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Tatbestand

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Die Parteien streiten über die Rechtmäßigkeit eines Ratsbeschlusses zur Größe der beim Beklagten zu bildenden Ausschüsse, namentlich des Rechnungsprüfungsausschusses und des Betriebsausschusses.

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Die Klägerin ist als Fraktion im beklagten Rat der Stadt J.          vertreten. Die Kommunalwahl am 25. Mai 2014 führte zu folgender Sitzverteilung beim Beklagten und dementsprechend zu den dargestellten prozentualen Anteilen:

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SPD                                                                                    41,55 %                            18 Sitze

5

CDU                                                                                    35,05 %                            16 Sitze

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Initiative für J.          (IFI)                                            7,86 %                              3 Sitze

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Grüne                                                                                      6,96 %                              3 Sitze

8

Klägerin                                                                        4,88 %                              2 Sitze

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FDP                                                                                      3,70 %                              2 Sitze

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Am 11. Juni 2014 wurde in der sog. Interfraktionellen Runde, an der neben dem Bürgermeister und seinen Dezernenten die Fraktionsvorsitzenden bzw. deren Stellvertreter teilnahmen, die Größe der jeweiligen Ausschüsse thematisiert. Die stellvertretende Fraktionsvorsitzende der Klägerin schlug vor, die Mitgliederzahl des Betriebsausschusses von 9 auf 15 Mitglieder zu erhöhen, damit alle Fraktionen vertreten seien. Der Bürgermeister bat die Fraktionen, die Frage der Erhöhung der Mitgliederzahl in diesem Umfang zu überdenken. Nach seiner Auffassung sei es ausreichend, wenn einzelne Fraktionen mit beratenden Mitgliedern vertreten seien. Die Vertreterin der Grünen wies darauf hin, dass keine sachliche Begründung gesehen werde, den Ausschuss „aufzublähen“. Dieser habe in seiner bisherigen Größe gut funktioniert (vgl. Vermerk des Rats- und Bürgermeisterbüros vom 12. Juni 2014).

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Die anschließend gefertigte Beschlussvorlage Drucksachen Nr. 81/2014 enthielt u.a. den Beschlussvorschlag, den Rechnungsprüfungsausschuss mit 9 Mitgliedern und den Betriebsausschuss mit 9 oder 15 Mitgliedern zu besetzen.

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Mit Schreiben vom 18. Juni 2014 wies die Klägerin darauf hin, dass ihre Zustimmung zur Vorlage zwingend davon abhänge, dass der Betriebsausschuss und der Rechnungsprüfungsausschuss 15 Mitglieder umfassten.

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In der 1. Ergänzungsdrucksache Nr. 81/2014 wurde daraufhin u.a. vorgeschlagen, den Rechnungsprüfungsausschuss und den Betriebsausschuss mit je 9 Mitgliedern (und alternativ mit 15 Mitgliedern) zu besetzen. Dieser Beschlussvorschlag wurde auch in der 2. Ergänzungsdrucksache Nr. 81/2014 beibehalten.

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Der Beklagte beschloss in seiner Sitzung vom 25. Juni 2014 nach kurzer Aussprache bei 7 Gegenstimmen, den Rechnungsprüfungsausschuss und den Betriebsausschuss mit jeweils 9 Mitgliedern zu besetzen. Diese Ausschussgröße führt dazu, dass den beiden genannten Ausschüssen kein Vertreter der Klägerin mit Stimmrecht angehört.

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Die Klägerin wandte sich mit Schreiben vom 8. Juli 2014 im Ergebnis erfolglos an den Landrat des Kreises Steinfurt als Kommunalaufsichtsbehörde. Dieser vertrat mit Schreiben vom 17. Juli 2014 die Auffassung, der Ratsbeschluss vom 25. Juni 2014 zur Größe der Ausschüsse sei nicht zu beanstanden. Der Bürgermeister der Stadt J.          habe darauf verwiesen, dass es bereits in vergangenen Wahlperioden Usus gewesen sei, diese Ausschüsse im Hinblick auf ihre Arbeitsfähigkeit mit 7 bzw. 9 Mitgliedern zu besetzen.

