Verwaltungsgericht Münster, Ausschluss eines Ausschussmitglieds von der Mitwirkung an der Beratung und Entscheidung betreffend die Sanierung von Straßen in dem von ihm bewohnten Baugebiet

T a t b e s t a n d

Der Kläger ist Mitglied des Rates der Stadt M. sowie des Beklagten. Er ist zugleich Bewohner und – gemeinsam mit seiner Ehefrau – Miteigentümer des Grundstücks G1 . Das Grundstück befindet sich im Baugebiet S. -Nord und gehört zu dem Wahlbezirk, in dem der Kläger als Vertreter gewählt worden ist. Bei der N. -D. -Straße handelt es sich um eine – von den Beteiligten übereinstimmend als „Stichstraße“ bezeichnete – Anliegerstraße, die nur über die – deutlich stärker von Fahrzeugverkehr betroffenen – Wohnsammelstraßen des Baugebietes zu erreichen ist. Aufgrund des mangelhaft ausgeführten Endausbaus der Straßen im Baugebiet wurden an diesen seit dem Jahr 2007 Schäden sichtbar, über die der Beklagte mehrfach beriet. Eine Ermittlung des genauen Umfangs und der Verbreitung der Schäden im Einzelnen erfolgte aus Kostengründen nicht.

Nachdem der Bausachverständige Dipl.-Ing. E. in einer früheren Sitzung eine erste fachliche Stellungnahme abgegeben hatte und die Verwaltung beauftragt worden war, unter Abstimmung mit diesem ein konkretes Sanierungskonzept zu erarbeiten, befasste sich der Beklagte im öffentlichen Teil seiner Sitzung am 6. Mai 2014 auf der Grundlage der Sitzungsvorlage FB 3/951/2014 unter Mitwirkung des Klägers unter Punkt 3 erneut mit den „Schäden an den öffentlichen Verkehrsflächen im Baugebiet S. -Nord“. In der Sitzung zeigte Dipl.-Ing. E. ausweislich der Niederschrift nochmals die vorhandenen Schäden im Baugebiet auf und führte aus, Schäden seien insbesondere in den vielfrequentierten Bereichen vorhanden, bei denen es sich vorrangig um die Wohnsammelstraßen handele; der Zustand der Stichstraßen mache ihre sofortige und vollständige Sanierung nicht zwingend erforderlich; hier sei es aus wirtschaftlichen Gründen ausreichend und angemessen, zur Gewährleistung der Verkehrssicherheit lediglich punktuelle Unterhaltungsmaßnahmen durchzuführen. Im weiteren Verlauf der Sitzung stellte Dipl.-Ing. E. zwei Alternativen für die Sanierung der Schäden in den Wohnsammelstraßen vor: möglich sei zum einen eine standardisierte Bauweise mit einer Asphaltdeckschicht, zum anderen eine Bauweise mit einer Pflasterdecke im Spezialverfahren (ECOPREC-Verfahren). An der anschließenden Diskussion beteiligte sich ausweislich der Niederschrift auch der Kläger sowohl im Hinblick auf die beiden vorgestellten Sanierungsalternativen als auch mit der Anregung, im Zuge der Sanierungsmaßnahmen Leerrohre für eine spätere Breitbandverkabelung zu verlegen. Der Ausschuss fasste sodann folgenden Beschluss: „Der Ausschuss spricht sich dafür aus, die Sanierung der Wohnsammelstraßen in einer Bauweise mit Aufbringung einer Asphaltdeckschicht (Guss-Asphalt-Bauweise) auszuführen. Die Umsetzung der Baumaßnahme soll in fachlicher Abstimmung mit Herrn Dipl. Ing. E. erfolgen. Der aufzubringende Asphalt soll farblich und strukturell dahingehend ausgewählt werden, dass eine größtmögliche optische Angleichung an die bestehende Straßengestaltung erreicht wird.“ Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die Sitzungsniederschrift Bezug genommen.

Am 11. Dezember 2014 beriet der Beklagte im öffentlichen Teil seiner Sitzung unter Punkt 3 auf der Grundlage der Sitzungsvorlage FB 3/102/2014 erneut über die „Schäden an den öffentlichen Verkehrsflächen im Baugebiet S. -Nord hier: Vorstellung des vorgesehenen Sanierungskonzeptes“. Die Sitzungsvorlage sah als Beschlussvorschlag vor: „Der Ausschuss nimmt die vorgestellten Sanierungspläne zustimmend zur Kenntnis. Die Verwaltung wird beauftragt auf Grundlage der vorgestellten Sanierungspläne die Durchführung der Sanierungsmaßnahmen auszuschreiben.“ Erläuternd heißt es in der Sitzungsvorlage unter dem Gliederungspunkt „Sachverhalt“ u. a. weiter: „Der Ausschuss hat sich dafür ausgesprochen, die Wohnsammelstraßen durch Aufbringung einer Asphaltdeckschicht (Guss-Asphalt-Bauweise) zu sanieren. (…) Das Ingenieurbüro H. GmbH ist im September 2014 mit der Erarbeitung einer konkreten Sanierungsplanung beauftragt worden. Die in enger Absprache mit Herrn Dipl. Ing. E. erstellten Ausbaupläne werden in der Sitzung durch einen Vertreter des Ingenieurbüros bzw. durch Herrn E. vorgestellt. Eine grundsätzliche Sanierung der abzweigenden Stichstraßen ist nicht vorgesehen. In diesen Bereichen sollen lediglich punktuelle Instandhaltungsmaßnahmen durchgeführt werden, die zur Wahrung der Verkehrssicherungspflicht erforderlich sind.“ Der Sitzungsvorlage war als Anlage ein „Sanierungs- bzw. Ausbauplan“ beigefügt. Dieser sah als „gepl. Endausbaubereich“ große Teile der Wohnsammelstraßen, nicht jedoch die N. -D. -Straße vor. Darüber hinaus war nach dem Plan für sämtliche Straßen des Wohngebietes, auch für die N. -D. -Straße mit unmittelbarem Verlauf am Grundstück des Klägers entlang, eine „gepl. Rinne“ vorgesehen. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die Sitzungsvorlage FB 3/102/2014 sowie den „Sanierungs- bzw. Ausbauplan“ Bezug genommen.

