Verwaltungsgericht Münster, 7 K 1910/15

T a t b e s t a n d

Die Parteien streiten um die Höhe der von der Beklagten erhobenen Baugenehmigungsgebühr.

Die Klägerin beantragte unter dem 24. Februar 2015 die Genehmigung für die „Errichtung eines Bau- und Gartenmarktes mit Café, Werkzeugverleih und überdachtem Freilager sowie die Errichtung einer Stellplatzanlage mit 200 Stellplätzen, einem offenen Freilager, einer Ausstellungsfläche, einer Feuerwehrumfahrt und eines Sprinklertanks“ an der M.------straße 00.00.00 in E. auf dem Grundstück Gemarkung E. -Stadt, Flur XX, FlurstückeXXX, XXX undXXX. Das Bauwerk ist eine Stahlbetonfertigteilkonstruktion. Die Wände bestehen aus wärmegedämmten Blechverbundelementen, die Türen und Fenster aus einer Aluminium-Isolierglas-Konstruktion. Das Dach ist eine Dachtrapezblechkonstruktion mit transparenten Oberlichtern aus Polycarbonatplatten. Die Verkaufsfläche beträgt 9.244,03 m² und ist unterteilt in den Baumarkt und den Gartenmarkt mit einer Warmhalle und einer Kalthalle sowie einem überdachten und einem offenen Freilager. Im Eingangsbereich des Baumarktes befindet sich auf der vom Eingang aus gesehen rechten Seite ein Café mit Vorbereitungsraum und WC sowie weiteren Kundentoiletten. Auf der linken Seite gibt es einen abgetrennten Bereich für den Werkzeugverleih. Im ersten Obergeschoss erstreckt sich über den gesamten Eingangsbereich ein rund 5 Meter breiter Bereich mit einer Vielzahl von Räumen, die jeweils mit Betonwänden voneinander getrennt sind. Dort befinden sich u.a. zwei Büroräume, ein EDV- und Elektroraum, Personalräume, Umkleidekabinen und Toiletten. Im Untergeschoss befinden sich die Sprinkleranlage sowie der Heizungsbereich. Direkt an den Baumarkt schließt sich auf der linken Seite ein Anlieferungsbereich mit ebenfalls zwei Büroräumen an. Wegen der weiteren Einzelheiten der Bauausführung wird auf die zum Genehmigungsbescheid gehörenden Antragsunterlagen (Beiakte Heft 1) Bezug genommen.

Die Baugenehmigung für das Vorhaben erteilte die Beklagte der Klägerin durch Bescheid vom 04. August 2015 und setzte hierfür zugleich eine Baugenehmigungsgebühr in Höhe von insgesamt 118.937,00 Euro fest. Auf das Hauptgebäude bestehend aus dem Bau- und Gartenmarkt entfiel dabei eine Summe in Höhe von 107.880,50 Euro. Die der Berechnung der Gebühr für das Hauptgebäude zugrundeliegende Rohbausumme in Höhe von 8.298.155,25 Euro ermittelte die Beklagte nach der Tarifstelle (TS) 2.1.2 Abs. 1 des Allgemeinen Gebührentarifs (AGT) zur Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung (AVerwGebO NRW) durch die Multiplikation des Brutto-Rauminhaltes mit dem Rohbauwert. Den Rohbauwert entnahm die Beklagte der für Verkaufsstätten mit einer Verkaufsfläche von über 2.000 m² geltenden Nr. 16 der Tabelle der Rohbauwerte je m³ umbauten Raumes (Brutto-Rauminhalt), Anlage 1 zum Gebührentarif (zu Tarifstelle 2) (im Folgenden: Rohbauwertetabelle). Für die Nebenanlagen wurden Gebühren in Höhe von insgesamt 11.056,50 Euro nach verschiedenen Gebührentatbeständen berechnet.

Der Bescheid wurde einem Vertreter der Klägerin am 05. August 2015 persönlich ausgehändigt.

Die Klägerin hat am 07. September 2015, einem Montag, gegen den Bescheid vom 04. August 2015 zunächst unbeschränkt Klage erhoben.

