Verwaltungsgericht Münster, 9 K 200/15

T a t b e s t a n d

Die Parteien streiten um die Kürzung der Betriebsprämie und der Umverteilungsprämie 2014.

Der Kläger ist Inhaber eines landwirtschaftlichen Betriebes in C. mit einem Flächenumfang von rund 63 ha. Er nimmt an der Agrarförderung u.a. durch Betriebsprämie und Umverteilungsprämie teil. Er hatte, nachdem er im Jahre 2013 die Dauergrünlandfläche mit der Feldblocknummer XXXXXX XX XXXX XXXX, Schlagnummer XX, Teilschlag a) umgebrochen hatte, für diese Fläche eine Genehmigung zum Umbruch von Dauergrünland beantragt, die ihm mit Bescheid des Direktors der Landwirtschaftskammer Nordrhein‑Westfalen als Landesbeauftragter (im Folgenden: Direktor LWK) vom 26. Juni 2013 erteilt worden. Mit der Genehmigung war die Auflage verbunden, eine Ersatzfläche in entsprechendem Umfang, der sich auf 0,27 ha beläuft, durch neu angelegtes Dauergrünland zu ersetzen, das mindestens 5 Jahre erhalten bleiben muss. Die dafür vorgesehene Fläche befindet sich im Feldblock XXXXXX XX XXXX XXXX, Schlag XXX, Teilschlag a, die ihrerseits aus dem ursprünglichen Teilschlag XX a des Feldblocks XXXXXX XX XXXX XXXXhervorgegangen ist. Im Hinblick auf den ungenehmigten Dauergrünlandumbruch 2013 kürzte der Direktor LWK ausweislich des Zuwendungs-/Bewilligungsbescheides vom 15. Januar 2014 für das Wirtschaftsjahr 2013 die Betriebs- wie auch die Umverteilungsprämie mit einem Cross Compliance‑Abzug (CC-Abzug) in Höhe von 3 %.

Am 8. Mai 2014 beantragte der Kläger die Auszahlung der hier streitgegenständlichen Betriebs- und Umverteilungsprämie für das Wirtschaftsjahr 2014. Im Rahmen der Bearbeitung des Antrages führte der Zeuge Landwirtschaftsdirektor S. am 30. Juli 2014 eine Vorortkontrolle an der Ersatzfläche durch. Dazu hielt er in seinem Vermerk vom selben Tage Folgendes fest:

„Der Schlag XXX a im FB XXXX XXXX ist durchgängig ca. 1 m hoch mit Unkraut bestanden und kann daher nicht mehr als Ersatzgrünland anerkannt werden.“

Im darüber angefertigten „Kontrollbericht: VOK‑Dauergrünland“ vom 25. August 2014 heißt es unter B zur Frage, ob Dauergrünlandfläche nach Inkrafttreten der Genehmigungspflicht umgebrochen worden sei: „Ja, ohne Genehmigung (Verstoß).“ Es wird verneint, dass die Verpflichtung eingehalten sei. Ferner wird zu B bemerkt: „Ein Antrag auf Umbruch wurde gestellt. Jedoch kann die Ersatzfläche nicht anerkannt werden, da diese stark verunkrautet ist. Dies wurde im Rahmen einer Verwaltungskontrolle vor Ort festgestellt.“ Es wurde ein Verstoß gegen einen Rechtsakt, den Erhalt von Dauergrünland, bejaht und mit 3 %, in fahrlässig begangener Form, bewertet.

Bei der im Rahmen der Bearbeitung des Förderantrages vorgenommenen automatisierten Plausibilitätsprüfung der im Flächenverzeichnis aufgeführten Flächen stellte der Direktor LWK ferner fest, dass die Fläche lfd. Nr. XX, Feldblock XXXXXX XX XXXX XXXX, Schlag XX a, mit einer Gesamtgröße von 3,56 ha ebenfalls von dem Landwirt I. -K. X. beantragt worden war.

Mit Schreiben vom 6. und 25. August 2014 hörte der Direktor LWK den Kläger zum einen zu den Feststellungen des Kontrollberichtes an und wies in diesem Zusammenhang darauf hin, dass (im Hinblick auf die Sanktionierung im Vorjahr) 9 % der Betriebsprämie einbehalten werde; zum anderen verwies er auf die Doppelbeantragung der Fläche lfd. Nr. 26 des Flächenverzeichnisses. Telefonisch teilte der Kläger am 7. August 2014 mit, die Ersatzfläche sei nun gepflegt. Zur Doppelbeantragung legte er mit Schreiben vom 12. August 2014 dar: Wegen des Gemüse- und Kartoffelanbaus in der Gemeinde N. der Stadt C. würden Flächen unter den Landwirten häufig getauscht. So sei es auch vorliegend gewesen. Er habe mit Herrn X. Flächen getauscht. Die Fläche lfd. Nr. XX sei zwar seine Eigentumsfläche, aber im Jahr 2014 von Herrn X. mit Kartoffeln bestellt worden und daher in dessen Flächenverzeichnis zur Förderung beantragt worden. Er, der Kläger, habe im Gegenzug entsprechende 3,56 ha direkt angrenzend an den Schlag XXa des Feldblocks XX XXXX XXXX mit Getreide bestellt. Diese Fläche sei versehentlich von ihm nicht in das Flächenverzeichnis aufgenommen worden. Er bitte daher, die zutreffende Fläche im Feldblock XX XXXX XXXX mit ebenfalls 3,56 ha korrigierend in das Flächenverzeichnis aufzunehmen.

Mit Bescheid vom 8. Januar 2015 des Direktors LWK gewährte der Beklagte dem Kläger für das Wirtschaftsjahr 2014 Betriebsprämie in Höhe von 14.037,97 Euro, Umverteilungsprämie von 1.830,18 Euro und eine - hier nicht streitbefangene - Erstattung von Mitteln aus der Haushaltsdisziplin des Europäischen Garantiefonds in Höhe von 397,40 Euro. Seiner Berechnung hatte er 63,11 ha beantragte Fläche und eine ermittelte Fläche von lediglich 59,50 ha zugrundegelegt. Der Differenzbetrag von 3,61 ha setzt sich zusammen aus der unzutreffend angemeldeten Fläche Nr. XX des Flächenverzeichnisses (Tauschfläche) mit 3,56 ha sowie eines weiteren – ebenfalls nicht streitbefangenen – Abzuges in Höhe von 0,05 ha. Von den ermittelten 59,50 ha sind als Sanktion 7,22 ha, der doppelte Differenzbetrag zwischen angemeldeter und ermittelter Fläche von 3,61 ha, abgezogen, so dass 52,28 ha Aktivierungsfläche verblieben sind, aus denen sich ‑ multipliziert mit dem Wert je Zahlungsanspruch von 298,46 Euro ‑ die Betriebsprämie in Höhe von 15.603,49 Euro ergibt. Von diesem Betrag waren nach vorheriger Kürzung wegen der Haushaltsdisziplin weitere 9 % ‑ wie angekündigt ‑ des verbliebenen Betrages von 15.426,34 Euro als CC‑Kürzung, mithin 1388,37 Euro abgezogen worden. Auch bei der Umverteilungsprämie war dieser prozentuale CC-Abzug mit einem Betrag von insgesamt 181 Euro vorgenommen worden, während sich die Flächenkürzung hier nicht auswirkte.

