Verwaltungsgericht Münster, 9 L 634/17

G r ü n d e

I. Der – sinngemäße - Antrag des Antragstellers,

die aufschiebende Wirkung seiner Klage 9 K 1793/17 gegen Ziffer 1 des Bescheids der Antragsgegnerin vom 28. Februar 2017 wiederherzustellen und gegen Ziffer 3 des Bescheids der Antragsgegnerin vom 28. Februar 2017 anzuordnen,

hat Erfolg. Der zulässige Antrag ist in der Sache begründet.

A. Die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Sperrzeitverlängerung ist in formeller Hinsicht nicht zu beanstanden, § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4, Abs. 3 Satz 1 VwGO. Die Antragsgegnerin hat in ihrer auf die Vollziehungsanordnung bezogenen Begründung dargestellt, aus welchen Gründen sie die Anordnung der sofortigen Vollziehung für geboten hält. Den formellen Begründungsanforderungen ist damit (noch) Genüge getan.

Im Rahmen der Entscheidung nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO, bei der das Gericht eine eigene Ermessensentscheidung trifft, bedarf es einer Abwägung der widerstreitenden öffentlichen und privaten Interessen. Diese richtet sich in erster Linie nach den Erfolgsaussichten in der Hauptsache. Stellt sich im Rahmen der im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes gebotenen summarischen Prüfung heraus, dass der Verwaltungsakt offensichtlich rechtwidrig ist, so überwiegt das private Aussetzungsinteresse. Das öffentliche Vollzugsinteresse überwiegt dagegen, wenn der Verwaltungsakt offensichtlich oder mit ganz überwiegender Wahrscheinlichkeit rechtmäßig ist und darüber hinaus ein besonderes Vollzugsinteresse besteht. Ist der Ausgang des Hauptsacheverfahrens offen, so sind die Interessen der Beteiligten unabhängig von der Rechtmäßigkeitsfrage gegeneinander abzuwägen.

Nach diesen Grundsätzen überwiegt hier das private Aussetzungsinteresse. Der Ausgang des Hauptsacheverfahrens stellt sich insoweit, als sich der Antragsteller gegen die in Ziffer 1 des Bescheids der Antragsgegnerin vom 28. Februar 2017 verfügte Sperrzeitverlängerung wendet, nach dem gegenwärtigen Sach- und Streitstand nämlich als offen dar (dazu unter a)). Die allgemeine – von den Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren unabhängige – Interessenabwägung ergibt im vorliegenden Einzelfall ein Überwiegen der Interessen des Antragstellers (dazu unter b)).

a) Ob die in Ziffer 1 des Bescheids der Antragsgegnerin vom 28. Februar 2017 verfügte Sperrzeitverlängerung rechtmäßig ist oder den Antragsteller in subjektiven Rechten verletzt, stellt sich gegenwärtig als offen dar.

Gemäß § 18 Abs. 1 Satz 1 Gaststättengesetz - GastG - kann für Schank- und Speisewirtschaften sowie für öffentliche Vergnügungsstätten durch Rechtsverordnung der Landesregierungen eine Sperrzeit allgemein festgesetzt werden. In der Rechtsverordnung ist nach § 18 Abs. 1 Satz 2 GastG zu bestimmen, dass die Sperrzeit bei Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses oder besonderer örtlicher Verhältnisse allgemein oder für einzelne Betriebe verlängert, verkürzt oder aufgehoben werden kann. Die Landesregierungen können durch Rechtsverordnung die Ermächtigung auf oberste Landesbehörden oder andere Behörden übertragen, § 18 Abs. 1 Satz 3 GastG. Gemäß § 3 Abs. 2 Gewerberechtsverordnung – GewRV – wird auf die örtlichen Ordnungsbehörden die Ermächtigung übertragen, durch Rechtsverordnung nach § 18 Abs. 1 Satz 1 GastG für Schank- und Speisewirtschaften eine allgemeine Sperrzeit festzusetzen (Satz 1); die Rechtsverordnung ist als ordnungsbehördliche Verordnung im Sinne des § 27 des Ordnungsbehördengesetzes zu erlassen (Satz 2). Sofern die örtliche Ordnungsbehörde – wie hier - von der Ermächtigung nach § 3 Abs. 2 GewRV keinen Gebrauch macht, beginnt die Sperrzeit für Schank- und Speisewirtschaften um 5.00 Uhr und endet um 6.00 Uhr, § 3 Abs. 3 Satz 1 GewRV. Bei Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses oder besonderer örtlicher Verhältnisse kann die Sperrzeit u.a. nach § 3 Abs. 3 GewRV durch ordnungsbehördliche Verordnung allgemein verlängert, verkürzt oder aufgehoben werden, § 3 Abs. 5 GewRV.

