Verwaltungsgericht Münster, 5 K 1101/14

T a t b e s t a n d

Der verheiratete Kläger ist beihilfeberechtigter Ruhestandsbeamter der Beklagten. Neben seinen Ruhestandsbezügen erzielte er in der Vergangenheit Einnahmen aus gewerblicher Tätigkeit.

Mit Bescheiden vom 17. März, 29. März, 2. Mai, 24. Mai, 21. Juli, 17. August, 15. September, 14. Oktober und 14. November 2011 bewilligte die Kommunale Versorgungskasse Westfalen-Lippe (kvw) dem Kläger auf seine entsprechenden Anträge Beihilfe zur stationären Pflege seiner Ehefrau; wegen der Einzelheiten der Berechnung wird auf den Inhalt der Bewilligungsbescheide Bezug genommen. Gegen die Bescheide legte der Kläger keine Rechtsmittel ein.

Mit Schreiben vom 10. Juli 2013 beantragte der Kläger die Neuberechnung der Selbstbehalte. Zur Begründung führte er aus, dass seine Einkünfte aus Gewerbebetrieb ausweislich des Einkommensteuerbescheids des Finanzamts Coesfeld für das Jahr 2011 vom 1. Juli 2013 negativ gewesen seien (-3.263,00 Euro).

Mit Bescheid vom 10. Dezember 2013 lehnte die kvw den Antrag des Klägers ab. Die Beihilfebescheide für das Jahr 2011 seien rechtmäßig. Das Beihilferecht sehe eine Berücksichtigung des Erwerbseinkommens nur vor, sofern tatsächlich Einnahmen erzielt würden. Würden keine Einnahmen verbucht oder seien im Rahmen eines Gewerbebetriebs Verluste zu verbuchen, fänden diese im Beihilferecht keine Berücksichtigung.

Mit Schreiben vom 20. Dezember 2013 legte der Kläger Widerspruch ein. Soweit die Beihilfeverordnung von „Einkünften“ spreche, sei immer der steuerrechtliche Begriff zugrunde zu legen. Dies sei nur anders, wenn es ausdrücklich normiert sei. Die Verwaltungsvorschrift zu § 2 BVO NRW regele eindeutig, dass das Einkommensteuerrecht anzuwenden sei. Im gesamten Beihilferecht werde ausschließlich von Einkünften und nicht von Einnahmen ausgegangen.

Mit Bescheid vom 24. April 2014 wies die kvw den Widerspruch des Klägers zurück. Ein Verweis auf das Einkommensteuerrecht, wie er in § 2 BVO NRW zur Definition des Einkommens bei Ehegatten erfolge, existiere bei der Regelung der Beihilfe für stationäre Pflege in § 5c Abs. 2 BVO NRW nicht.

Der Kläger hat am 26. Mai 2014 Klage erhoben. Zur Begründung führt er aus, eine Beschränkung des Erwerbseinkommens auf positive Einkünfte sei weder systemimmanent noch geboten. Gerade die Einkünfte aus Gewerbebetrieb seien der Natur der Sache nach mit Schwankungen verbunden, sodass es nicht ungewöhnlich sei, dass in einzelnen Jahren Verluste entstünden. Ein Missbrauch durch Verwendung dieser negativen Einkünfte im Rahmen der Beihilfeberechnung sei durch die steuerrechtlichen Anforderungen der Nachhaltigkeit und der Gewinnerzielungsabsicht ausgeschlossen. § 5c BVO NRW stelle nicht auf positives Einkommen ab, da auch die Einkünfte aus nichtselbstständiger Arbeit in Ausnahmefällen negativ seien könnten, wenn etwa geringen Lohn- oder beamtenrechtlichen Dienstbezügen außergewöhnliche hohe Werbungskosten gegenüberstünden. Dass für ihn seit seiner Pensionierung von Gesetzes wegen die Erlaubnis bestanden habe, neben seiner Beamtenpension anrechnungsfrei Einkünfte aus einem Gewerbebetrieb zu beziehen, könne ihm nicht zum Nachteil gereichen. Der systematische Vergleich mit § 53 BeamtVG gehe fehl, da die Situation nicht vergleichbar sei und er vor der Novelle des Beamtenversorgungsgesetzes pensioniert worden sei, sodass das Gesetz in der alten Fassung gelte. Zudem spreche gegen den Ausschluss negativer Einkünfte, dass der Gesetzgeber zwar das Beamtenversorgungsgesetz, nicht jedoch die Beihilfeverordnung geändert habe. Die Beklagte habe schließlich die Entscheidung über das „Ob“ des Wiederaufgreifens bzw. des Widerrufs/der Rücknahme bereits getroffen. Es gehe nur noch darum, ob die Entscheidung über die Nichtberücksichtigung der negativen Einkünfte richtig sei. Diesbezüglich stehe der Beklagten kein Ermessen zu, da die Vorschriften des Beihilferechts insoweit bindend seien.