Vor Eintritt in die Sachberatung zum Tagesordnungspunkt 3 wurde ausweislich der Niederschrift eine Befangenheit des Klägers erörtert; auf Nachfrage erklärte dieser, er sei nicht befangen. Sodann stellte der Ausschussvorsitzende „die Befangenheitsfrage des [Klägers] zur Abstimmung“. Die Abstimmung ergab 8 Ja-Stimmen, 2 Nein-Stimmen und 5 Enthaltungen. In der Folge konnte der Kläger an der weiteren Beratung sowie dem in der Folge (einstimmig) gefassten Beschluss, der inhaltlich dem Beschlussvorschlag der Sitzungsvorlage entsprach, nicht teilnehmen. Nach den Angaben des Beklagten erläuterte Dipl.-Ing. E. in der Sitzung die Sanierungspläne u. a. dahingehend, dass – insofern abweichend von dem der Sitzungsvorlage als Anlage beigefügten „Sanierungs- bzw. Ausbauplan“ – Entwässerungsrinnen nur in den großflächig zu sanierenden Bereichen vorgesehen seien; in den anderen Abschnitten hätten punktuelle Reparaturen der Muldenrinne sowie der Pflasterflächen zu erfolgen. Die Niederschrift enthält zum Inhalt der Ausführungen von Dipl.-Ing. E. keine Angaben. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten wird auf die Sitzungsniederschrift Bezug genommen.

Mit einer E-Mail vom 9. Januar 2015 wies der Kläger die Stadt M. darauf hin, dass nach seinem Verständnis „die Muldenrinne […] – abgesehen von einigen punktuellen Reparaturen – ausschließlich in den Bereichen erneuert [werde], in denen auch die Fahrbahn großflächig saniert [werde]“. Da es im „Plan vom Ing.-Büro H. “ (gemeint ist damit der „Sanierungs- bzw. Ausbauplan“) so dargestellt sei, dass die Rinne komplett erneuert werde, regte der Kläger an, eine überarbeitete Version des Plans ins Internet zu stellen. Daraufhin bestätigte ein Mitarbeiter der Stadt M. mit einer E-Mail vom 12. Januar 2015 das Verständnis des Klägers und kündigte an, eine überarbeitete Version des Plans kurzfristig ins Internet zu stellen.

Der Kläger bzw. dessen Ehefrau wandten sich in der Folge des Ratsbeschlusses vom 11. Dezember 2014 an den Landrat des Kreises D1. als untere staatliche Verwaltungsbehörde, der jedoch im Ergebnis von der Einleitung weiterer (kommunalaufsichtlicher) Schritte absah.