Ob vorliegend ein öffentliches Bedürfnis oder besondere örtliche Verhältnisse in diesem Sinn vorliegen, lässt sich nach dem bisherigen Sach- und Streitstand nicht hinreichend sicher feststellen.

Ein öffentliches Bedürfnis für die Vorverlegung der Sperrzeit ist dann anzunehmen, wenn die Beibehaltung der regulären Sperrzeit für die Nachbarschaft des Gaststättenbetriebes, insbesondere für die Bewohner der angrenzenden Grundstücke, zu unzumutbaren Lärmbelästigungen führt, die nicht hinzunehmen sind. Unzumutbare Lärmbelästigungen sind anzunehmen, wenn die Einwirkungen der Umgebung mit Rücksicht auf deren durch die Gebietsart und die konkreten tatsächlichen Verhältnisse bestimmte Schutzwürdigkeit und Schutzbedürftigkeit nicht mehr zugemutet werden können, wobei es hinsichtlich des zumutbaren Maßes auf das Empfinden eines verständigen Durchschnittsmenschen, nicht auf die individuelle Einstellung eines besonders empfindlichen Dritten ankommt. Zu den zu berücksichtigenden Lärmeinwirkungen zählen nicht nur Geräusche durch den eigentlichen Gaststättenbetrieb, also der Lärm aus der Gaststätte, sondern auch sonstiger der Gaststätte zurechenbarer Lärm, etwa der Lärm, der durch die Gäste auf dem Weg von und zu der Gaststätte hervorgerufen wird, sofern er einen erkennbaren Bezug zu dem Betrieb hat, und zwar – da es allein um eine ordnungsrechtliche Zurechenbarkeit geht - unabhängig davon, ob der Gastwirt persönlich diese Lärmbelästigungen beeinflussen kann oder nicht. Das zulässige Ausmaß der durch den Betrieb von Gaststätten bedingten Lärmeinwirkungen beurteilt sich dabei jedenfalls in erster Linie anhand der normkonkretisierenden Regelungen der gemäß § 48 BImSchG erlassenen TA Lärm, namentlich anhand der dort den verschiedenen bauplanungsrechtlichen Gebietsarten zu bestimmten Tages- und Nachtzeiten jeweils zugeordneten Immissionsrichtwerte.

Vgl. statt vieler: VG Köln, Beschluss vom 27. Juni 2016 – 1 L 1255/16 -, juris; BVerwG, Urteil vom 07. Mai 1996 – 1 C 10/95 -, juris.

Besondere örtliche Verhältnisse liegen demgegenüber vor, wenn sich die Verhältnisse im örtlichen Bereich so von den Verhältnissen anderer örtlicher Bereiche unterscheiden, dass deswegen eine Abweichung von der allgemeinen Sperrzeit gerechtfertigt erscheint. Besondere örtliche Verhältnisse kommen nicht nur unter dem Gesichtspunkt des Schutzes vor schädlichen Umwelteinwirkungen im Sinne des BImSchG in Betracht; vielmehr dienen die Sperrzeitvorschriften auch dem Schutz vor sonstigen Sicherheitsbeeinträchtigungen mit der Folge, dass unter diesem Blickwinkel besondere örtliche Verhältnisse auch darin liegen können, dass der Bereich um eine Gaststätte sich nach polizeilichen Erkenntnissen und Erfahrungen als sicherheitsrechtlicher „Brennpunkt“ herausgestellt hat, der gegenüber den mit der Gaststättenöffnung verbundenen Gefährdungen der öffentlichen Sicherheit besonders störungsempfindlich ist. Dabei ist darauf abzustellen, ob Tatsachen vorliegen, die die Annahme rechtfertigen, dass bei Beibehaltung der allgemeinen Sperrzeit die öffentliche Sicherheit und Ordnung in Frage steht.

