1

Tatbestand

2

Die Klägerin ist die Nutzungsberechtigte für das Grab ihres verstorbenen Ehemanns H.     M.   auf dem Friedhof der Beklagten in Borken-Gemen. Sie wendet sich gegen die Anordnung der Beklagten vom 18. Juni 2015, die an diesem Grab angebrachte Grabeinfassung zu beseitigen und die andernfalls angedrohte Androhung einer Ersatzvornahme.

3

Am 00.00.0000 verstarb der Ehemann der Klägerin. Er wurde am 00.00.0000 auf dem Friedhof der Beklagten (G1) beerdigt. Die Klägerin erwarb ein Wahlgrab mit zwei Liegestellen. Im Gebührenbescheid vom 23. Oktober 2013 wurde die Klägerin ausdrücklich darauf hingewiesen, dass das Verlegen einer Grabeinfassung nicht erlaubt sei.

4

In der Folgezeit beauftragte die Klägerin den Steinmetz N.       L.        aus Stadtlohn mit der Erstellung eines Grabsteines mit einer Einfassung. Am 14. Februar 2014 übersandte Herr L.        eine Zeichnung des Grabsteines mit der Einfassung zur Genehmigung an die für die Beklagte in der Sache tätige Zentralrendantur in I.      . Aus der Zeichnung ist klar erkennbar, dass die Klägerin eine Einfassung beabsichtigte. Durch Schreiben vom 18. Februar 2014 genehmigte die Beklagte den Antrag. In dem Schreiben heißt es unter anderem:

5

„[…] mit Schreiben vom 14.02.2014 haben Sie den Antrag auf Genehmigung zur Aufstellung eines Grabdenkmales (Verstorbener H.     M.   ) auf dem Friedhof Christus König, Gemen gestellt. Die Genehmigung ist zu erteilen.

6

Begründung:

7

In der gültigen Friedhofssatzung ist in Abschnitt § 23 Abs. die Gestaltung von Gräbern geregelt. Nach der Friedhofssatzung darf das Grabmal auf Wahlgräbern eine Größe von 1,00m Höhe nicht überschreiten. In Ihrem obigen Antrag geben Sie an, dass das Grabmal eine Höhe von 0,90 m hat.

8

Diese Abmessungen entsprechen den Festsetzungen der Friedhofssatzung, so dass die Genehmigung zur Aufstellung des Grabmales in der beantragten Form hiermit erteilt wird.“

9

Daraufhin wurde der Grabstein mit der Einfassung errichtet. Nach Errichtung forderte die Beklagte von der Klägerin die Entfernung der Einfassung, da die Satzung ein ausdrückliches Verbot von Grabeinfassungen vorsehe. Die Klägerin kam dieser Aufforderung nicht nach.

10

Durch Bescheid vom 18. Juni 2015 forderte die Beklagte die Klägerin auf, die Grabeinfassung innerhalb von acht Wochen, spätestens bis zum 20. August 2015, zu entfernen bzw. die Grabstätte entsprechend umzugestalten und drohte ansonsten an, die Grabeinfassung auf ihre Kosten (geschätzte Kosten ca. 320 €) entfernen zu lassen.

11

Die Klägerin hat am 27. Juli 2015 Klage erhoben.

12

Sie behauptet, dass ihr das Schreiben vom 18. Juni 2015 auf Grund des Poststreiks verspätet zugestellt worden sei. Sie verweist auf zahlreiche andere Gräber, bei denen eine Einfassung vorhanden sei und ist der Ansicht, dass nach dem Gleichbehandlungsgrundsatz auch bei dem Grabmal ihres Mannes die Einfassung nicht entfernt werden müsse. Zudem sei diese auch durch den Bescheid vom 18. Februar 2014 genehmigt worden.

13

Die Klägerin beantragt,

14

den Bescheid der Beklagten vom 18. Juni 2015 aufzuheben.

