Verwaltungsgericht Münster, 1 K 1003/14

T a t b e s t a n d

Der Kläger ist Träger der N. ‑Grundschule in Borken. Dort wurden 2011 und 2012 in vier Klassen über 100 Schülerinnen und Schüler mit und ohne Behinderungen gemeinsam unterrichtet.

Der Beklagte setzte mit Bescheid vom 3. April 2014 den Landeszuschuss für das Jahr 2011 für diese Schule auf 696.371,14 Euro fest. Den in den geleisteten Abschlagszahlungen für 2011 in Höhe von insgesamt 697.522,65 Euro enthaltenen Betrag für die Sachkostengrundpauschale kürzte er dabei um einen Betrag in Höhe von 1.148,40 Euro.

Für das Jahr 2012 setzte der Beklagte durch Bescheid vom 25. Februar 2015 den Landeszuschuss für die N. ‑Grundschule auf 706.421,50 Euro fest. Den in den geleisteten Abschlagszahlungen für 2012 in Höhe von insgesamt 709.625,85 Euro enthaltenen Betrag für die Sachkostengrundpauschale kürzte er dabei um einen Betrag in Höhe von 1.360 Euro.

Zur Begründung führte der Beklagte jeweils aus: Die beantragte Sachkostengrundpauschale sei unrichtig berechnet worden. Denn der Kläger habe entgegen Ziffer 5.4.2 der VVzFESchVO bei der Berechnung eine Differenzierung nach Förderschwerpunkten vorgenommen. Diese könne aber nur bei der Schulform „Förderschule“ und nicht bei Grundschulen mit gemeinsamem Unterricht wie der N. ‑Grundschule in Borken vorgenommen werden.

Der Kläger hat am 8. Mai 2014 betreffend das Haushaltsjahr 2011 und am 25. März 2015 betreffend das Haushaltsjahr 2012 Klage erhoben.

Zur Begründung bringt er im Wesentlichen vor:

Die Beschulung von Kindern mit sonderpädagogischem Förderbedarf löse einen höheren Finanzierungsbedarf aus. Das müsse über die einem Unterrichtsmehrbedarf Rechnung tragende Personalbezuschussung hinaus auch bei der Sachkostengrundpauschale berücksichtigt werden. Diese Schüler bedürften nicht nur intensiverer Betreuung, sondern auch in Schulen mit Gemeinsamem Unterricht einer besonderen Ausstattung der Schulräumlichkeiten, die bei Förderschulen bereits gegeben sei. Der Gemeinsame Unterricht werde durch das Gesetz nicht explizit geregelt, so dass sich ein Anspruch aus den allgemeinen Grundsätzen, äußerstenfalls aus einer Analogie ergeben müsse. Grundsätzlich bestünden Sonderregelungen für den Mehrbedarf für Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf. Damit müsse die Differenzierung anhand des Kriteriums des Schülers mit bzw. ohne sonderpädagogischem Förderbedarf erfolgen. Ohne Beanstandung durch den Beklagten habe er – der Kläger – das amtliche Formular bereits in den vergangenen Jahren hinsichtlich der Sachkostengrundpauschale entsprechend differenziert ausgefüllt. Deshalb berufe er sich auch auf Bestandsschutz.

Der Kläger beantragt,

1. den Beklagten unter entsprechender Teilaufhebung seines Bescheids vom 03.04.2014 zu verpflichten, den festgesetzten Landeszuschuss für das Haushaltsjahr 2011 für die N. -Grundschule in Borken durch eine nach Förderkindern und Grundschulkindern differenzierende Berechnung der Sachkostengrund-pauschale um 1.148,40 €uro zu erhöhen,

2. den Beklagten unter entsprechender Teilaufhebung seines Bescheids vom 25.02.2015 zu verpflichten, den festgesetzten Landeszuschuss für das Haushaltsjahr 2012 für die N. -Grundschule in Borken durch eine nach Förderkindern und Grundschulkindern differenzierende Berechnung der Sachkostengrund-pauschale um 1.360,00 €uro zu erhöhen.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt er im Wesentlichen aus, es fehle an den Voraussetzungen einer Analogie zu den Regelungen zur Personalkostenbezuschussung. Weder sei eine planwidrige Regelungslücke noch eine vergleichbare Interessenlage festzustellen. Erstes ergebe sich aus dem ausdifferenzierten, vielfältige Sachverhaltskonstellationen berücksichtigenden Regelwerk. Weiterhin gehe aus der Begründung des § 5 FESchVO hervor, dass die Sachkostenpauschale dem Status Quo des Ersatzschulfinanzierungsgesetzes und dessen Verwaltungsvorschriften entsprechen solle. Eine Ausdehnung des Zuschussvolumens sei gerade nicht gewollt gewesen. Zweites zeige sich in den unterschiedlichen Grundlagen der beiden Pauschalen. Die Gewährung von Unterrichtsmehrbedarfen sei nach der VO zu § 93 Abs. 2 SchulG NW auch für vergleichbare öffentliche Schulen anwendbar. Dies sei bei der Sachkostengrundpauschale jedoch gerade nicht der Fall, weshalb sie explizit gesetzlich verankert worden sei. Aus der bisherigen Verwaltungspraxis könne der Kläger keinen Anspruch ableiten. Die Anwendung des Gleichbehandlungsgrundsatzes scheide hier aus.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach‑ und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten verwiesen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