Der Kläger hat am 20. Mai 2015 Klage erhoben. Er trägt im Wesentlichen vor: er sei zu Unrecht von der Beratung und Entscheidung über Tagesordnungspunkt 3 in der Sitzung des Beklagten vom 11. Dezember 2014 ausgeschlossen worden; bei – wie hier – Straßenbaumaßnahmen sei eine Befangenheit dann gegeben, wenn eine Beitragspflicht der betroffenen Person bestehe; das Kommunalabgabengesetz (KAG) und die entsprechenden Beitragssatzungen grenzten den Kreis der Grundeigentümer ab, für die die Arbeiten in besonderer Weise vorteilhaft seien (und die beitragspflichtig seien); diese Grundsätze gälten auch dann, wenn – wie hier – eine Straßenbaumaßnahme aus Haushaltsmitteln finanziert werde; die Abgrenzung erfolge danach, ob das Grundstück durch die Anlage erschlossen werde; dies sei der Fall, wenn das Grundstück an einer Anlage liege, die durch die Arbeiten verbessert/instand gesetzt werde; eine Sanierung der N. -D. -Straße sei nicht Thema der Sitzung des Beklagten vom 11. Dezember 2014 gewesen; insoweit komme es auf die Tagesordnung an; hiernach sei es um die Umsetzung des Sanierungskonzepts auf der Grundlage bzw. im Rahmen des vorangegangenen Beschlusses des Beklagten vom 6. Mai 2014 gegangen; zur Abstimmung habe die konkrete Sitzungsvorlage gestanden, die auf der Grundlage des ausgearbeiteten Sanierungsplans eine Beschlussfassung über diese Sanierungsmaßnahmen vorgesehen habe; der Sanierungsplan habe nur eine Sanierung der Wohnsammelstraßen vorgesehen, weil der Beklagte bereits in der vorherigen Sitzung vom 6. Mai 2014 beschlossen habe, nur diese Straßen zu sanieren; auch damals habe eine Sanierung der N. -D. -Straße nicht zur Diskussion gestanden, weil schon keine Sachverhaltsfeststellungen zu ihrer Sanierungsbedürftigkeit getroffen worden seien und diese ohnehin – was er als seit 30 Jahren beim Tiefbauamt der Stadt Münster tätiger Diplom-Bauingenieur aus eigener Sachkunde beurteilen könne – nicht sanierungsbedürftig gewesen sei; deswegen habe auch die Nichteinbeziehung der N. -D. -Straße für ihn keinen Nachteil darstellen können; der der Sitzungsvorlage beigefügte Ausbauplan, nach dessen Darstellung sämtliche Entwässerungsrinnen im Baugebiet neu geplant seien, sei inhaltlich falsch; auch eine Gesamtsanierung der Hauptzufahrtsstraßen des Wohngebiets durch Einbau einer Regenkanalisation sei nicht Bestandteil der Beratung und Beschlussfassung am 11. Dezember 2014 gewesen; durch die Sanierung der Wohnsammelstraßen werde ihm kein besonderer unmittelbarer bzw. kein Vorteil vermittelt, der ihn anders als andere Teile der Allgemeinheit begünstige; seine Anregung zur Verlegung von Leerrohren im Hinblick auf eine mögliche spätere Breitbandverkabelung habe sich allein auf die Wohnsammelstraßen bezogen, um Synergieeffekte zu erzielen, und mit der N. -D. -Straße nichts zu tun; jedenfalls komme ihm aus einer Verlegung von Leerrohren in den Wohnsammelstraßen kein unmittelbarer Vorteil zu; eine Befangenheit ergebe sich auch nicht daraus, dass die zu sanierenden Straßen in seinem Wahlbezirk lägen.

Der Kläger beantragt,

festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten in dessen Sitzung vom 11. Dezember 2014, mit dem er von der Beratung und Entscheidung über den Tagesordnungspunkt 3 ausgeschlossen wurde, ihn in seinen organschaftlichen Rechten verletzt.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er trägt vor: die Feststellung der Befangenheit des Klägers sei rechtmäßig gewesen; die vom Kläger als Maßstab herangezogene Frage der Beitragspflicht bei Straßenbaumaßnahmen sei zwar ein gewichtiges Indiz für eine Befangenheit, letztere könne aber auch unabhängig von der Beitragspflicht gegeben sein; in seiner Sitzung am 11. Dezember 2014 sei es um die Sanierungsbedürftigkeit des gesamten Baugebietes, d. h. die Entscheidung gegangen, ob die Straßen im Baugebiet in einem mangelhaften Zustand belassen oder einer Teil- oder Vollsanierung unterzogen werden; zwar habe der vorgelegte Sanierungsplan nur eine Sanierung der Verkehrssammelstraßen und nicht auch der Stichstraßen vorgesehen, jedoch sei – wie sich aus der Tagesordnung in Verbindung mit der Sitzungsvorlage ergebe – auch ein hiervon abweichender Beschluss etwa im Sinne einer Einbeziehung weiterer Straßen in die Sanierung möglich gewesen; eine Bindung an die Sitzungsvorlage oder an vorangehende Beratungen habe nicht bestanden; die Nicht-Einbeziehung der N. -D. -Straße in die Sanierung stelle für den Kläger und dessen Ehefrau einen Nachteil dar, weil sie in einem mangelhaften Zustand verbleibe; der konkrete Umfang der Sanierungsbedürftigkeit der N. -D. -Straße sei nicht untersucht worden; der Endausbau sei im gesamten Baugebiet mangelhaft durchgeführt worden, das Schadensbild dehne sich mit zunehmender Beanspruchung der Straßen durch den Verkehr weiter aus; im Jahr 2010 sei die zu sanierende Fläche auf etwa 900 m² geschätzt worden, im Jahr 2013 habe sie bereits 1.600 m² betragen; außerdem hätte dem Kläger durch einen in der Sitzung weiterhin möglichen Beschluss über die Verlegung von Leerrohren im Zuge der Sanierungsmaßnahmen ein unmittelbarer Vorteil erwachsen können, weil die Verlegung grundsätzlich die Chancen erhöhe, dass ein Investor die Breitbandverkabelung durchführe und zudem dann möglicherweise geringere Anschlusskosten zu zahlen seien; eine Rückausnahme nach § 31 Abs. 3 Nr. 1 GO NRW greife nicht, weil der Kläger von den (möglichen) Sanierungsmaßnahmen als Grundeigentümer in der N. -D. -Straße anders als die allgemeine Bürgerschaft spezifisch betroffen sei; die Anlieger verfolgten auch keine gleichgerichteten Interessen, weil ein Anlieger die Sanierung und ihre räumliche Erstreckung als vorteilhaft und ein anderer als nachteilhaft empfinden könne; von einer Gruppenbetroffenheit könne auch deswegen nicht gesprochen werden, weil die Zahl der Anlieger der Straßenabschnitte, die trotz des Vorliegens von Schäden nicht saniert werden sollen, überschaubar und die Betroffenen abschließend bestimmt und individualisierbar sei(en).

