Verwaltungsgericht Münster, 8 K 2060/12

T a t b e s t a n d

Der Kläger begehrt die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für den Betrieb eines sogenannten Bier-Bikes.

Der Kläger bietet Fahrten mit einem Bier-Bike an. Das Bier-Bike kann für Stadtführungen und Feiern aller Art gemietet werden. Bei einem Bier-Bike handelt es sich um ein vierrädriges Gefährt. Es weist eine Länge von ca. 5,30 m, eine Breite von etwa 2,30 m und eine Höhe von ca. 2,70 m auf und bietet bis zu 15 Personen Platz. Überwiegend sitzen die Fahrgäste auf Hockern quer zur Fahrtrichtung. Angetrieben wird das Bier-Bike durch Pedale mit Freiläufen, die von bis zu 10 Benutzern getreten werden. Gelenkt und gebremst wird das Bier-Bike von einem Mitarbeiter des Klägers, der mit Blick in Fahrtrichtung im Frontbereich des Gefährts sitzt. Selbst antreiben kann er das Gefährt nicht. Die Fahrtgeschwindigkeit des Bier-Bikes beträgt ca. 6 km. Auf einem Bier-Bike befinden sich ein Bierfass, eine Zapfanlage und eine Soundanlage mit CD-Player.

Unter dem 3. April 2012 beantragte der Kläger bei der Beklagten die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für den Betrieb eines Bier-Bikes im öffentlichen Verkehrsraum der Stadt N. . In der Anlage zum Antrag sind drei mögliche Fahrtrouten des Bier-Bikes skizziert, die durch die Innenstadt von N. führen. In seiner Begründung zum Antrag führte der Kläger aus, der Schwerpunkt seines Firmenkonzeptes sei es, den Gästen der Stadt N. eine Stadtrundfahrt entlang der Sehenswürdigkeiten, wie z. B. dem Schloss, dem Q.---------markt mit dem Rathaus, dem Dom, dem B. usw. anzubieten. Fast alle möglichen Kunden des Bier-Bikes hätten deutlich gemacht, dass sie nicht irgendwo am Stadtrand fahren wollten, sondern gerade die bekannten Sehenswürdigkeiten N1. im Innenstadtbereich anfahren und besichtigten wollten.

Mit Bescheid vom 14. Mai 2012 lehnte die Beklagte den Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für das Bier-Bike ab. Zur Begründung führte sie aus: Gemäß § 18 Abs. 1 StrWG NRW und § 8 Abs. 1 FStrG sei die Nutzung der Straßen über den Gemeingebrauch hinaus eine Sondernutzung, die der Erlaubnis bedürfe. Die Nutzung eines Bier-Bikes im öffentlichen Straßenraum sei kein Gemeingebrauch, denn sie finde nicht überwiegend zum Verkehr, sondern zu anderen Zwecken statt. Es handele sich daher um eine Sondernutzung. Die Entscheidung über die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis stehe im pflichtgemäßen Ermessen. Bei der Ermessensausübung seien die Interessen des Klägers und der Bier-Bike-Nutzer gegenüber dem öffentlichen Interesse am Gemeingebrauch der Straßen und dabei insbesondere dem Erfordernis der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs abzuwägen. Hierzu seien Stellungnahmen des Polizeipräsidiums N. und der Stadtwerke N. GmbH als Vertreterin des öffentlichen Personennahverkehrs angefordert worden. Außerdem habe eine Erörterung der Auswirkungen der Nutzung des Bier-Bikes auf den Verkehrsfluss und die Verkehrssicherheit innerhalb der Arbeitsgruppe für Verkehrsfragen stattgefunden. Aus den vorliegenden Stellungnahmen und Erörterungen gehe hervor, dass ein Bier-Bike im öffentlichen Verkehrsraum ein erhebliches Verkehrshindernis darstelle, welches in der Regel nicht ohne Weiteres überholt werden könne. Die übrigen Verkehrsteilnehmer würden erheblich behindert. Die Ausmaße und die langsame Fahrweise des Bier-Bikes beeinträchtigten auch massiv den öffentlichen Personennahverkehr. Auf den hoch belasteten Straßen der Innenstadt und den sonstigen innerstädtischen Straßen mit Buslinienbetrieb sei die Aufrechterhaltung des Verkehrsflusses auf Grund der hier auftretenden Verkehrsmengen besonders wichtig. Längere Behinderungen durch extrem langsame Fahrzeuge erzeugten Rückstaue, die dazu führten, dass die auf diesen Straßen auftretenden Verkehrsmengen nicht mehr abfließen könnten. Größere Rückstaue und auch Verspätungen im Buslinienbetrieb wären die direkte Folge. Auch seien Verkehrsgefährdungen der Verkehrsteilnehmer, z. B. am Stauende, durch vermehrte Schleichverkehre durch Wohngebiete oder kritische Überholmanöver, nicht auszuschließen. Die drei von dem Kläger gewählten Fahrstrecken bezögen sich überwiegend gerade auf die oben genannten Straßen, auf denen die Aufrechterhaltung des Verkehrsflusses besonders wichtig sei. Außerdem zeigten die Auswertungen der von der Polizei geführten Unfalldatenlisten, dass gerade im sogenannten klassifizierten Straßennetz die Unfalllage deutlich höher sei als in den Nebenstraßen. Aus diesem Grund sei das Interesse an der Nutzung des Bier-Bikes auf den vom Kläger gewünschten Strecken deutlich niedriger zu bewerten als das Interesse der übrigen Verkehrsteilnehmer auf den Gemeingebrauch der Straße, das Interesse auf Verkehrssicherheit und die Aufrechterhaltung des Verkehrsflusses.