15

Die Beklagte beantragt,

16

die Klage abzuweisen.

17

Sie hält die Klage für unzulässig und unbegründet. Die Klage sei verspätet und gegen den falschen Beklagten eingereicht. In § 23 Abs. 2 der Friedhofssatzung vom 8. Juni 2010 sei ausdrücklich normiert, dass das Verlegen von Grabeinfassungen nicht erlaubt sei und entsprechende Einfassungen von der Friedhofsverwaltung auf Kosten des Nutzungsberechtigten entfernt werden können. Gegen Verstöße werde regelmäßig eingeschritten. Es sei in der Vergangenheit auch zu Rückbauten von Grabeinfassungen gekommen. Zudem hätte die Klägerin die Möglichkeit gehabt, auf einen Friedhof auszuweichen, wo Grabstellen mit Grabeinfassungen zulässig seien. Entsprechende Friedhöfe gäbe es in Borken.

18

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten verwiesen.

19

Entscheidungsgründe

20

Die Klage ist zulässig und begründet. Der Bescheid der Beklagten vom 18. Juni 2015 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin dadurch in ihren Rechten (§ 113 Abs. 1 S. 1 VwGO).

21

1.

22

a) Der Verwaltungsrechtsweg (§ 40 Abs. 1 VwGO) ist in dem vorliegenden Verfahren eröffnet. Dem steht nicht entgegen, dass die Beklagte eine katholische Kirchengemeinde ist. Zwar unterliegen aufgrund der Regelung in Art. 140 GG i. V. m. Art. 137 Abs. 3 WRV innerkirchliche Maßnahmen der Kirchen und ihrer rechtlich verselbständigten Teile nicht der staatlichen Gerichtsbarkeit. Der vorliegende Streit um die Grabgestaltung stellt jedoch keine solche innerkirchliche Angelegenheit dar. Es handelt sich vielmehr um eine Angelegenheit des Begräbniswesens, einer Materie, die von Staat und Kirche gleichermaßen in Anspruch genommen wird und die vom Staat unter Einbeziehung der kirchlichen Friedhöfe durch staatliche Vorschriften geregelt worden ist (vgl. z.B. § 1 Bestattungsgesetz NRW).

23

b) Die Klage – die Klägerin hat ihr zunächst als Widerspruch bezeichnetes Anliegen auf gerichtliche Nachfrage hin eindeutig als Klage benannt, die ursprüngliche Falschbezeichnung ist irrelevant – ist auch nicht verspätet erhoben worden. Die Klagefrist beginnt mit der Bekanntgabe des Bescheides (§ 74 Abs. 1 S. 2 VwGO), nicht – wie es in der Rechtsbelehrung im Schreiben vom 18. Juni 2015 fälschlicherweise heißt – mit der Zustellung. Die Beklagte hat nämlich nicht die Zustellung als besondere Form der Bekanntgabe gewählt, sondern den Bescheid durch einfachen Brief bekanntgegeben. Aufgrund der fehlerhaften Rechtsbehelfsbelehrung gilt nach § 58 Abs. 2 S. 1 VwGO eine einjährige Klagefrist, die bei Klageerhebung noch nicht abgelaufen war.

24

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 17. April 2012 – 14 B 1566/11 -, juris Rn. 2.

25

Im Übrigen ist gerichtsbekannt, dass die Post in den Monaten Juni und Juli 2015 massiv bestreikt wurde und es gerade im Münsterland zu erheblichen Verzögerungen bei der Zustellung kam. Daher greift im vorliegenden Falle die Bekanntgabevermutung des § 41 Abs. 2 VwVfG NRW, wonach ein schriftlicher Verwaltungsakt, der im Inland durch die Post übermittelt wird, am dritten Tage nach der Aufgabe zur Post als bekannt gegeben gilt, ohnehin nicht, da die Klägerin die Möglichkeit eines atypischen Geschehensablaufs ausreichend substantiiert dargelegt hat. Im Zweifel hat aber die Behörde den Zugang des Verwaltungsaktes und den Zeitpunkt des Zugangs nachzuweisen (vgl. § 41 Abs. 2 S. 3 2. Halbsatz VwVfG NRW). Dies ist nicht geschehen.