Vgl. statt vieler: BayVGH, Beschluss vom 13. Januar 2016 – 22 CS 15.2643 -, juris; VG Köln, Beschluss vom 27. Juni 2016 – 1 L 1255/16 -, juris.

Vorliegend lässt sich nach dem gegenwärtigen Sach- und Streitstand weder hinreichend sicher feststellen, dass ein öffentliches Bedürfnis für die Vorverlegung der Sperrzeit unter dem Gesichtspunkt des Schutzes gegen unzumutbare Lärmbelästigungen vorliegt (dazu unter aa)), noch lässt sich hinreichend sicher feststellen, dass besondere örtliche Verhältnisse unter dem Gesichtspunkt des Schutzes vor sonstigen Sicherheitsbeeinträchtigungen vorliegen (dazu unter bb)).

aa) Ob die der Gaststätte des Antragstellers benachbarte Bebauung einer unzumutbaren Lärmimmission, ausgelöst durch den Betrieb des Antragstellers, ausgesetzt ist, bedarf hinreichend nachvollziehbarer Feststellungen durch die Antragsgegnerin.

Derartige hinreichend nachvollziehbare Feststellungen liegen im vorliegenden Einzelfall nicht vor. Die Antragsgegnerin hat vor Erlass der streitgegenständlichen Sperrzeitverlängerung keine an den maßgeblichen Anforderungen der TA Lärm ausgerichtete Lärmmessung vornehmen lassen. Vielmehr hat sie Ende Januar 2016 im Wege der Amtshilfe eine lediglich „orientierende“ Messung durch das Umwelt- und Planungsamt des Kreises T1. durchführen lassen. Diese Messung, die in der Nachtzeit zwischen 22.00 und 06.00 Uhr allerdings eine deutliche Überschreitung sowohl des nach Nrn. 6.1 lit. c), 6.4 TA Lärm in Kerngebieten maßgeblichen Immissionsrichtwertes von 45 dB (A) als auch der zulässigen kurzzeitigen Geräuschspitzen nach Nrn. 6.1 Satz 2, 6.4 TA Lärm ergab, konnte erstens weder 0,5 Meter vor dem geöffneten Fenster noch 2 Meter vor der Fassade durchgeführt werden (vgl. A.1.3 des Anhangs zur TA Lärm und DIN 45645-1). Zweitens war während der Messung kein Messpersonal vor Ort, so dass – da es sich beim Messort um einen öffentlichen Verkehrsbereich handelt, der auch von anderen Personen genutzt werden kann - nicht beurteilt werden konnte, ob die aufgezeichneten Geräusche ausschließlich auf die Gaststätte des Antragstellers zurückzuführen waren. Schließlich war die Wetterlage im Zeitraum der Durchführungen der Messungen ungünstig bzw. herrschten keine gesicherten Ausbreitungsbedingungen. Alle diese Gesichtspunkt wurden in dem an die Antragsgegnerin gerichteten Bericht des Kreises T1. vom 01. März 2016 (Bl. 107 ff. BA Heft 1) bereits erörtert, so dass der Bericht abschließend empfahl, aufgrund der vorgenannten Hinweise vor einer eventuellen Anordnung eine nochmalige Messung bei gesicherten Ausbreitungsbedingungen durchzuführen, während derer auch die Zugehörigkeit der Geräusche zur Gaststätte festgestellt wird. Dies ist in der Folgezeit seitens der Antragsgegnerin jedoch unterblieben.