Am 18. Juni 2012 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor: Er habe einen Anspruch auf Erteilung der Sondernutzungserlaubnis. Das behördliche Ermessen hinsichtlich der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis sei auf Null reduziert. Gegenüber den Betreibern von Kutschfahrten schreite die Beklagte nicht ein. Kutschfahrten und Fahrten mit dem Bier-Bike seien allerdings derart vergleichbar, dass sich eine Ungleichbehandlung der beiden Fahrzeuge in Ansehung der Sondernutzungsfrage am Willkürverbot stoßen würde, das in Art. 3 Abs. 1 GG postuliert sei. Ferner komme eine Ermessensreduzierung auch dann in Betracht, wenn die Nichterteilung der Sondernutzungserlaubnis zu einem unverhältnismäßigen Eingriff führte. Auch dieses Kriterium sei hier erfüllt. Durch die Nichterteilung der Erlaubnis liege ein Eingriff in das Grundrecht des Klägers auf Berufsfreiheit gem. Art. 12 GG vor. Überwiegende Gemeinwohlinteressen, die einen Eingriff rechtfertigen könnten, seien nicht ersichtlich. Der Kläger habe ein sehr großes Interesse am Betrieb seines Fahrzeugs. Dessen Nichtbetrieb würde das faktische berufliche Aus für den Kläger bedeuten. Schon aus diesem Grund sei der hier vorgenommene Eingriff in die Berufsfreiheit des Klägers unverhältnismäßig und führe bei der Ablehnung der Sondernutzungserlaubnis zu einem völlig untragbaren Ergebnis. Im Übrigen lägen keine straßenrechtlichen Gesichtspunkte vor, die der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis entgegen stünden. Die von der Beklagten beschriebenen Besorgnisse in Ansehung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs trügen die ablehnende Entscheidung nicht.

Der Kläger beantragt,

die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 14. Mai 2012 zu verpflichten, dem Kläger auf seinen Antrag vom 3. April 2012 eine Sondernutzungserlaubnis für den Betrieb eines Bier-Bikes auf den in der Anlage zum Antrag skizzierten Routen zu erteilen,