26

c) Ersichtlich unschädlich ist es, dass die – anwaltlich nicht vertretene – Klägerin als Beklagte nicht ausdrücklich die Katholische Kirchengemeinde D.        L1.     genannt hat. Aus ihren Schriftsätzen ergibt sich eindeutig, dass sie gegen den Bescheid vom 18. Juni 2015 vorgehen möchte, dieser ist von der Beklagten durch die Zentralrendantur Borken erlassen worden.

27

2.

28

Die Klage hat auch in der Sache Erfolg.

29

Die Klage dürfte schon deswegen begründet sein, weil der Klägerin durch Bescheid vom 18. Februar 2014 das Aufstellen des Grabsteins einschließlich der dazugehörigen Einfassung erlaubt worden sein dürfte. Hierfür spricht, dass sich die Anfrage von Herrn L.        vom 14. Februar 2014 bei verständiger Würdigung nicht nur auf den Grabstein, sondern auch auf die Einfassung bezog, wie aus der beiliegenden Zeichnung ersichtlich war. Der Antrag ist auch ohne Vorbehalte genehmigt worden. Für die Auslegung des Inhalts eines Verwaltungsakts kommt es grundsätzlich auf den objektiven Empfängerhorizont an, nicht darauf, was die Behörde gewollt oder gedacht hat. Unklarheiten gehen im Zweifel zulasten der Verwaltung. In dem Zusammenhang ist ferner zu berücksichtigen, dass tatsächlich eine Vielzahl von Gräbern auf dem Friedhof eine Einfassung hat. Es handelt sich dabei um Gräber auf beiden Teilen des Friedhofs, z. T. sind diese auch neueren Datums. Angesichts dieser Umstände kommt dem Hinweis auf das Verbot von Grabeinfassungen im Gebührenbescheid - bei verständiger Würdigung und angesichts der Formulierung kann nur von einem Hinweis auf die vermeintlich gültige Rechtslage und nicht von einer selbständigen Verbotsverfügung ausgegangen werden, zumal es aus Sicht der Beklagten einer solchen angesichts der Satzung nicht bedurfte -  keine entscheidende Bedeutung zu. Letztlich mag jedoch dahinstehen, ob die Beklagte nur den Grabstein oder auch die Einfassung genehmigt hat.

30

Der Bescheid der Beklagten vom 18. Juni 2015 ist unabhängig hiervon rechtswidrig, weil es keine die angefochtene Entfernungsanforderung tragende Rechtsgrundlage gibt. Die Beklagte kann ihren angefochtenen Bescheid insbesondere nicht darauf stützen, dass gemäß § 23 Abs. 2 ihrer Friedhofssatzung vom 8. Juni 2010 Grabeinfassungen nicht erlaubt sind. Diese Regelung ist nämlich unwirksam, weil sie gegen das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG) verstößt.

31

Das Recht der Verstorbenen und seiner Angehörigen über Bestattungsort sowie Gestalt und Pflege zu entscheiden, ist eine Ausprägung der allgemeinen Handlungsfreiheit.

32

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 13. September 2002 – 19 A 4302/01 – und vom 30. April 2001 - 19 A 3966/99 -, jeweils m. w. N.