Mit seiner am 3. Februar 2015 erhobenen Klage trägt der Kläger vor: Zunächst sei klarzustellen, dass sich die im Jahre 2014 versehentlich nicht beantragte Fläche zum einen aus einer 2 ha großen Eigentumsfläche des Klägers, die der Landwirt X. im Vorjahr im Wege des Tausches zum Anbau von Kartoffeln genutzt habe, und einer daran angrenzenden Fläche mit einer Größe von etwa 1,5 ha, die auf Grund eines weiteren Tauschvertrages mit Herrn U. T. ihm für 2014 überlassen worden sei, zusammensetze und vergessen worden sei, in das Flächenverzeichnis aufzunehmen, da ihm der Tausch zum Zeitpunkt der Antragstellung nicht bewusst gewesen sei. Beide Flächen seien 2014 mit Gerste bestellt worden. Sowohl der aus der von Herrn X. zurückerhaltenen und der von Herrn T. übernommen Fläche bestehende Schlag als auch die 2014 an Herrn X. gegangene Fläche lägen in der Landschaft direkt nebeneinander. Aus diesem Grunde habe er, der Kläger, die an Herrn X. 2014 abgegebene Fläche versehentlich in seinem Flächenverzeichnis belassen. In der mündlichen Verhandlung hat der Kläger ergänzt, dass die von Herrn T. 2014 erhaltene Fläche mit dem Flächentausch mit Herrn X. nichts zu tun habe. Gemäß Artikel 21 VO (EU) Nr. 1122/2009 könne ein offensichtlicher Irrtum jederzeit berichtigt werden. Der für den Flächenabzug maßgebliche Sachverhalt beruhe demnach auf einem solchen offensichtlichen Irrtum, der bereits mit dem Schreiben vom 12. August 2014 berichtigt worden sei. Der Irrtum sei offensichtlich gewesen. Die Offensichtlichkeit müsse sich nicht ‑ wie der Beklagte meine ‑ aus dem Antrag selbst ergeben. Bei Auslegung des Begriffes sei zu beachten, dass der Unionsgesetzgeber davon ausgegangen sei, es gebe für eine Sanktionierung keinen Grund, wenn der Antragsteller tatsächlich Flächen in dem Umfang bewirtschafte, die er angegeben habe und es lediglich bei der Bezeichnung der Flächen zu einem Irrtum gekommen sei. Gegen die Auffassung des Beklagten spreche auch die ab dem 1. Januar 2015 geltende Regelung in Artikel 4 der VO (EU) Nr. 809/2014. Danach könne eine Behörde offensichtliche Irrtümer nur anerkennen, wenn sie durch einfache Prüfung der Antragsangaben unmittelbar festgestellt werden könnten. Einer solchen ausdrücklichen Regelung habe es nicht bedurft, wenn sich bereits aus dem Begriff der „Offensichtlichkeit“ ergeben würde, aus welchen Umständen diese zu folgern sei. Soweit das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein‑Westfalen die Auffassung vertrete, bei Mehrfachbeantragung einer Fläche komme die Anerkennung eines offensichtlichen Irrtums in der Regel nicht in Betracht, sei diese Auffassung rechtsfehlerhaft.

Der 9 %ige CC‑Abzug im Hinblick auf die Ersatzfläche für die umgebrochene Dauergrünlandfläche sei ungerechtfertigt. Die der Umbruchgenehmigung zugrundegelegte und vom Ministerium für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen erlassene Dauergrünlanderhaltungsverordnung des Landes Nordrhein-Westfalen (DGL-VO NRW) sei formell unwirksam. Nach § 5 Abs. 3 Nr. 1 des Direktzahlungen-Verpflichtungengesetzes (DirektZahlVerpflG) würden die Landesregierungen zum Erlass von Rechtsverordnungen ermächtigt und ferner ihnen die Möglichkeit eingeräumt, diese Ermächtigung durch eine Rechtsverordnung auf oberste Landesbehörden zu übertragen. Dies sei für Nordrhein-Westfalen durch die „Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten und zur Übertragung von Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen für Bereiche der Agrarwirtschaft“ vom 11. November 2008 (ZustVOAgrar NRW) geschehen. Nach § 6 Abs. 1 Nr. 3 dieser Verordnung würden auf das Ministerium übertragen die Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen „nach § 5 Abs. 4 S. 2 des Direktzahlungen-Verpflichtungengesetzes“. § 5 Abs. 4 S. 2 DirektZahlVerpflG enthalte aber keine Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen. Vielmehr werde durch diese Regelung die Landesregierung selbst befugt, die Zuständigkeit eines Ministeriums zum Erlass von Rechtsverordnungen zu begründen. Danach sei in der Zuständigkeitsverordnung keine Ermächtigung des Ministeriums zum Erlass der DGL-VO NRW erfolgt.

Die DGL-VO NRW sei darüber hinaus vor dem Hintergrund des Urteils des EuGH vom 2. Oktober 2014 (Rs. C-47/13) auch materiell nicht bedenkenfrei. Insoweit sei fraglich, ob die Voraussetzungen für den Erlass der DGL-VO NRW überhaupt vorgelegen hätten. Bis zur Entscheidung des EuGH seien die Landesstellen in Deutschland davon ausgegangen, dass der Wechsel von einer Grünlandnutzung zu einer Nutzung mit Kleegras innerhalb eines Fünfjahreszeitraumes den Ackerlandstatus einer Fläche erhalte. Nach der Entscheidung des EuGH, der diese Frage verneint habe, sei der Dauergrünlandanteil der landwirtschaftlichen Gesamtfläche auch in Nordrhein-Westfalen im Jahre 2014 fehlerhaft berechnet worden. Tatsächlich sei der Dauergrünlandanteil größer als angenommen, so dass fraglich sei, ob die erforderliche Verringerung des Dauergrünlandanteils von 5 % vorgelegen habe. Sei diese Grenze nicht überschritten worden, könne eine Sanktionierung des Klägers nicht erfolgen.

Unabhängig davon habe der Beklagte im Hinblick auf die im Antragsjahr 2014 in Rede stehende Fläche bereits im Jahre 2013 einen unzulässigen Dauergrünlandumbruch gerügt und sanktioniert. Damit sei das Verhalten des Klägers abschließend den Cross Compliance-Bestimmungen entsprechend bewertet worden. Im Jahre 2014 solle nach der Darstellung des Beklagten wiederum für die gleiche Fläche ein nicht zulässiger Dauergrünlandumbruch sanktioniert werden. Dies sei mit Blick darauf, dass dieses Verhalten bereits 2013 sanktioniert worden sei, nicht möglich. Im übrigen sei die Ersatzfläche eine Dauergrünlandfläche „aus der Erzeugung genommen“, die nach § 4 Abs. 2 der Direktzahlungen‑Verpflichtungenverordnung nur mindestens einmal im Jahr zu mulchen oder zu mähen sei. Zum Zeitpunkt der Vor-Ort-Kontrolle sei dies lediglich noch nicht zulässigerweise erfolgt gewesen. Der Kläger habe die angegebene Ersatzfläche, was zulässig sei, der Selbstbegrünung überlassen. Sie sei auch nicht als Ackerfläche genutzt worden. Zum Zeitpunkt, zu dem die Entscheidung getroffen worden sei, Dauergrünland durch die Zulassung der Selbstbegrünung entstehen zu lassen, sei nicht absehbar gewesen, dass auf der Fläche ein hoher Unkrautdruck entstehen würde. Letztlich habe die Genehmigung zum Umbruch des Dauergrünlandes Bestand, weil lediglich die Schaffung neuen Dauergrünlandes erforderlich sei, nicht aber etwa die Anlegung von Dauergrünland durch Neueinsaat. Insoweit liege auch kein fahrlässiger Verstoß gegen die einschlägigen Regelungen vor.

Der Kläger beantragt,

1. den Beklagten unter teilweiser Aufhebung des Bescheides des Direktors der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen als Landesbeauftragter vom 8. Januar 2015 zu verpflichten,a) dem Kläger für eine Fläche von insgesamt 63,06 ha eine Betriebsprämie für das Antragsjahr 2014 zu gewähren und dabei keine Sanktion zu verhängen und keinen CC‑Abzug vorzunehmen;b) dem Kläger eine Umverteilungsprämie für das Antragsjahr 2014 zu gewähren, bei der kein CC‑Abzug vorgenommen wird;

2. den Beklagten zu verurteilen, auf den nachzubewilligenden Betrag 0,5 % Zinsen pro Monat ab Klageerhebung zu zahlen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er trägt zur Begründung vor: Soweit der streitige Flächenabzug von der Aktivierungsfläche erfolgt sei, lägen die einschlägigen Voraussetzungen der gesetzlichen Regelungen einschließlich der erfolgten Sanktionierung vor. Anders, als der Kläger meine, komme die Anerkennung eines offensichtlichen Irrtums bei der Vorlage des im Wege des elektronischen Antragsverfahrens ELAN eingereichten Flächenverzeichnisses nicht in Betracht. Den Kläger treffe nach der einschlägigen Rechtsprechung des EuGH besondere Sorgfaltspflichten bei Stellung eines Förderantrages. Diese habe der Kläger nicht beachtet. Angesichts dessen sei die Behörde nicht gehalten, den Antrag dahin auszulegen, dass das tatsächlich Gewollte zugrunde zu legen sei. Insbesondere sei eine Offensichtlichkeit des Irrtums nicht erkennbar. Dies setze nach der Rechtsprechung voraus, dass sich diese aus dem Zusammenhang der Erklärung oder aus den Vorgängen bei ihrer Abgabe für jeden Dritten ohne weiteres zweifelsfrei ergebe. Davon könne keine Rede sein, wenn die dem Kläger im Gegenzug zum Tausch überlassenen Flächen nicht nur von einem Tauschpartner, sondern überdies von einem zweiten Landwirt, wie hier der Landwirt T. , stammten, wie der Kläger nunmehr im Prozess ergänzt habe. Im Übrigen entspreche es der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein‑Westfalen, dass bei Mehrfachbeantragungen in verschiedenen Sammelanträgen es an einer erkennbar auflösbaren Fehlerhaftigkeit und damit auch an der Offensichtlichkeit des Irrtums eines Antragstellers fehle, da nicht erkennbar sei, von welchem Antragsteller die Flächen zu Recht und von welchem zu Unrecht angegeben worden seien.