Sie trägt im Wesentlichen vor, die Baugenehmigungsgebühr für das Hauptgebäude sei falsch berechnet worden. Statt der pauschalen Rohbausumme in Höhe von fast 8,3 Millionen Euro hätte der Gebührenberechnung die tatsächliche Rohbausumme zugrunde gelegt werden müssen. Dies ergebe sich daraus, dass der Bau keiner Gebäudeart der Rohbauwertetabelle zuzuordnen sei. Außerdem verletze die Zugrungelegung der pauschalen Rohbausumme das Äquivalenzprinzip, da ein erhebliches Missverhältnis sowohl zwischen der Baugenehmigungsgebühr und der Amtshandlung als auch zwischen der tatsächlichen und der berechneten Rohbausumme gegeben sei. Die tatsächliche Rohbausumme betrage 2.979.000,00 Euro. Hieraus ergebe sich eine Baugenehmigungsgebühr in Höhe von 38.707,00 Euro für den Hauptbau. Selbst wenn man den Bau einer Gebäudeart der Rohbauwertetabelle zuordnen wolle, so sei dies hier fehlerhaft geschehen. Bei dem Bau handle es sich allenfalls um einen „Hallenbau mit geringen Einbauten - mittel“ gem. Nr. 22 der Rohbauwertetabelle und nicht um eine Verkaufsstätte nach Nr. 16. Die Einordnung des Hauptbaus als Verkaufsstätte im Sinne von Nr. 16 widerspreche auch dem Grundsatz der Typengerechtigkeit, da die pauschale Mittelwertbildung zu einer Rohbausumme führe, die außerhalb der zulässigen Bandbreite liege. Auch sei der Bau nicht mit einem Einkaufszentrum vergleichbar. Bei Heranziehung des Rohbauwertes für einen Hallenbau – mittel nach Nr. 22 der Rohbauwertetabelle ergebe sich eine Rohbausumme in Höhe von 2.948.100,00 Euro. Dies entspreche einer Baugenehmigungsgebühr in Höhe von 38.325,30 Euro. Schließlich sei jedenfalls bei Anwendung der Nr. 16 ein falscher Rohbauwert zugrunde gelegt worden. Dieser habe nicht 105 Euro pro m³ betragen, sondern nur 101 Euro pro m³.

Die Klägerin beantragt sinngemäß,

den Gebührenbescheid der Beklagten vom 04. August 2015 aufzuheben, soweit er einen Betrag von mehr als 49.783,50 € Euro festsetzt.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie ist der Ansicht, dem streitigen Gebührenbescheid sei weder eine fehlerhafte Rohbausumme noch ein fehlerhafter Rohbauwert zugrunde gelegt worden. Bei dem streitigen Bau handle es sich um eine Verkaufsstätte und nicht um einen Hallenbau, da der Verkauf und nicht die Ausstellung im Vordergrund stehe. Entscheidend für die Verhältnismäßigkeit der Gebühr sei, ob der Wert der Verwaltungsleistung und der Wert des Vorhabens in einem angemessenen Verhältnis stünden. Dies sei der Fall, da das Vorhaben für die Klägerin aufgrund der zu erwartenden Umsätze große wirtschaftliche Vorteile bringe. Der Rohbauwert von 105 Euro pro m³ sei richtig. Dies ergebe sich aus der zum Zeitpunkt des Erlasses des Gebührenbescheides geltenden Fassung der Rohbauwertetabelle. Selbst bei Zugrundelegung der tatsächlichen Rohbaukosten würden diese sich nach den erwarteten Rohbaukosten zum Zeitpunkt der Baugenehmigungserteilung richten. Diese seien zum damaligen Zeitpunkt mit 3.500.000,00 Euro angegeben worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

I. Das Gericht konnte aufgrund der Zustimmung der Beteiligten ohne Durchführung einer mündlichen Verhandlung entscheiden, § 101 Abs. 2 VwGO.

