Verwaltungsgericht Münster, 1 K 2781/14

Tatbestand

Der Kläger begehrt vom Beklagten Akteneinsicht in die tierschutzrechtlichen Verfahrensakten des Veterinäramtes betreffend den Betrieb „G. Schweinezucht KG“ in N. .

Der Kläger wies den Beklagten mit Schreiben vom 27. September 2014 auf eine nach seiner Auffassung tierschutzwidrige Haltung von Sauen (zu schmale Kastenstände) im Betrieb „G. Schweinezucht KG“ in N. hin und bat um ein entsprechendes Tätigwerden durch den Beklagten. Mit Schreiben vom 13. November 2014 teilte der Beklagte dem Kläger mit, dass der Betrieb inzwischen von 2 Mitarbeitern kontrolliert worden sei und bestätigte, dass die Kastenstandbreiten im Deckzentrum 70 cm und weniger betragen würden. Ferner teilte er mit, dass eine landesweit einheitliche Vorgehensweise mit dem zuständigen Ministerium für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein-Westfalen (MKULNV) in Düsseldorf besprochen und diese Gespräche abgewartet werden sollten. Danach würde die Frage beantwortet werden, wie der Beklagte auf die Haltungsbedingungen im Betrieb G. reagieren werde.

Mit Schreiben vom 15. November 2014 beantragte der Kläger beim Beklagten die Beteiligung am Verwaltungsverfahren betreffend die G. KG gemäß § 13 Abs. 2 VwVfG. Darüber hinaus beantragte er die Gewährung von Akteneinsicht in die gesamte Verfahrensakte. Im Übrigen verwies er auf den Entwurf eines Schreibens des MKULNV, wonach den Tierschutzvereinen in Fällen des § 16a TierSchG wegen Vorliegens einer unbeabsichtigten Regelungslücke in entsprechender Anwendung des § 2 Abs. 5 TierschutzVMG NRW auf Verlangen Einsicht in anonymisierte Akten zu gewähren sei.

Mit Schreiben vom 4. Dezember 2014 lehnte der Beklagte sowohl die Hinzuziehung des Klägers als Beteiligter als auch die Gewährung von Akteneinsicht ab. Zur Begründung führte er aus, eine Verfahrensbeteiligung nach § 13 Abs. 1 VwVfG NRW liege nicht vor. Das TierschutzVMG NRW sehe in Bezug auf tierschutzrechtliche Verfahren nach § 16a TierSchG kein Antragsverfahren, sondern ein Klagerecht anerkannter Tierschutzverbände vor. Auch eine Verfahrensbeteiligung nach § 13 Abs. 2 VwVfG NRW komme nicht in Betracht. Weder würden rechtliche Interessen des Klägers durch den Ausgang des Verfahrens berührt noch hätte der Ausgang des Verfahrens rechtsgestaltende Wirkungen für den Kläger.

Auf Nachfrage des Klägers stellte der Beklagte durch Schreiben vom 15. Dezember 2014 klar, dass es sich bei der Entscheidung vom 4. Dezember 2014 um eine Regelung mit VA-Charakter handele. Ferner kündigte er an, dass er sich im Fall eines Erlasses durch das MKULNV pflichtgemäß verhalten werde.

Der Kläger hat am 29. Dezember 2014 Klage erhoben. Zu deren Begründung trägt er vor:

