Verwaltungsgericht Münster, 7 K 1938/10

T a t b e s t a n d :

Die Klägerin betreibt die Abfalldeponie C. -M. . Die Ablagerung war befristet bis zum 31. Dezember 2002, seitdem befindet sich die Deponie in der Stilllegungsphase.

Durch Plangenehmigung der Bezirksregierung N. vom 18. Dezember 2002 wurde der Plan für die Maßnahmen zur Herstellung der Ausgleichsschicht mit Ersatzbaustoffen und die Terminierung der im Anschluss aufzubringenden Oberflächenabdichtung genehmigt. In Ziffer 4 der Nebenbestimmungen heißt es, innerhalb des abgedichteten Bereiches eingesetzte Ersatzbaustoffe müssten die Zuordnungswerte für Deponieklasse II der Abfallablagerungsverordnung einhalten. Für Polycyclische aromatische Kohlenwasserstoffe (PAK) gälten die Bestimmungen des Bescheides vom 13. November 2000.

Durch Plangenehmigung der Bezirksregierung N. vom 19. Mai 2009 wurde der Plan der Klägerin zur Abdichtung der Deponie C. -M. mit einer alternativen Oberflächenabdichtung genehmigt. In der Nebenbestimmung 3. “Oberflächenabdichtung“ heißt es unter 3.1.4: „Bei der Verwendung von Ersatzbaustoffen zur Profilierung sind sowohl die materiellen Voraussetzungen als auch die Anforderungen der DepVerwV (Stand: 1.2.2007) zu beachten (s. auch Nb. 2.17). Für alle zum Einbau vorgesehenen Ersatzbaustoffe ist eine Eignungsprüfung incl. einer Deklarationsanalyse von einem unabhängigen qualifizierten Labor (zugelassen nach § 25 LAbfG NRW) durchzuführen. Der erforderliche Untersuchungs-/Kontrollumfang einschl. der Anlieferungskontrolle ist in Abstimmung mit der Bezirksregierung durchzuführen und von FÜ im Rahmen der Qualitätssicherung zu überwachen und zu dokumentieren.“

In der Folgezeit entstand Streit zwischen den Beteiligten um die Frage, welche Deponieersatzbaustoffe zulässigerweise eingebaut werden dürften. Im Einzelnen ging der Streit um die von der Klägerin für die Deponieersatzbaustoffe einzuhaltenden Grenzwerte bei dem Parameter PAK.

Ab dem Winter 2009/2010 führte die Klägerin ein Ausschreibungsverfahren wegen der Bauarbeiten der Abdichtungsschicht durch. In dem Ausschreibungstext heißt es, die einzubauenden Deponieersatzbaustoffe müssten im Einklang mit der Deponieverwertungsverordnung - DepVerwVO - stehen. Auf die Notwendigkeit der Einhaltung von Grenzwerten war nicht (ausdrücklich) hingewiesen. Die Klägerin beauftragte die ARGE C1. /C2. mit der Durchführung der Arbeiten entsprechend deren Angebot. Nachdem die Klägerin dies der Bezirksregierung N. angezeigt hatte, kam es zum Dissens zwischen den Beteiligten über die einzuhaltenden Grenzwerte für PAK.