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der von dem Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Klage ist zulässig – I. –, aber unbegründet – II. –.

I. Die Klage ist zulässig.

1. Sie ist als Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 VwGO statthaft.

Nach der ersten Alternative dieser Vorschrift kann mit der Feststellungsklage die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Unter einem Rechtsverhältnis in diesem Sinne sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aufgrund der Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen konkreten Sachverhalt für das Verhältnis von (natürlichen oder juristischen) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft deren eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 2. Mai 2006 - 15 A 817/04 -, Städte- und Gemeinderat 2007, Nr 5, 37 = juris, Rn. 40 f. m. w. N.

An einem Rechtsverhältnis im Sinn dieser Definition beteiligt sein können nicht nur natürliche oder juristische Personen, sondern auch kommunale Organe oder Organteile als Träger organisationsinterner Rechte. Denn der Begriff des Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist nicht auf Außenrechtsverhältnisse beschränkt, sondern umfasst ebenso die Rechtsbeziehungen innerhalb von Organen einer juristischen Person, also auch einer kommunalen Vertretungskörperschaft.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 2. Mai 2006 - 15 A 817/04 -, Städte- und Gemeinderat 2007, Nr 5, 37 = juris, Rn. 42 ff., und vom 5. Februar 2002 - 15 A 2604/99 -, NWVBl. 2002, 381 = juris, Rn. 6 ff.; jeweils m. w. N.

Hiernach betrifft die mit dem Feststellungsantrag aufgeworfene Frage, ob der Ausschluss des Klägers von der Beratung und Entscheidung über den Tagesordnungspunkt 3 im öffentlichen Teil der Sitzung des Beklagten vom 11. Dezember 2014 diesen in organschaftlichen Rechten verletzt, ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis i. S. v. § 43 Abs. 1 VwGO. In diesem Rechtsverhältnis werden Organrechte des Klägers im Verhältnis zu dem Beklagten konkretisiert.

2. Dem Kläger stehen ein berechtigtes Interesse i. S. d. § 43 Abs. 1 VwGO sowie eine Klagebefugnis analog § 42 Abs. 2 VwGO im Hinblick auf die begehrte Feststellung zu.

Unter einem berechtigten Feststellungsinteresse ist jedes nach Lage des Falles anzuerkennende schutzwürdige Interesse zu verstehen, sei es rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art. Eine Klagebefugnis besteht in einem (Intra-)Organstreitverfahren, wenn die Möglichkeit einer Verletzung von organschaftlichen Rechten durch das beanstandete Organhandeln gegeben ist. Dies setzt voraus, dass es sich bei der als verletzt gerügten Rechtsposition um ein durch das Innenrecht eingeräumtes, dem klagenden Organ oder Organteil zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesenes wehrfähiges subjektives Organrecht handelt. Geht es um die Verletzung organschaftlicher Mitwirkungsrechte durch einen Ratsbeschluss, setzt die Klagebefugnis dementsprechend im Ausgangspunkt voraus, dass dieser ein subjektives Organrecht des klagenden Organs oder Organteils nachteilig betrifft.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. September 2015 - 15 A 1961/13 -, juris, Rn. 42 f. m. w. N.

Gemessen daran sind ein berechtigtes Feststellungsinteresse des Klägers sowie seine Klagebefugnis zu bejahen.

Das berechtigte Feststellungsinteresse des Klägers ergibt sich jedenfalls daraus, den durch den Beschluss des Beklagten vom 11. Dezember 2014 gesetzten ehrenrührigen Anschein aus der Welt zu schaffen, er habe trotz eines möglichen individuellen Sonderinteresses an der Beratung und Entscheidung teilnehmen wollen.

Die im Rahmen von § 42 Abs. 2 VwGO analog wehrfähige Innenrechtsposition des Klägers, deren Verletzung er geltend macht, folgt aus seiner Stellung als Mitglied des Beklagten und den damit gemäß § 58 Abs. 2 Satz 1, § 43 Abs. 1 GO NRW verbundenen Statusrechten. Als Mitglied des Beklagten hat er grundsätzlich ein organschaftliches Recht auf Teilnahme an dessen Sitzungen sowie das Recht auf gleichberechtigte Mitwirkung an Beratungen und Entscheidungen, was ein Rede- und Abstimmungsrecht in den Sitzungen sowie das Recht auf Stellung von Anträgen beinhaltet.

Vgl. VG Münster, Urteil vom 29. Januar 2010 - 1 K 1807/08 -, juris, Rn. 31 f. m. w. N.

II. Die Klage ist unbegründet. Es kann nicht festgestellt werden, dass der Beschluss des Beklagten in dessen Sitzung vom 11. Dezember 2014, mit dem der Kläger von der Beratung und Entscheidung über den Tagesordnungspunkt 3 ausgeschlossen wurde, diesen in organschaftlichen Rechten verletzt.