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Die Klägerin hat am 9. Dezember 2014 Klage erhoben. Sie macht geltend: Die Klage sei als Feststellungsklage zulässig und auch begründet, da die Beschlussfassung des Beklagten über die Größe der Ausschüsse rechtswidrig sei, soweit die Ausschüsse nur 9 Mitglieder hätten. Aus § 58 Abs. 1 GO NRW folge zwar, dass die Bestimmung der Größe der Ausschüsse grundsätzlich im Organisationsermessen des Rates liege. Es sei jedoch kein sachlicher Grund für die Bestimmung der Ausschussgröße ersichtlich. Sachgerechte Gründe fänden sich weder in der Verwaltungsvorlage noch an anderer Stelle.

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Die Klägerin beantragt,

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festzustellen, dass der Beschluss des Beklagten vom 25. Juni 2014, den Rechnungsprüfungsausschuss und den Betriebsausschuss mit je 9 Mitgliedern zu bilden, die Klägerin in ihren organschaftlichen Rechten verletzt.

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Der Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Zur Begründung führt er aus, der sachgerechte Grund, der ihn veranlasst habe, die jeweilige Ausschussgröße wie beschlossen zu bestimmen, sei die Arbeitsfähigkeit der betreffenden Ausschüsse. Diese seien auch in den vergangenen Wahlperioden mit 9 bzw. 7 Mitgliedern besetzt gewesen.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte einschließlich der vom Beklagten übersandten Verwaltungsvorgänge (Beiakten Hefte 1 und 2) ergänzend Bezug genommen.

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Entscheidungsgründe

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Die Klage ist zulässig, aber unbegründet.

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I. Die Klage ist als Feststellungsklage im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreits statthaft; auch die übrigen Zulässigkeitsvoraussetzungen liegen vor.

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Nach § 43 Abs. 1, 1. Alternative VwGO kann die Feststellung des Bestehens oder des Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden. Der Begriff des Rechtsverhältnisses ist nicht auf Außenrechtsverhältnisse beschränkt, sondern umfasst ebenso die Rechtsbeziehungen innerhalb von Organen einer juristischen Person. Daher ist auch der Streit über konkrete Rechtsbeziehungen zwischen verwaltungsrechtlichen Organen oder Organteilen ein solcher über das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses. Auch ein Ratsbeschluss kann im Rahmen eines kommunalrechtlichen Organstreits überprüft werden, wenn und soweit er die Rechte kommunaler Organe oder Organteile konkretisiert oder nachteilig betrifft.

27

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 15. September 2015 – 15 A 1961/13 –, juris, Rn. 39; OVG NRW, Urteil vom 2. Mai 2006 – 15 A 817/04 –, juris, Rn. 42 ff. mit weiteren Nachweisen; OVG NRW, Urteil vom 5. Februar 2002 – 15 A 2604/99 –, juris, Rn. 8 ff.

28

Eine demensprechende nachteilige Betroffenheit in eigenen Rechten durch den Beschluss des Beklagten vom 25. Juni 2014 macht die Klägerin geltend. Gegenstand des Klagebegehrens ist die Frage, ob die Klägerin durch diesen Beschluss in ihren organschaftlichen Rechten als Fraktion verletzt ist. Dem Rechtsstreit liegt damit ein konkretes organschaftliches Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1, 1. Alt. VwGO zugrunde.

29

Die Klägerin ist auch klagebefugt gemäß § 42 Abs. 2 VwGO analog. Es besteht nach ihrem Vortrag die Möglichkeit, dass sie durch den genannten Ratsbeschluss in einer ihr zugewiesenen wehrfähigen Innenrechtsposition verletzt ist. Als solche kommt hier eine mögliche Verletzung ihrer Mitwirkungsbefugnisse als Fraktion in Betracht.

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Der Klägerin steht ferner das für die Klage erforderliche Feststellungsinteresse zu. Ein berechtigtes Interesse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist jedes schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art. Hier ergibt sich das Feststellungsinteresse der Klägerin ohne Weiteres daraus, dass sie in den beiden genannten Ausschüssen derzeit nicht mit einem stimmberechtigten Mitglied vertreten ist. Es ist insoweit ein schutzwürdiges Rehabilitationsinteresse anzunehmen.

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II. Die Feststellungsklage ist jedoch nicht begründet.