Der Kläger beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids der Kommunalen Versorgungskasse Westfalen-Lippe vom 10. Dezember 2013 und deren Widerspruchsbescheid vom 24. April 2014 zu verpflichten, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut über seinen Antrag vom 10. Juli 2013 zu entscheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie ist der Ansicht, bei der Berechnung des zu berücksichtigenden Einkommens im Sinne des § 5c Abs. 2 BVO NRW seien negative Einkünfte aus einer selbstständigen Tätigkeit nicht in Abzug zu bringen. Dies folge aus dem zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums zählenden Alimentationsprinzip. Kernbestandteil des Alimentationsprinzips sei es, den Beamten/Versorgungsempfängern einen angemessenen Lebensunterhalt auch durch finanzielle Absicherung im Krankheitsfall zu sichern. Die Sicherstellung eines angemessenen Lebensunterhaltes beinhalte allerdings nicht die Absicherung wirtschaftlicher Risiken aus einer selbstständigen Tätigkeit. Diese Risiken habe der Beamte/Versorgungsempfänger selbst zu tragen. Bei Berücksichtigung eines negativen Erwerbseinkommens würde der (ggf. ehemalige) Dienstherr die selbstständige Tätigkeit des Beamten/Versorgungsempfängers zumindest mittelbar subventionieren, wozu er weder verpflichtet noch berechtigt sei.

Die Beteiligten haben sich mit einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung durch den Berichterstatter an Stelle der Kammer einverstanden erklärt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von der kvw vorgelegten Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Das Gericht entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung durch den Berichterstatter anstelle der Kammer (§§ 101 Abs. 2, 87a Abs. 2 und 3 VwGO).

Die Klage ist zulässig (1.), aber unbegründet (2.).

1. Die Klage ist zulässig.

a) Die Klage ist als Verpflichtungsklage gemäß § 42 Abs. 1, 2. Var. VwGO in Form der Bescheidungsklage statthaft, da der Kläger die erneute Entscheidung über einen beantragten Verwaltungsakt unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts begehrt. Der Kläger begehrt, die Beklagte zu verpflichten, ermessensfehlerfrei nach § 51 Abs. 1 VwVfG NRW über das Wiederaufgreifen der im Jahr 2011 mit Bescheiden der kvw vom 17. März, 29. März, 2. Mai, 24. Mai, 21. Juli, 17. August, 15. September, 14. Oktober und 14. November 2011 abgeschlossenen Beihilfeverfahren bzw. nach § 51 Abs. 5 i. V. m. §§ 48, 49 VwVfG NRW über Rücknahme bzw. Widerruf dieser Bescheide zu entscheiden.

Diese Antragstellung trägt dem Umstand Rechnung, dass einer unmittelbaren Verpflichtung der Beklagten zur Neuberechnung die Bestandskraft der zugrundeliegenden Beihilfebescheide aus dem Jahr 2011 entgegensteht. Der Kläger legte trotz jeweils ordnungsgemäßer Rechtsbehelfsbelehrungen nicht innerhalb eines Monats den erforderlichen Widerspruch gegen diese Bescheide ein (§§ 58 Abs. 1, 68 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1, 70 Abs. 1 VwGO i. V. m. § 104 Abs. 1 Satz 2 LBG NRW).

b) Der Kläger ist gemäß § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Er hat möglicherweise einen Anspruch auf das Wiederaufgreifen der Verfahren bzw. auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über die Rücknahme oder den Widerruf der Beihilfebescheide (§ 51 Abs. 1 VwVfG NRW bzw. § 51 Abs. 5 i. V. m. §§ 48, 49 VwVfG NRW).