Durch den hier angefochtenen Bescheid vom 3. August 2010 erteilte die Bezirksregierung N. die Zustimmung zur Anlieferung und zum Einbau von Straßenaufbruchmaterial mit PAK-Gehalten bis 250 mg/kg. Im Übrigen wurde der Antrag der Klägerin, soweit er einen PAK-Gehalt von mehr als 250 bis 1.000 mg/kg betrifft, abgelehnt. Zur Begründung führte die Bezirksregierung N. aus: Die Klägerin beantrage auf Grundlage der Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 für die Oberflächenabdichtung der Deponie C. -M. den Einsatz von Straßenaufbruch mit PAK-Gehalten bis 1.000 mg/kg. Seit 2000 sei als Grenzwert zur Ablagerung ein PAK-Gehalt von (nur) 250 mg/kg zugelassen. Diese Regelung sei durch den weiteren Bescheid vom 18. Dezember 2002 dahingehend konkretisiert worden, dass dieser Grenzwert auch für Ersatzbaustoffe gälte, die innerhalb des abgedichteten Bereiches der Deponie eingesetzt würden. Die Klägerin selbst habe diesen Grenzwert in ihrem Antrag vom 25. Februar 2009 erwähnt. Die Beibehaltung dieses Grenzwertes entspreche auch den Grundsätzen der DepVerwV. Diese stelle nämlich an Deponieersatzbaustoffe die gleichen bzw. sogar strengere Anforderungen als an abzulagernde Abfälle. Policyclische aromatische Kohlenwasserstoffe gehörten überdies zu denjenigen Stoffen, bei denen durch die Ablagerung wegen des Gehaltes an langlebigen oder bioakkumulierbaren toxischen Stoffen eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu besorgen sei.

In der Folgezeit führte die Klägerin die hier in Rede stehende Oberflächenabdichtung der Deponie - mit Zustimmung der Bezirksregierung N. - mittels weniger schadstoffbelasteten Materials durch. Das anhängig gemachte Verfahren - 7 L 395/10 -, gerichtet auf eine Verpflichtung der Bezirksregierung N. zur Zulassung von Deponieersatzbaustoffen ohne Festsetzung von PAK-Grenzwerten, nahm die Klägerin zurück. Die ebenfalls erhobene Klage in dem Verfahren - 7 K 1614/10 -, gerichtet auf eine Verpflichtung der Bezirksregierung N. zur Zulassung des Einbaus von Materialien, die dem Abfallarten-Schlüssel Nr. 170301* unterfallen, nahm die Klägerin ebenfalls zurück.

Im vorliegenden Klageverfahren steht die Klägerin auf dem Standpunkt, die Bezirksregierung N. sei verpflichtet gewesen, ihr die Zustimmung zur Anlieferung und zum Einbau von Straßenaufbruchmaterial mit einem PAK-Gehalt zwischen 250 mg/kg und 1.000 mg/kg als Deponieersatzbaustoff für die Oberflächenabdichtung der Deponie in C. -M. zu erklären. In der Sache sei sie berechtigt gewesen, Deponieersatzbaustoffe mit einem PAK-Gehalt von bis zu 1.000 mg/kg einzubauen. Die DepVerwV enthalte in der hier einschlägigen Tabelle 2 Spalte 7 keinerlei Grenzwerte für PAK. Ein Rückgriff auf Auffangtatbestände, wie ihn die Bezirksregierung vornehmen wolle, sei nicht zulässig. Die Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 enthalte ebenfalls keine Grenzwerte. Auch unter naturwissenschaftlichen Aspekten sei entgegen der Auffassung der Bezirksregierung N. eine PAK-Grenzwertfestsetzung nicht erforderlich gewesen. Die Beschaffenheit der Deponie in M. sei von der Wirkung her einer Basisabdichtung gleichzusetzen.

Die Klägerin beantragt,

festzustellen, dass das beklagte Land verpflichtet war, der Klägerin die Zustimmung zur Anlieferung und zum Einbau von Straßenaufbruchmaterial mit einem PAK-Gehalt zwischen 250 mg/kg und 1.000 mg/kg als Deponieersatzbaustoff für die Oberflächenabdichtung der Deponie in C. -M. zu erklären.

Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen.