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Der Beschluss des Beklagten vom 25. Juni 2014, den Rechnungsprüfungsausschuss und den Betriebsausschuss mit 9 Mitgliedern zu bilden, verletzt die Klägerin nicht in ihren organschaftlichen Rechten, d.h. hier nicht in ihren Mitwirkungsbefugnissen als Fraktion. Die Beschlussfassung des Beklagten über die Größe der Ausschüsse ist rechtmäßig. Die gewählte Mitgliederzahl hält sich im Rahmen des dem Beklagten zustehenden Organisationsermessens.

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Rechtsgrundlage für die Bestimmung der Größe von Ausschüssen ist § 58 GO NRW. Gemäß § 58 Abs. 1 Satz 1 GO NRW regelt der Rat mit der Mehrheit der Stimmen der Ratsmitglieder die Zusammensetzung der Ausschüsse und ihre Befugnisse. Soweit der Rat hinsichtlich der Zahl der Ausschusssitze nicht an spezialgesetzliche Regelungen gebunden ist, liegt es grundsätzlich in seinem Organisationsermessen, die Größe der Ausschüsse festzulegen. Sachgerechte Kriterien für diese Entscheidung können der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit von Rat und Ausschüssen, die Funktionsfähigkeit des Ausschusses bedingt durch seine zahlenmäßige Größe sowie gegebenenfalls auch das Mehrheitsprinzip sein, d.h. die Möglichkeit die politischen Mehrheitsverhältnisse im Plenum auch im Ausschuss abbilden zu können.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2009 – 8 C 17/08 -, juris, Rn. 29; Faber in: Held/Winkel/Wansleben, Loseblatt-Kommentar Kommunalverfassungsrecht NRW, Stand: Juli 2015, GO NRW, § 58, 4.; Kleerbaum in: Kleerbaum/Palmen, GO NRW, 2. Aufl. 2013, § 58, II. 2.

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Nach dem Grundsatz der Spiegelbildlichkeit gilt für Ausschüsse repräsentativer Vertretungskörperschaften, dass wegen der Vorverlagerung der Arbeit vom Plenum in die Ausschüsse diese grundsätzlich ein verkleinertes Abbild des Plenums sein und in ihrer Zusammensetzung das in ihm wirksame politische Meinungs- und Kräftespektrum widerspiegeln müssen, wobei in sachlich begründeten Fällen die Mitgliederzahl eines Ausschusses so gewählt werden darf, dass nicht jede Fraktion im Ausschuss vertreten ist.

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Vgl. für Parlamentsausschüsse BVerfG, Urteil vom 14. Januar 1986 - 2 BvE 14/83 und 4/84 -, BVerfGE 70, 324 (363 f.); Urteil vom 13. Juni 1989 - 2 BvE 1/88 -, BVerfGE 80, 188 (222); für Ratsausschüsse BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003 - 8 C 18.03 -, S. 5 f. des amtl. Umdrucks; Urteil vom 27. März 1992 - 7 C 20.91 -, BVerwGE 90, 104 (109); OVG NRW, Beschluss vom 27. Mai 2005 – 15 B 673/05 -, juris, Rn. 9; OVG NRW, Urteil vom 15. September 2004 – 15 A 4544/02 -, juris, Rn. 36.

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Aufgabe der Ausschüsse ist es, in einem kleineren Kreis von Mandatsträgern einzelne Aufgabenbereiche für eine abschließende Entscheidung des Rates vorzubereiten. Ausschüsse sind wegen der geringeren Größe und der Beschränkung auf einen bestimmten Sachbereich in aller Regel in der Lage, effektiver zu arbeiten als das Plenum. Die Entscheidung, ab welcher Größe eines bestimmten Ausschusses eine Beeinträchtigung der Funktionsfähigkeit zu besorgen ist, liegt im Ermessen des Rates. Dieses Organisationsermessen unterliegt der Bindung an den Zweck, der durch die Aufgabe der Ausschüsse bestimmt wird. Deshalb kann bei der Festlegung der Zahl der Mitglieder eines Ausschusses berücksichtigt werden, dass dem Ausschuss eine effektive Vorbereitung der Beratung und Beschlussfassung im Plenum möglich bleiben muss.

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Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Dezember 2009 – 8 C 17/08 -, juris, Rn. 29; zur Aufgabe der Ausschüsse: OVG NRW, Urteil vom 15. September 2004 -15 A 4544/02 -, juris, Rn. 36 und Kleerbaum in: Kleerbaum/Palmen, GO NRW, 2. Aufl. 2013, § 57, I.