hilfsweise die Beklagte unter Aufhebung ihres Bescheides vom 14. Mai 2012 zu verpflichten, den Antrag des Klägers vom 3. April 2012 auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für den Betrieb eines Bier-Bikes auf den in der Anlage zum Antrag skizierten Routen unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung verweist sie auf den Inhalt des angefochtenen Bescheides und trägt ergänzend vor: Der Kläger habe keinen Anspruch auf Erteilung der begehrten Sondernutzungserlaubnis. Das Ermessen sei nicht auf Null reduziert. Es liege keine Selbstbindung der Verwaltung vor. Das von dem Kläger angeführte Vergleichsbeispiel der Kutschfahrten sei nicht als vergleichbarer Sachverhalt zu werten. Im Gegensatz zu einem Bier-Bike seien die wenigen in der Stadt N. durchgeführten Kutschfahrten dadurch charakterisiert, dass hierbei ein nutzerunabhängiger Antrieb bestehe, eine höhere Geschwindigkeit vorliege, eine deutlich größere Wendigkeit des Fahrzeugs gegeben sei und der Konsum von Alkohol nicht als vorherrschender Nutzungszweck anzusehen sei. Im Gegensatz hierzu sei das Bier-Bike als verkehrsfremdes Fahrzeug anzusehen, das dem alleinigen Zweck diene, unter ständigem Konsum von Alkohol von mehr oder minder berauschten Personen angetrieben zu werden. Auch liege unter dem Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit keine Ermessensreduzierung auf Null vor. Dem Kläger seien ausdrücklich Alternativen aufgezeigt worden. Zudem seien in der Leichtigkeit und der Sicherheit des Straßenverkehrs überwiegende Gemeinwohlinteressen zu sehen, hinter denen die rein wirtschaftlichen Interessen des Klägers zurücktreten müssten.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Verfahrensakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die zulässige Klage hat in der Sache keinen Erfolg.

Die Klage ist mit dem Hauptantrag unbegründet. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für den Betrieb eines Bier-Bikes auf den in der Anlage zu seinem Antrag vom 3. April 2012 dargestellten Fahrtrouten. Der ablehnende Bescheid der Beklagten vom 14. Mai 2012 ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten im Sinne von § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO.

Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen, der sich das Gericht anschließt, stellt die Nutzung eines Bier-Bikes, das in seinen Ausmaßen und seiner Zweckbestimmung dem von dem Kläger betrieben Bier-Bike entspricht, im öffentlichen Straßenraum eine Sondernutzung dar, für die gem. § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW und – soweit Bundesfernstraßen betroffen sind – gem. § 8 Abs. 1 Satz 2 FStrG eine Erlaubnis erforderlich ist. Grundsätzlich ist der Gebrauch der öffentlichen Straßen jedermann im Rahmen der Widmung und der verkehrsrechtlichen Vorschriften gestattet (Gemeingebrauch). Der Betrieb eines Bier-Bikes ist aber nicht mehr vom Gemeingebrauch gedeckt. Vielmehr ist die Nutzung eines Bier-Bikes als verkehrsfremd zu qualifizieren. Der Hauptzweck eines Bier-Bikes besteht darin, Partys, Feiern oder ähnliche Veranstaltungen auf der Straße durchzuführen und nicht in einer Ortsveränderung zum Personentransport. Die Verkehrsteilnahme findet lediglich äußerlich statt oder wird jedenfalls durch den mit der Nutzung verfolgten Hauptzweck so sehr zurückgedrängt, dass nicht mehr von einer Nutzung zum Verkehr gesprochen werden kann. Denn das Bier-Bike erfüllt aus Sicht eines objektiven Beobachters schon nach seinem Erscheinungsbild nicht die Funktion eines Verkehrsmittels. Es handelt sich vielmehr um eine rollende Veranstaltungsfläche. Das Bier-Bike unterscheidet sich nur unwesentlich von einer außengastronomischen Stätte oder sonstigen Veranstaltungsplattform im öffentlichen Verkehrsraum, deren Benutzung regelmäßig über den Gemeingebrauch hinausgeht,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. November 2011– 11 A 3225/10 –, Juris; nachfolgend: BVerwG,Beschluss vom 28. August 2012 – 3 B 8/12 –, Juris.

Die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis steht gemäß § 18 Abs. 1 Satz 2 StrWG NRW, § 8 Abs. 1 Satz 2 FStrG im Ermessen der Behörde. Die Behörde hat ihr Ermessen entsprechend dem Zweck der Ermächtigung auszuüben und die gesetzlichen Grenzen des Ermessens einzuhalten. Der gesetzliche Erlaubnisvorbehalt für eine straßen- und wegerechtliche Sondernutzung soll eine Nutzung der betroffenen Straßen und Wege sicherstellen, die den Widmungszweck, insbesondere den Gemeingebrauch, nicht wesentlich beeinträchtigt. Damit dient das präventive Verbot mit Erlaubnisvorbehalt in erster Linie der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs, so wie ihn die Widmung der öffentlichen Sache zulässt. Der Erlaubnisvorbehalt erfüllt damit eine Verteilungs- und Ausgleichsfunktion. Zeitlich und örtlich gegenläufige Interessen verschiedener Straßenbenutzer sollen ausgeglichen werden. Neben der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs im engeren Sinne können auch sonstige Ordnungsgesichtspunkte in das Ermessen eingestellt werden, die in einem sachlichen Zusammenhang mit der Straße und ihrem Widmungszweck stehen,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. August 2006– 11 A 2642/04 –, Juris, Urteil vom 20. April 2007– 11 A 2361/05 –, Juris.