Das beklagte Land hegt bereits Zweifel an der Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage. Es fehle an einem Feststellungsinteresse der Klägerin. Zwar sei nicht in Abrede zu stellen, dass ein Schadensersatzprozess ernsthaft beabsichtigt sei. Der angebliche Schaden der Klägerin könne nur in einer Kostenerhöhung aufgrund der erfolgten Nachtragsbeauftragungen der ARGE C1. /C2. bestehen. Für diesen Schaden sei jedoch der im Streit stehende Bescheid vom 3. August 2010 nicht bzw. allenfalls in ganz geringfügigem Umfang kausal. Es seien vor allem Fehler im Ausschreibungs- und Vergabeverfahren der Stadt C. selbst gewesen, die Anlass zur Nachtragsbeauftragung gegeben hätten. Denn die Klägerin habe im Rahmen der Vergabe hinsichtlich des Einsatzes von Ersatzbaustoffen in unzulässiger Weise ohne jegliche PAK-Begrenzung kalkuliert. Ein Urteil im vorliegenden Verfahren könne eine präjudizierende Wirkung für den Amtshaftungsprozess allenfalls hinsichtlich der Rechtmäßigkeit der Nichtfreigabe von Abfällen mit einem PAK-Gehalt von 250 bis 1.000 mg/kg entfalten. Für einen Amtshaftungsanspruch fehle es auch in jedem Falle am Verschulden der zuständigen Bediensteten des beklagten Landes.

Darüber hinaus sei die Feststellungsklage der Klägerin auch unbegründet. Die Nichterteilung der Zustimmung zur Anlieferung und zum Einbau von Straßenaufbruchmaterial mit einem PAK-Gehalt zwischen 250 und 1.000 mg/kg als Deponieersatzbaustoff sei rechtmäßig gewesen. Bereits in den Bescheiden vom 13. November 2000 sowie 18. Dezember 2002 sei ein PAK-Gehalt von höchstens 250 mg/kg festgesetzt worden, und zwar gerade auch für Ersatzbaustoffe innerhalb des abgedichteten Bereiches der Deponie. Diese Vorgaben seien auch in der Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 nicht aufgegeben worden. Die Bescheide vom 13. November 2000 und 18. Dezember 2002 hätten weiterhin Geltung. Die Beibehaltung des darin bestimmten Grenzwertes entspreche auch den Grundsätzen der DepVerwV bzw. der Deponieverordnung - DepV -. Die Festlegung auf einen höchstzulässigen PAK – Gehalt von 250 mg/ kg sei auch in der Sache richtig und erforderlich, wie sich aus § 7 Abs. 1 Nr. 7 der DepV ergebe. Bei PAK handele es sich um eine Stoffgruppe, bei der im Sinne von § 7 DepV aufgrund ihrer Beschaffenheit und wegen ihres Gehaltes an toxischen Stoffen eine Beeinträchtigung des Wohls der Allgemeinheit zu besorgen sei. Das beklagte Land stützt sich zudem auf die „Ablagerungsempfehlungen für Abfälle mit organischen Schadstoffen“ des Ministeriums für Klimaschutz, Umwelt, Landwirtschaft, Natur- und Verbraucherschutz des Landes Nordrhein – Westfalen vom 6. Dezember 2011 (Vollzugshilfe vom 6. Dezember 2011).

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes sowie des Vorbringens der Beteiligten wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Das Gericht kann ohne eine (erneute) mündliche Verhandlung entscheiden, weil beide Beteiligten hierauf verzichtet haben (§ 101 Abs. 2 VwGO).

Die Klage ist als Fortsetzungsfeststellungsklage zulässig und begründet.

Die prozessualen Voraussetzungen des § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO liegen vor.

Die ursprünglich als Verpflichtungsbegehren erhobene Klage war zulässig, insbesondere fristgerecht erhoben.

Die Verpflichtungsklage war auch die statthafte Klageart. Durch den Bescheid vom 3. August 2010 stimmte die Bezirksregierung N. dem Einbau von Straßenaufbruchmaterial mit PAK-Gehalten bis 250 mg/kg zu, lehnte den Einbau von Material mit darüberhinausgehenden Grenzwerten bis zu 1.000 mg/kg hingegen ab.

Das Verpflichtungsbegehren fand nach Klageerhebung seine Erledigung dadurch, dass mit Zustimmung der Bezirksregierung N. die Fertigung der Profilierungsschicht unter Verwendung anderer, auch aus Sicht der Bezirksregierung unproblematischer Materialien erfolgte.

