h. eine nicht hinter den öffentlichen Schulen zurückstehende, integrative Beschulung generell gefährden. Der so genannte Inklusionseffekt darf nicht dazu führen, dass die Ersatzschulen in ihrer Gesamtheit zur Sicherung ihres Bestandes auf die inklusive Beschulung verzichten müssen. Gleiches gilt für die staatliche Erstattung derjenigen Mehrkosten, die durch den inklusiven Unterricht behinderter Schüler entstehen. Ein Ersatzschulträger kann allerdings nur dann erfolgreich gegen die Streichung oder Kürzung von Fördermaßnahmen vorgehen, wenn diese Einschränkungen nach Lage der Dinge voraussichtlich eine Gefährdung des jeweiligen Ersatzschultyps in dem betroffenen Bundesland nach sich ziehen würde.

BVerwG, Beschluss vom 4. November 2016 - 6 B 27.16 -, juris, Rn. 8 ff.

Unter Beachtung dieser Vorgaben lässt sich in einer Gesamtschau der maßgebenden Umstände eine Verletzung der Privatschulfreiheit aus Art. 7 Abs. 4 GG durch die hier angegriffene Regelung eines Stellenbudgets für den Unterrichtsmehrbedarf im Bereich LES in § 3a FESchVO in Verbindung mit den Bestimmungen über die Auslauffinanzierung (§ 13 Abs. 2 FESchVO) und die ermessensweise Anerkennung nicht durch Pauschalen abgedeckter besonderer Bedarfe (§ 106 Abs. 10 SchulG NRW) nicht feststellen. Dass das private Schulwesen in NRW als Institution angesichts dieser Regelung in seinem Bestand gefährdet ist, ist weder ersichtlich noch ergibt sich dies aus dem Vortrag der Klägerin. Die Klägerin trägt zu einer evidenten Existenzgefährdung insbesondere inklusiv arbeitender Ersatzschulen schon nichts Substantiiertes vor. Die Klagebegründung beschränkt sich insoweit auf die allgemeine Ausführung, dass die Regelung jedenfalls mittelfristig die Existenz freier Schulen gefährde, die sich mit besonderem Engagement der Inklusion widmen. Diese (sehr allgemeine) Argumentation greift jedoch nicht durch. Denn auch nach der Neuregelung der finanziellen Förderung im Bereich LES durch ein Stellenbudget wird es den Ersatzschulen grundsätzlich ermöglicht, inklusiven Unterricht anzubieten.

Hierbei ist in die Gesamtschau einzustellen, dass unbeschadet dessen, dass der in Rede stehende Förderbedarf LES in den (meisten) inklusiv arbeitenden Ersatzschulen anteilsmäßig den Schwerpunkt bilden dürfte, die übrigen Förderbedarfe wie bisher nach der Schüler-Lehrer-Relation des jeweiligen Förderschwerpunktes aus der Verordnung zu § 93 Abs. 2 SchulG finanziert werden. Schon vor diesem Hintergrund lässt sich eine Bestandsgefährdung aller inklusiv arbeitenden Ersatzschulen, d.h. in allen Bereichen, nicht feststellen.

Vgl. zum Teilaspekt Mehraufwendungen für inklusiven Unterricht auch BayVGH, Beschluss vom 5. Oktober 2015 - 7 ZB 15.768 -, juris, Rn. 9.

Die Gewährung des Stellenbudgets nach § 3a Abs. 2 FESchVO setzt lediglich eine gewisse Größe der Schule (bei einzügigen Real- und Gesamtschulen der Sekundarstufe I eine Mindestschülerzahl von 154) sowie den Nachweis der Beschäftigung von Lehrern im Umfang des beantragten Stellenbudgets und der Mindestzahl von 2 Schülern je fiktiv errechneter Klasse (d.h. 12 Schüler bei einzügigen Real- und Gesamtschulen) mit festgestelltem sonderpädagogischem Förderbedarf voraus (vgl. § 3a Abs. 2 S. 5 Nr. 1 und 2 FESchVO). Diese Vorgaben, die im Fall der Klägerin zu einer Schlechterstellung im Vergleich zur früheren Rechtslage führen, halten sich im Rahmen der Gestaltungsfreiheit des Gesetzgebers. Strukturelle Änderungen des öffentlichen Schulwesens, nämlich die Einführung von regionalen Stellenbudgets im Bereich LES im Zuge der Umsetzung des 9. Schulrechtsänderungsgesetzes, führten hier dazu, dass auch die Förderung des Ersatzschulwesens neu konzipiert wurde und infolgedessen für einige Schulen niedriger als bisher ausfällt. Die Klägerin legt nicht einmal ansatzweise dar, dass ein Verzicht auf inklusive Beschulung nötig sei, um die Existenz der Ersatzschulen in ihrer Gesamtheit zu sichern. Sie macht sinngemäß nur geltend, dass sie im Bereich der Inklusion einen höheren Standard erreicht habe und auf das Niveau der öffentlichen Schulen zurückfalle. Die Klägerin hat auf der Grundlage der wiedergegebenen Rechtsprechung, insbesondere nach der vorzitierten Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 4. November 2016,