c) Die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen liegen vor. Insbesondere ist die Stadt Billerbeck gemäß § 78 Abs. 1 Nr. 1 VwGO richtige Klagegegnerin. Zwar sind die Versorgungskassen gemäß § 1 Abs. 2 des Gesetzes über die kommunalen Versorgungskassen und Zusatzversorgungskassen (VKZVKG) eine eigenständige Körperschaft des öffentlichen Rechts. Jedoch handeln sie, wenn sie auf Antrag ihrer Mitglieder die Aufgaben der Festsetzungsstelle für Beihilfeleistungen wahrnehmen, als deren gesetzliche Vertreter (§ 2 Abs. 2 Satz 2 VKZVKG). Ihr Handeln ist somit rechtlich den Mitgliedern selbst zuzuordnen. Dass die Versorgungskassen nach außen unter eigenem Namen aufgetreten sind, ohne das Vertretungsverhältnis offenzulegen, ist durch die gesetzliche Regelung des § 2 Abs. 2 Satz 2 VKZVKG vorgegeben.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 12. November 2007 - 1 A 2537/06 -, juris, Rn. 28.

2. Die Klage ist unbegründet. Die Ablehnung des Wiederaufgreifens bzw. der Rücknahme/des Widerrufs ist rechtmäßig (vgl. § 113 Abs. 5 VwGO). Dem Kläger steht ein Anspruch auf Neubescheidung unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts weder aus § 51 Abs. 1 VwVfG NRW (a) noch aus § 51 Abs. 5 i. V. m. §§ 48, 49 VwVfG NRW (b) zu.

a) Der Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens scheitert daran, dass sich die den Bewilligungsbescheiden der kvw vom 17. März, 29. März, 2. Mai, 24. Mai, 21. Juli, 17. August, 15. September, 14. Oktober und 14. November 2011 zugrundliegende Sach- oder Rechtslage nicht nachträglich zugunsten des Klägers geändert hat (§ 51 Abs. 1 Nr. 1 VwVfG NRW). Der Einkommensteuerbescheid vom 1. Juli 2013 für das Jahr 2011 bewirkt aus Gründen des materiellen Rechts keine solche beachtliche Änderung. Im Rahmen des hier streitentscheidenden § 5c Abs. 2 Sätze 2 und 4 BVO NRW in der im Jahr 2011 maßgeblichen Fassung wirkt sich ein negativer Gewinn (= Verlust) nicht in entscheidungserheblicher Weise auf die Rechtmäßigkeit der Bewilligungsbescheide aus.

§ 5c Abs. 2 Satz 2 BVO NRW sah vor, dass Einkommen die monatlichen (Brutto-)Dienstbezüge (ohne sonstige variable Bezügebestandteile) oder Versorgungsbezüge, das Erwerbseinkommen sowie Renten aus der gesetzlichen Rentenversicherung und aus einer Alters- oder Hinterbliebenenversorgung des Beihilfeberechtigten sind. Nach Satz 4 galt, dass dem Einkommen des Beihilfeberechtigten das Erwerbseinkommen, die Versorgungsbezüge sowie die Renten aus der gesetzlichen Rentenversicherung und aus einer Alters- oder Hinterbliebenenversorgung des Ehegatten oder eingetragenen Lebenspartners hinzuzurechnen sind, wenn zu den Aufwendungen für die Pflege eines Angehörigen eine Beihilfe gewährt wird.

Der in § 4 Abs. 1 Satz 1 EStG enthaltende Gewinnbegriff ist im Rahmen dieser nach § 5c Abs. 2 Sätze 2 und 4 BVO NRW zu treffenden Entscheidung nicht maßgeblich. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 EStG ist rechnerisch ein negativer Gewinn möglich. Gewinn im Sinne dieser Norm ist der Unterschiedsbetrag zwischen dem Betriebsvermögen am Schluss des Wirtschaftsjahres und dem Betriebsvermögen am Schluss des vorangegangenen Wirtschaftsjahres, vermehrt um den Wert der Entnahmen und vermindert um den Wert der Einlagen. Steuerpflichtige, die nicht auf Grund gesetzlicher Vorschriften verpflichtet sind, Bücher zu führen und keine Abschlüsse machen, können als Gewinn den Überschuss der Betriebseinnahmen über die Betriebsausgaben ansetzen (§ 4 Abs. 3 Satz 1 EStG).