Die Klägerin verfügt auch über das hinreichende Fortsetzungsfeststellungsinteresse und Rechtsschutzbedürfnis für ihre Klage. Die Klägerin plant, wegen der Verweigerung der Zustimmung der Bezirksregierung N. zum Einbau von Straßenaufbruchmaterial mit einem PAK-Gehalt von mehr als 250 mg/kg vor dem Landgericht eine Schadensersatzklage wegen Amtspflichtverletzung zu erheben. Eine solche Klage ist nicht von vornherein völlig aussichtslos mit der Folge, dass ein Feststellungsinteresse entfiele. Dies ergibt sich aus folgenden Erwägungen: Es erscheint nicht offensichtlich ausgeschlossen, dass der Klägerin durch die Versagung der Zustimmung zu einem Einbau von Material mit PAK von mehr als 250 bis 1.000 mg/kg ein finanzieller Schaden entstanden ist. Die Klägerin hat nach der Versagung der Zustimmung seitens der Bezirksregierung N. im Wege der „Nachtragsbeauftragung“ höherpreisige Einbaustoffe erworben als ursprünglich vorgesehen. In diesem von ihr zu zahlenden Differenzbetrag könnte ein wirtschaftlicher Schaden bestehen. Falls die Klägerin einen Anspruch auf Erteilung der Zustimmung bis zu einem PAK-Gehalt von 1.000 mg/kg hatte, war die entgegenstehende Versagung der Bezirksregierung N. durch den Bescheid vom 3. August 2010 rechtswidrig. Es ist auch nicht offensichtlich ausgeschlossen, dass ein etwaiges rechtswidriges Verhalten von Bediensteten der Bezirksregierung N. schuldhaft war. Schließlich ist ‑ entgegen der Auffassung des beklagten Landes ‑ auch nicht offensichtlich ausgeschlossen, dass eine etwaige rechtswidrige Versagung der Zustimmung ursächlich für den eingetretenen Schaden der Klägerin gewesen ist. Der gegenteilige Standpunkt des beklagten Landes vermag jedenfalls für das vorliegende Verfahren nicht zu überzeugen. Die Klägerin hat unstreitig im Ausschreibungstext im Rahmen des Vergabeverfahrens die Anforderungen an die Ersatzbaustoffe mit „gem. den Anforderungen der DepVerwV vom 25. Juli 2005, Tabelle 2, Spalte 7“ bezeichnet. Ob darüber hinaus die Klägerin sowie die ARGE C3. /C2. im Rahmen der Kalkulation davon ausgegangen sind, ein PAK-Grenzwert sei überhaupt nicht einzuhalten, wie der Beklagte dies meint, und ob hieraus folgt, dass die entscheidende Ursache für die Nachtragsvergaben sowie die erhöhten Kosten durch die Klägerin selbst gesetzt worden ist, muss im vorliegenden Verfahren offen bleiben. Die Klärung dieser Frage bleibt gegebenenfalls dem zivilrechtlichen Schadensersatzprozess vorbehalten.

Die Klage ist auch begründet.

Die Verweigerung der Zustimmung zum Einbau von Material mit einem PAK-Gehalt von mehr als 250 mg/kg bis zu 1.000 mg/kg durch den Bescheid vom 3. August 2010 war rechtswidrig. Der Klägerin stand ein Anspruch auf Zustimmung zum Einbau von Material mit einem PAK-Gehalt von mehr als 250 mg/kg bis zu 1.000 mg/kg zu.

Der von der Bezirksregierung N. zugrundegelegte Grenzwert von 250 mg/kg ergibt sich weder aus Verwaltungsakten, die gegenüber der Klägerin ergangen sind, noch aus sonstigem gesetzlichem oder untergesetzlichem Recht.