Das Vorliegen unzumutbarer Lärmeinwirkungen auf die Nachbarschaft lässt sich vorliegend auch nicht aus sonstigen Umständen mit der erforderlichen Sicherheit schließen. Zwar kann grds. auch eine Beurteilung von nächtlichem Lärm als unzumutbare Geräuscheinwirkung auf die Nachbarschaft an Hand von Nachbarbeschwerden, behördlichen und/oder polizeilichen Feststellungen das Ergebnis einer nicht zu beanstandenden Beweiswürdigung sein. In einem solchen Fall kann sich ein Verwaltungsgericht auch ohne qualifiziertes Lärmgutachten schon auf Grund der Vielzahl an Nachbarbeschwerden und behördlichen sowie polizeilichen Aufzeichnungen eine Überzeugung dazu bilden, ob unzumutbare Lärmeinwirkungen vorliegen. Jedoch müssen diese anderen Erkenntnismittel dann in Häufung und Aussagegehalt derart eindeutig sein, dass sich hieraus eine Tatsachengrundlage ergibt, aus der sich eine Unzumutbarkeit der Lärmeinwirkungen für das Gericht objektivierbar und mit hinreichender Sicherheit folgern lässt.

Im vorliegenden Fall genügen die sonstigen Erkenntnismittel – Einsatzberichte der Polizei, soweit sie sich auf nächtliche Ruhestörungen beziehen, sowie Nachbarbeschwerden der Familie L. – diesen Anforderungen nicht, um das Defizit einer nicht den Anforderungen der TA Lärm genügenden Lärmmessung hier zu überwinden. Zu berücksichtigen ist in diesem Zusammenhang, dass sich neben Familie L. keine weiteren Nachbarn über den von der Gaststätte des Antragstellers ausgehenden Lärm beschwert haben. Das Gericht verkennt nicht, dass Grund hierfür auch die besondere räumliche Situation der Gebäude am P. N. , auf die die Antragsgegnerin in ihrem Vortrag hingewiesen hat, sein mag. Jedoch wäre die Antragsgegnerin im vorliegenden Einzelfall umgekehrt gerade vor dem Hintergrund, dass sich neben Familie L. keine weiteren Anwohner über den von der Gaststätte des Antragstellers ausgehenden Lärm beschwert haben, gehalten gewesen, eine den Anforderungen der TA Lärm entsprechende Lärmmessung vornehmen zu lassen, wenn sie das Vorliegen unzumutbarer Lärmeinwirkungen nachprüfbar belegen will. Die polizeilichen Einsatzberichte über mit Ruhestörungen verbundene Vorfälle im unmittelbaren räumlichen Umfeld der Gaststätte des Antragstellers schließlich können – soweit sie sich überhaupt nachweislich auf Gäste der Gaststätte des Antragstellers beziehen – im vorliegenden Einzelfall ebenfalls nicht dazu führen, hier eine den Anforderungen der TA Lärm entsprechende Lärmmessung zu substituieren. Sie sind, was die Häufigkeit der in ihnen enthaltenen Vorfälle anbelangt, nicht hinreichend aussagekräftig bzw. derart eindeutig, dass sich ihnen auch ohne Einholung einer den Anforderungen der TA Lärm entsprechenden Lärmmessung das Vorliegen unzumutbarer Lärmeinwirkungen auf die Nachbarschaft mit hinreichender Sicherheit entnehmen ließe.

Zusammengefasst stellt es sich nach dem bisherigen Sach- und Streitstand – ausgehend insbesondere von der orientierenden Messung des Kreises T1. Ende Januar 2016 – zwar einerseits als möglich dar, dass die maßgeblichen Immissionsrichtwerte der TA Lärm durch die Gaststätte des Antragstellers zur Nachtzeit überschritten werden; andererseits stellt es sich, da die vom Kreis T1. – wie von diesem auch der Antragsgegnerin mitgeteilt - vorgenommene Messung in mehrfacher Hinsicht nicht den Anforderungen der U1. Lärm entsprach, nach summarischer Prüfung zum derzeitigen Zeitpunkt auch als möglich dar, dass die maßgeblichen Immissionsrichtwerte der TA Lärm durch die Gaststätte des Antragstellers zur Nachtzeit nicht überschritten werden.