Der formell nicht zu beanstandende Ausschluss des Klägers war materiell rechtmäßig. Der Beklagte ist hinsichtlich der Person des Klägers zutreffend von einem Mitwirkungsverbot ausgegangen.

Gemäß § 58 Abs. 2 Satz 1, § 43 Abs. 2, § 31 Abs. 1 Satz 1 GO NRW darf ein Ausschussmitglied – wie hier der Kläger – weder beratend noch entscheidend mitwirken, wenn die Entscheidung einer Angelegenheit unter anderem ihm selbst (Nr. 1) oder einem seiner Angehörigen (Nr. 2) einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringen kann. Unmittelbar ist der Vorteil oder Nachteil, wenn die Entscheidung eine natürliche oder juristische Person direkt berührt (§ 31 Abs. 1 Satz 2 GO NRW). Angehöriger im vorstehenden Sinne ist unter anderem der Ehegatte (§ 31 Abs. 5 Satz 1 Nr. 1 GO NRW).

Der in § 31 Abs. 1 GO NRW niedergelegte Grundsatz der Unbefangenheit verfolgt das Ziel, die auf einem Ausgleich der Individual- und Gemeininteressen beruhenden Entscheidungen der Gemeindegremien von individuellen Sonderinteressen freizuhalten. Durch eine allein an Gesetz und öffentlichem Wohl orientierte Tätigkeit soll das Vertrauen in eine unvoreingenommene Entscheidungsfindung gestärkt werden. Dementsprechend ist der Zweck des Mitwirkungsverbots des § 31 Abs. 1 GO NRW darin zu sehen, bereits den „bösen Schein“ einer Interessenverflechtung zu vermeiden. Es ist deshalb nicht maßgeblich, ob tatsächlich eine individuelle Betroffenheit besteht oder nicht. Erforderlich, aber auch ausreichend ist vielmehr, dass der Eintritt eines Vorteils oder Nachteils aufgrund der fraglichen Entscheidung konkret möglich und hinreichend wahrscheinlich erscheint.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. September 2017 - 15 A 1059/16 -, juris, Rn. 11 m. w. N.

Unter Vorteil ist dabei jede Besserstellung zu verstehen, ein Nachteil ist dementsprechend jede Schlechterstellung. Welcher Art der Vor- oder Nachteil ist, ist für das Vorliegen der Befangenheit unerheblich. Daher sind nicht nur materielle und wirtschaftliche Interessen relevant. Auch rechtliche, soziale, wissenschaftliche, ethische, ideelle oder sonstige Interessen können zu einem Mitwirkungsverbot führen.

Vgl. Smith, in: Kleerbaum/Palmen, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 2. Auflage 2013, § 31 III. 1. a) (S. 413); siehe auch Dietlein, in: Dietlein/Heusch, Kommunalrecht NRW, § 31 GO NRW, Rn. 29 (1. Edition, Stand: 1. September 2017); Görisch, Kommunalrecht, in: Schlacke/Wittreck, Landesrecht Nordrhein-Westfalen, 2017, § 3 Rn. 40.

Gemessen an diesen Maßstäben hat der Beklagte zu Recht ein den Kläger treffendes Mitwirkungsverbot hinsichtlich der Entscheidung über die in der Sitzung am 11. Dezember 2014 mit dem Tagesordnungspunkt 3 aufgeworfene Angelegenheit angenommen.

1. Die zur Entscheidung stehende Angelegenheit umfasste unter anderem auch die Frage der Sanierung der N. -D. -Straße, an der das im Miteigentum des Klägers sowie seiner Ehefrau stehende Grundstück liegt.

Welche Angelegenheit im Sinne von § 31 Abs. 1 GO NRW zur Entscheidung ansteht, bestimmt sich nach dem Beratungsgegenstand der Sitzung. Den Beratungsgegenstand legt die Tagesordnung in Verbindung mit einer etwaigen Sitzungsvorlage fest (vgl. § 58 Abs. 2 i. V. m. § 48 Abs. 1 GO NRW).

Vgl. Wansleben, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, § 31 GO NRW, S. 5 (Stand: August 2016).

Zur Entscheidung stehen demnach alle im Rahmen der festgesetzten Tagesordnung zulässigen Entscheidungsmöglichkeiten an.

Vgl. Wansleben, in: Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, § 31 GO NRW, S. 6 (Stand: August 2016).

Hiernach stand in der Sitzung des Beklagten am 11. Dezember 2014 auch die Frage der Sanierung der N. -D. -Straße zur Entscheidung an, weil dieser im Rahmen der festgesetzten Tagesordnung zu diesbezüglichen Entscheidungen befugt war und im Übrigen eine entsprechende Entscheidung auch getroffen hat. Dem Beklagten standen diese Entscheidungsmöglichkeiten offen, da der Beratungsgegenstand nach dem Tagesordnungspunkt 3 die Beratung und Entscheidung über die Sanierung des Baugebiets S. -Nord insgesamt, das heißt einschließlich der N. -D. -Straße umfasste.