vgl. auch Anmerkung zu dieser Entscheidung von RiBVerwG Tegethoff, jurisPR-BVerwG 2/2017 Anm. 3 unter D.: Einzelne Ersatzschulen können danach eine ihren konkreten Verhältnissen Rechnung tragende Förderung nicht verlangen,

aus Art. 7 Abs. 4 GG jedoch keinen Anspruch auf finanzielle Förderung des an ihrer Schule vorhandenen, gegenüber den (meisten) öffentlichen Schulen höheren Standards im Bereich der Inklusion.

Aus den vorstehenden Ausführungen ergibt sich zugleich, dass es - entgegen der Auffassung der Klägerin - nicht auf die der einzelnen Ersatzschule erteilte Genehmigung und deren Umfang ankommt. Rechtlich relevant ist allein, ob eine evidente Gefährdung von inklusiv arbeitenden Ersatzschulen in ihrer Gesamtheit zu befürchten ist.

Auch im Gesetzgebungsverfahren haben sich keine Hinweise darauf ergeben, dass es zu einer Bestandsgefährdung inklusiv arbeitender Ersatzschulen kommen könnte. Die im Rahmen der Anhörung vor allem geäußerte Kritik an der Schwerpunktsetzung auf den Förderbereich LES unter Vernachlässigung anderer Förderbedarfe (insbesondere KME und GE) beruht wohl auf einem falschen Verständnis der Regelungszusammenhänge.

Vgl. LT-Vorlage 16/2583, Stellungnahme des Montessori Borken e.V. vom 5. Dezember 2014 und Stellungnahme des Verbandes deutscher Privatschulen e.V. vom 12. Dezember 2014, S. 4 u. 8 f einerseits sowie Auswertung der Verbändeanhörung, dort S. 14, andererseits.

Sogar der Verband der Privatschulen e.V. (VDP) räumt in seiner Stellungnahme ein, dass viele Schulen durch die Neuregelung zur Inklusion für den Förderbedarf LES ermutigt würden.

Vgl. LT-Vorlage 16/2583, Stellungnahme des VDP vom 12. Dezember 2014.

Auch die tatsächliche Entwicklung der Anzahl von Ersatzschulen und deren Schülerzahlen bestätigt, dass von einer evidenten Bestandsgefährdung des Ersatzschulwesens in NRW, auch im Bereich Inklusion, nicht gesprochen werden kann. Im Ersatzschulbereich steigen seit Jahren die Anzahl der Schulen und die Schülerzahlen an den jeweiligen Schulen (zahlreiche Neugründungen, Anstieg der Schülerzahlen, oftmals Bewerberüberhänge), auch im Bereich LES. Dies ergibt sich sowohl aus der Gesetzesbegründung als auch aus den ausführlichen Darlegungen im Rechtsgutachten Ennuschat, dort Seiten 27 ff., auf die Bezug genommen wird. Bestätigt wird dieser Trend durch die von den Vertretern des Beklagten in der mündlichen Verhandlung für den eigenen Zuständigkeitsbereich vorgelegten Zahlen. Danach dürfen von den im Regierungsbezirk Münster genehmigten 88 Ersatzschulen 43 Schulen inklusiv arbeiten, davon 31 Schulen im Bereich LES, somit ein erheblicher Teil. Auch die Schülerzahlen sind insgesamt, aber auch im Bereich LES, in den letzten Jahren deutlich gestiegen. Im Bereich LES sind die Anzahl der Schüler/-innen in den Schuljahren von 2012/13 bis heute von 418 auf aktuell 640 (Schuljahr 2017/18) gestiegen. Diesen Feststellungen ist die Klägerin nicht substantiiert entgegengetreten.