Der Klageantrag zu 1. sei zulässig, weil es sich bei dem Schreiben vom 4. Dezember 2014 um einen Verwaltungsakt handele. Er sei auch begründet. Hierzu beruft er sich auf einen Erlass des MKULNV vom 12. Dezember 2014, wonach im TierschutzVMG hinsichtlich der dort nicht vorgesehenen Mitwirkungs- und Informationsrechte der Tierschutzvereine in Verfahren nach § 16a TierSchG eine unbeabsichtigte Regelungslücke vorliege, die durch ergänzende Auslegung zu schließen sei. Zur Ermöglichung und Gewährleistung einer effektiven Wahrnehmung der Rechte nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 TierschutzVMG seien dem Verein entsprechend der Vorschrift des § 2 Abs. 5 TierschutzVMG auf Verlangen Einsicht in anonymisierte Akten zu gewähren, in denen die Behörde Anordnungen nach § 16a TierSchG getroffen hat oder bei Kenntnis des Sachverhalts ein Tätigwerden nach § 16a TierSchG für nicht erforderlich hält. Diese Gesetzesauslegung sei im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG zutreffend. Er könne von seinem Recht, im Wege der Verbandsklage das Unterlassen von Maßnahmen nach § 16a TierSchG zu rügen, nur dann effektiv Gebrauch machen, wenn er im Vorfeld eines etwaigen Klageverfahrens von den maßgeblichen Vorgängen Kenntnis erlange. Zudem sei die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Naturschutzrecht einschlägig.

Der hilfsweise gestellte Klageantrag zu 2. berücksichtige, dass der Antrag auf Beteiligung am Verwaltungsverfahren betreffend die „G. Schweinezucht KG“ in Form eines Verwaltungsaktes abgelehnt worden sei. Daher sei der Anspruch auf Beteiligung in Form einer Verpflichtungsklage zu verfolgen. Das Begehren sei auch begründet, weil seine rechtlichen Interessen durch die Entscheidung des Beklagten über Maßnahmen nach § 16a TierSchG berührt würden.

Der weiter hilfsweise gestellte Klageantrag zu 3. werde nur für den Fall gestellt, dass der weitere Verlauf des Verfahrens ergeben sollte, dass beim Beklagten kein Verwaltungsverfahren der beschriebenen Art anhängig sei.

Der schließlich hilfsweise gestellte Klageantrag zu 4. sei zulässig und begründet, wenn wider Erwarten keiner der Anträge 1. bis 3. zum Erfolg führen sollte und die Ablehnung der Gewährung von Akteneinsicht kein Verwaltungsakt sein sollte.

Der Kläger beantragt schriftsätzlich,

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1. den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 4. Dezember 2014 zu verpflichten, ihm Einsicht in die gesamte bei ihm befindliche behördliche Akte in anonymisierter Form zu gewähren, die die „G. Schweinezucht KG“ in I.-------weg 0, 00000 N. betrifft und in denen der Beklagte in Kenntnis des in der Klagebegründung dargestellten Sachverhaltes gegen die betreffende Gesellschaft bzw. die für sie handelnden natürlichen Personen entweder Anordnungen nach § 16a TierSchG getroffen hat oder trotz Kenntnis des in der Klagebegründung dargestellten Sachverhaltes ein Tätigwerden nach § 16a TierSchG für nicht erforderlich hält,

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2. hilfsweise den Beklagten unter Aufhebung des Bescheides vom 4. Dezember 2014 zu verpflichten, ihn an dem Verwaltungsverfahren zu beteiligen, in welchem es um die Einleitung von Maßnahmen nach § 16a TierSchG in Kenntnis des in der Klagebegründung dargestellten Sachverhaltes gegen die „G. Schweinezucht KG“ in I.-------weg 0, 00000 N. geht,

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3. hilfsweise festzustellen, dass der Beklagte verpflichtet ist, ein Verwaltungsverfahren im Sinne des § 9 VwVfG gegen die „G. Schweinezucht KG“ in I.-------weg 0, 00000 N. bzw. deren Betreiber bzw. die für sie handelnden Personen einzuleiten und ihn daran gemäß § 13 Abs. 2 Satz 1 VwVfG zu beteiligen,

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4. äußerst hilfsweise für den Fall der Abweisung der Klageanträge zu 1. bis 3. den Beklagten zu verurteilen, ihm Einsicht in die beim Beklagten vorhandenen Akten bzw. Aktenbestandteile zu gewähren, die die „G. Schweinezucht KG“ in I.-------weg 0, 00000 N. betreffen und in denen entweder Anordnungen nach § 16a TierSchG getroffen worden sind oder trotz Kenntnis des in der Klagebegründung dargestellten Sachverhaltes ein Tätigwerden nach § 16a TierSchG für nicht erforderlich gehalten wird,