Die Beklagte hat die Erteilung der von dem Kläger begehrten Sondernutzungserlaubnis demnach ermessensfehlerfrei abgelehnt. Sie hat ausgehend vom Zweck der gesetzlichen Ermächtigung die entscheidungserheblichen Gesichtspunkte in die Ermessenserwägung eingestellt und ist zu einem sachgerechten Ergebnis gekommen, das mit dem Gleichheitsgrundsatz und dem Grundrecht der Klägers auf Berufsfreiheit und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz vereinbar ist.

Die Beklagte hat ihre Ermessenserwägungen am Zweck der gesetzlichen Ermächtigung ausgerichtet. Sie hat die Erteilung der Sondernutzungserlaubnis abgelehnt, weil sie durch den Betrieb des Bier-Bikes in der Innenstadt eine Beeinträchtigung des Straßenverkehrs und damit des Widmungszwecks der Straße befürchtet. Sie ist davon ausgegangen, dass ein Bier-Bike im öffentlichen Verkehrsraum nicht ohne Weiteres überholt werden könne und die übrigen Verkehrsteilnehmer erheblich behindere. Auch werde der öffentliche Personennahverkehr massiv beeinträchtigt. Außerdem führe der Betrieb des Bier-Bikes in der Innenstadt zu einer Verkehrsgefährdung aufgrund von Auffahrunfällen und kritischen Überholmanövern.

Bei dieser Einschätzung geht die Beklagte von zutreffenden Tatsachen aus. Der Betrieb eines Bier-Bikes auf den vom Kläger in seinem Antrag beschriebenen drei Routen stellt ein erhebliches Verkehrshindernis dar. Sämtliche vom Kläger vorgesehenen Fahrtstrecken führen durch die Innenstadt von N. . Auf vielen engen Straßen der Innenstadt kann das Bier-Bike aufgrund seiner Breite kaum überholt werden. Die langsame Geschwindigkeit des Gefährts führt zu Staubildungen, durch die die übrigen Verkehrsteilnehmer, insbesondere der öffentliche Personennahverkehr, massiv behindert werden. Auch auf größeren Straßen der Innenstadt behindert das Bier-Bike den Straßenverkehr, weil diese Straßen in der Regel durch hohes Verkehrsaufkommen bereits stark belastet sind und ein sehr langsames Fahrzeug den Verkehrsfluss stocken lässt. Die von der Beklagte angeführte Unfallgefahr ist ebenfalls nicht von der Hand zu weisen. Schließlich hat die Beklagte hat auch zu Recht darauf hingewiesen, dass auf den hoch belasteten Straßen der Innenstadt und den sonstigen innerstädtischen Straßen mit Buslinienbetrieb die Aufrechterhaltung des Verkehrsflusses auf Grund der hier auftretenden Verkehrsmengen besonders wichtig ist.

Hiervon ausgehend ist die getroffene Abwägungsentscheidung der Beklagten, die Sondernutzungserlaubnis zu versagen, nicht zu beanstanden. Die Beklagte hat ohne Rechtsfehler dem öffentlichen Interessen am Gemeingebrauch und der Aufrechterhaltung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs im Innenstadtbereich den Vorrang eingeräumt gegenüber den wirtschaftlichen Interessen des Klägers an der Nutzung des Bier-Bikes. Diese Entscheidung verstößt nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz. Art. 3 Abs. 1 GG gebietet es, wesentlich Gleiches gleich und wesentlich Ungleiches ungleich zu behandeln,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 19. Juni 2012– 2 BvR 1397/09 –, Juris.