Der festgesetzte Tagesordnungspunkt benennt als Beratungsgegenstand die „Schäden an den öffentlichen Verkehrsflächen im Baugebiet S. -Nord“, nimmt also gerade keine Eingrenzung etwa allein auf die Schäden in den Wohnsammelstraßen des Baugebiets vor. Dementsprechend erläutert die Sitzungsvorlage unter dem Gliederungspunkt „Sachverhalt“ in welchen Bereichen des Baugebietes eine Sanierung vorgesehen sei. Ebenso bezieht sich das im Vorfeld der Sitzung von dem Ingenieurbüro H. GmbH in enger Absprache mit Dipl.-Ing. E. erarbeitete und in dem Tagesordnungspunkt konkret in Bezug genommene Sanierungskonzept nach dem der Sitzungsvorlage beigefügten „Sanierungs- bzw. Ausbauplan“ auf das gesamte Baugebiet S. -Nord. Der Plan trägt die Projektbezeichnung „Endausbauplanung im Baugebiet S. Nord in M. “ und bildet das gesamte Baugebiet ab, wobei er farblich hervorgehoben zwischen dem geplanten Endausbaubereich sowie den Bereichen unterscheidet, in denen kein Endausbau erfolgen soll.

Die Entscheidungsmöglichkeiten des Beklagten verengten sich – entgegen der Auffassung des Klägers – weder rechtlich noch tatsächlich durch den Inhalt des in der Sitzung vorgestellten „vorgesehenen Sanierungskonzepts“. Nach diesem Konzept war – wie in der Sitzungsvorlage unter dem Gliederungspunkt „Sachverhalt“ erläutert und aus dem „Sanierungs- bzw. Ausbauplan“ ersichtlich – „eine grundsätzliche Sanierung der abzweigenden Stichstraßen [...] nicht vorgesehen“, es sollten nur die Wohnsammelstraßen saniert werden. Der Beklagte war hierdurch nicht darauf beschränkt, in seiner Sitzung allein über die Sanierung der Schäden in den Wohnsammelstraßen zu befinden. Es stand ihm vielmehr im Rahmen der festgesetzten Tagesordnung ohne Weiteres frei, auch von dem Beschlussvorschlag der Sitzungsvorlage, der die Zustimmung zu den vorgestellten Sanierungsplänen sowie die Beauftragung der Verwaltung mit der Ausschreibung der Sanierungsmaßnahmen vorsah, abweichende Entscheidungen im Hinblick auf die Sanierung der N. -D. -Straße zu treffen. So hätte er beispielsweise die Straße in das (bzw. in ein gegebenenfalls neu einzuholendes) Sanierungskonzept einbeziehen können oder zunächst die nähere Ermittlung des Sanierungsbedarfs der Straße in Auftrag geben können. Diese Befugnis des Beklagten ergibt sich zwanglos bereits aus dem weit gefassten Tagesordnungspunkt (s.o.) und findet darüber hinaus seine Bestätigung in der gewählten Begrifflichkeit eines „vorgesehenen“ – und nicht etwa eines bereits „beschlossenen“ o.ä. – Sanierungskonzeptes, das zur Entscheidung durch den Beklagten anstand. Nicht das Konzept bestimmt den Beratungsgegenstand, sondern innerhalb des Beratungsgegenstandes ist über das Konzept zu entscheiden.

Dem kann der Kläger nicht mit Erfolg entgegenhalten, dass der Beklagte bereits in seiner Sitzung vom 6. Mai 2014 verbindlich über den Umfang der Sanierungsmaßnahmen im Baugebiet S. -Nord entschieden habe bzw. es – wie er in der mündlichen Verhandlung herausgehoben hat – lediglich eine künstliche Erwägung sei, dass die Sanierung der N. -D. -Straße erneut zum Gegenstand einer Sitzung des Beklagten gemacht werden würde. Denn mit dem in seiner Sitzung vom 6. Mai 2014 gefassten Beschluss hatte sich der Beklagte jenseits aller Detailfragen zu dessen Inhalt weder rechtlich noch tatsächlich irreversibel im Hinblick auf den Umfang der Sanierungsarbeiten festgelegt; jedenfalls wurde die Frage der Sanierung des Baugebiets S. -Nord insgesamt, das heißt einschließlich der N. -D. -Straße, durch die Tagesordnung in Verbindung mit der Sitzungsvorlage (erneut) zum Gegenstand der Beratung und Entscheidung in der Sitzung des Beklagten vom 11. Dezember 2014 gemacht und damit (wieder) zur Disposition gestellt. In seiner Sitzung am 11. Dezember 2014 sollte der Beklagte unter Zugrundelegung des üblichen Geschehensablaufs dann endgültig und abschließend über das „Ob“ sowie den Umfang der Sanierungsmaßnahmen im Baugebiet S. -Nord einschließlich der N. -D. -Straße entscheiden – und tat dies auch.