Der in § 5c Abs. 2 BVO NRW verwendete Wortlaut spricht bereits gegen eine Anwendung des § 4 Abs. 1 Satz 1 EStG. Ein Verweis auf das Einkommensteuergesetz erfolgt nicht. Zudem verwendet § 5c BVO NRW den Begriff des „Erwerbseinkommens“, der dem Einkommensteuergesetz fremd ist.

Zwar können - wie der Kläger einwendet - auch Einkünfte aus nichtselbstständiger Arbeit in Ausnahmefällen negativ sein, wenn etwa geringen Dienstbezügen außergewöhnliche hohe Werbungskosten gegenüberstehen. § 5c Abs. 2 BVO NRW berücksichtigt jedoch nur die positiven Einkünfte. Dies ist für Dienstbezüge in der Verwaltungsvorschrift zu § 5c BVO NRW ausdrücklich geregelt. Gem. Nr. 5c.2.2 VV BVO NRW sind Dienstbezüge die in § 1 Abs. 2 BBesG genannten Bruttobezüge. Dadurch ist insbesondere ausgeschlossen, dass das Einkommen durch steuerrechtliche Gestaltungsmöglichkeiten gemindert wird. Nichts anderes kann für das Erwerbseinkommen im Sinne der Vorschrift gelten.

Auch die systematische Auslegung der Norm spricht gegen eine Anwendung des Einkommensteuergesetzes. § 2 Abs. 1 Nr. 1 b) BVO NRW knüpft - anders als § 5c Abs. 2 BVO NRW - an das Einkommensteuergesetz an, indem er den steuerrechtlichen Begriff des „Gesamtbetrags der Einkünfte“ verwendet und ausdrücklich auf § 2 Abs. 3 und 5a EStG verweist. „Summe der Einkünfte“ knüpft wiederum an § 2 Abs. 2 Satz 1 EStG an, wonach Einkünfte u. a. bei Gewerbebetrieben der Gewinn sind (§§ 4 bis 7k und 13a EStG). § 5c BVO NRW enthält demgegenüber einen solchen Verweis nicht. Auch die Verwaltungsvorschrift zu § 5c BVO NRW steht dem nicht entgegen. Nach Nr. 5c.2.2 VV BVO NRW sind als Erwerbseinkommen u. a. Einkünfte aus Gewerbebetrieb zugrunde zu legen; ein Hinweis auf die Gewinnermittlung nach § 4 EStG fehlt konsequenterweise.

Schließlich erfasst auch das in anderen Rechtsbereichen des Beamtenrechts übliche Verständnis des Begriffs des Erwerbseinkommens nur positive Einkünfte (vgl. § 76 Abs. 4 Satz 1 LDG NRW/§ 79 Abs. 4 Satz 1 BDG i. V. m. § 18a Abs. 2 Satz 1, Abs. 2a SGB IV: „positive Summe der Gewinne oder Verluste”). Insbesondere im Rahmen des § 53 BeamtVG, der sich mit dem Zusammentreffen von Versorgungsbezügen und Erwerbseinkommen befasst, ist geklärt, dass Erwerbseinkommen u. a. Einkünfte aus Gewerbebetrieb sind (vgl. § 53 Abs. 7 Satz 1 BeamtVG), wobei dieser eigenständige Begriff des Erwerbseinkommens von Bruttobeträgen ausgeht. Dadurch ist insbesondere ausgeschlossen, dass das Erwerbseinkommen durch steuerrechtliche Gestaltungsmöglichkeiten gemindert wird. Auch führen negative Einkünfte nicht zu einer Erhöhung der Versorgungsbezüge.

Vgl. zum Vorstehenden Plog/Wiedow, Bundesbeamtengesetz, Band 2 (Stand: Dezember 2013), § 53 BeamtVG Rn. 140, 143 f., 147, 187.

Der vom Kläger hervorgehobene Umstand, dass er vor der Änderung des § 53 BeamtVG in den Ruhestand getreten ist, ist unerheblich. Es geht nicht um die Anwendung dieser Norm auf die Ruhestandsbezüge des Klägers, sondern um die Auslegung des § 5c Abs. 2 BVO NRW im maßgeblichen Zeitpunkt des Erlasses der Beihilfebescheide im Jahre 2011.