Der Beklagte beantragt schriftsätzlich,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung trägt er wie folgt vor:

Der Klageantrag zu 1. sei grundsätzlich als Verpflichtungsklage zulässig, weil der Kläger eine Akteneinsicht im eigentlichen Sinne bzw. Beteiligung nach dem VvVfG begehre, die das TierschutzVMG nicht vorsehe. Hier müssten die allgemeinen Regeln zur Ablehnung entsprechender Anträge gelten, die unstreitig eine Verpflichtungsklage einschlägig machten. Bei dem Schreiben vom 4. Dezember 2014 handele es sich auch materiell um einen Verwaltungsakt. Der Klageantrag zu 1. sei allerdings unzulässig, soweit mit ihm ein Anspruch auf Gewährung von Akteneinsicht unmittelbar auf der Grundlage des § 29 VwVfG verfolgt werde. Dies setze voraus, dass der Kläger bereits Verfahrensbeteiligter im Sinne des § 13 VwVfG sei, was jedoch durch Bescheid vom 4. Dezember 2014 abgelehnt worden sei. Soweit der Klageantrag zu 1. Ansprüche auf anderer Grundlage umfasse, sei er unbegründet. Weder das IFG NRW noch das VIG seien einschlägig. Das TierschutzVMG gewähre im vorliegenden Fall keinen Anspruch auf Akteneinsicht. Dies ergebe sich weder aus Wortlaut, noch aus der Systematik und Gesetzgebungshistorie, noch aufgrund einer teleologischen Auslegung. Der geltend gemachte Anspruch auf Akteneinsicht könne auch nicht auf eine analoge Anwendung des § 2 Abs. 5 TierschutzVMG gestützt werden. Der Verweis auf die Rechtsprechung zu Mitwirkungsrechten im Bundesnaturschutzgesetz gehe fehl, weil Tierschutzvereinen in Verfahren nach § 16a TierSchG durch das TierschutzVMG gerade keine Mitwirkungsrechte eingeräumt seien. Der Anspruch auf Akteneinsicht ergebe sich schließlich auch nicht aus Art. 19 Abs.4 GG, weil dieses Grundrecht keinen allgemeinen Anspruch auf Einsicht in behördliche Akten begründe.

Der Klageantrag zu 2. sei zulässig, aber unbegründet. Die Voraussetzungen des § 13 Abs. 2 VwVfG lägen nicht vor, da der Ausgang des Verfahrens betreffend die „G. Schweinezucht KG“ für den Kläger weder rechtsgestaltende Wirkung habe noch ein rechtliches Interesse des Klägers berührt werde. Selbst wenn die Voraussetzungen des § 13 Abs. 2 Satz 1 VwVfG vorlägen, sei das bestehende Ermessen fehlerfrei ausgeübt worden.

Der Klageantrag zu 3. sei wegen der Subsidiarität der Feststellungsklage unzulässig. Darüber hinaus stünde dem Begehren § 44a VwGO entgegen, wonach eine behördliche Verfahrensentscheidung nur gleichzeitig mit dem gegen die Sachentscheidung zulässigen Rechtsbehelf geltend gemacht werden kann. Dies wäre hier eine – bisher noch nicht erhobene - Verpflichtungsklage auf Tätigwerden nach § 16a TierSchG. Im Übrigen sei der Antrag offensichtlich unbegründet, weil ein Verwaltungsverfahren bereits eingeleitet worden sei. Dies sei dem Kläger auch mitgeteilt worden.

Der Klageantrag zu 4. sei ebenfalls unzulässig, da das Begehren im Wege der Verpflichtungsklage geltend zu machen sei.

Die Beteiligten haben auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung verzichtet.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf die Gerichtsakte einschließlich der vom Beklagten übersandten Verwaltungsvorgänge (Beiakten Hefte 1 und 2) ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Das Gericht entscheidet ohne mündliche Verhandlung, weil die Beteiligten hierauf verzichtet haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Klage hat insgesamt keinen Erfolg.