Überdies ist die Entwicklung an der Ersatzschule der Klägerin ein Hinweis darauf, dass eine inklusive Beschulung auch nach der gesetzlichen Neuregelung weiterhin möglich ist. An der N. U. werden derzeit (Schuljahr 2017/18) 173 Schüler/-innen unterrichtet. Damit ist inzwischen der von § 3a FESchVO vorausgesetzte (fiktive) eine Zug erreicht und die Klägerin erhält ein LES-Budget.

b) Die Neuregelung zur Refinanzierung des Unterrichtsmehrbedarfs im Bereich LES durch §§ 3a Abs. 2, 13 Abs. 2 FESchVO ist auch mit Art. 8 Abs. 4 LV NRW und den ausführenden Vorschriften des Schulgesetzes NRW vereinbar.

Nach Art. 8 Abs. 4 Satz 3 LV NRW haben Ersatzschulen Anspruch auf die zur Durchführung ihrer Aufgaben und zur Erfüllung ihrer Pflichten erforderlichen öffentlichen Zuschüsse (vgl. auch § 105 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW). Trotz des abweichenden Wortlauts („Anspruch“) sind die Gewährleistungen aus der Landesverfassung denen des Art. 7 Abs. 4 GG weitgehend angeglichen. Auch Art. 8 Abs. 4 Satz 3 LV NRW begründet keinen bestimmten Förderanspruch, sondern nur einen Anspruch auf Förderung „dem Grunde nach“, der dem Gesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum belässt.

Verfassungsgerichtshof NRW, Urteil vom 3. Januar 1983 - VerfGH 6/82 -, OVGE 36, 306; Kühne in: Geller-Kleinrahm, Die Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen, 3. Auflage, Art. 8 Anm. 5 b).

Aus den Ausführungen zu Art. 7 Abs. 4 GG ergibt sich somit, dass auch eine Verletzung von Art. 8 Abs. 4 LV NRW nicht vorliegt. Insbesondere besteht vor diesem Hintergrund kein Anspruch der Ersatzschulen - und damit auch der Klägerin - auf Beibehaltung der erreichten Standards im Bereich Inklusion.

c) Die Neuregelung in § 3a FESchVO verstößt entgegen der Auffassung der Klägerin auch nicht gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Die Klägerin macht eine verfassungswidrige Gleichbehandlung ungleicher Sachverhalte geltend. Das sei im Hinblick auf die Art und Weise, wie private und öffentliche Schulen den Auftrag der Inklusion erfüllten, der Fall. Die privaten Ersatzschulen, die sich seit langem dem Auftrag der Inklusion widmeten, seien in dieser Hinsicht mit den öffentlichen Regelschulen und oft auch mit anderen Ersatzschulen nicht vergleichbar.

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts gebietet es der allgemeine Gleichheitssatz, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln. Der Gleichheitssatz ist dann verletzt, wenn sich ein vernünftiger aus der Natur der Sache ergebender oder sonst wie sachlich einleuchtender Grund für die gesetzliche Differenzierung oder Gleichbehandlung nicht finden lässt.

Vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 23. Oktober 1951 - 2 BvG 1/51 -, BVerfGE 1, 14 (52) = juris, LS. 18 und Beschluss vom 05. Oktober 1993 - 1 BvL 34/81 -, BVerfGE 89, 132 (141), juris, Rn. 39.

Nach diesen Vorgaben ist der Gleichbehandlungsgrundsatz durch die angegriffene Regelung nicht verletzt.

aa) Das Vorbringen der Klägerin, in der unterschiedslosen Anwendung eines Stellenbudgets auf private Schulen und öffentliche Schulen liege eine unrechtmäßige Gleichbehandlung, greift nicht durch.

Soweit es um die Einführung eines Stellenbudgets an sich geht, sind keine Unterschiede zwischen öffentlichen Schulen und Ersatzschulen ersichtlich, die ein solches Finanzierungsmodell für die Ersatzschulen als sachwidrig erscheinen ließen. Die eigens für die Ersatzschulen aufgestellten Anwendungsparameter stellen als wirkungsgleiche Übertragung der für die öffentlichen Schulen geltenden Regelungen auf der anderen Seite sicher, dass die Ersatzschulen entsprechend ihrer Eigenart sachgemäß anders als die öffentlichen Schulen behandelt werden.