Der Abzug von 9 % sei ebenfalls beanstandungsfrei. Er resultiere daraus, dass der Kläger bereits im zweiten Kalenderjahr gegen das Verbot, Dauergrünland ohne vorherige Genehmigung umzubrechen, verstoßen habe. Die Kürzung erfolge insoweit auf der Grundlage der Artikel 70 ff. der VO (EG) Nr. 1122/2009. Zwar sei dem Kläger auf seinen Antrag hin die Ausnahmegenehmigung zum Umbruch von Dauergrünland erteilt worden. Allerdings sei sie mit der Auflage verbunden gewesen, dass auf der Ersatzfläche die Neuanlage von Dauergrünland zu erfolgen habe. Die ursprünglich als „Ackerland aus der Erzeugung genommen“ (Nutzcode-Nr. 591) geführte Fläche sei nunmehr als Dauergrünland (Nutzcode‑Nr. 459) zu führen gewesen. Dauergrünland liege nach der Feststellung des Zeugen S. , dass die Ersatzfläche ‑ nach Ablauf eines Jahres ‑ mit 1 m hoch stehendem Unkraut anzutreffen gewesen sei statt im Sinne der gesetzlichen Definition in Artikel 2 c) der VO (EG) 1120/2009 Gras oder andere Grünpflanzen aufzuweisen, nicht vor, so dass mithin ein ungenehmigter Umbruch von Dauergrünland zu bejahen sei. Angesichts der Besonderheit der Bestimmung in Artikel 4 Abs. 1 Unterabsatz 2 der VO (EG) Nr. 1122/2009, dass die als Ersatzfläche bestimmte Fläche abweichend von den angeführten Begriffsbestimmungen ab dem ersten Tag der Umstellung als Dauergrünland gelte, sei dies jedenfalls am 30. Juli 2014 nicht der Fall gewesen. Daran ändere auch nichts der Hinweis des Klägers auf § 4 Abs. 2 Direktzahlungen‑Verpflichtungenverordnung. Insofern obliege es dem Betriebsinhaber, das Dauergrünland ordnungsgemäß zu bewirtschaften, soweit die Dauergrünlandeigenschaft auf Grund des Bewuchses nicht mehr bejaht werden könne. Sei dies nicht der Fall, liege ein Dauergrünlandumbruch vor, gleichgültig wann die Fläche zuletzt gemulcht oder gemäht worden sei. Da bereits für das Vorjahr eine 3 %ige Kürzung wegen des gleichen Verstoßes bestandskräftig vorgenommen worden sei, habe nach Artikel 71 Abs. 5 Unterabsatz 1 Satz 1 VO (EG) Nr. 1122/2009 als Fall des wiederholten Verstoßes bei der ersten Wiederholung eine Multiplikation des festgesetzten Prozentsatzes mit dem Faktor 3 erfolgen müssen. Daraus ergebe sich der festgesetzte Abzug in Höhe von 9 %. Auch die Kürzung der Umverteilungsprämie infolge des CC‑Verstoßes sei mithin zu Recht erfolgt.

Anders, als der Kläger meine, sei das Ministerium ermächtigt gewesen, die DGL-VO NRW zu erlassen. Bereits die Regelung des § 5 Abs. 3 Nr. 1 DirektZahlVerpflG ermächtige die Landesregierung zum Erlass von Rechtsverordnungen. Nach § 51 der Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen bestehe die Landesregierung aus dem Ministerpräsidenten und den Landesministern. Die DGL-VO NRW sei vom Ministerium und damit von der Landesregierung erlassen. Im Übrigen könne der verständige Leser die Ermächtigung nach § 6 Abs. 1 Nr. 3 der vom Kläger zitierten Zuständigkeitsverordnung hinsichtlich des Erlasses von Rechtsverordnungen nach § 5 Abs. 4 S. 2 DirektZahlVerpflG nur so verstehen, dass hiermit das Ministerium zum Erlass entsprechender Rechtsverordnungen nach § 5 Abs. 3 Nr. 1 DirektZahlVerpflG ermächtigt werden solle.

Nach Schluss der mündlichen Verhandlung hat der Kläger mit Schriftsatz vom 11. Mai 2016 ergänzt, seine – auch in der mündlichen Verhandlung wiederholte – Auffassung, ein Dauergrünlandumbruch dürfe nur einmal und nicht mehrfach sanktioniert werden, werde durch das im Rahmen eines anderen Prozesses von seinen Prozessbevollmächtigten beim niedersächsischen Oberverwaltungsgericht erstrittene Urteil vom 27. April 2016 – 10 LB 82/14 –, dessen Ausfertigung diesen erst am Tag der mündlichen Verhandlung des vorliegenden Verfahrens zugestellt worden sei und hier vorgelegt werde, bestätigt. Dort werde unter anderem ausgeführt, die Eigenschaft einer Fläche als Dauergrünland ende mit dem durchgeführten Umbruch zur anderweitigen Nutzung. Eine erneute Aussaat von Ackerpflanzen im Folgejahr führe nicht zu einem erneuten CC-Verstoß.

Der Beklagte hat dazu - ebenfalls nach Schluss der mündlichen Verhandlung – erwidert, die Regelung des § 1 Abs. 3 S. 2 DGL-VO NRW stehe der Auffassung des Klägers entgegen. Denn danach gelte es als wiederholter Verstoß i.S.d. Art. 47 Abs. 1 i.V.m. Art. 71 Abs. 5 der VO (EG) Nr. 1122/2009, wenn auf einer ungenehmigt umgebrochenen Dauergrünlandfläche zu Beginn des folgenden Antragsjahres kein Dauergrünland neu angelegt oder der Umbruch nicht nachträglich genehmigt werde. Insoweit unterscheide sich die nordrhein-westfälische Regelung von der des Landes Niedersachsen. Aufgrund der vergleichbaren Interessenlage sei § 1 Abs. 3 S. 2 DGL-VO NRW auch auf diejenigen Fälle anzuwenden, in denen der Umbruch zwar nachträglich genehmigt wurde, zu Beginn des folgenden Antragsjahres jedoch kein Dauergrünland neu angelegt worden sei. Einer Aufhebung der Genehmigung des Umbruchs von Dauergrünland bedürfe es insoweit ebenfalls nicht.

Das Gericht hat in der mündlichen Verhandlung durch Vernehmung von Landwirtschaftsdirektor S. als Zeugen Beweis erhoben. Wegen des Beweisbeschlusses und des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Sitzungsniederschrift verwiesen, hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts sowie des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakten sowie der vom Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge (zwei Hefte) und der vom Kläger eingereichten Kopie des Urteils des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg vom 27. April 2016 (Az. 10 LB 82/14) Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Klage hat teilweise Erfolg.

Der Zuwendungs- und Bewilligungsbescheid des Direktors der Landwirtschaftskammer Nordrhein-Westfalen als Landesbeauftragter vom 8. Januar 2015 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 5 S. 1 VwGO), soweit mit ihm die Gewährung einer weiteren Betriebsprämie unter Berücksichtigung zusätzlicher Aktivierungsfläche aufgrund eines offensichtlichen Irrtums bei der fehlerhaften Ausfüllung des Flächenverzeichnisses abgelehnt wird (dazu 1.). Der angegriffene Bescheid ist jedoch teilweise rechtswidrig hinsichtlich des mit ihm vorgenommenen Abzugs bei der Betriebsprämie und der Umverteilungsprämie des Antragsjahres 2014 i.H.v. 9 % wegen eines CC-Verstoßes. Insoweit hat der Kläger gegen das beklagte Land einen Anspruch auf die Gewährung weiterer Betriebsprämie i.H.v. 1.388,37 Euro und Umverteilungsprämie i.H.v. 181 Euro (dazu 2.).

1. Die Kürzung der im Antragsjahr 2014 für die Betriebsprämie im Flächenverzeichnis angemeldeten Aktivierungsfläche entsprechend dem im Bescheid bzw. im Tatbestand näher dargelegten Ausmaß ist nicht zu beanstanden. Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Berücksichtigung weiterer 10,78 ha Aktivierungsfläche.

Nach S. 1 des Art. 34 Abs. 1 der vorliegend noch anzuwendenden VO (EG) Nr. 73/2009 wird die Betriebsprämie bei Aktivierung eines Zahlungsanspruchs je beihilfefähiger Hektarfläche gewährt. Nach Satz 2 der Vorschrift besteht bei aktivierten Zahlungsansprüchen Anspruch auf die Zahlung der darin festgesetzten Beträge. Gemäß den zu den vorgenannten Regelungen unter anderem in Art. 57 Abs. 3 der VO (EG) 1122/2009 enthaltenen Durchführungsvorschriften gilt folgendes: Liegt im Fall von Beihilfeanträgen im Rahmen der flächenbezogenen Beihilferegelungen die im Sammelantrag angemeldete Fläche über der ermittelten Fläche derselben Kulturgruppe, so wird die Beihilfe, unbeschadet der gemäß Art. 58 und 60 vorzunehmenden Kürzungen und Ausschlüsse, auf der Grundlage der für diese Kulturgruppe ermittelten Fläche berechnet.