39

Gemessen an diesen Vorgaben ist eine Verletzung der Klägerin in ihren organschaftlichen Rechten nicht festzustellen. Anhaltspunkte für eine sachwidrige Bestimmung der jeweiligen Ausschussgröße bestehen nicht.

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Der Grundsatz der Spiegelbildlichkeit stützt das Begehren der Klägerin nicht. Nach dem hier gesetzlich vorgesehenen Verhältniswahlsystem (vgl. § 50 Abs. 3 Satz 2 GO NRW), das die Spiegelbildlichkeit gerade sicherstellen soll, steht ihr kein Sitz zu. Die Klägerin will mehr Sitze bekommen, als ihr nach ihrer Stärke im Rat auch bei proportionaler Verteilung zustehen (proportionaler Anteil der Klägerin im Rat: 4,88 %; erstrebter Anteil mit 1 Sitz in einem 15-köpfigen Ausschuss: 6,66 %).

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Vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 27. Mai 2005 – 15 B 673/05 -, juris, Rn. 11 für einen vergleichbaren Fall (begehrte Vergrößerung der Ausschüsse von 12 auf 16 Mitglieder bei einem 32-köpfigen Rat).

42

Zudem ist entgegen der Auffassung der Klägerin ein sachlicher Grund für die Bestimmung der Ausschussgröße auf jeweils 9 Mitglieder vorhanden und vom Beklagten auch beizeiten genannt worden. Dies ist die Arbeits- und damit Funktionsfähigkeit der jeweiligen Ausschüsse. Bereits in der sog. Interfraktionellen Runde vom 11. Juni 2014 thematisierte die seinerzeitige stellvertretende Fraktionsvorsitzende der Klägerin die Frage der Größe der Ausschüsse und schlug vor, die Mitgliederzahl insbesondere des Betriebsausschusses von 9 auf 15 Mitglieder zu erhöhen. Der Bürgermeister bat die Fraktionen, die Frage der Erhöhung der Mitgliederzahl in diesem Umfang zu überdenken. Der Vorschlag ist sodann innerhalb dieser Runde diskutiert worden und im Ergebnis mit dem Hinweis, der Ausschuss habe in seiner bisherigen Größe gut funktioniert, abgelehnt worden. Der sachliche Grund für die Bestimmung der Ausschussgröße, nämlich die Funktionsfähigkeit der jeweiligen Ausschüsse, war somit allen Fraktionen bereits vor der Beschlussfassung am 25. Juni 2014 bekannt. Desweiteren lässt sich dem Protokoll der Ratssitzung vom 25. Juni 2014 entnehmen, dass der seinerzeitige Bürgermeister T.           die Ratsmitglieder zum Sachverhalt informiert hat. Anschließend beantragte der Fraktionsvorsitzende der Klägerin, die Zahl der Mitglieder insbesondere des Rechnungsprüfungsausschusses und des Betriebsausschusse von 9 auf 15 Mitglieder zu erhöhen. Hierzu gab es ausweislich des Protokolls eine kurze Aussprache („Nach kurzer Aussprache ….“). Danach ist davon auszugehen, dass der Bürgermeister auch in der Ratssitzung den wesentlichen Grund für den Abstimmungsvorschlag der Verwaltung (Besetzung der beiden Ausschüsse mit 9 Mitgliedern aus Gründen der Sicherstellung der Funktionsfähigkeit) nochmals genannt hat. Diesem Punkt kommt jedoch allenfalls ergänzende Bedeutung zu, da ohnehin alle Ratsfraktionen durch die Interfraktionelle Runde über den Standpunkt der Verwaltung informiert waren.

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Im Übrigen sind nach Auffassung des Gerichts die Anforderungen an die Darlegung der Gründe des Beklagten für die Bestimmung der Ausschussgröße nicht zu überspannen. Denn es handelt sich um die Entscheidung eines Kollegialorganes, das sich bereits im Vorfeld der eigentlichen Entscheidung in der sog. Interfraktionellen Runde über die maßgeblichen Punkte ausgetauscht hatte. Deshalb war hier nicht die Motivationslage eines jeden einzelnen Ratsmitgliedes zu hinterfragen.