Nach der Gesetzesbegründung zu § 3a FESchVO trifft die Vorschrift die notwendigen Regelungen für eine wirkungsgleiche Übertragung des neuen Finanzierungsmodells der öffentlichen Schulen im Bereich LES auf den Ersatzschulbereich. Sie berücksichtigt einerseits die Spezifika des Ersatzschulwesens und übernimmt andererseits die Art der Förderung durch eine systemische Unterstützung in Form eines Stellenbudgets je Schule statt der bisherigen Pro-Kopf-Förderung. Die Notwendigkeit einer Modifikation der für öffentliche Schulen geltenden Vorschriften resultiert aus der Tatsache, dass es sich um regionale Stellenbudgets handelt, wobei die konkrete Stellenzuweisung auf die einzelne öffentliche Schule im Ermessen der Schulaufsichtsbehörde steht, weil deren Expertise hinsichtlich der örtlichen Schullandschaft genutzt werden soll. Ein entsprechend weit reichender Ermessensspielraum bei der Bemessung der Landeszuschüsse für Ersatzschulen wäre hingegen nach der verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung nicht zulässig. Zudem wird es im Ersatzschulbereich anders als bei öffentlichen Schulen prognostisch einstweilen nicht zu einem Rückgang der Schülerzahlen sowie der Anzahl der Schulen kommen (seit mehreren Jahren Vielzahl von Neugründungen, Anstieg der Schülerzahlen, Bewerberüberhänge). Die Anzahl der Klassen und Züge wird fiktiv anhand der für vergleichbare öffentliche Schulen geltenden Klassenfrequenzrichtwerte errechnet, weil die Klassenbildung bei Ersatzschulen erheblich von der Klassenbildung öffentlicher Schulen abweichen kann.

Vgl. LT-Vorlage 16/2583, Begründung zu Nr. 4 (§ 3a).

bb) Eine Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ist auch im Verhältnis der Ersatzschulen untereinander nicht zu sehen.

Bei genauer Betrachtung handelt es sich um eine Änderung der Berechnung des Stellenbedarfs im Bereich LES, die sich sowohl bei den öffentlichen Schulen als auch auf Seiten der Ersatzschulen für die einzelne Schule als Verbesserung oder als Verschlechterung auswirken kann, und zwar jeweils in Abhängigkeit von der jeweiligen Ausgangssituation der einzelnen Schule. Verbesserung oder Verschlechterung stellen sich jeweils als Folge der Neujustierung der Förderung im LES-Bereich dar. Vor dem Hintergrund der Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention wurde die Inklusion durch das 9. Schulrechtsänderungsgesetz vom 5. November 2013 (GV. NRW S. 618) im nordrhein-westfälischen Schulrecht verankert. Nach § 2 Abs. 5 SchulG NRW fördert die Schule die vorurteilsfreie Begegnung von Menschen mit und ohne Behinderung; in der Schule werden sie in der Regel gemeinsam unterrichtet und erzogen (inklusive Bildung). Folge dieser politischen Richtungsentscheidung war, dass das bisherige Finanzierungskonzept nicht beibehalten werden konnte. Angesichts der Begrenztheit der öffentlichen Mittel wurde eine neue Form der Ressourcensteuerung gesucht. Der Landtag entschied sich im öffentlichen Schulwesen für eine Finanzierung über ein Stellenbudget im Bereich LES und folgte damit der wissenschaftlichen Vorbereitung durch Prof. Dr. Klaus Klemm und Dr. Ulf Preuss-Lausitz.

Klemm/Preuss-Lausitz, Auf dem Weg zur schulischen Inklusion in NRW, Empfehlungen zur Umsetzung der UN-Behindertenrechtskonvention im Bereich allgemeiner Schulen, Juni 2011, im Internet als pdf abrufbar unter: https://www.schulministerium.nrw.de/docs/Schulsystem/Inklusion/Gutachten-_Auf-dem-Weg-zur-schulischen-Inklusion-in-Nordrhein-Westfalen_/index.html, eingesehen am 6. Februar 2018.

Dem folgte die Übertragung auf das Ersatzschulwesen in § 3a FESchVO. Konsequenz dieser Neuregelung ist, dass einige Schulen – wie etwa die Klägerin – weniger Förderung erhalten zugunsten anderer Ersatzschulen, die bisher noch nicht inklusiv gearbeitet haben. Dass ein neues Finanzierungsmodell einige Betroffene besser und andere schlechter stellt, ist eine Folge des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers und (auch) im Rahmen des Art. 3 Abs. 1 GG nicht zu beanstanden.