Aus den vorgenannten Vorschriften ergibt sich, dass die zur Betriebsprämie angemeldete Gesamtfläche von 63,11 ha des Betriebes des Klägers zunächst um 0.05 ha zu vermindern war, weil jedenfalls um diesen Betrag eine unstreitig zu hohe Flächenanmeldung erfolgt war. Daneben sind weitere 3,56 ha nach den genannten Vorschriften abzuziehen, die sich aus der vom Kläger unzutreffend angemeldeten Fläche unter der lfd. Nr. 26, Feldblock XXXXXX XX XXXX XXXX, Schlag XX a des Flächenverzeichnisses 2014 ergeben und für die nicht stattdessen die vom Kläger nachträglich angegebene, entsprechend große, Fläche im Feldblock XXXXXX XX XXXX XXXX zur ermittelten Fläche zu rechnen ist. Denn insoweit kann sich der Kläger entgegen der von ihm geäußerten Auffassung nicht auf die allein hier in Betracht zu ziehende Vorschrift des Art. 21 VO (EG) Nr. 1122/2009 berufen. Eine Korrektur durch Berichtigung des Beihilfeantrages gemäß Art. 25 oder durch Änderung gemäß Art. 14 vorgenannter Verordnung kam mit Blick auf den dies ausschließenden Umstand, dass der Direktor LWK den Kläger bereits darauf hingewiesen hatte, es liege eine Doppelbeantragung hinsichtlich der Fläche unter laufender Nr. 26 des Flächenverzeichnisses mit dem Landwirt X. vor, ohnehin nicht in Betracht (siehe Art. 25 Abs. 2 bzw. Art. 14 Abs. 3 der VO).

Art. 21 der VO (EG) Nr. 1122/2009 betrifft die Berichtigung offensichtlicher Irrtümer. Insoweit heißt es in der Vorschrift: „Unbeschadet der Art. 11 bis 20 kann ein Beihilfeantrag nach seiner Einreichung jederzeit berichtigt werden, wenn die zuständige Behörde offensichtliche Irrtümer anerkennt.“. Nach der Rechtsprechung unterliegt es der vollständigen Nachprüfung durch die Gerichte, ob ein offensichtlicher Irrtum anzunehmen ist. Ein Irrtum im Sinne der genannten Vorschrift ist offensichtlich, wenn er sich aus dem Zusammenhang der Erklärung oder aus den Vorgängen bei ihrer Abgabe auch für jeden Dritten ohne weiteres zweifelsfrei ergibt. Die Offensichtlichkeit des Irrtums kann sich unmittelbar aus dem Antrag und den hierzu vorgelegten Nachweisen, aber auch aus anderen objektiven Umständen ergeben, die mit diesem Vorgang in Verbindung stehen.

Vergleiche nur BVerwG, Urteile vom 27. September 2012 – 3 C 19.11 –, RdL 2013, 226 ff. und vom 26. August 2009 – 3 C 50.08 –, RdL 2010, 162, beide Entscheidungen ebenfalls juris.

Bereits der Umstand, nur mit Hilfe eines Abgleichs mit anderen Verwaltungsvorgängen eine fehlerhafte Angabe des Antragstellers zu erkennen, die gegebenenfalls auf einem Irrtum beruht, trägt jedoch die Entscheidung, einen offensichtlichen Irrtum nicht anzuerkennen, selbstständig.

BVerwG, Beschluss vom 29. Februar 2012 – 3 C 81.11 –, juris.

So liegt es hier. Denn erst nach dem Abgleich mit den Daten eines anderen Landwirts im Wege der automatisierten Plausibilitätsprüfung ist für einen Dritten, hier den Direktor LWK, erkennbar geworden, dass die Aufnahme der Fläche in das Flächenverzeichnis zur Beantragung der Prämien möglicherweise fehlerhaft war. Ob die Fläche zu Unrecht im Flächenverzeichnis des Klägers und zu Recht in dem des Landwirts X. aufgeführt war oder umgekehrt, ist dadurch allerdings nicht offenbar geworden. Es ist eben nicht deutlich geworden, bei wem ein Irrtum vorgelegen hat. Ferner ist nicht, auch nicht durch den Abgleich mit den Daten des Landwirts X. , offenbar geworden, welche Fläche gegebenenfalls anstatt der fehlerhaft aufgenommenen in das Flächenverzeichnis des Klägers hätte gehören sollen. Dies ist im Übrigen bis zum Abschluss des Verwaltungsverfahrens durch den Zuwendungs- und Bewilligungsbescheid nicht endgültig klargestellt worden. Denn die Darstellung des Klägers im Verwaltungsverfahren, insgesamt eine Eigenfläche, die er mit Getreide bestellen wollte, fehlerhaft nicht statt der im Verzeichnis unter laufender Nr. 26 angeführten Fläche angegeben zu haben, hat sich im Nachhinein als unzutreffend erwiesen, weil erst im Klageverfahren mitgeteilt worden ist, dass sich die nicht beantragte Fläche aus einer Eigenfläche des Klägers und einer weiteren Teilfläche, die dem Landwirt T. gehört, zusammensetzt. Soweit die Annahme eines offensichtlichen Irrtums ebenfalls voraussetzt, dass der Antragsteller gutgläubig gehandelt hat, so dass der Verdacht eines Betrugs oder eine Unrichtigkeit ausgeschlossen ist,

vgl. BVerwG, Urteil vom 27. September 2012 a.a.O.

braucht dieser Gesichtspunkt hier zwar nicht weiter vertieft zu werden. Allerdings verweist der Beklagte in diesem Zusammenhang jedoch zu Recht auf die Entscheidung des EuGH vom 2. Juli 2015,

Rs. C-684/13, Rdnr. 84

wonach vom Antragsteller erwartet werden kann, bei der Stellung eines Beihilfeantrages besondere Sorgfalt anzuwenden und von den Voraussetzungen für die Gewährung einer Beihilfe Kenntnis zu nehmen. Nach dieser Entscheidung ist es Aufgabe des Betriebsinhabers, im Rahmen seines Antrags auf Beihilfe nach den Betriebsprämienregelungen die Richtigkeit der Angaben auf dem bereits vorgedruckten Formular – das ist hier das vorgedruckte Flächenverzeichnis mit den Angaben des Vorjahres [Art. 19 Abs. 2 der VO (EG) Nr. 73/2009 sowie Art. 12 Abs. 3 und 4 VO (EG) Nr. 1122/2009] – zu überprüfen. Diese Sorgfaltspflicht hat der Kläger offensichtlich grob fahrlässig verletzt.

Vgl. zu diesem Gesichtspunkt BVerwG, Beschluss vom 3. September 2012 – 3 B 9.12 – sowie OVG Lüneburg, Urteil vom 22. November 2011 – 10 LB 228/07 –, beide juris.

Denn bei entsprechender hinreichender Überprüfung der einzelnen Flächen hätte er ohne weiteres erkennen müssen, dass die Angaben des Vorjahres hinsichtlich der laufenden Nr. 26 des Flächenverzeichnisses im Jahre 2014 keine Geltung hatten. Dies hätte sich dem Kläger bei ordentlicher Prüfung desto mehr aufdrängen müssen, als 2014 nicht der Rücktausch einer 2013 selbstgenutzten Fremd- mit einer abgegebenen Eigenfläche in Rede stand, sondern vielmehr es sich um die Abgabe einer Eigenfläche an den Landwirt X. und die Bewirtschaftung einer von diesem zurückgekehrten Eigenfläche sowie einer vom Landwirt T. erhaltenen Fremdfläche gehandelt haben soll.

Mit Blick auf diese bei der Doppelbeantragung einer Fläche zur Betriebsprämie sich regelmäßig stellenden Problematik führt das OVG NRW in seiner Rechtsprechung

Beschluss vom 30. Juli 2012 – 16 A 1165/12 –, juris

zur Vorgängervorschrift Art. 19 VO (EG) Nr. 796/2004 des Art. 21 VO (EG) Nr. 1122/2009 aus, die Regelung stehe in einem Spannungsfeld. Sie trage der Einsicht Rechnung, dass Menschen nicht perfekt seien, und solle verhindern, dass ein Beihilfebegehren allein an einer „erkennbar auflösbaren Fehlerhaftigkeit“ seiner Geltendmachung scheitere. An einer "erkennbar auflösbaren Fehlerhaftigkeit" fehle es jedoch regelmäßig bei Doppel- bzw. Mehrfachangaben von Flächen in verschiedenen Sammelanträgen. Derartige Fehler könnten nicht ohne Weiteres korrigiert werden, da nicht erkennbar sei, von welchem Antragsteller die Flächen zu Recht und von welchem zu Unrecht angegeben worden seien.