II. Soweit die Klägerin die Klage durch Beschränkung ihres Antrags mit Schriftsatz vom 23. Februar 2016 zurückgenommen hat, war das Verfahren gem. § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen.

III. Hinsichtlich des noch zur Entscheidung gestellten verbleibenden Streitgegenstandes hat die Klage keinen Erfolg.

Die zulässige, insbesondere auch fristgerecht eingegangene, Anfechtungsklage ist unbegründet. Der Gebührenbescheid vom 04. August 2015 ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.

Dem Grunde nach ist die Gebührenpflicht nicht zu beanstanden. Fehler sind insoweit weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Der Höhe nach ist die von der Beklagten erhobene Baugenehmigungsgebühr ebenfalls gerechtfertigt. Insbesondere ist die hier allein in Streit stehende Gebühr für das Hauptgebäude, den Bau- und Gartenmarkt, rechtmäßig in Höhe von 107.880,50 Euro erhoben worden.

Rechtsgrundlage für die erhobene Gebühr sind die §§ 1 Abs. 1, 2 GebG NRW i.V.m. § 1 Abs. 1 AVerwGebO NRW in der hier maßgeblichen Fassung der 27. Verordnung zur Änderung der Allgemeinen Verwaltungsgebührenordnung vom 10. Februar 2015 (GV. NRW. S. 216) i.V.m. TS 2.4.1.3 des AGT zur AVerwGebO.

Nach diesen Vorschriften wird für die Entscheidung über die Erteilung der Baugenehmigung für die Errichtung und Erweiterung von Gebäuden i.S.v. § 68 Abs. 1 S. 3 BauO NRW, unter dessen Nr. 3 „bauliche Anlagen und Räume mit mehr als 1.600 m² Grundfläche“ das klägerische Vorhaben fällt, eine Gebühr in Höhe von 13 v.T. der Rohbausumme erhoben. Die Rohbausumme ergibt sich gemäß TS 2.1.2 Abs. 1 AGT für die in der Anlage 1 (Rohbauwertetabelle) genannten Gebäudearten aus einer Multiplikation des Brutto-Rauminhaltes mit dem Rohbauwert. Für nicht in der Anlage 1 genannte Gebäudearten, bei denen die Rohbausumme auch nicht nach TS 2.1.2 Abs. 4 AGT festgelegt werden kann, ist die Rohbausumme gemäß TS 2.1.2 Abs. 5 AGT nach den veranschlagten (geschätzten) Rohbaukosten zu ermitteln, die voraussichtlich zum Zeitpunkt der Genehmigung für die Herstellung aller bis zu einer Bauzustandsbesichtigung des Rohbaus fertigzustellenden Arbeiten und Lieferungen einschließlich Umsatzsteuer erforderlich sein werden.

1. Bei dem Hauptgebäude der Klägerin handelt es sich um eine Verkaufsstätte im Sinne von Nr. 16 der Rohbauwertetabelle. Diese umfasst alle eingeschossigen Verkaufsstätten mit über 2.000 m² Verkaufsfläche sowie Einkaufszentren, soweit diese nicht unter Nr. 22 (Hallenbauten ohne oder mit geringen Einbauten) fallen.

Der Bau- und Gartenmarkt und das dazugehörige Funktionsgebäude bilden eine funktionelle Einheit „Verkaufsstätte“ und sind daher als Gesamtkomplex einer der in der Rohbauwertetabelle genannten Gebäudearten zuzuordnen. Umfasst ein Vorhaben mehrere Gebäude, die einem gemeinsamen, übergeordneten Nutzungszweck dienen, und wird dem auch in der baulichen Gestaltung Rechnung getragen, kommt nur eine einheitliche Zuordnung zu einer der in der Rohbauwertetabelle bezeichneten Gebäudearten in Betracht.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. März 2009 – 9 A 4019/06 –, juris m.w.N.

Ein solcher gemeinsamer Nutzungszweck besteht hier für die genannten Gebäude, weil sie dem Nutzungszweck Verkaufsstätte dienen. Das gilt auch für das Funktionsgebäude. Es dient keinem selbständigen Nutzungszweck, sondern ist wesentlicher Bestandteil der Verkaufsstätte, ohne die es nicht betrieben werden würde.