Auch mit Blick auf die einzelnen Anknüpfungsparameter in § 3a FESchVO (etwa Mindestschülerzahl insgesamt oder Mindestzahl der Schüler mit Förderbedarf LES) lässt sich ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG nicht feststellen. Aus der Gesetzesbegründung ergibt sich insoweit, dass der Schwerpunkt mehr auf der Bündelung von sonderpädagogischen Ressourcen, verbunden mit einer stärkeren Konzentration der Schülergruppe an einzelnen Schulen der SEK I mit Gemeinsamem Lernen liegt. Dies ist ein sachlicher Grund für die Festlegung von Mindestzahlen. Im Übrigen handelt es sich bei der Festlegung von Mindestzahlen um zulässige Pauschalisierungen. Dass damit gewisse Härten für die Schulen verbunden sind, die die Mindestzahlen nicht erreichen, ist unvermeidlich. Soweit die Klägerin moniert, dass bei Nichterfüllung der Mindestparameter keine anteilsmäßige Gewährung des Stellenbudgets vorgesehen sei, ist darauf hinzuweisen, dass es im Rahmen der Prüfung des Art. 3 GG nicht Aufgabe des Gerichts ist, zu prüfen, ob der Gesetz- bzw. Verordnungsgeber die sach- oder interessengerechteste Lösung gewählt hat. Die Kammer hat allein zu prüfen, ob die Grenzen des Gestaltungsspielraums eingehalten sind. Dies ist hier insbesondere mit Blick auf die Bestandsgarantie aus Art. 7 Abs. 4 GG i.V.m. Art. 8 Abs. 4 LV NRW der Fall.

Ziel des Stellenbudgets und der damit verbundenen Neujustierung der Ersatzschulfinanzierung ist es, dass Inklusion nicht nur in wenigen Leuchtturmprojekten, sondern in der Breite der Schullandschaft gelingt. Dieser Ansatz gilt für die Ersatzschulen ebenso wie für öffentliche Schulen. Dieses schulpolitische Konzept ist vom Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers gedeckt und die sachliche Rechtfertigung für die Übernahme der Finanzierungsform eines Stellenbudgets.

Zudem werden die Auswirkungen der Neuregelung eines Stellenbudgets in § 3a FESchVO und damit die Folgen einer etwaigen Minderausstattung durch die Übergangsregelung in § 13 Abs. 2 FESchVO sowie den Nachsteuerungserlass als Reparaturmechanismus aufgefangen.

d) Nach Auffassung der Kammer verstößt § 3a FESchVO schließlich nicht gegen das Rechtsstaatsprinzip aus Art. 20 Abs. 3 GG. Dies gilt sowohl hinsichtlich des Bestimmtheitsgrundsatzes und des Transparenzgebots (aa)) als auch unter Gesichtspunkten des Vertrauensschutzes (bb)). Die von der Klägerin insoweit in Bezug genommene Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofs Sachsen ist nicht übertragbar (cc)).

aa) Die Klägerin meint, die angegriffene Regelung in § 3a FESchVO sei selbst für Fachleute schwierig zu interpretieren und stelle für Laien eine kaum zu überwindende Hürde dar. Insbesondere bedürfe es zum Erfassen des Regelungsgehalts eines Rückgriffs auf externe Rechtsquellen.

Das Bestimmtheitsgebot verlangt nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, dass eine gesetzliche Vorschrift in ihrem Inhalt und in ihren Voraussetzungen so klar zu formulieren ist, dass die von ihr Betroffenen die Rechtslage erkennen und ihr Verhalten danach ausrichten können. Die Anforderungen, die an das Ausmaß der Bestimmtheit von Normen zu stellen sind, hängen maßgeblich von deren Eingriffsintensität ab und sind deshalb im Bereich der Leistungsverwaltung grundsätzlich geringer.

Vgl. etwa BVerfG, Beschlüsse vom 12. Januar 1967 - 1 BvR 169/63 -, BVerfGE 21, 73 (79) = juris, Rn. 19 und vom 08. Januar 1981 - 2 BvL 3/77 -, BVerfGE 56, 1 (13) = juris, Rn. 42 f.