Dieser Rechtsprechung tritt das erkennende Gericht unter Verweis auf seine vorherigen Ausführungen jedenfalls für eine Fallgestaltung der vorliegenden Art bei.

Angesichts der angeführten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist entgegen der Auffassung des Klägers allerdings nichts dafür erkennbar, dass für die Anerkennung eines offensichtlichen Irrtums lediglich gesichert sein soll, dass sich der beantragte Flächenumfang durch die anstelle der unzutreffend aufgeführten Fläche in das Flächenverzeichnis aufzunehmende Fläche nicht maßgeblich verändert. Anhaltspunkte dafür, dass die Rechtsprechung (des Bundesverwaltungsgerichts) einen solchen Rechtssatz formuliert hat, liegen dem Gericht nicht vor. Soweit der Kläger damit auf die Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 26. August 2009 – 3 C 15.08 –, und dort Rn. 27 (zitiert nach juris) abheben mag, hat es das Bundesverwaltungsgericht im dortigen konkreten Zusammenhang und lediglich hinsichtlich der Frage der vorauszusetzenden Gutgläubigkeit des betreffenden Antragstellers bei Verwirklichung des Fehlers den genannten Umstand als entsprechendes Indiz angesehen.

Ebenso greift der Verweis des Klägers auf die ab 2015 geltende Vorschrift des Art. 4 VO (EU) Nr. 809/2014 und die dort aufgestellten Voraussetzungen eines anzuerkennenden Irrtums nicht durch. Nach UA 2 der genannten Vorschrift kann die zuständige Behörde offensichtliche Irrtümer nur dann anerkennen, wenn sie durch eine einfache Prüfung der Angaben in den in Unterabsatz 1 genannten Unterlagen – dies sind vorgelegte Beihilfe-, Förder- und Zahlungsanträge sowie Belege – unmittelbar festgestellt werden können. Der Kläger zieht aus dieser „Verschärfung“ der Voraussetzungen für die Anerkennung eines offensichtlichen Irrtums den Schluss, einer solchen ausdrücklichen Bestimmung hätte es nicht bedurft, wenn sich bereits aus dem Begriff der „Offensichtlichkeit“ ergeben würde, aus welchen Umständen diese zu folgern sei. Dieser Argumentation ist entgegenzuhalten, dass die nunmehr getroffenen Regelungen im Wesentlichen mit den oben dargelegten Grundsätzen der bisherigen Rechtsprechung zu diesem Themenkomplex übereinstimmen und mithin die Schlussfolgerung zulassen, dass die neue Vorschrift lediglich die Rechtslage anhand der einschlägigen Rechtsprechung nach der vorliegend noch anzuwendenden Vorschrift des Art. 21 VO (EG) Nr. 1122/2009 spezifiziert.

Sind nach allem 3,61 ha von den zur Betriebsprämie angemeldeten 63,11 ha Fläche abzuziehen, ist die Kürzungsregelung in Art. 58 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1122/2009 anzuwenden. Danach wird, wenn bei einer Kulturgruppe die angemeldete Fläche über der gemäß Art. 57 vorgenannter VO ermittelten Fläche liegt, die Beihilfe auf der Grundlage der ermittelten Fläche, gekürzt um das Doppelte der festgestellten Differenz berechnet, wenn die Differenz über 3 % oder 2 ha liegt, aber nicht mehr als 20 % der ermittelten Fläche ausmacht. Diese Voraussetzungen liegen vor. Unter Ansatz der ermittelten Fläche von 59,50 ha beträgt die Abweichung 3,61 ha. Dies entspricht 6,07 % der ermittelten Fläche. Die Sanktionsberechnung führt mit dem Doppelten der Differenz von 3,61 ha zu einem Wert von 7,22 ha, so dass im Ergebnis eine Aktivierungsfläche von 52,28 ha zu Grunde zu legen ist, aus der sich – wie aus dem Bescheid im Einzelnen hervorgeht – der Betriebsprämienbetrag vor weiteren Abzügen errechnet. Die Gewährung weiterer Betriebsprämie auf der Grundlage zusätzlicher Aktivierungsflächen scheidet damit aus.

2. Ausgehend von der danach ermittelten Betriebsprämie ist deren Kürzung und die der Umverteilungsprämie jeweils durch einen CC-Abzug i.H.v. 9 % jedoch zu Unrecht erfolgt. Der Kläger hat insoweit Anspruch auf die tenorierten weiteren Prämien, weil ihm ein Verstoß gegen die einzuhaltenden anderweitigen Verpflichtungen (CC-Verstoß) im Sinne der Art. 4 Abs. 1 und 6 Abs. 2 S. 1 VO (EG) Nr. 73/2009 nicht vorgeworfen werden kann.

Nach Art. 6 Abs. 2 S. 1 vorgenannter VO stellen die nicht zu den neuen Mitgliedstaaten zählenden Mitgliedstaaten – dies ist unter anderem die Bundesrepublik Deutschland – sicher, dass Flächen, die zu dem für die Beihilfeanträge „Flächen“ für 2003 vorgesehenen Zeitpunkt als Dauergrünland genutzt wurden, als Dauergrünland erhalten bleiben. Zur Durchführung dieses sogenannten Dauergrünlanderhaltungsgebots sind die Mitgliedstaaten gemäß Art. 4 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1122/2009 befugt, den Betriebsinhabern, die Direktzahlungen beantragen, bei einer Abnahme des Dauergrünlandanteils im Sinne des Art. 3 Abs. 1 vorgenannter VO auf nationaler oder regionaler Ebene die Verpflichtung aufzuerlegen, die als Dauergrünland genutzten Flächen nicht ohne vorherige Genehmigung umzuwidmen.

Die Einhaltung der anderweitigen Verpflichtungen unter anderem bezüglich des Dauergrünlanderhaltungsgebots durch die Landwirte im Rahmen der gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften über Direktzahlungen ist bundesrechtlich durch das bis zum Ablauf des Jahres 2014 geltende Direktzahlungen-Verpflichtungengesetz (DirektZahlVerpflG) geregelt worden und dort in § 3. Danach haben die Länder – hier das Land Nordrhein-Westfalen – dafür Sorge zu tragen, dass auf ihrem Gebiet der Anteil des Dauergrünlandes im Sinne des Art. 3 der VO (EG) Nr. 1122/2009 nicht erheblich – dies ist gemäß Art. 3 Abs. 2 der vg.Verordnung mehr als 5 % – abnimmt. § 5 Abs. 3 Nr. 1 DirektZahlVerpflG ermächtigt die Landesregierungen, den Umbruch von Grünland zu verbieten oder zu beschränken, insbesondere im Rahmen einer Rechtsverordnung nach § 5 Abs. 1 S. 1 Nr. 6 DirektZahlVerpflG von einer Genehmigung abhängig zu machen, soweit sich der Anteil des Dauergrünlandes im vorgenannten Maße verringert hat.

Von der bundesrechtlichen Verordnungsermächtigung hat Nordrhein-Westfalen durch die Dauergrünlanderhaltungsverordnung (DGL-VO NRW) vom 12. Januar 2011, die vom Minister für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordwestfalen (im Folgenden: Minister) erlassen worden ist, Gebrauch gemacht. Diese Verordnung ist mit Ablauf des Jahres 2015 außer Kraft getreten. In ihr wird in § 1 Abs. 1 den Betriebsinhabern im bereits oben genannten Sinne auferlegt, für die Dauer des Bezugs von Direktzahlungen oder Beihilfen Dauergrünland nicht in eine andere Nutzung zu überführen. Ferner enthält sie Regelungen zur Ausnahme vom Umbruchverbot sowie zur Genehmigung eines Umbruchs unter Anlegung einer Ersatzfläche als Dauergrünland.

Der Kläger bezweifelt, ob die DGL-VO NRW formell rechtmäßig vom Minister erlassen werden konnte und führt dies im wesentlichen darauf zurück, dass das DirektZahlVerpflG in § 5 Abs. 4 S. 2 zwar den Landesregierungen die Befugnis einräumt, die ihnen nach Abs. 3 der Vorschrift erteilte Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung, mit der unter anderem der Umbruch von Grünland verboten oder beschränkt wird (Nr. 1), wiederum durch Rechtsverordnung auf oberste Landesbehörden zu übertragen. Tatsächlich sei jedoch in der einschlägigen Zuständigkeitsverordnung, in § 6 Abs. 1 Nr. 3 ZustVOAgrar NRW, eine solche Übertragung nicht erfolgt. Mit der Formulierung „Auf das Ministerium übertragen werden die Ermächtigungen zum Erlass von Rechtsverordnungen nach § 5 Abs. 4 S. 2 des Direktzahlungen-Verpflichtungengesetzes.“ werde keine Ermächtigung zum Erlass einer Rechtsverordnung durch das Ministerium übertragen, weil § 5 Abs. 4 S. 2 DirektZahlVerpflG gerade eben den Landesregierungen die Befugnis zur Übertragung der Verordnungsermächtigung einräume, die Vorschrift nicht aber die Verordnungsermächtigung selbst enthalte.