Die jeweilige Ablehnung höherer als mit den Festsetzungen der Landeszuschüsse für die Jahre 2011 und 2012 an den Kläger für die N. -Grundschule Borken bewilligter Sachkostengrundpauschalen ist rechtmäßig und verletzt ihn mithin nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Der Kläger hat nach den für diese Jahre maßgeblichen Regelungen zur Sachkostengrundpauschale keinen Anspruch auf die diesbezüglich erstrebte Erhöhung des jeweils festgesetzten Landeszuschusses.

Ein derartiger Anspruch ergibt sich nicht aus den einschlägigen schulrechtlichen Vorschriften.

Gemäß § 105 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW, der an Art. 8 Abs. 4 Satz 3 der Landesverfassung anschließ, haben genehmigte Ersatzschulen einen Anspruch auf die zur Durchführung ihrer Aufgaben und zur Erfüllung ihrer Pflichten erforderlichen Zuschüsse des Landes nach näherer Bestimmung „dieses Abschnitts“, also des Zweiten Abschnitts des Elften Teil des Schulgesetzes. Erforderlich sind insbesondere Zuschüsse zu den fortdauernden Personal- und Sachausgaben. Nach § 106 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW werden die erforderlichen Landeszuschüsse den Schulträgern nach Maßgabe der im Gesetz folgenden Vorschriften auf der Grundlage der tatsächlichen Ausgaben oder diesen Rechnung tragen Kostenpauschalen gewährt.

Die Bezuschussung des erforderlichen Aufwands an Personalkosten erfolgt hierbei auf der Grundlage von § 107 Abs. 1 SchulG NRW zur Erteilung des lehrplanmäßigen Unterrichts und der nach Maßgabe des Haushalts zuerkannten Unterrichtsmehrbedarfe und Ausgleichsbedarfe, wobei die in Bezug genommenen §§ 7 ff., insbesondere in § 9 Abs. 2 Nr. 4 der Verordnung zu § 93 Abs. 2 SchulG NRW in der im hier entscheidungserheblichen Zeitraum geltenden Fassung, wie auch Nr. 3.1.2 der VVzFESchVO die Möglichkeit der Bezuschussung von Personalkosten für Unterrichtsmehrbedarfe für Gemeinsamen Unterricht vorsehen.

§ 108 Abs. 1 Satz 1 SchulG NRW sieht vor, dass für die fortdauernden Sachkosten – mit hier nicht einschlägigen Ausnahmen – je Schulform bzw. Bildungsgang Pauschalbeträge gestaffelt nach den in der Rechtsverordnung zu § 93 Abs. 2 SchulG NRW festgelegten Klassenrichtzahlen festgesetzt werden (Grundpauschale). Das Nähere hierzu ist in § 5 FESchVO geregelt. Danach gelten die in der Anlage 5 zu dieser Verordnung aufgeführten Pauschalbeträge (§ 5 Abs. 2 FESchVO). Bei Bündelschulen ist der Bestimmung des § 105 Abs. 4 SchulG NRW entsprechend die Grundpauschale nur einmal zu gewähren (§ 5 Abs. 4 Satz 1 FESchVO). Werden hierbei oder in sonstiger Weise Schulformen mit unterschiedlichen Pauschalbeträgen zusammengefasst, bemisst sich gemäß § 5 Abs. 4 Satz 2 FeSchVO die Grundpauschale nach der Schulform mit der größten Klassenzahl, wobei die auf die anderen Schulformen entfallenden Schülerzahlen als weitere (Teil-)Klassen bewertet werden. Hierzu wird in der diesbezüglichen Verwaltungsvorschrift unter Teilziffer 5.4.2 VVzFESchVO für die Rechtsanwendung klargestellt, dass bei Zusammentreffen mehrerer Förderschwerpunkte einer Förderschule nach § 5 Abs. 4 FeSchVO zu verfahren ist.

Die vom Beklagten für die Jahre 2011 und 2012 vorgenommenen Berechnungen der Sachkostengrundpauschale entsprechen diesen gesetzlichen und verordnungsrechtlichen Vorgaben. Sie beachten die Schulform der von dem Kläger getragenen Schule, die entsprechenden Klassenrichtzahlen sowie die in Anlage 5 zur FESchVO aufgeführten Pauschalbeträge.