Eine andere – getrennte – Betrachtung ist auch nicht mit Blick darauf gerechtfertigt, dass das Funktionsgebäude teilweise dreigeschossig ist. Voraussetzung für eine getrennte Beurteilung ist, dass das Gebäude in wesentlichen Teilen unterschiedliche Geschossigkeiten aufweist und deshalb mit den jeweiligen Teilen unterschiedlichen Gebäudearten nach der Rohbaukostentabelle mit entsprechend unterschiedlichen Rohbauwerten unterfällt. Hat der ein- bzw. der mehrgeschossige Gebäudeteil dagegen eine nur gänzlich untergeordnete Bedeutung, verbleibt es bei der einheitlichen Betrachtung.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. März 2009 – 9 A 4019/06 –, juris m.w.N.

Gemessen an diesem Maßstab ist das mehrgeschossige Funktionsgebäude bezogen auf den im Übrigen eingeschossigen Gesamtkomplex von gänzlich untergeordneter Art. Es nimmt mit einer Grundfläche von grob geschätzt 200 m² nur ca. 2,2 Prozent und somit einen geringen Teil der Gesamtfläche ein. Das Vorhaben stellt sich deshalb auch in Ansehung der mehrgeschossigen Anteile insgesamt als eingeschossiger Gebäudekomplex dar.

Gem. § 60 Abs. 1 der Sonderbauverordnung NRW (SBauVO) sind Verkaufsstätten Gebäude oder Gebäudeteile, die ganz oder teilweise dem Verkauf von Waren dienen, mindestens einen Verkaufsraum haben und keine Messebauten sind. Diese Voraussetzungen erfüllt der Bau- und Gartenmarkt. Er wurde ausdrücklich als Sonderbau im Sinne der SBauVO und mit einer Verkaufsfläche von 9.244 m² genehmigt. Soweit die Klägerin vorträgt, es fehle an einer Vergleichbarkeit mit einem Einkaufszentrum, verfängt dies nicht. Der Rohbauwertetabelle lässt sich nichts dafür entnehmen, dass nur solche Verkaufsstätten erfasst sein sollen, die von ihrer Architektur oder in sonstiger Weise einem Einkaufszentrum ähneln. Vielmehr handelt es sich um zwei separat nebeneinander stehende Gebäudetypen, denen der Verordnungsgeber im Rahmen seines Spielraums beanstandungsfrei denselben Rohbauwert zugeordnet hat.

Unabhängig davon ähnelt das Vorhaben einem Einkaufszentrum. Es weist eine vergleichbare Nutzungsintensität auf. Der Bau- und Gartenmarkt dient dazu, die dort vorgehaltenen Gegenstände zu verkaufen und dadurch einen hohen Umsatz zu erzielen. Sowohl von seiner Funktion her als auch unter Beachtung des wirtschaftlichen Interesses des Bauherrn ist das Vorhaben mit einem Einkaufszentrum vergleichbar.

Das Hauptgebäude ist auch nicht etwa ein Hallenbau mit nur geringen Einbauten nach Nr. 22 der Rohbauwertetabelle. Ob es sich um einen Hallenbau handelt, kann offenbleiben, da der Bau jedenfalls nicht nur geringe Einbauten aufweist. Die vergleichsweise niedrigen Rohbauwerte der Nr. 22 sind nur für Hallenbauten vorgesehen, die im Wesentlichen nur aus Außenwänden, gegebenenfalls Stützen und einer üblicherweise flachen Decke bestehen. Ausgehend davon sind etwaige Einbauten, d.h. eingebaute Teile wie Wände, Stützpfosten oder Querstreben, in einem Hallenbau nur dann noch gering, wenn sie im Verhältnis zu einem einfachen Hallenbau mit vergleichbaren Außenmaßen in ihrem Umfang praktisch zu vernachlässigen sind und den Herstellungsaufwand nur unwesentlich erhöhen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 24. März 2009 – 9 A 4019/06 –, juris.