I. Der Klageantrag zu 1. ist als Verpflichtungsklage zulässig, aber unbegründet. Der Bescheid des Beklagten vom 4. Dezember 2014 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Beklagte hat den Antrag des Klägers auf Gewährung von Akteneinsicht zu Recht abgelehnt.

1. Ein Anspruch auf Gewährung von Akteneinsicht ergibt sich nicht aus dem TierschutzVMG NRW.

Das Begehren des Klägers lässt sich weder unmittelbar noch im Wege ergänzender Auslegung noch aus einer analogen Anwendung der Vorschriften des TierschutzVMG NRW ableiten.

a) Nach dem Wortlaut des Gesetzes besteht kein Anspruch auf Akteneinsicht oder Information. Nach § 1 TierschutzVMG NRW steht einem anerkannten Tierschutzverein in bestimmten tierschutzrelevanten Verwaltungsverfahren ein Verbandsklagerecht zu, ohne dass dieser eine Verletzung eigener Rechte geltend machen muss. In § 2 TierschutzVMG NRW sind Mitwirkungs- und Informationsrechte des anerkannten Vereins geregelt. Das Gesetz unterscheidet hier zwischen Verfahren, in denen Gelegenheit zur Äußerung sowie zur Einsicht in die tierschutzrelevanten Sachverständigengutachten zu geben ist (§ 2 Abs. 1 TierschutzVMG NRW) und solchen Verfahren, in denen auf Verlangen Gelegenheit zur Äußerung zu geben ist und in denen auf Antrag über die Anzahl und den Gegenstand der laufenden Verwaltungsverfahren zu informieren ist (§ 2 Abs. 2 und Abs. 5 TierschutzVMG NRW). Die tierschutzrelevanten Verwaltungsverfahren sind hier im Einzelnen benannt, sind jedoch nicht mit der Aufzählung in § 1 Abs. 1 TierschutzVMG NRW identisch. Der Wortlaut des Gesetzes kennt somit Verfahren, in denen ein anerkannter Tierschutzverein klagen kann, aber keine Mitwirkungs- und Informationsrechte hat. Ein solcher Fall ist hier gegeben, da Verfahren nach § 16a TierSchG im Wortlaut des § 2 TierschutzVMG NRW nicht genannt sind.

b) Die systematische Auslegung bestätigt dies. Bei dem Informationsrecht nach § 2 Abs. 5 TierSchVMG handelt es sich um eine eng auszulegende Ausnahmeregelung. Das mit dem TierschutzVMG NRW eingeführte Verbandsklagerecht für Tierschutzvereine auf Landesebene ist eine Ausnahme von dem im deutschen Verwaltungsrozessrecht geltenden Grundsatz, wonach ein Tierschutzverein ohne diese Regelungen in einem Spezialgesetz mangels einer Betroffenheit in eigenen Rechten (vgl. § 42 Abs. 2 VwGO) nicht klagen könnte.

Vgl. Begründung zum Gesetzentwurf, LT-Drs. 16/177, S. 12; Fest/Köpernik, Das Verbandsklagerecht im Tierschutz, DVBl 2012, 1473 (1474).

Dieser prozessrechtlichen Rechtslage entspricht auf verwaltungsverfahrensrechtlicher Ebene, dass ein Tierschutzverein in einem gegen einen Tierhalter geführten Verwaltungsverfahren grundsätzlich nicht Beteiligter im Sinne des § 13 VwVfG NRW ist, sondern nicht beteiligter Dritter (vgl. dazu auch die Ausführungen unter I. 2.). Auf dieser Prämisse baut das TierschutzVMG NRW auf, da ansonsten die § 2 Abs. 1 und 2 TierschutzVMG NRW, die einem anerkannten Tierschutzverein bestimmte Mitwirkungs- und Informationsrechte im Verwaltungsverfahren einräumen, überflüssig wären. Auch der Verweis auf einzelne Regelungen der §§ 28, 29 VwVfG NRW wäre sonst nicht verständlich.