Bei der Formulierung in § 6 Abs. 1 Nr. 3 ZustVOAgrar NRW handelt es sich um ein offensichtliches Redaktionsversehen, das sich bereits durch den Zusammenhang der Vorschriften und dem mit ihnen verfolgten Zweck zweifelsfrei ausräumen lässt. Da § 5 Abs. 4 S. 2 DirektZahlVerpflG, auf die § 6 Abs. 1 Nr. 3 ZustVOAgrar NRW Bezug nimmt, ausdrücklich einräumt, dass unter anderem die Ermächtigungen nach § 5 Abs. 3 DirektZahlVerpflG den obersten Landesbehörden und mithin dem Ministerium übertragen werden dürfen, besteht angesichts der Formulierung in wiederum dieser Vorschrift, dass durch Rechtsverordnung (der Landesregierungen) der Umbruch von Grünland verboten oder beschränkt werden darf (Nr. 1), kein Zweifel, dass hierzu der Minister ermächtigt werden sollte. Zu Recht weist in diesem Zusammenhang der Beklagte darauf hin, dass der verständige Leser die Ermächtigung in der Zuständigkeitsverordnung nur derart verstehen konnte. Alles andere wäre fernliegend, weil die Zuständigkeitsregelung andernfalls komplett ins Leere ginge, wovon angesichts des mit der Regelung ersichtlich verfolgten Zweckes, Rechtsverordnungsbefugnisse zu übertragen, nicht auszugehen ist. Ob, wie der Beklagte meint, die Verordnungsermächtigung für den Minister sich auch bereits direkt aus § 5 Abs. 3 DirektZahlVerpflG i.V.m. § 51 der Landesverfassung NRW ergeben mag, kann danach offen bleiben.

Den vom Kläger weiterhin erhobenen Bedenken gegen die materielle Rechtmäßigkeit der DGL-VO NRW und dem damit verbundenen Aspekt, dass eine Sanktionierung wegen mangelnder Einhaltung des Dauergrünlanderhaltungsgebots dann ausscheide, kann ebenfalls nicht entscheidungstragend gefolgt werden. Der Kläger stützt seine Ansicht darauf, die aus Art. 6 Abs. 2 VO (EG) Nr. 73/2009 und Art. 4 Abs. 1, Art. 3 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1122/2009 folgende notwendige Verminderung des Dauergrünlandes, die die Verpflichtung eines entsprechenden Tätigwerdens der Mitgliedstaaten auf nationaler bzw. regionaler Ebene auslöst, sei bei Erlass der DGL-VO NRW und insbesondere auch im Jahre 2014 für das Land bzw. die Region Nordrhein-Westfalen nicht gegeben gewesen. Dazu beruft er sich auf das durch die Entscheidung des EuGH vom 2. Oktober 2014 (Rs. C-47/13) novellierte Verständnis des Dauergrünlandbegriffes, nämlich, dass ein Umbruch von Dauergrünland mit nachfolgender Einsaat einer anderen Grünlandpflanze nicht bereits zum Verlust der Eigenschaft der Fläche als Dauergrünland führt. Es – so der Kläger - frage sich, ob unter dieser Prämisse der Dauergrünlandanteil in Nordrhein-Westfalen mehr als 5 % vermindert gewesen sei, so dass die materielle Ermächtigung zum Erlass der DGL-VO NRW bestanden habe.

Zwar kann der Beklagte selbst – für die Ermittlung dieser Daten ist in Nordrhein-Westfalen die Landwirtschaftskammer NRW zuständig – die in der vom Kläger gestellten Frage angesprochener Tatsachen weder bestätigen noch verneinen, weil eine entsprechende weitere Datenerhebung (derzeit) nicht erfolgt ist. Für eine tiefergehende Auseinandersetzung mit dieser Frage fehlt es allerdings an konkreten vom Kläger benannten Anhaltspunkten über die Entscheidung des EuGH hinaus. Tendenziell lässt sich feststellen, dass bisher bekannte Erhebungen, wie etwa das Urteil des OVG Lüneburg vom 31. März 2016

– 10 L B 32/14 –, juris

ausweist, tatsächlich – wie für den Erlass der Verordnung bedingungsgemäß – durchgängig eine Abnahme des Dauergrünlandanteils unter Überschreitung des Schwellenwertes von 5 % ausweisen (Rdnr. 63 ff. zitiert nach juris). Darüber hinaus verweist das OVG Lüneburg zu Recht darauf (Rdnr. 58, juris), dass zur Berechnung der Abnahme der anteiligen Dauergrünlandfläche nach dem neuen Begriffsverständnis an sich auch die Neuberechnung des Dauergrünlandanteils in den Referenzjahren 2003/2005 gehörte und es dabei voraussichtlich zu einer Erhöhung des Anteils kommen würde, mithin die die Schwelle der Abnahme um mehr als 5 % noch früher als bisher angenommen überschritten würde.

Über den Hinweis auf das Urteil des EuGH hinaus hat der Kläger konkrete Daten für die Richtigkeit bzw. Unrichtigkeit einer Überschreitung der 5 %-Schwelle bei der Abnahme des Dauergrünlandanteils für das Jahr 2014 allerdings nicht benennen können. Angesichts der oben wiedergegebenen Feststellung der Tendenz zur Abnahme des Dauergrünlandanteils, die ausdrücklich auf konkreten Ermittlungen beruht, bestehen letztlich keine greifbaren Anhaltspunkte, die das Vorbringen des Klägers stützen könnten. Mit Blick darauf enthält der Vortrag des Klägers insoweit im Wesentlichen Spekulationen, denen das Gericht im Sinne einer gleichsam ungefragten Fehlersuche nicht nachzugehen hat.

Vgl. zur niedersächsischen Dauergrünlanderhaltungsverordnung: VG Göttingen Urteil vom 3. November 2015 – 2 A 16/14 –, juris.

Ungeachtet der Frage der materiellen Wirksamkeit der DGL-VO NRW findet sich in ihr jedoch keine wirksame Rechtsgrundlage für das vorliegend dem Kläger vorgeworfene Verhalten, auf der angegebenen Ersatzfläche für die Umbruchfläche kein Dauergrünland neu angelegt zu haben. Die wegen dieses Verhaltens erfolgte Sanktionierung mit einem Abzug von 9 % von der Betriebs- und von der Umverteilungsprämie ist daher zu Unrecht erfolgt.

Zu einem ungenehmigten Umbruch enthält die DGL-VO NRW folgende maßgebliche Regelungen:

§ 1 Abs. 3

„Wird ein ungenehmigter Dauergrünlandumbruch festgestellt, ist die betroffene Fläche unverzüglich neu mit Grünland einzusäen oder die Genehmigung gemäß § 2 Abs. 1 ist nachzuholen. Ist auf der ungenehmigt umgebrochenen Dauergrünlandfläche zu Beginn des folgenden Antragsjahres kein Dauergrünland neu angelegt oder der Umbruch nicht nachträglich genehmigt, so gilt dies als wiederholter Verstoß im Sinne Art. 47 Abs. 1 i.V.m. Art. 71 Absatz der Verordnung (EG) Nr. 1122/2009 vom 30. November 2009 ….“.

§ 2 Abs. 1 S. 1

„Der Umbruch ist durch die zuständige Behörde auf Antrag zu genehmigen, wenn durch den Antragstellenden sichergestellt ist, dass die umgebrochene Fläche unverzüglich nach Bekanntgabe der Genehmigung vollständig innerhalb desselben Naturraums, in dem die ungebrochene Fläche liegt, durch neu angelegtes Dauergrünland ersetzt wird.“

§ 2 Abs. 2

„Die Fläche, auf der Dauergrünland neu angelegt wird, muss für die der Genehmigung folgenden fünf Jahre Gegenstand eines Sammelantrages… sein.“

Ausgehend von den vorstehenden Regelungen ergibt sich nach deren Wortlaut, dass ein Dauergrünlandumbruch - ungeachtet insbesondere der Frage, ob dieser dann nach den Vorschriften der Art. 4 Abs. 1, 23, 24 VO (EG) Nr. 73/2009 i.V.m. Artikel 71 ff. der VO (EG) Nummer 1122/2009 zu sanktionieren wäre – jedenfalls dann genehmigungsfähig ist, wenn er durch neu angelegtes Dauergrünland ersetzt wird.