Weiter sprechen Sinn und Zweck des § 5c Abs. 2 BVO NRW gegen eine Berücksichtigung von negativen Einkünften. Die Vorschriften der BVO NRW sind Ausfluss des zu den Grundsätzen des Berufsbeamtentums zählenden Alimentationsprinzips (vgl. Art. 33 Abs. 5 GG). Kernbestandteil des Alimentationsprinzips ist es, den Beamten und Versorgungsempfängern einen angemessenen Lebensunterhalt zu sichern. Erzielt der Beamte positive Einkünfte aus einer sonstigen Tätigkeit, ist es nicht zu beanstanden, dass diese in bestimmtem Umfang auf beihilferechtliche Leistungen angerechnet werden. Der Alimentationsgrundsatz verlangt jedoch nicht, dass dem Dienstherrn das wirtschaftliche Risiko einer gewerblichen Tätigkeit des (Ruhestands)Beamten auferlegt wird. Die Strukturprinzipien des Alimentations- und Beihilferechts verlangen vielmehr, dass der (Ruhestands)Beamte die mit dieser Tätigkeit verbundenen finanziellen Risiken selbst trägt.

Auch der Vergleich von Beihilfe- und Einkommensteuerrecht spricht für eine grundsätzlich unabhängige Betrachtungsweise. Denn die Einkommensbesteuerung durch den Staat geschieht im Rahmen hoheitlicher Eingriffsverwaltung. Bei Erlass des Einkommensteuergesetzes zur Erzielung von Einnahmen des Staates hat der Gesetzgeber Art. 2 Abs. 1 GG zu berücksichtigen, um den Eingriff verfassungsrechtlich zu rechtfertigen. Demgegenüber handelt es sich bei der Gewährung von beamtenrechtlicher Beihilfe um Leistungsverwaltung im Lichte des Art. 33 Abs. 5 GG. Die Vorschriften der Beihilfeverordnung greifen nicht in Rechte des Bürgers ein, sondern gewähren dem Beamten/Versorgungsempfänger Ansprüche gegenüber dem Staat. In diesem Rahmen ist es sachgerecht, dass negative Einkünfte nicht zu einer Erhöhung der Beihilfe führen, sondern ausschließlich in den Risikobereich des Gewerbetreibenden fallen.

b) Der Anspruch des Klägers auf ermessensfehlerfreie Entscheidung über Widerruf/Rücknahme dieser Bescheide ist durch ermessensfehlerfreie Entscheidung der Beklagten untergegangen (§ 114 Satz 1 VwGO).

Gem. § 51 Abs. 5 i. V. m. §§ 48, 49 VwVfG NRW entscheidet die Behörde nach pflichtgemäßem Ermessen über die Rücknahme oder den Widerruf eines Verwaltungsakts. Dabei wägt sie das Interesse des Betroffenen an der Rücknahme oder dem Widerruf gegen das Interesse an der Bestandskraft des Verwaltungsaktes ab. Ermessensfehler im Rahmen der Entscheidung der Beklagten sind nicht ersichtlich. Insbesondere kann der Beklagten kein Ermessensfehler vorgeworfen werden, weil sie im Rahmen der Abwägung von der Rechtmäßigkeit der Beihilfebescheide ausging. Dieser in die Ermessensentscheidung eingestellte Aspekt ist - wie oben unter 2. a) ausgeführt - nicht zu beanstanden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 S. 2 ZPO.

Die Berufung ist nicht zuzulassen (vgl. § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO). Insbesondere hat die Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Eine Rechtssache hat grundsätzliche Bedeutung, wenn sie eine fallübergreifende, verallgemeinerungsfähige Rechts- oder Tatsachenfrage aufwirft, die für das Verwaltungsgericht entscheidungserheblich war und auch für die Berufungsinstanz entscheidungserheblich und damit klärungsfähig ist, und die im Interesse der Rechtssicherheit, der Rechtseinheit oder der Fortbildung des Rechts einer Klärung im Berufungsverfahren bedarf. Vorliegend fehlt es an der Klärungsbedürftigkeit, weil sich die hier - jedenfalls inzident - zu entscheidende Rechtsfrage unter Heranziehung der anerkannten Auslegungsmethoden und unter Einbeziehung der ober- und höchstrichterlichen Rechtsprechung ohne Weiteres aus dem Gesetz beantworten lässt.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. April 2014 - 2 B 107.13 -, juris, Rn. 9.