Unabhängig davon stellte die nach dem Beschlussvorschlag der Sitzungsvorlage vorgesehene (und letztlich in der Sitzung getroffene) Sachentscheidung über das vorgesehene Sanierungskonzept auch eine Entscheidung über die Sanierung der N. -D. -Straße dar. Insoweit mag dahinstehen, ob das Sanierungskonzept angesichts der Erläuterungen in der Sitzungsvorlage unter dem Gliederungspunkt „Sachverhalt“ ausdrücklich (auch) eine Sanierung im Bereich der „Stichstraßen“ in Form „punktuelle[r] Instandhaltungsmaßnahmen“ vorsah oder ob letztere – wie der Kläger in der mündlichen Verhandlung vorgebracht hat – als laufendes Geschäft der Verwaltung gerade außerhalb des Konzepts umzusetzen seien. Denn selbst in jenem Fall stand nach dem Beschlussvorschlag eine Entscheidung des Beklagten über die Sanierung der N. -D. -Straße an. Mit der in dem Beschlussvorschlag der Sitzungsvorlage vorgesehenen (und später entsprechend erfolgten) Zustimmung zu den vorgestellten Sanierungsplänen sowie der Beauftragung der Verwaltung mit der Ausschreibung der Sanierungsmaßnahmen war ein Votum für eine Sanierung allein der Wohnsammelstraßen aufgeworfen, das zwangsläufig zugleich die „Stichstraßen“, darunter die N. -D. -Straße, von einer grundsätzlichen Sanierung ausschließt.

Wiederum losgelöst vom Vorstehenden war die Sanierung der N. -D. -Straße auch deshalb Beratungsgegenstand der Sitzung des Beklagten, weil nach dem der Sitzungsvorlage als Anlage beigefügten „Sanierungs- bzw. Ausbauplan“ für sämtliche Straßen des Wohngebietes, auch für die N. -D. -Straße mit unmittelbarem Verlauf am Grundstück des Klägers entlang, eine „gepl. Rinne“ vorgesehen war. Es ist rechtlich unerheblich, dass wohl Dipl.-Ing. E. im Verlauf der Sitzung nach dem Ausschluss des Klägers die Sanierungspläne (insofern) abweichend von dem „Sanierungs- bzw. Ausbauplan“ dahingehend erläuterte, dass Entwässerungsrinnen nur in den großflächig zu sanierenden Bereichen, mithin den Wohnsammelstraßen vorgesehen seien. Denn für die zu treffende gerichtliche Entscheidung ist der Zeitpunkt der Beschlussfassung des Beklagten über den Ausschluss des Klägers maßgeblich. Ebenso wenig kommt es darauf an, ob der der Sitzungsvorlage beigefügte „Sanierungs- bzw. Ausbauplan“ inhaltlich richtig war, das heißt, ob es zutrifft, dass der Bau von Entwässerungsrinnen auch in der N. -D. -Straße vorgesehen war. Denn bei der Beurteilung der Frage des Vorliegens eines Mitwirkungsverbotes sind im Rahmen der Identifizierung des Beratungsgegenstandes die Tagesordnung in Verbindung mit einer etwaigen Sitzungsvorlage – jedenfalls jenseits hier nicht einschlägiger Ausnahmefälle etwa evidenter, das heißt für einen objektiven, nicht näher mit der Angelegenheit befassten Betrachter offenbarer Unrichtigkeit oder missbräuchlichen Verhaltens – mit ihrem tatsächlichen Inhalt zu Grunde zu legen. Dieses Verständnis ergibt sich aus dem mit dem Mitwirkungsverbot des § 31 Abs. 1 GO NRW verfolgten Zweck, bereits den „bösen Schein“ einer Interessenverflechtung zu vermeiden, ermöglicht ein transparentes Verfahren und dient der Rechtsklarheit.

Der Kläger vermag schließlich nicht mit seinem Vorbringen durchzudringen, die zur Entscheidung anstehende Angelegenheit habe deswegen nicht die N. -D. -Straße betreffen können, weil diese gar nicht sanierungsbedürftig sei bzw. der Beklagte noch keine Feststellungen zur Sanierungsbedürftigkeit getroffen habe. Hiermit stellt der Kläger nicht die Möglichkeit, sondern allenfalls die Sinnhaftigkeit einer Sanierung der N. -D. -Straße und überdies nicht die vorgesehene Entscheidung des Beklagten in Frage, die Straße von einer grundsätzlichen Sanierung auszuschließen. Ohnehin war und ist es aber konkret möglich und hinreichend wahrscheinlich, dass (auch) die N. -D. -Straße – ebenso wie die anderen Straßen des Baugebiets – mangelhaft endausgebaut wurde. Hiergegen spricht insbesondere nicht, dass an der Straße bis zum Zeitpunkt der Beschlussfassung des Beklagten – und möglicherweise auch bis heute – noch keine Schäden sichtbar wurden. Denn nach dem vom Kläger jedenfalls nicht substantiiert in Abrede gestellten Vortrag des Beklagten, der zudem in Einklang mit den Angaben des Dipl.-Ing. E. in den Sitzungen des Beklagten steht, dehnt sich das Schadensbild (erst) mit zunehmender Beanspruchung der Straßen durch den Verkehr weiter aus. Hiernach beruht der Umstand, dass keine sichtbaren Schäden vorlagen lediglich darauf, dass die N. -D. -Straße als Anliegerstraße noch nicht in hinreichendem Maße durch den Verkehr in Anspruch genommen worden ist.