Aus der Plangenehmigung der Bezirksregierung N. vom 19. Mai 2009 für die Abdichtung der Deponie C. -M. mit einer alternativen Oberflächenabdichtung ergeben sich entsprechende Grenzwerte nicht. Gegenstand der Genehmigung ist unter anderem die Abdichtung der gesamten Deponie mit einer alternativen Oberflächenabdichtung (Kapillarsperre), vergleiche Ziffer I.2. des Genehmigungsbescheides. Zwar heißt es in der Nebenbestimmung 2.17 hinsichtlich der verwendbaren Ersatzbaustoffe, es seien „sowohl die materiellen Voraussetzungen für das entsprechende Bauwerk als auch die Anforderungen der DepVerwV (Stand: 1.2.2007) zu beachten.“ Zugleich wird eine Eignungsprüfung incl. einer Deklarationsanalyse verlangt, wobei der erforderliche Untersuchungs- bzw. Kontrollumfang in Abstimmung mit der Bezirksregierung durchzuführen ist. Nahezu wortgleich verhält sich Ziff. 3.1.4 (zum Auf- und Abtrag zur Profilierung der Deponieoberfläche). Hieraus ergibt sich indes lediglich, dass die Anforderungen der DepVerwV einzuhalten sind. Andere als die in der DepVerwV vorgesehenen Grenzwerte sind nicht genannt.

Auch aus der Plangenehmigung vom 18. Dezember 2002 ergeben sich keine die hier im Streit stehende Regelung rechtfertigenden Grenzwerte. Die Plangenehmigung vom 18. Dezember 2002 betrifft unter anderem den Plan für die Maßnahmen zur Herstellung der Ausgleichsschicht mit Ersatzbaustoffen. In der Nebenbestimmung Ziff. 4. heißt es für Ersatzbaustoffe, die innerhalb des abgedichteten Bereiches zum Einsatz kommen: „Für PAK gelten die Bestimmungen meines Bescheides vom 13.11.2000.“ In dem Bescheid vom 13. November 2000 wiederum wird die Konzentration des PAK-Zuordnungswertes mit ≤ 250 mg/kg festgesetzt. Diese Grenzwerte gelten indes nicht fort. Durch die Plangenehmigung vom 19. Mai 2009 sollte die Zulässigkeit des Vorhabens „Abdichtung der gesamten Deponie mit einer alternativen Oberflächenabdichtung (Kapillarsperre)“ umfassend und abschließend geregelt werden. In „V. Hinweise“ heißt es ausdrücklich, die Verwendung von Abfällen als Ersatzbaustoff für einzelne Bestandteile der Oberflächenabdichtung sei nach Maßgabe der DepVerwV (in der Fassung vom 1. Februar 2007) zugelassen. In Bezug genommen waren damit die Bestimmungen der DepVerwV vom 25. Juli 2005 (BGBl. I S. 2252) i. d. F. der Änderungsverordnung vom 13. Dezember 2006 (BGBl. I S. 2860), gültig ab 1. Februar 2007, welche nach Erlass der vorgenannten Bescheide in Kraft getreten ist. Maßgeblich sollten nach der Festlegung in der Plangenehmigung (nur noch) die Anforderungen der DepVerwV sein. Hätten zuvor getroffene Festsetzungen ungeachtet des Regelungsinhaltes der Genehmigung vom 19. Mai 2009: „Abdichtung der gesamten Deponie mit einer alternativen Oberflächenabdichtung“ daneben weiter Geltung haben sollen, hätte dies in eindeutiger Form zum Ausdruck kommen müssen. Daran fehlt es. Hieraus folgt, dass das beklagte Land nicht (mehr) auf Grenzwerte aus den Bescheiden des Jahres 2002/2000 zurückgreifen durfte bzw. konnte.

Aus dem zur Verfügung stehenden Regelwerk ergeben sich die vom beklagten Land herangezogenen Grenzwerte ebenso wenig: Die DepVerwV vom 25. Juli 2005 (in der Fassung vom 1. Februar 2007) enthält keine Grenzwerte. Die Deponie C. -M. ist nach der übereinstimmenden Auffassung der Beteiligten, die keinen Anlass zu einer abweichenden Beurteilung bietet, in die Deponieklasse II einzuordnen. Damit unterfällt sie Spalte 7 der Tabelle 2 im Anhang 1 zur DepVerwV (vgl. Tabelle 1, Nr. 3.2 für DK II). Für diese Deponieklasse enthält Tabelle 2 Spalte 7 indes keine PAK - Grenzwerte (vgl. Tabelle 2, Ziff. 3.06). Dies sah und sieht auch der Beklagte so (vgl. den Vermerk des Dezernates 52 vom 23. März 2010, Anlage 5 der von der Klägerin überreichten Unterlagen, sowie etwa dessen Schriftsatz vom 9. Oktober 2013.).