Vorliegend steht zur Überzeugung des Gerichts allerdings fest, dass die Ersatzfläche im Jahre 2014 kein Dauergrünland dargestellt hat. Dies folgt aus den Angaben des Zeugen S. , der den Inhalt seines Vermerks über die Besichtigung am 30. Juli 2014 vor Ort an der Ersatzfläche bestätigt hat. Ferner hat er im Rahmen seiner Vernehmung als Zeuge in der mündlichen Verhandlung mehrere Fotos, u. a. auch Feldblockfotos, vorgelegt. Aus diesen Unterlagen i.V.m. den Erläuterungen des Zeugen in der Beweisaufnahme ergibt sich, dass der Zustand der Fläche, die ursprünglich „Ackerland aus der Erzeugung genommen“ gewesen war, jedenfalls nach Erteilung der Genehmigung und bis zum 30. Juli 2014 – immerhin nach Verstreichen von etwa einem Jahr seit Erteilung der Umbruchgenehmigung – nicht als Dauergrünlandfläche bezeichnet werden konnte. Der Zeuge hat dazu in seinem Vermerk dargelegt, die Fläche sei einen Meter hoch mit Unkraut bestanden gewesen. In der Beweisaufnahme hat er ergänzt, dass die Fläche zu einem guten Teil auch mit Sträuchern bewachsen gewesen sei und eher einer Waldfläche als einer Grünlandfläche geglichen habe. Dass der Zeuge in der Lage war, den vorgefundenen Zustand der Fläche hinreichend fachlich zu beurteilen, ergibt sich schon daraus, dass er von Beruf Diplomagraringenieur behoben ist. Der Umstand, in einer Untergliederung des Beklagten beschäftigt zu sein, hat an keiner Stelle seiner Vernehmung einen parteilichen Eindruck erweckt. Seine Angaben sind daher uneingeschränkt glaubhaft.

Unter diesen Umständen kann nicht die Rede davon sein, dass es sich bei der Ersatzfläche 2014 um Dauergrünland im Sinne der einschlägigen gesetzlichen Definition in Art. 2c) der VO (EG) Nr. 1120/2009 gehandelt hat, wonach dies mit Gras oder anderen Grünpflanzen bestanden sein muss, die herkömmlicherweise in natürlichem Grünland anzutreffen oder normalerweise Teil von Saatgutmischungen für Grünland oder Wiesen sind. Dass dies nicht der Fall war, insbesondere die auf dem Grundstück überwiegend befindlichen Pflanzen nicht den Gras- bzw. Grünpflanzenbegriff in diesem Sinne erfüllt haben, ist zwischen den Beteiligten letztlich auch nach Vernehmung des Zeugen weitgehend unumstritten geblieben. Der Hinweis des Klägers in diesem Zusammenhang auf § 4 Abs. 2 Direktzahlungen-Verpflichtungenverordnung greift nicht durch, weil bei der Anlage von Ersatz-Dauergrünland sich der Genehmigung vom 2. Juni 2013 jedenfalls bis zum 30. Juli 2014 erwartet werden durfte, Dauergrünland im Sinne der vorgenannten Definition vorzufinden. Angesichts dessen ist die Art der Pflege der Fläche unerheblich Ebenso kommt es auf den vom Kläger herangezogenen Umstand in § 4 Abs. 1 Direktzahlungen-Verpflichtungenverordnung, dass die Bewirkung von Dauergrünland auch durch eine Selbstbegrünung (statt Graseinsaat) möglich ist, nach Ablauf eines Jahres nicht an. Jedenfalls dann hätte ordnungsgemäß Dauergrünland angetroffen werden müssen. Dass ein hoher Unkrautdruck geherrscht haben mag, hätte erst recht ein entsprechendes frühzeitiges Tätigwerden des Klägers, gegebenenfalls durch die Vornahme einer Neueinsaat mit Gras- bzw. Grünpflanzen, verlangt.

Dass der erstmalige ungenehmigte Umbruch von Dauergrünland – die Wirksamkeit der DGL-VO NRW auch insoweit zugrundegelegt – einer Sanktionierung nach den unionsrechtlichen Vorschriften unterliegt, ist unumstritten. Denn insofern handelt es sich um einen Verstoß gegen Art. 4 Abs. 1 VO (EG) Nr. 1122/2009 i.V.m. Art. 4 Abs. 1 und Artikel 6 Abs. 2 VO (EG) Nr. 73/2009. Damit sind die Voraussetzungen für eine Sanktionierung nach Art. 23, 24 vorgenannter VO bzw. Art. 71 ff. VO (EG) Nr. 1122/2009 gegeben.

Zu Recht verweist der Kläger jedoch darauf, dass – entsprechend der im Prozess vom Beklagten im Einzelnen abgegebenen Begründung der Sanktionierung – die wiederholte Sanktion mit der Bewertung von 3 % für das nach dem Umbruch im Jahre 2013 unverändert Ackerland im Jahre 2014 verbliebene Grundstück Feldblock-Nummer XXXXXX XX XXXX XXXX, Schlag XX, Teilschlag a), die dann gemäß Art. 71 Abs. 5 UA 1 der VO (EG) Nr. 1122/2009 mit dem Faktor 3 multipliziert und damit auf 9 % erhöht worden ist, als ungenehmigten Dauergrünlandumbruch keine Rechtsgrundlage in der DGL-VO NRW findet, wenn der Umbruch jedenfalls nachträglich genehmigt war. Soweit Art. 4 Abs. 1 UA 1 der VO (EG) Nr. 1122/2009 den Mitgliedstaaten und konkret den Ländern die Formulierung der Voraussetzungen für die Erteilung einer Umbruchgenehmigung überantwortet, fehlt jedenfalls eine Bestimmung für eine etwaige Sanktionierung im Falle der fehlenden Neuanlage von Dauergrünland auf der Ersatzfläche in der DGL-VO NRW. Zwar trifft – wie aus dem oben zitierten Verordnungswortlaut ersichtlich – die DGL-VO NRW in § 1 Abs. 3 S. 1 eine Regelung für den Fall eines ungenehmigten Dauergrünlandumbruches. Dort wird allerdings lediglich verlangt, die betroffene Fläche – also die umgebrochene Fläche – unverzüglich neu mit Grünland einzusehen oder die Genehmigung im Sinne des § 2 Abs. 1 nachzuholen. Letzteres hat der Kläger getan; der ungenehmigte Umbruch wurde entsprechend den oben genannten unionsrechtlichen Vorschriften mit drei Prozent Prämienabzug im Jahre 2013 sanktioniert. § 2 Abs. 1 DGL-VO NRW gibt zwar für die Erteilung der Genehmigung den Ersatz der umgebrochenen Fläche durch (an anderer Stelle) neu angelegtes Dauergrünland vor. § 1 Abs. 3 S. 2 DGL-VO NRW wiederum beinhaltet über die schon erfolgte Sanktionierung des ungenehmigten Umbruchs des Dauergrünlandes hinaus lediglich eine Sanktion als wiederholten Verstoß im Sinne von Art. 47 Abs. 1 i.V.m. Art. 71 Abs. 5 VO (EG) Nr. 1122/2009 für den Fall, dass kein Dauergrünland auf der umgebrochenen Fläche neu angelegt oder der Umbruch nicht nachträglich genehmigt worden ist. Für die Fallgestaltung, dass – wie hier – eine Genehmigung den Vorgaben des § 2 Abs. 1 DGL-VO NRW entsprechend nachträglich erteilt und die Sanktionierung für den ungenehmigten Umbruch (im Vorjahr) erfolgt ist, jedoch die Ersatzfläche im Folgejahr kein Dauergrünland aufweist, ist weder eine Sanktionierung als erstmaliger noch als wiederholter Verstoß gegen die anderweitigen Verpflichtungen in der DGL-VO NRW vorgesehen. Ferner kommt der Formulierung des § 4 Abs. 1 S. 2 DLG-VO NRW entsprechend eine Sanktionierung im Folgejahr deswegen, weil das umgebrochene Dauergrünland nicht neu eingesät worden ist, nicht in Betracht, weil für den Umbruch die Genehmigung erteilt ist.

Die fehlende Ermächtigungsgrundlage für die Sanktionierung kann nicht durch eine analoge Anwendung des § 1 Abs. 3 S. 2 DGL-VO NRW geschaffen werden, wie es der Beklagte mit der zuletzt abgegebenen Begründung meint, es bestehe eine vergleichbare Interessenlage wie bei der fehlenden Neueinsaat auf dem umgebrochenen Dauergrünland im Folgejahr des Umbruchs. Die Ausdehnung der Vorschrift auch auf die mangelnde Neueinsaat oder sonstige Neuanlegung von Dauergrünland auf der benannten und vorgehaltenen Ersatzfläche scheidet aus Rechtsgründen aus. Es mag zwar sein, dass hier eine Regelungslücke vorliegt, die eine Voraussetzung für die Zulässigkeit einer analogen Anwendung wäre. Eine Analogie ist jedoch ausgeschlossen, weil damit gegen den Vorbehalt des Gesetzes verstoßen würde. Bei hoheitlichen Eingriffen besteht generell ein Analogieverbot. Es verstößt nicht nur gegen das Rechtsstaatsprinzip, sondern auch gegen das Freiheitsrecht aus Art. 2 Abs. 1 GG, wenn gesetzliche Ermächtigungsgrundlagen für einen belastenden Verwaltungsakt im Wege der analogen Anwendung einer Norm gewonnen werden.