33

Die Angehörigen sind grundsätzlich frei, die Grabstätte nach ihren eigenen Anschauungen von Pietät, Ästhetik und Zweckmäßigkeit zu gestalten. Begrenzt ist dieses Recht durch den Vorbehalt der verfassungsmäßigen Ordnung, das heißt, durch jede Rechtsnorm, die formell und materiell mit der Verfassung in Einklang steht. Dazu gehören friedhofsrechtliche Gestaltungsvorschriften durch Gesetz und aufgrund eines Gesetzes, die erforderlich sind, um eine der Würde des Ortes entsprechende Gestaltung der Grabstätten sicherzustellen und den Friedhofbenutzern die ungestörte Totenandacht zu ermöglichen. Regelung dieser Art, die in sämtlichen Abteilungen eines oder mehrerer Friedhöfe zu beachten sind, und deshalb üblicherweise als allgemeine Gestaltungsvorschriften bezeichnet werden, sind zulässig, wenn sie durch den Friedhofszweck geboten sind.

34

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 13. September 2002 – 19 A 4302/01 –  und Urteil vom 26. Mai 2000 – 19 A 2015/99 -, juris Rn. 37, jeweils m. N.

35

Der Friedhofszweck besteht in der geordneten und würdigen Bestattung der Toten und in der Gewährleistung einer ungehinderten Leichenverwesung innerhalb der Ruhezeit.

36

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 30. April 2001 - 19 A 3966/99 - und 11. April 1997 – 19 A 1211/96 -, juris Rn. 17, jeweils m. N.

37

Der Friedhofszweck erfordert jedoch nicht das Verbot von Grabeinfassungen. Grabeinfassungen sind grundsätzlich eine Form würdiger Gestaltung von Grabstätten.

38

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 26. Mai 2000, – 19 A 2015/99 -, juris Rn. 47, m. N.; VG Regensburg, Urteil vom 15. November 2006 – RO 3 K 06.01368 -, juris Rn. 13, m. N.; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 14. Oktober 2003 – 14 K 3668/01 -, juris Rn. 23.

39

Ein Verbot von Grabeinfassungen ist deswegen nur dann zulässig, wenn „gestaltungsfreie Friedhofsflächen“ vorhanden sind, wo auch eine von den ästhetischen Vorstellungen des Friedhofsträgers abweichende Grabmalgestaltung zulässig ist. Handelt es sich bei dem in Rede stehenden Friedhof um einen „Monopolfriedhof“, so muss die Satzung auf einem ausreichenden und angemessenen Teil des Friedhofs gestaltungsfreie Friedhofsflächen vorsehen. Gibt es im Ort andere Friedhöfe, so kann es ausreichen, dass auf diesen eine abweichende Gestaltung vorgesehen wird.

40

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 29. September 2000 – 3 B 156/00 -, juris Rn. 7; OVG NRW, Beschluss vom 28. Januar 2003, – 19 A 4302/01, juris Rn. 20; VG Gelsenkirchen, Urteil vom 14. Oktober 2003 – 14 K 3668/01 -, juris Rn. 24.

41

Dies ist vorliegend nicht der Fall. In Borken gibt es keine für alle zugängliche gestaltungsfreien Friedhofsflächen. Der die Grabeinfassungen verbietende Teil des § 23 Abs. 2 der Friedhofssatzung vom 8. Juni 2010 ist daher unwirksam.

42

Der katholische Teil des Friedhofs der Beklagten an der Neumühlenallee sieht keine gestaltungsfreien Flächen vor. Gleiches gilt für den evangelischen Teil des Friedhofs. § 21 der Friedhofssatzung für den Friedhof der evangelischen Kirchengemeinde H1.     vom 1. Juli 2013 stellt in § 21 zahlreiche Anforderungen an die Herrichtung und Instandhaltung der Grabstätten. Die Verwendung von Kunststoffen für die Grabgestaltung und als Grabschmuck wird untersagt, die Abgrenzung der Grabstätten zu Wegen und Anlagen erfolgt von der Friedhofsträgerin aus einheitlichem Material. Das dürfte ein Verbot von Einfriedungen umfassen, zumindest aber ist dies mit einer gestaltungsfreien Friedhofsfläche nicht zu vereinbaren. Unabhängig hiervon würde eine gestaltungsfreie Friedhofsfläche auf dem evangelischen Teil des Friedhofs nicht das Verbot von Grabeinfassungen auf dem Friedhof der Beklagten rechtfertigen. Die Wahl eines konfessionellen Friedhofes ist regelmäßig Ausdruck der Ausübung der Religionsfreiheit nach Art. 4 Abs. 1 GG. Dies ist vorliegend auch durch die Anhörung der Klägerin in der mündlichen Verhandlung vom 16. Januar 2017 deutlich geworden. Zu Gunsten der Klägerin ist daher ebenfalls ihr Grundrecht aus Art. 4 Abs. 1 GG zu berücksichtigen, wodurch das Grundrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG eine Verstärkung erfährt. Dies führt zwar nicht dazu, dass ein Ausweichen auf einen nichtkonfessionellen, städtischen Friedhof unzumutbar wäre. Namentlich stünde einem Zwang, einen kommunalen Friedhof zu benutzen, nicht Art. 4 GG entgegen.