44

Zudem würde auch eine geringfügige Erhöhung der Mitgliederzahl in beiden Ausschüssen nicht zu dem von der Klägerin gewünschten Ergebnis führen, im Betriebsausschuss und im Rechnungsprüfungsausschuss sicher (d.h. ohne Berücksichtigung des Losverfahrens) mit jeweils einem stimmberechtigten Mitglied vertreten zu sein. Denn hierfür ist – wie von der Klägerin zutreffend angenommen – eine Erhöhung der jeweiligen Ausschussgröße von 9 auf 15 Mitglieder erforderlich. Bei einer Erhöhung der Mitgliederzahl um 6, hier mithin um 2/3, kann nach Auffassung des Gerichts nicht mehr von einer moderaten Erhöhung gesprochen werden. Wenn eine geringfügige Erhöhung der Mitgliederzahl, die zu einem Ausschusssitz führte, verweigert wird, mag dies ein Indiz für das Vorliegen von sachwidrigen Gründen sein. Davon kann vorliegend bei der (im Ergebnis begehrten) Erhöhung um 2/3 aber keine Rede sein.

45

Die Einwendung der Klägerin, zahlreiche andere Ausschüsse (etwa Bauausschuss, Kulturausschuss, Schulausschuss etc.) seien mit 15 Mitgliedern besetzt und diesbezüglich bestünden keine Bedenken hinsichtlich deren Funktionsfähigkeit, mag ein zulässiger Ermessensgesichtspunkt sein, eine höhere Ausschusssitzzahl festzulegen. Der Beklagte ist nach seinem Organisationsermessen jedoch nicht dazu gezwungen. Er muss nur sachgerechte Kriterien wählen.

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Schließlich gibt es vorliegend auch keine Anhaltspunkte dafür, dass die Ausschusssitzzahl missbräuchlich so klein gewählt wurde, dass dadurch gezielt kleine Gruppierungen von einem Sitz ausgeschlossen werden.

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Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 27. Mai 2005 - 15 B 673/05 -, juris, Rn.19.

48

Denn die Mitgliederzahl in beiden Ausschüssen wurde nicht verringert, sondern lag auch zuvor (Wahlperiode 2009 -2014) bei 9 Mitgliedern - dies bei einem ebenfalls 44 Mandate umfassenden Rat und in etwa gleichen Mehrheitsverhältnissen. Das Gericht teilt die in der mündlichen Verhandlung geäußerte Auffassung des Fraktionsvorsitzenden der Klägerin nicht, dass insoweit seit 2014 signifikant andere Mehrheitsverhältnisse vorliegen. Richtig ist allein, dass nun zwei kleinere Fraktionen, nämlich die Klägerin und die FDP, im Beklagten vorhanden sind, während in der Wahlperiode ab 2009 nur eine kleinere Fraktion, nämlich die Klägerin, vertreten war. Dabei umschreibt der Begriff „kleinere Fraktion“ solche, die die 5%-Marke nicht erreicht haben und die gleichzeitig nicht in den 9er-Ausschüssen vertreten sind. Im Übrigen haben sich die Mehrheitsverhältnisse nicht erheblich verändert. Die SPD konnte 2014 zwei Ratsmandate hinzugewinnen, von denen (im Vergleich zur Wahlperiode ab 2009) eines von der IFI und eines von der FDP „übernommen“ wurde. Im Parteienspektrum sind jeweils dieselben Fraktionen vertreten und die Mehrheitsverhältnisse haben sich – wie dargestellt – nur unwesentlich geändert.

49

Im Übrigen ist die Klägerin auch nicht gänzlich rechtelos in den beiden streitgegenständlichen Ausschüssen. Denn § 58 Abs. 1 Satz 7 GO NRW sieht aus Gründen des Minderheitenschutzes vor, dass eine Fraktion, die in einem Ausschuss nicht vertreten ist, berechtigt ist, für diesen Ausschuss ein Ratsmitglied oder einen sachkundigen Bürger zu benennen. Nach § 58 Abs. 1 Satz 9 GO NRW wirkt diese Person dann mit beratender Stimme in dem Ausschuss mit. Von diesem Recht hat die Klägerin auch Gebrauch gemacht und ist sowohl im Betriebsausschuss als auch im Rechnungsprüfungsausschuss mit einem Ratsmitglied mit beratender Stimme vertreten.

50

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.