Diesen Anforderungen genügt die Regelung in § 3a FESchVO. Die Klagebegründung lässt erkennen, dass die Klägerin und ihre Prozessbevollmächtigten – ebenso wie auch die Bezirksregierung Münster als betroffene Behörde und die übrigen im Schulbereich tätigen Rechtsanwender – die Vorgaben zur Berechnung des Stellenbudgets in § 3a FESchVO nachvollziehen und anwenden können. Insbesondere der Verweis auf externe Rechtsquellen (wie hier z.B. auf den Klassenfrequenzrichtwert in der VO zur Ausführung des § 93 Abs. 2 SchulG) ist ein verbreitetes und bewährtes Instrument der Gesetzgebungstechnik, das gerade im Schulrecht häufig angewandt wird.

Es bestehen auch keine Bedenken im Hinblick auf die Transparenz, da die in Bezug genommenen Vorschriften genannt und entsprechend veröffentlicht sind.

bb) Auch unter dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes ergeben sich keine Bedenken an der Verfassungsmäßigkeit von § 3a FESchVO. Der Grundsatz des Vertrauensschutzes ist in erster Linie relevant bei der (echten oder unechten) Rückwirkung von Gesetzen. Die angegriffene Neuregelung der Ersatzschulfinanzierung im Bereich LES durch § 3a FESchVO ist zum 7. Februar 2015 in Kraft getreten und gilt nach dem klaren Wortlaut in § 3a Abs. 1 und 2 FESchVO (erst) ab dem Schuljahr 2015/2016. Die Neuregelung entfaltet daher keine Rückwirkung, so dass schon aus diesem Grund keine Bedenken bestehen. Im Übrigen enthält § 13 Abs. 2 FESchVO eine Übergangsregelung, nach der in einem Zeitraum von 4 bis 6 Jahren (je nach Stufe und Schulform) übergangsweise Zusatzbeihilfen gewährt werden. Dieser Übergangszeitraum ist ersichtlich ausreichend dimensioniert.

cc) Soweit die Klägerin in der Klagebegründung unter Bezugnahme auf die Ausführungen im Gutachten I (dort Seite 6) pauschal auf ein Urteil des Verfassungsgerichtshofs Sachsen,

VerfGH Sachsen, Urteil vom 15. November 2013 - Vf. 25-II-12 -, juris,

verweist und die Ergebnisse für weitgehend übertragbar hält, kann dem nicht gefolgt werden. Sowohl die Verfassungsrechtslage in Sachsen als auch die einfachgesetzliche Ausgestaltung unterscheiden sich nicht unerheblich von derjenigen in Nordrhein-Westfalen. Im Gegensatz zur Vorgabe in der hiesigen Verfassung, wonach die Ersatzschulen neben die öffentlichen Schulen treten und diese ergänzen (vgl. Art. 8 Abs. 4 Satz 1 LV NRW i.V.m. Art. 7 Abs. 4 GG) ist in Art. 102 Abs. 2 Verf SN normiert, dass Schulen in öffentlicher und freier Trägerschaft für die Bildung der Jugend sorgen. Weil nach Art. 102 Abs. 2 Verf SN das Nebeneinander staatlicher Schulen mit Schulen in freier Trägerschaft für die Erfüllung des staatlichen Bildungsanspruchs ausdrücklich vorgesehen ist, ist der Ausgleichsanspruch nach Art. 102 Abs. 4 Verf SN weitreichender als der in Art. 8 Abs. 4 Satz 3 LV NRW normierte Zuschussanspruch.

Vgl. auch Thür. VerfGH, Urteil vom 21. Mai 2014 - VerfGH 13/11 -, juris, Rn. 111 und 119 zur Vergleichbarkeit der Rechtslage zwischen Sachsen und Thüringen, wobei die Rechtslage in Thüringen der in NRW weitgehend entspricht.

Ganz abgesehen von anderen Erwägungen (etwa ganz anderes Finanzierungssystem in NRW, nämlich Defizitdeckung, vgl. § 106 SchulG NRW) ist die genannte Rechtsprechung schon aus diesem Grund nicht auf die Rechtslage in Nordrhein-Westfalen übertragbar.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.

Das Gericht hat die Berufung zugelassen, weil die sich hier stellende Rechtsfrage der Vereinbarkeit von § 3a FESchVO mit höherrangigem Recht, insbesondere mit Art. 7 Abs. 4 GG und Art. 8 Abs. 4 LV NRW, nach Auffassung der Kammer grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO hat.

Verwaltungsgericht Münster, 1 K 1128/16