Von der Systematik her ist das TierschutzVMG NRW ein sehr kurzes Regelungswerk für einen klar umgrenzten Rechtsbereich, nämlich die Regelung von Klage- und Beteiligungsrechten von anerkannten Tierschutzverbänden. Es normiert drei Kategorien von Rechtsbehelfen, für die jeweils unterschiedlich abgestufte vorherige Mitwirkungsrechte eingeräumt werden. Diese lassen sich wie folgt darstellen:

Bau- und immissionsschutzrechtliche Genehmigungsverfahren

-> Anhörung und Einsicht in Sachverständigengutachten, § 2 Abs. 1 Nr. 2 TierschutzVMG NRW

Tierschutzrechtliche Genehmigungs- und Erlaubnisverfahren

-> Information und Anhörung auf Verlangen, § 2 Abs. 2 u. 5 TierschutzVMG NRW

Tierschutzrechtliche Eingriffsverfahren i.S.d. § 16a TierSchG

-> kein Beteiligungsrecht geregelt.

Die Verfahren nach § 16a TierSchG stehen damit auf der dritten und untersten Stufe. Für sie ist weder ein Äußerungsrecht noch ein Akteneinsichtsrecht vorgesehen.

Auch der Verweis des Klägers auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Naturschutzrecht führt nicht weiter. Die einschlägige Vorschrift des § 63 BNatSchG regelt Mitwirkungsrechte von Naturschutzvereinen z.B. in Planfeststellungsverfahren, nämlich Gelegenheit zur Stellungnahme und Einsicht in die einschlägigen Sachverständigengutachten. Dies mag vergleichbar sein den Mitwirkungsrechten der Tierschutzvereine in bau- und immissionsschutzrechtlichen Genehmigungsverfahren (§ 1 Abs. 1 Nr. 2 TierschutzVMG NRW) nach § 2 Abs. 1 TierschutzVMG NRW. Bei dem hier in Rede stehenden Verfahren nach § 16a TierSchG bestehen diese weitgehenden Mitwirkungsrechte jedoch gerade nicht.

c) Dieses Verständnis bestätigt auch die teleologische Auslegung. Die vom Gesetzgeber gewählte Systematik, nämlich pauschales Klagerecht, aber abgestufte Informations- und Mitwirkungsrechte, ist sachlich-objektiv nachvollziehbar. Anders als die in § 2 Abs. 2 TierschutzVMG NRW genannten Verfahren haben die Verfahren nach § 16a TierSchG ganz regelmäßig auch Einzeltierhaltungen von Privatpersonen zum Gegenstand, denen keine Bedeutung für den landesweiten Tierschutz zukommt. Diese Verfahren treten zahlenmäßig weit häufiger auf, als die Verfahren nach § 2 Abs. 2 TierschutzVMG NRW. Für Verfahren nach § 16a TierSchG wollte der Gesetzgeber zwar ein Klagerecht statuieren, aber wegen des erheblichen Verwaltungsaufwands keine Beteiligungsrechte begründen, die über das ohnehin grundsätzlich bestehende Auskunftsrecht der einzelnen Vereinsmitglieder nach dem IFG NRW hinausgehen.

d) Die Gesetzgebungshistorie belegt schließlich, dass der Verzicht auf Beteiligungsrechte in Verfahren nach § 16a TierSchG bewusst vorgenommen wurde. Bereits im Gesetzgebungsverfahren wurden von verschiedenen Seiten Bedenken und Anregungen im Hinblick auf die fehlenden Mitwirkungsrechte der Tierschutzvereine in diesen Verfahren vorgebracht.

Vgl. Stellungnahme des Bundesverbands der Tierversuchsgegner e.V., LT-Drs. 16/483; Stellungnahme des Deutschen Tierschutzbundes e.V., LT-Drs. 16/485; Stellungnahme der Deutschen Juristischen Gesellschaft für Tierschutzrecht e.V., LT-Drs. 16/509.