2. Die Beschlussfassung über die Sanierung bzw. Nichtsanierung der N. -D. -Straße bringt dem Kläger und dessen Ehefrau als gemeinsame Miteigentümer eines an der Straße belegenen Grundstücks einen unmittelbaren Vor- oder Nachteil im Verständnis des § 31 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und 2, Satz 2 GO NRW.

Es erscheint konkret möglich und hinreichend wahrscheinlich, dass sich durch eine Sanierung der Straße deren Zustand – hier etwa auch mit Auswirkungen auf die Entwässerung sowie den Wert der anliegenden Grundstücke – zu Gunsten des Klägers und dessen Ehefrau als direkte Anlieger verbessert bzw. die Straße im Falle einer Nichtsanierung für diese (jedenfalls unter Zugrundelegung eines typischerweise anzunehmenden Interesses an einer Sanierung) nachteilig in ihrem bisherigen mangelhaften Zustand verbleibt. Der Einwand des Klägers, die N. -D. -Straße sei nicht mangelhaft und sanierungsbedürftig, verfängt nicht, weil es nach dem zu Grunde zu legenden Maßstab nicht auf den tatsächlichen Eintritt eines Vor- oder Nachteils ankommt. Es genügt vielmehr, dass dieser konkret möglich und hinreichend wahrscheinlich erscheint. Dies ist hier der Fall, weil es – wie oben ausgeführt – konkret möglich und hinreichend wahrscheinlich ist, dass die N. -D. -Straße mangelhaft endausgebaut wurde. Auf eine etwaige Beitragspflicht des Klägers und dessen Ehefrau nach dem KAG kommt es hierbei nicht an, weil eine fehlende Beitragspflicht – wie der Beklagte zu Recht ausgeführt hat – der Annahme eines Mitwirkungsverbots nicht entgegensteht. Im Übrigen liegt (auch) unter Heranziehung des vom Kläger vertretenen Maßstabs ein Vor- oder Nachteil im vorstehenden Sinne vor.

Die Entscheidung berührt den Kläger und dessen Ehefrau direkt. Insbesondere stellen die nach dem Beschlussvorschlag vorgesehene (und so auch erfolgte) Ausschreibung der Sanierung durch die Verwaltung sowie deren spätere Durchführung keine wesentlichen Zwischenschritte dar, die die Unmittelbarkeit des Vor- oder Nachteils entfallen lassen. Mit dem in Rede stehenden Beschluss des Beklagten sollte abschließend – das heißt ohne, dass insoweit noch eine weitere Sachentscheidung erforderlich ist – über das „Ob“ und den Umfang der Sanierung entschieden werden, während die weiteren Schritte lediglich die Umsetzung des dann bereits beschlossenen Sanierungskonzepts betreffen, etwa die Frage, durch wen die feststehende Sanierung erfolgen wird.

3. Der Annahme eines den Kläger treffenden Mitwirkungsverbots steht nicht der Ausnahmetatbestand des § 31 Abs. 3 Nr. 1 GO NRW entgegen.

Hiernach gilt ein Mitwirkungsverbot gemäß Absatz 1 der Vorschrift dann nicht, wenn der Vorteil oder Nachteil nur darauf beruht, dass jemand einer Berufs- oder Bevölkerungsgruppe angehört, deren gemeinsame Interessen durch die Angelegenheit berührt werden.

Eine Berufs- oder Bevölkerungsgruppe ist ein nur nach örtlichen, beruflichen, wirtschaftlichen, sozialen oder sonstigen allgemeinen Gesichtspunkten abgrenzbarer potenzieller Personenkreis. Hiervon kann in der Regel nicht gesprochen werden, wenn es sich bei den von einer Entscheidung Betroffenen – zufälligerweise – um eine nur kleine Anzahl persönlich bekannter und aufzählbarer Einzelpersonen handelt.

Vgl. Smith, in: Kleerbaum/Palmen, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 2. Auflage 2013, § 31 V. 1. a) (S. 428).

Der Kläger und seine Ehefrau werden hiernach im Hinblick auf die Frage der Sanierung der N. -D. -Straße nicht lediglich in einem reinen Gruppeninteresse berührt. Die Anwohner der N. -D. -Straße stellen keine nur nach allgemeinen Gesichtspunkten definierbare (generelle) Bevölkerungsgruppe dar, weil es sich bei ihnen um eine begrenzte Anzahl individualisierbarer Grundstückseigentümer handelt. Selbst wenn man die Anwohner des gesamten Baugebiets S. -Nord als insoweit maßgeblichen Personenkreis ansieht, ergibt sich kein anderes Ergebnis. Bei diesen dürfte es sich ebenfalls nicht um eine Bevölkerungsgruppe im vorstehenden Sinne handeln. Jedenfalls aber würden der Kläger und seine Ehefrau durch die Angelegenheit dann nicht lediglich in einem kollektiven Interesse berührt, weil sich ein gemeinsames Interesse der Anwohner des Baugebiets im Hinblick auf das „Ob“, jedenfalls aber hinsichtlich des Umfangs der Sanierungsmaßnahmen nicht feststellen lässt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i. V. m. § 709 Satz 2 ZPO.

Verwaltungsgericht Münster, 1 K 1187/15