Dies ist hier nicht der Fall. Das streitige Bauwerk ist im Verhältnis zu einer einfachen Halle der oben beschriebenen Art dadurch gekennzeichnet, dass es insgesamt eine anspruchsvollere Bauweise aufweist und jedenfalls im Eingangsbereich viele Einbauten vorhanden sind. Das Gebäude hat kein schlichtes, flaches Dach, sondern ist durch eine Vielzahl von Oberlichtern, sogenannten Lichtbändern, gekennzeichnet. Im vorderen Bereich des Baumarktes, welcher wie dargestellt als Einheit mit dem Bau- und Gartenmarkt zu beurteilen ist, gibt es mehrere Räume, die durch Betonwände getrennt sind. Dazu gehören im Erdgeschoss das Café nebst Vorbereitungsraum sowie Toiletten und die Kundentoiletten. Weiterhin trennt eine Wand den Werkzeugverleih räumlich ab. Über die Treppenhäuser links und rechts vom Haupteingang gelangt man in den Keller mit Sprinkleranlage und Heizungsraum, die ebenfalls durch Betonwände getrennt sind, sowie in das erste Obergeschoss. Auch dort sind mehrere Räume, so die Personalräume, Aufenthaltsräume, Büroräume und der EDV- und Elektroraum. Links vom Hauptgebäude gibt es einen Anbau zur Anlieferung, in dem sich ebenfalls zwei Büroräume befinden.

2. Es liegt auch kein Verstoß gegen den Grundsatz der Typengerechtigkeit vor. Danach kommt ein Verstoß dann in Betracht, wenn der pauschal ermittelte Rohbausummenwert im Rahmen einer Vergleichsbetrachtung die dem jeweiligen Bauwerkstyp immanente Bandbreite des Anteils der Rohbausumme an den gesamten Herstellungskosten signifikant überschreitet.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. Dezember 1997 – 9 A 5943/96 –, juris.

Es ist weder vorgetragen noch sonst ersichtlich, warum das hier streitige Vorhaben von dem Gebäudetypen abweichen soll, den der Verordnungsgeber sich als „eingeschossige Verkaufsstätte mit einer Verkaufsfläche von über 2.000 m²“ vorgestellt hat. Allein die Tatsache, dass die tatsächlichen Rohbaukosten erheblich von den pauschal berechneten Rohbaukosten abweichen, begründet dies jedenfalls nicht. Der Verordnungsgeber ist im Rahmen seines Spielraums berechtigt, Gebührenbemessungen pauschal zu berechnen. Dabei ist es gerade das Ziel des pauschalen Rohbauwertes, für gleichwertige Verwaltungstätigkeit die gleichen Gebühren zu erheben, unabhängig davon, zu welchen Konditionen der Bau aufgrund der besonderen Umstände des Einzelfalls entstanden ist.

3. Da das Bauwerk – wie bereits ausgeführt – dem Gebäudetyp Nr. 16 der Rohbauwertetabelle zuzuordnen ist, ist für eine Gebührenberechnung gem. TS 2.1.2 Abs. 5 AGT unter Zugrundelegung der tatsächlichen Rohbaukosten kein Raum.

4. Eine Baugenehmigungsgebühr in Höhe von 107.880,50 Euro für den Bau- und Gartenmarkt ist angemessen und ein Verstoß gegen das Äquivalenzprinzip kann nicht festgestellt werden.

Etwas anderes ergibt sich nicht daraus, dass die tatsächlichen Rohbaukosten mit rund 3 Millionen Euro erheblich niedriger sind als die mithilfe der Rohbauwertetabelle pauschal berechnete Rohbausumme. Es ist in der obergerichtlichen und höchstrichterlichen Rechtsprechung geklärt, dass auch dann, wenn die tatsächlichen Rohbaukosten unter den pauschal berechneten Rohbaukosten liegen, grundsätzlich die pauschal berechnete Rohbausumme der Gebührenbemessung zugrunde zu legen ist.

Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 18. Mai 1998 – 8 B 49/98 –, und vorgehend OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1997 – 9 A 5943/96 –, jeweils juris.

Die tatsächlichen Rohbaukosten sind nur dann der Gebührenberechnung zugrunde zu legen, wenn die aufgrund der pauschalen Berechnung erhobene Gebühr nicht mehr mit dem in § 3 GebG NRW zum Ausdruck kommenden Äquivalenzprinzip und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip vereinbar ist. Danach richtet sich die Gebühr nach dem Wert des Objektes für den Kostenschuldner. Dies ist nach der Lebenserfahrung regelmäßig der maßgebliche Indikator für das Interesse des Kostenschuldners an der im Rahmen der Äquivalenzbetrachtung maßgeblichen beantragten Amtshandlung. Dabei ist das Äquivalenzprinzip erst dann verletzt, wenn die festgesetzte Gebühr in einem groben Missverhältnis zu der von der öffentlichen Gewalt gebotenen Leistung steht. Maßgebend ist dabei nicht die Differenz in der Rohbausumme, sondern allein das Verhältnis zwischen der festgesetzten Gebühr und dem Wert der Verwaltungsleistung für den Bauherren.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1997 – 9 A 5943/96 –, juris.

Der für die Äquivalenzbetrachtung maßgebende tatsächliche Wert des Gegenstandes bestimmt sich regelmäßig nach den marktabhängigen Nutzungs- und Ertragsmöglichkeiten, die nach dem jeweiligen – genehmigten – Nutzungszweck über die Lebensdauer des Wirtschaftsobjektes unter besonderer Berücksichtigung der ertragssteuernden gesellschafts- und steuerrechtlichen Rahmenbedingungen bestehen. Die Bestimmung dieses Wertes erfordert danach neben der Feststellung der tatsächlichen Herstellungskosten (Rohbaukosten, Ausbaukosten und sonstige Nebenkosten) zum einen eine die gesamte Lebensdauer des Objektes erfassende Prognose über sämtliche in dieser Zeit noch anfallenden Kosten (Unterhaltungskosten, Instandhaltungskosten etc.) und zum anderen die mit dem Objekt bei wechselnden Marktlagen zu erwartenden Erträge.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1997 – 9 A 5943/96 –, juris.

Nach diesen Grundsätzen liegt der tatsächliche Wert der Verwaltungsleistung für die Klägerin erheblich über der tatsächlichen Rohbausumme von rund 3 Millionen Euro. Sie hat ein erhebliches wirtschaftliches Interesse an der Erteilung der Baugenehmigung. Dadurch erhält sie einerseits Planungssicherheit und andererseits die Möglichkeit, an dem Standort mit ihrem Bau- und Gartenmarkt in den kommenden Jahren, wenn nicht sogar Jahrzehnten, erhebliche Umsätze zu erzielen. Diese belaufen sich nach unwidersprochenem Vortrag der Beklagten für den genehmigten Baumarkt auf 14,5 Millionen Euro. Stellt man auf den tatsächlichen Wert ab, so wird deutlich, dass dieser erheblich über demjenigen eines Hallenbaus vom Gebäudetyp der Nr. 22 der Rohbauwertetabelle liegt.

5. Schließlich ist der Gebührenberechnung auch zu Recht ein Rohbauwert von 105,00 Euro pro m³ zugrunde gelegt worden. Dies ergibt sich aus der zum maßgeblichen Zeitpunkt der Entscheidung über den Bauantrag,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1997 – 9 A 5943/96 –, juris,

im August 2015 geltenden Fassung der Anlage 1 zur ATG vom 01. Januar 2014. Danach ist bei der Gebührenberechnung für den Gebäudetyp Nr. 16 ein Wert von 105,00 Euro pro m³ zugrunde zu legen. Bei einem Brutto-Rauminhalt von 79.030,05 m³ ergibt sich somit eine Rohbausumme in Höhe von 8.298.155,25 Euro.

IV. Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO.

Die Vollstreckbarkeitsentscheidung ergibt sich aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.