Diese Hinweise haben jedoch nicht zu einer Änderung des Gesetzesentwurfs geführt. Daher handelt es sich um eine bewusste Entscheidung des Gesetzgebers. Von einer unbeabsichtigten Regelungslücke kann vor diesem Hintergrund keine Rede sein.

e) Entgegen der Auffassung des Klägers, der sich auf den Erlass des MKLUNV vom 12. Dezember 2012 bezieht, kann sein Begehren auch weder auf eine ergänzende Auslegung noch auf eine analoge Anwendung des § 2 Abs. 5 TierschutzVMG NRW gestützt werden. Denn beides scheitert am Fehlen einer unbeabsichtigten Regelungslücke (vgl. die obigen Darlegungen unter I.3.d).

Etwas anderes ergibt sich auch nicht unter Berücksichtigung von Art. 20a GG, der als Staatszielbestimmung keine subjektiven Rechte vermittelt. Das Staatsziel des Tierschutzes findet seine einfachgesetzliche Ausgestaltung materiell-rechtlich in den Vorschriften des Tierschutzgesetzes. Die Vorschriften des TierSchVMG sind entsprechende Verfahrensvorschriften, die ebenfalls diesem Zweck dienen. Eine Verletzung von Art. 20a GG ist hier jedoch nicht gegeben, weil hier von Seiten des Beklagten genauso verfahren wurde, wie es das TierSchVMG vorsieht.

Der Kläger kann die von ihm begehrte Akteneinsicht auch nicht aufgrund des Erlasses des MKULNV vom 12. Dezember 2014 erreichen. An ihn ist das Gericht nicht gebunden. Unabhängig von der Rechtsnatur der Weisung handelt es sich um eine Maßnahme, die nur das Verhältnis zwischen Ministerium und nachgeordneten Behörden betrifft. Der Kläger kann sich hierauf nicht berufen. Für die vom Kläger begehrte Akteneinsicht auf der Grundlage des TierschutzVMG wäre eine Änderung dieses Gesetzes nötig, was aber Aufgabe des (Landes-) Gesetzgebers wäre. Das Gericht ist hierzu nicht berufen.

2. Ein Anspruch auf Gewährung von Akteneinsicht ergibt sich auch nicht aus § 29 VwVfG NRW. Nach § 29 Abs. 1 Satz 1 VwVfG NRW hat die Behörde den Beteiligten Einsicht in die das Verfahren betreffenden Akten zu gestatten, soweit deren Kenntnis zur Geltendmachung oder Verteidigung ihrer rechtlichen Interessen erforderlich ist. Die Vorschrift setzt voraus, dass der Kläger Beteiligter im Sinne des § 13 VwVfG NRW ist. Dies ist hier jedoch nicht der Fall.

a) Der Kläger ist nicht Beteiligter im Sinne des § 13 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW. Nach dieser Vorschrift sind Beteiligte Antragsteller und Antragsgegner. Der Kläger ist kein Antragsteller in diesem Sinne. Nach Auffassung des Gerichts spricht Einiges dafür, in dem Schreiben des Klägers vom 27. September 2014 einen materiellen Antrag nach § 16a TierSchG zu sehen. Dennoch vermag dies die Beteiligteneigenschaft des Klägers nicht zu begründen. Denn Antragsteller eines Verwaltungsverfahrens im Sinne des § 13 VwVfG NRW kann nur derjenige sein, der bei einer Behörde in eigener Sache, d.h. unter Berufung auf ihm zustehende Rechte oder rechtlich geschützte Interessen, den Erlass eines Verwaltungsaktes begehrt. Wer im Interesse der Allgemeinheit (sog. „Popularantrag“) den Erlass begehrt, ist – sofern gesetzlich nichts anderes geregelt ist - kein Antragsteller in diesem Sinne.

Vgl. Schmitz in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 13, Rn. 15; Kopp/Ramsauer, VwVfG, 14. Aufl. 2013, § 13, Rn. 17; Ritgen in: Knack/Henneke, VwVfG, 10. Aufl. 2014, § 13, Rn. 18.