Eine Ungleichbehandlung des Klägers liegt entgegen seiner Argumentation nicht darin, dass die Beklagte gegenüber den Betreibern von Kutschfahrten straßenrechtlich nicht einschreitet. Der Betrieb eines Bier-Bikes und die Durchführung von Kutschfahrten stellen unterschiedliche Sachverhalte dar, die nicht gleich zu behandeln sind. Die Nutzung öffentlicher Straßen durch Kutschfahrzeuge bewegt sich in der Regel im Rahmen des Gemeingebrauchs,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 23. November 2011, a. a. O.,

so dass dafür die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis nicht erforderlich ist. Wie der Beklagtenvertreter in der mündlichen Verhandlung klarstellte, hat die Beklagte für den Betrieb von Kutschfahrten bislang keine Sondernutzungserlaubnisse erteilt. Die unterschiedliche rechtliche Behandlung der Verkehrsteilnahme im Rahmen des Gemeingebrauchs auf der einen Seite und der Nutzung der Straße als Sondernutzung auf der anderen Seite – wie hier durch das Bier-Bike – ist aufgrund der Zweckbestimmung öffentlicher Straßen gerechtfertigt. Dies gilt auch unter Berücksichtigung der Tatsache, dass der Betrieb von Kutschfahrten aufgrund der geringen Geschwindigkeit ebenfalls zu einer Verkehrsbehinderung führen kann. Denn die Verkehrsteilnahme im Rahmen des Gemeingebrauchs ist gegenüber einer Sondernutzung privilegiert. Der Gebrauch der öffentlichen Straßen ist jedermann im Rahmen der Widmung und der verkehrsrechtlichen Vorschriften gestattet (§ 14 Abs. 1 Satz 1 StrWG NRW). Daraus folgt, dass Verkehrsbeeinträchtigungen durch eine bestimmungsgemäße Nutzung der Straße, die sich auch im Rahmen der geltenden Straßenverkehrsvorschriften hält, im Gegensatz zu erheblichen Beeinträchtigungen durch eine Sondernutzung hinzunehmen sind.

Die Ermessensentscheidung der Beklagten verstößt auch nicht gegen das Recht des Klägers auf Berufsfreiheit gemäß Art. 12 GG und gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz. Die Nichterteilung der von dem Kläger begehrten Sondernutzungserlaubnis berührt seine Berufsausübungsfreiheit. Regelungen der Berufsausübung sind nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zulässig, wenn sie durch hinreichende Gründe des gemeinen Wohls gerechtfertigt sind, wenn das gewählte Mittel zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und auch erforderlich ist und wenn bei der Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit noch gewahrt ist,

vgl. BVerfG, Urteil vom 13. Dezember 2000– 1 BvR 335/97 –, Juris.

Hiernach ist der Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit des Klägers gerechtfertigt. Die Versagung der Sondernutzungserlaubnis dient der Aufrechterhaltung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs. Dabei handelt es sich um Gemeinwohlbelange, die einen Eingriff in die Berufsausübungsfreiheit rechtfertigen. Die Entscheidung der Beklagten ist geeignet, die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs aufrechtzuerhalten. Sie ist auch erforderlich, weil ein milderes Mittel nicht ersichtlich ist. Schließlich steht sie auch nicht außer Verhältnis zu dem angestrebten Zweck. Durch den Betrieb eines Bier-Bikes wird der Verkehr in der Innenstadt von N. massiv beeinträchtigt. Die Aufrechterhaltung der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs stellt ein wichtiges Ziel dar, das gegenüber den wirtschaftlichen Interessen des Klägers Vorrang hat. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts hat niemand einen Anspruch darauf, sein Gewerbe auf einer für den Verkehr bestimmten Straße auszuüben,

vgl. BVerwG, Urteil vom 22. Januar 1971 – 7 C 61/70 –, Juris.

Die Entscheidung der Beklagten ist für den Kläger auch deshalb zumutbar, weil ihm der Betrieb des Bier-Bikes im Stadtgebiet von N. nicht vollständig unmöglich gemacht. Die Beklagte hat dem Kläger anheim gestellt, eine Sondernutzungserlaubnis für Routen auf Nebenstraßen außerhalb der Innenstadt zu beantragen.

Auch mit dem Hilfsantrag hat die Klage keinen Erfolg. Der Kläger hat keinen Anspruch auf Neubescheidung seines Antrages auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis, da die Beklagte den Antrag aus den oben genannten Gründen ermessensfehlerfrei abgelehnt hat.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.