bb) Ob speziell die Gaststätte des Antragstellers am P. N. in J. einen sicherheitsrechtlichen „Brennpunkt“ darstellt, der gegenüber den mit der Gaststättenöffnung verbundenen Gefährdungen der öffentlichen Sicherheit besonders störungsempfindlich ist, oder ob nicht die Straße P1. N. insgesamt oder sogar Teile der gesamten Innenstadt von J. einen sicherheitsrechtlichen Brennpunkt im erwähnten Sinne darstellen, ist nach summarischer Prüfung auf der Basis des gegenwärtigen Sach- und Streitstandes ebenfalls offen. Zur Beurteilung reicht es insofern nicht aus, polizeiliche Einsatzberichte bzw. Strafanzeigen über einen gewissen Zeitraum, die sich räumlich allein bzw. jedenfalls weit überwiegend auf den P. N. bzw. das Geschehen unmittelbar vor dem P. N. beziehen, in den Blick zu nehmen. Vielmehr ist es erforderlich, auch polizeiliche Einsatzberichte bzw. Strafanzeigen, die sich auf die nähere Umgebung/Innenstadt insgesamt bzw. auf Gaststätten mit hohem Getränkekonsum in der näheren Umgebung mit vergleichbaren Öffnungszeiten und vergleichbarem Publikumstypus insgesamt beziehen, über einen gewissen Zeitraum vorzulegen, um dem Gericht einen Vergleich zu ermöglichen. Darüber hinaus ist insofern auch eine wertende (vergleichende) Einschätzung der zuständigen Polizeiwache J. , die insoweit mit besonderer Kompetenz versehen und mit den örtlichen Verhältnissen vertraut ist, von Interesse. Amtliche Schilderungen und Bewertungen, die von den zuständigen Polizeidienststellen abgegeben werden, dürfen vom Gericht nämlich im Wege des Urkundsbeweises verwertet werden; eine Beurteilung sicherheitsrechtlicher Sachverhalte an Hand polizeilicher Feststellungen kann das Ergebnis einer nicht zu beanstandenden behördlichen oder richterlichen Beweiswürdigung sein (vgl. § 108 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Vgl. BayVGH, Beschluss vom 13. Januar 2016 – 22 CS 15.2643 -, juris.

Der Antragsteller trägt zu Recht vor, dass die Einbeziehung eines polizeilichen (Gesamt)Lagebildes, das auch die Verhältnisse in der näheren Umgebung einbezieht, vorliegend nahegelegen hätte. In ihrer an die Antragsgegnerin gerichteten Email vom 04. November 2016 (Bl. 128 BA Heft 1) weist die Polizeiwache J. selbst beispielsweise darauf hin, dass die Straße P1. N. (Anm.: d.h. nicht nur allein die Gaststätte des Antragstellers) sich derzeit zu einem Raum entwickele, der von vielen Nachtschwärmern aufgesucht werde. Ferner weist die Polizeiwache J. in dieser Email darauf hin, dass die Gaststätte „U. “ ebenso wie die Gaststätte des Antragstellers von sehr vielen Bürgern aufgesucht zu werden scheine; und dass sich auch in diesem Lokal Strafanzeigen häuften. Die am P. N. in J. – d.h. in derselben Straße wie die Gaststätte des Antragstellers - gelegene Gaststätte „U. “ hat jedenfalls nach eigenen Angaben im Internet (http://www.000.de/unsere-oeffnungszeiten.html; Abruf vom 28. Juni 2017) freitags und samstags bis 03.00 Uhr nachts geöffnet (wobei nach der Homepage Sonderöffnungszeiten jederzeit möglich sein sollen), und könnte nach dem Vortrag des Antragstellers denselben Publikumstyp anziehen wie seine Gaststätte. Der Antragsteller hat zusätzlich bereits im Laufe des Verwaltungsverfahrens darauf hingewiesen, dass nach seiner Einschätzung sich des Öfteren Gruppen junger Leute nachts auf dem P. N. treffen.

Auch der Antragsteller könnte möglicherweise nach der Aufstellung seiner Umsätze aus dem Zeitraum vom 01. Februar 2017 bis zum 25. Februar 2017 (Bl. 31 GA) seinen Hauptumsatz in der Zeit vor 03.00 Uhr nachts erzielen, auch wenn er nach dieser Übersicht zwischen 03.00 und 05.00 Uhr weiterhin einen beträchtlichen Teil seines Umsatzes erzielt.