43

Vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Mai 2004 – 3 C 26/03-, juris Rn. 16.

44

Etwas anderes gilt jedoch dann, wenn die Gestaltungsfreiheit nur auf einem anderen konfessionsgebundenen Friedhof bzw. Friedhofsteil verwirklicht werden kann. In diesem Fall ist ein Ausweichen unzumutbar. Gestaltungsfreie Friedhofsflächen auf dem Friedhof einer anderen Konfession können daher nicht zur Zulässigkeit des Verbots von Grabeinfassungen auf konfessionellen Friedhöfen führen.

45

Vgl. insoweit auch OVG NRW, Beschluss vom 28. Januar 2003, – 19 A 4302/01, juris Rn. 24.

46

Es existiert in der Nähe auch kein Friedhof, der für die Allgemeinheit zugänglich ist und gestaltungsfreie Flächen regulär vorsieht. Auf die Frage, ob es für die Klägerin zumutbar gewesen wäre, auf einen anderen Friedhof auszuweichen,

47

in dem Zusammenhang wären Lage und Erreichbarkeit des anderen Friedhofs, familiäre Bezüge zu dem gewünschten Friedhof und ggf. eine bevorzugte konfessionelle Ausrichtung zu beachten, vgl. BVerwG, Urteil vom 13. Mai 2004 – 3 C 26/03-, juris Rn. 16; OVG NRW, Beschluss vom 28. Januar 2003, – 19 A 4302/01, juris Rn. 20,

48

kommt es daher nicht an.

49

Die Friedhofssatzung der Stadt C.      vom 16. Dezember 2004 gilt für die in der Stadt C.      gelegenen und von ihr verwalteten Friedhöfe, namentlich den Friedhof C.      den Friedhof C1.           , den Friedhof H2.     sowie den Waldfriedhof C.      . Gemäß § 27 der Satzung ist das Einfassen der Grabstätte unzulässig. Die Klägerin muss sich auch nicht darauf verweisen lassen, dass die Friedhofsverwaltung, soweit sie es für vertretbar hält, Ausnahmen von dieser Vorschrift zulassen kann, da durch diese Ausnahmeregelung das Vorhandensein einer gestaltungsfreien Friedhofsfläche nicht ausreichend gewährleistet ist.

50

Unerheblich ist, dass die Friedhöfe St. M1.        (X.      ) und Heilig Kreuz (C1.            ) Einfassungen aus Naturstein oder anderen wetterbeständigen Materialien erlauben. Diese, sich in katholischer Trägerschaft befindlichen Friedhöfe, dienen ausweislich § 2 der Satzung für die Friedhöfe der Katholischen Kirchengemeinde St. M1.        , C.      , der Beisetzung aller Personen, die im Zeitpunkt des Todes im Ortsteil X.      bzw. C.      X1.     wohnten oder ihren gewöhnlichen Aufenthalt hatten. Dies war beim Ehemann der Klägerin nicht der Fall.

51

3.

52

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kosten folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 S. 2, 711 S. 2 ZPO.