Die Rechtslage lässt keinen Raum für eine Auslegung entsprechend der von dem Kläger für zutreffend erachteten Berechnungsweise, welche mit Blick auf § 5 Abs. 4 FeSchVO die Beschulung von Schülerinnen und Schülern mit sonderpädagogischem Förderbedarf im Gemeinsamen Unterricht als weitere Schulform(en) berücksichtigt. Der Gemeinsame Unterricht ist Teil der allgemeinen Schule und keine eigene Schulform. Wie sich aus den Regelungen in § 10 SchulG NRW über die Schulstruktur mit ihren Schulstufen und Schulformen und aus § 20 Abs. 1 Nr. 1, Abs. 7 und 8 SchulG NRW (in der Fassung vom 27. Juni 2006) ergibt, ist der Gemeinsame Unterricht nur eine der Möglichkeiten, sonderpädagogische Förderung in allgemeinen Schulen vorzunehmen, und organisatorisch nicht zu einer Schulform verselbständigt. Die Regelungen der §§ 105 ff. SchulG NRW und der FeSchVO enthalten keinen Ansatz für einen davon abweichenden ersatzschulfinanzierungsrechtlichen Schulformbegriff, sei es in der Weise, dass die Gruppe der in einer Klasse gemeinsam unterrichteten Schülerinnen und Schüler mit sonderpädagogischem Förderbedarf als eigene Schulform aufgefasst würde, sei es in der nach dem Mechanismus des § 5 Abs. 4 FeSchVO erst zu einer Erhöhung der Sachkostengrundpauschale führenden Weise, dass jedes einzelne Kind mit spezifischem sonderpädagogischem Förderbedarf im Gemeinsamen Unterricht als eigene Schulform bzw. Klasse bewertet würde.

Der Kläger hat auch nicht aus einer Analogie zu den refinanzierungsrechtlichen Regelungen für Sachkosten der Förderschulen bzw. für Personalkosten einen Anspruch auf die erstrebte Erhöhung der Sachkostengrundpauschale. Es fehlt bereits an einer planwidrigen Regelungslücke. Der Gesetzgeber und der Verordnungsgeber haben bewusst davon abgesehen, eine Regelung zur Sachkostenpauschale zu schaffen, die eigens an den Bedarf durch Gemeinsamem Unterricht anknüpft. Das ergibt sich aus dem stark ausdifferenzierten Regime des Ersatzschulfinanzierungsrechts, das an die Schulstruktur in ihren verschiedenen Facetten anschließt und bei der Personalkostenbezuschussung den Gemeinsamen Unterricht ausdrücklich als Tatbestand für einen Mehrbedarf regelt.

Dem Kläger steht der geltend gemachte Anspruch auf Erhöhung der Sachkostengrundpauschale ferner nicht aus höherrangigem Recht zu. Weder Art. 8 Abs. 4 Satz 3 der Landesverfassung noch Art. 3 Abs. 1 GG sind Grundlage eines derartigen Anspruchs. Dem Gesetz- und Verordnungsgeber steht im Rahmen des Auftrags, den Anspruch auf die zur Durchführung der Aufgaben der Ersatzschulen und Erfüllung ihrer Pflichten erforderlichen Zuschüsse zu regeln, ein Typisierung und Pauschalierung ermöglichender Gestaltungsspielraum zu. Es ist nichts Durchgreifendes dafür ersichtlich, dass er mit den im entscheidungserheblichen Zeitraum gültigen differenzierenden Regelungen zur Bezuschussung von Personal- und Sachkosten einerseits und bei Sachkosten zur schulstrukturabhängigen Bezuschussung andererseits diesen Spielraum unter Missachtung des Gebots der erforderlichen Bezuschussung bzw. gleichheitswidrig überschritten hätte.

Schließlich steht dem Kläger der geltend gemachte Anspruch nicht aus Gründen des Bestands- oder Vertrauensschutzes zu. Die für die vergangenen Haushaltsjahre durch den Beklagten getroffenen Festsetzungen binden ihn nicht für die hier streiterheblichen Haushaltsjahre 2011 und 2012. Wegen der Haushaltsabhängigkeit erfolgen die Festsetzungen ausdrücklich nur für das jeweilige Haushaltsjahr. Ein schutzwürdiges Vertrauen des Klägers ergibt sich nicht aus den Abschlagszahlungen, auch wenn darin die von der Klägerin erstrebten höheren Sachkostengrundpauschalen berücksichtigt worden sein sollten. Dem steht der vorläufige Charakter der Abschlagszahlungen entgegen. Das ergibt sich aus § 112 Abs. 6 Satz 1 SchulGNRW, wonach der Ausgleich der „vorläufigen“ Abschlagszahlungen nach endgültiger Festsetzung des Zuschusses erfolgt, und aus dessen Satz 3, wonach Überschüsse unverzüglich zurückzuzahlen sind.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.