Von daher kann nach dem gegenwärtigen Sach- und Streitstand nicht mit der erforderlichen Sicherheit davon ausgegangen werden, dass die Gaststätte des Antragstellers einen besonderen, über die Verhältnisse in der näheren Umgebung noch hinausgehenden sicherheitsrechtlichen Problempunkt darstellt.

b) Stellt sich nach dem gegenwärtigen Sach- und Streitstand als offen dar, ob die in Ziffer 1 des Bescheids der Antragsgegnerin vom 28. Februar 2017 verfügte Sperrzeitverlängerung (entweder unter dem Gesichtspunkt des Hervorrufens unzumutbarer Lärmimmissionen oder alternativ unter dem Gesichtspunkt eines etwaigen sicherheitsrechtlichen Brennpunkts) rechtmäßig ist oder den Antragsteller in subjektiven Rechten verletzt, so ergibt die – von den Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren losgelöste – allgemeine Interessenabwägung vorliegend ein Überwiegen des privaten Aussetzungsinteresses des Antragstellers gegenüber dem öffentlichen Vollzugsinteresse. Der Rechtsschutzanspruch des Antragstellers ist im Rahmen dieser Abwägung umso stärker zu gewichten und darf umso weniger zurückstehen, je schwerwiegender die ihm auferlegte Belastung ist und je mehr die Maßnahme der Verwaltung Unabänderliches bewirken kann. Im Rahmen dieser Abwägung ist daher – auch wenn der Antragsteller seine Vermögenssituation im Übrigen nicht offengelegt hat – zumindest mit zu berücksichtigen, dass der Umsatz seiner Gaststätte nach Vollziehung der streitgegenständlichen Sperrzeitverlängerung nach seinem Vortrag bzw. dem vorgelegten Umsatzzettel deutlich gesunken sein soll. Ferner ist der Umstand, dass die Antragsgegnerin von der Einholung einer den Anforderungen der TA Lärm entsprechenden Lärmmessung im Verwaltungsverfahren abgesehen hat, obwohl der Kreis T. sie im Rahmen seines Berichtes über die durchgeführte orientierende Messung ausdrücklich darauf hingewiesen hatte, dass vor einer eventuellen Anordnung eine nochmalige Messung bei gesicherten Ausbreitungsbedingungen stattfinden sollte, während derer auch die Zugehörigkeit der Geräusche zur Gaststätte festgestellt werden sollte, ebenfalls in die Abwägung einzubeziehen. Gleiches gilt für den Umstand, dass die Antragsgegnerin es auch unterlassen hat, ein polizeiliches Gesamtlagebild der Verhältnisse in der näheren Umgebung der Gaststätte des Antragstellers einzuholen. Der Antragsgegnerin hätte es oblegen, bereits im Rahmen des Verwaltungsverfahrens den Sachverhalt jeweils hinreichend aufzuklären.

B. Die in Ziffer 3 der streitgegenständlichen Verfügung der Antragsgegnerin ausgesprochene Zwangsgeldandrohung stellt sich bereits nach summarischer Prüfung im Rahmen des vorliegenden Eilverfahrens als offensichtlich rechtswidrig dar. Gemäß § 55 Abs. 1 VwVG NRW kann (lediglich) der Verwaltungsakt, der auf die Vornahme einer Handlung oder auf Duldung oder Unterlassung gerichtet ist, unter den näher bezeichneten Voraussetzungen mit Zwangsmitteln durchgesetzt werden. Die in Ziffer 1 der streitgegenständlichen Verfügung ausgesprochene Sperrzeitverlängerung ist jedoch kein Verwaltungsakt in diesem Sinne, sondern ein rechtsgestaltender Verwaltungsakt, der einer Vollstreckung weder fähig noch bedürftig ist.

Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 18. Februar 1992 – 4 A 1269/90 -, juris, m. w. N.

II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung folgt aus §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 1 GKG (vgl. Nr. 54.4 Streitwertkatalog). Das Gericht hat wegen der hauptsachenähnlichen Wirkung der Entscheidung von einer Reduzierung des Streitwerts im vorläufigen Rechtsschutzverfahren abgesehen (vgl. Nr. 1.5 Satz 2 Streitwertkatalog).