Das beklagte Land war entgegen seiner Rechtsauffassung auch nicht befugt, gleichsam „ersatzweise“ Grenzwerte für PAK festzulegen. Wie dem Anhang 1 zu (unter anderem) § 4 DepVerwV „Zuordnungskriterien für den Einsatz von Abfällen zur Herstellung von Deponieersatzbaustoff sowie für den unmittelbaren Einsatz als Deponieersatzbaustoff“ zu entnehmen ist, sind zunächst die Anforderungen nach den Tabellen 1 und 2 einzuhalten. Danach existieren ‑ wie soeben ausgeführt - für den Parameter PAK keine Grenzwerte. Zwar heißt es im Anhang 1, Vorspann vor Tabelle 1, Satz 2, dass „weitere Parameter sowie die Bestimmungen der Feststoff-Gesamtgehalte der Parameter ... von der zuständigen Behörde festgelegt werden“ können. Vorliegend geht es jedoch nicht um die Festlegung weiterer Parameter. Denn unter weiteren Parametern können nur solche zu verstehen sein, die in Tabelle 1 und 2 nicht genannt sind. Der Parameter PAK ist zwar genannt, für ihn existiert jedoch in der Spalte 7 keine Festlegung.

Das beklagte Land war auch nicht befugt, für die Bestimmung eines Grenzwertes auf allgemeine Bestimmungen zurückzugreifen. § 4 Abs. 1 DepVerwV, eine Rechtsverordnung der Bundesregierung, regelt i. V. m. Anhang 1, Tabellen 1 und 2 in abstrakt-genereller Weise die Frage, bis zu welchem PAK-Grenzwert Abfälle zur Herstellung sowie unmittelbar zum Einsatz als Deponieersatzbaustoff verwendet werden dürfen. Für den Parameter PAK ist somit eine detaillierte, andere Deponieklassen mit einem Grenzwert versehende Regelung getroffen, die abschließenden Charakter hat und dem Rückgriff auf allgemeinere Bestimmungen entgegensteht. Daher ist ein Rückgriff etwa auf § 3 Abs. 2 DepVerwV i.V.m. § 7 Abs. 1 DepV (vom 27. April 2009, BGBl. I Seite 990) nicht möglich. Zwar dürfen nach § 7 Abs. 1 Nr. 7 a.E. DepV Abfälle nicht abgelagert (und damit auch nicht als Deponieersatzbaustoff verwendet) werden, bei denen aufgrund ihrer Herkunft oder Beschaffenheit eine Beeinträchtigung des Wohles der Allgemeinheit zu besorgen ist. Ob Letzteres der Fall ist, ist - wie ausgeführt - durch die DepVerwV und ihren Anhang 1, Tabellen 1 und 2, also durch eine Rechtsnorm abschließend geregelt.

Auch die vom beklagten Land herangezogene „Vollzugshilfe“ vom 6. Dezember 2011 (BA Heft 8) vermag ein anderes Ergebnis nicht zu begründen. Denn hierbei handelt es sich lediglich um Orientierungswerte für die Ablagerung als Feststoffwerte, die ein zwischen den Bundesländern abgestimmtes Vorgehen für die Beurteilung der Ablagerung von Abfällen mit organischen Schadstoffen herbeiführen sollen. An die Stelle einer Rechtsnorm und ihre Regelungen ersetzend bzw. abändernd können solche Orientierungshilfen nicht treten.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Im Hinblick auf die im Urteil zu entscheidende Frage, welche Folgerungen aus dem Fehlen von PAK-Grenzwerten in der DepVerwV zu ziehen sind, kommt der Rechtssache grundsätzliche Bedeutung zu, so dass die Berufung aus diesem Grunde zuzulassen war.