Hier begehrt der Kläger ein Tätigwerden des Beklagten im Sinne des Tierschutzes und damit im Allgemeininteresse. Ein rechtlich geschütztes Interesse des Klägers ergibt sich weder aus § 16a TierSchG, weil diese Norm ihren ausschließlichen Zweck im Wohlbefinden der Tiere hat und damit nicht drittschützend ist,

vgl. Kluge in: Kluge, Tierschutzgesetz, 2002, § 16a, Rn. 15a,

noch aus dem TierschutzVMG NRW. Das vorgenannte Gesetz räumt den Tierschutzvereinen in Verfahren nach § 16a TierSchG lediglich ein Klagerecht ein (vgl. § 1 Abs. 1 Nr. 3 TierschutzVMG NRW). Ein Antragsverfahren ist dort nicht vorgesehen.

b) Der Kläger ist auch nicht durch Hinzuziehung zum Verfahren Beteiligter geworden (§ 13 Abs. 1 Nr. 4, Abs. 2 VwVfG NRW). Der Beklagte hat es durch Bescheid vom 4. Dezember 2014 abgelehnt, den Kläger als Beteiligten zum Verfahren hinzuzuziehen. Diese Entscheidung war rechtmäßig. Insofern wird auf die Ausführungen unter II. verwiesen.

3. Ein Anspruch des Klägers ergibt sich ferner nicht aus dem Informationsfreiheitsgesetz NRW (IFG NRW). Nach § 4 Abs. 1 IFG NRW steht das Informationsrecht nur natürlichen Personen zu. Der Kläger als eingetragener Verein unterfällt somit nicht dem persönlichen Anwendungsbereich dieses Gesetzes.

4. Schließlich ergibt sich ein Anspruch auf Akteneinsicht auch nicht unmittelbar aus dem Verfassungsrecht, namentlich Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG. Diese Vorschrift garantiert den Rechtsweg, wenn jemand behauptet, durch die öffentliche Gewalt in eigenen Rechten verletzt zu sein. Dabei gewährleistet Art. 19 Abs. 4 Satz 1 GG nicht selbst den sachlichen Bestand oder den Inhalt einer als verletzt behaupteten Rechtsstellung; diese richtet sich vielmehr nach der Rechtsordnung im Übrigen. Von den Fällen der Grundrechte und sonstiger verfassungsmäßiger Rechte abgesehen, bestimmt der Gesetzgeber, unter welchen Voraussetzungen dem Einzelnen ein Recht zusteht und welchen Inhalt es hat.

BVerfG, Beschluss vom 10. Mai 2001 – 1 BvR 481/01 u. 1 BvR 518/01, juris, Rn. 15 m.w.N.

Der Kläger hat insbesondere nach dem TierSchVMG, aber auch aus allgemeinem Verwaltungsverfahrensrecht gerade kein subjektives Recht auf Akteneinsicht. Ein allgemeines Akteneinsichtsrecht für alle Verwaltungsverfahren lässt sich aus Art. 19 Abs. 4 GG nicht ableiten.

Vgl. Schmidt-Aßmann in: Maunz/Dürig/Herzog, Loseblatt-Komm., Stand: Juli 2014, Art. 19 Abs. 4, Rn. 256.

Das Gericht verkennt nicht, dass für den Kläger Informationen über den Ausgang des beim Beklagten geführten Verwaltungsverfahrens betreffend die „G. Schweinezucht KG“ förderlich sind, um gegebenenfalls eine Verbandsklage nach § 1 Abs. 1 Nr. 3 TierschutzVMG i.V.m. § 16a TierSchG vorbereiten zu können. Diese Informationen kann sich aber ein Mitglied des Klägers als natürliche Person (vgl. § 4 IFG NRW) mittels eines Antrages nach dem IFG NRW beschaffen, so dass es nach Auffassung des Gerichts keines Rückgriffs auf Art. 19 Abs. 4 GG bedarf.

II. Der hilfsweise gestellte Klageantrag zu 2. ist ebenfalls als Verpflichtungsklage zulässig, jedoch unbegründet. Der ablehnende Bescheid des Beklagten vom 4. Dezember 2014 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat keinen Anspruch auf Beteiligung am Verwaltungsverfahren.