BVerfG, Beschl. v. 14.08.1996 - 2 BvR 2088/93 - NJW 1996, 3146.

Der Inhalt von Gesetzen als Grundlage für belastende Maßnahmen kann durch Auslegung ermittelt werden, wenn er sich nicht unmittelbar aus dem Wortlaut ergibt. Die sich nach den anerkannten Auslegungsregeln ergebenden Grenzen bei der Gesetzesanwendung dürfen bei belastenden Maßnahmen jedoch nicht durch eine analoge Anwendung überschritten werden. Dies wäre der Fall, wenn – wie bereits ausgeführt – der erfolgte Umbruch des Dauergrünlandes bei Beibehaltung der Fläche als Ackerland im Folgejahr erneut nach den Vorschriften der Art. 71 ff. der VO (EG) Nr. 1123/2009 sanktioniert würde, obgleich der Sache nach wegen der erteilten Umbruchgenehmigung die mangelnde Neuanlegung von Dauergrünland auf der Ersatzfläche den Gegenstand des vorgeworfenen Verstoßes bildet.

Das Gericht war im Hinblick auf diesen Befund nicht gehalten, die mündliche Verhandlung, nachdem der Schriftsatz des Klägers vom 11. Mai 2016 nebst beigefügter Abschrift des Urteils des Oberverwaltungsgerichts Lüneburg ebenso wie der Schriftsatz des Beklagten vom 19. Mai 2016 erst nach ihrer Schließung bei Gericht eingegangen war, erneut zu eröffnen. Der Hinweis der Klägerseite bezieht sich auf den bereits vor Schluss der mündlichen Verhandlung (im Schriftsatz vom 9. Mai 2016) mitgeteilten Vortrag, eine zweite Sanktionierung wegen des Umbruchs desselben Dauergrünlands komme nach den einschlägigen Vorschriften nicht in Frage. Unabhängig davon dass dieses Vorbringen damit nicht etwa neu ist und es schon deswegen keiner Wiedereröffnung der mündlichen Verhandlung bedarf, um es in das Verfahren einzuführen, ist es vorliegend – wie aus den vorherigen Darlegungen des Gerichts erkennbar wird – für die Entscheidung nicht tragend geworden. Ebenso wenig bedürfen die vom Beklagten in seinem Schriftsatz vom 19. Mai 2016 als Antwort auf den Vortrag des Klägers vorgenommenen Ausführungen einer besonderen Einführung in das Verfahren, weil sie angesichts der gegebenen Vorschriften der DGL-VO NRW auch ohne dieses Vorbringen einer Prüfung durch das Gericht unterlagen.

Hat der Kläger mithin Anspruch auf Zahlung der Betriebs- und der Umverteilungsprämie bezüglich des zu Unrecht erfolgten 9 %igen CC-Abzugs, die Zuerkennung der Zinszahlung seit Rechtshängigkeit der Klage auf den Nachbewilligungsbetrag folgt aus § 14 Abs. 2 S. 1 MOG i.V.m. §§ 236, 238 und 239 AO. Aus diesen Vorschriften ergibt sich der Zinssatz von einem halben Prozent je vollendeten Monat und die Abrundung des zu verzinsenden Betrages auf den nächsten durch 50 teilbaren Betrag, mithin hier 1.550 Euro.

Die Kostentscheidung ergibt sich aus § 155 Abs. 1 S. 1 VwGO und entspricht dem jeweiligen Maß des Unterliegens bzw. Obsiegens der Parteien. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Berufung war gemäß § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zuzulassen, weil die unter anderem streitgegenständliche Frage, ob nach einem durch Beihilfenkürzung sanktionierten Umbruch von Dauergrünland die aufgrund nachträglicher Umbruchgenehmigung nicht erfüllte Verpflichtung, auf der Ersatzfläche Dauergrünland neu anzulegen, erneut als unzulässiger Dauergrünlandumbruch mit entsprechender Sanktionierung bewertet werden darf, grundsätzliche Bedeutung hat: Diese Frage ist nicht im Hinblick auf die Aufhebung der DGL-VO NRW obsolet geworden, weil eine entsprechende Verpflichtung etwa auch in der derzeit geltenden Vorschrift des § 16 Abs. 3 DirektZahlDurchfG normiert ist.

Rechtsmittelbelehrung

Gegen dieses Urteil kann innerhalb eines Monats nach Zustellung bei dem Verwaltungsgericht, Piusallee 38, 48147 Münster (Postanschrift: Postfach 8048, 48043 Münster), schriftlich oder in elektronischer Form nach Maßgabe der Verordnung über den elektronischen Rechtsverkehr bei den Verwaltungsgerichten und den Finanzgerichten im Lande Nordrhein-Westfalen (Elektronische Rechtsverkehrsverordnung Verwaltungs- und Finanzgerichte – ERVVO VG/FG) vom 7. November 2012 (GV. NRW S. 548) Berufung an das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen eingelegt werden. Die Berufung muss das angefochtene Urteil bezeichnen. Die Berufung ist innerhalb von zwei Monaten nach Zustellung des Urteils zu begründen. Die Begründung ist, sofern sie nicht zugleich mit der Einlegung der Berufung erfolgt, bei dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, Aegidiikirchplatz 5, 48143 Münster (Postanschrift: Postfach 6309, 48033 Münster) einzureichen. Statt in Schriftform kann die Begründung dort auch in elektronischer Form nach Maßgabe der ERVVO VG/FG eingereicht werden.

Vor dem Oberverwaltungsgericht muss sich jeder Beteiligte – außer im Prozesskostenhilfeverfahren – durch einen Prozessbevollmächtigten vertreten lassen. Dies gilt auch für Prozesshandlungen, durch die ein Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht eingeleitet wird. Als Prozessbevollmächtigte sind nur die in § 67 Abs. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung bezeichneten und ihnen kraft Gesetzes gleichgestellten Personen zugelassen.

- Albers -

B e s c h l u s s

Der Streitwert wird auf 4.744,88 Euro festgesetzt.

G r ü n d e

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 3 GKG und entspricht der Höhe nach den vom Kläger für das Wirtschaftsjahr 2014 zusätzlich begehrten Beträgen an Betriebsprämie und Umverteilungsprämie. Ausgehend von 63,06 ha Fläche – einen Abzug von 0,05 ha der insgesamt beantragten 63,11 ha Fläche hat der Kläger ausweislich des Klageantrages akzeptiert – errechnet sich eine Betriebsprämie von (63,06 ha x 298,46 € =) 18.820,89 Euro. Nach Abzug für die Haushaltsdisziplin mit dem Faktor 1,302214 %, wobei 2000 € abzugsfrei bleiben, ergeben sich (18.820,89 – 219,04 € =) 18.601,85 Euro. Bewilligt waren dem Kläger nach den vorliegend umstrittenen Abzügen wegen der Doppelbeantragung und entsprechender Sanktionierung sowie wegen des CC-Abzuges i.H.v. 9 % 14.037,97 Euro Betriebsprämie, so dass sich der mit der Klage begehrte Mehrbetrag auf 4.563,88 Euro beläuft. Hinsichtlich der Absetzung des CC-Abzuges bei der Umverteilungsprämie hat der Beklagte in seinem Schriftsatz vom 27. April 2016 zutreffend einen Mehrbetrag i.H.v. 181 Euro ermittelt. Es errechnet sich demnach ein Streitwert von (4.563,88 € + 181 € =) 4744, 88 Euro.

Rechtsmittelbelehrung

Eine Beschwerde gegen diesen Beschluss ist innerhalb von sechs Monaten, nachdem die Entscheidung in der Hauptsache Rechtskraft erlangt oder sich das Verfahren anderweitig erledigt hat, schriftlich oder zu Protokoll der Geschäftsstelle oder in elektronischer Form nach Maßgabe der Verordnung über den elektronischen Rechtsverkehr bei den Verwaltungsgerichten und den Finanzgerichten im Lande Nordrhein-Westfalen (Elektronische Rechtsverkehrsverordnung Verwaltungs- und Finanzgerichte – ERVVO VG/FG) vom 7. November 2012 (GV. NRW S. 548) bei dem Verwaltungsgericht Münster, Piusallee 38, 48147 Münster (Postanschrift: Postfach 8048, 48043 Münster) einzulegen.

- Albers -