Insbesondere kann der Kläger den geltenden gemachten Anspruch nicht auf § 13 Abs. 2 VwVfG NRW stützen. Eine Verfahrensbeteiligung auf Antrag kommt danach in Betracht, wenn rechtliche Interessen eines Dritten durch den Ausgangs des Verfahrens berührt werden können (§ 13 Abs. 2 Satz 1 VwVfG NRW) oder wenn der Ausgang des Verfahrens rechtsgestaltende Wirkung für den Dritten hat. Im letzteren Fall ist der Dritte hinzuzuziehen (§ 13 Abs. 2 Satz 2 VwVfG NRW). Hier ist jedoch bereits der Anwendungsbereich dieser Vorschrift nicht eröffnet. Soweit sich die Beteiligung einer natürlichen oder juristischen Person im verwaltungsverfahrensrechtlichen Sinn aufgrund einer spezialgesetzlichen Regelung ergibt, ist ein ergänzender Rückgriff auf § 13 VwVfG regelmäßig nicht zulässig. Deren Rechte und Pflichten richten sich ausschließlich nach den Spezialregelungen.

Vgl. Schmitz in Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 8. Aufl. 2014, § 13 , Rn. 10; Gerstner-Heck in: Bader/Ronellenfitsch, VwVfG, 2010, § 13, Rn. 28.

So liegt der Fall hier. Das Klagerecht und die Mitwirkungsrechte von anerkannten Tierschutzvereinen sind spezialgesetzlich im TierschutzVMG NRW geregelt. Ein Beteiligungsrecht der Tierschutzvereine in Verfahren nach § 16a TierSchG ist dort aber gerade nicht vorgesehen.

Etwas anderes gilt auch dann nicht, wenn man in diesem Fall, in dem das Spezialgesetz gerade keine Regelung zur Beteiligung am Verwaltungsverfahren vorsieht, einen Rückgriff auf § 13 Abs. 2 VwVfG NRW für zulässig hielte. Denn die Voraussetzungen des § 13 Abs. 2 VwVfG NRW liegen nicht vor. Weder hat der Ausgang des Verwaltungsverfahrens betreffend die „G. Schweinezucht KG“ rechtsgestaltende Wirkung für den Kläger noch werden dessen rechtliche Interessen berührt. Das Klagerecht des Klägers aus § 1 Abs. 1 Nr. 3 TierSchVMG besteht unabhängig von Ausgang des vorgenannten Verwaltungsverfahrens. Wie bereits ausgeführt (s. oben I.2.a)) werden hier keine rechtlichen Interessen des Klägers berührt, sondern dieser handelt im Sinne des Tierschutzes und damit im Allgemeininteresse.

III. Der hilfsweise gestellte Klageantrag zu 3. ist unzulässig. Der Erhebung einer Feststellungsklage steht der Grundsatz der Subsidiarität einer solchen Klage entgegen, vgl. § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Die hier erhobene Verpflichtungsklage ist rechtsschutzintensiver und deshalb die allein statthafte Klageart.

IV. Der äußerst hilfsweise gestellte Klageantrag zu 4. ist ebenfalls unzulässig. Die Erhebung einer Leistungsklage ist nicht statthaft. Vielmehr ist die Verpflichtungsklage, wie bereits ausgeführt, die statthafte Klageart.

V. Die Voraussetzungen für die Zulassung der Berufung liegen nicht vor. Nach § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO ist die Berufung (nur) zuzulassen, wenn die Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO vorliegen. Nach Auffassung des Gerichts hat die Rechtssache insbesondere keine grundsätzliche Bedeutung (Nr. 3), weil sich die hier stellende Rechtsfrage des Akteneinsichtsrechts eines anerkannten Tierschutzvereins im Vorfeld eines Klageverfahrens nach § 16a TierSchG eindeutig anhand der geltenden Gesetze, namentlich des TierSchVMG beantworten lässt. Ein Ausspruch zur (Nicht-)Zulassung der Berufung im Tenor des Urteils hat wegen § 124a Abs. 1 Satz 3 VwGO zu unterbleiben.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.