Verwaltungsgericht Münster, 1 K 2146/12

T a t b e s t a n d

Der Kläger ist Mitglied des beklagten Rates der Gemeinde T. .

Die Beteiligten streiten über die Frage der Rechtmäßigkeit eines Beschlusses, den der Beklagte in seiner Sitzung vom 23. Mai 2012 unter TOP 5 mit folgendem Inhalt gefasst hat: „Der Rat der Gemeinde T. missbilligt das Verhalten des RM T. betreffend sein Vorgehen im Zusammenhang mit dem Normenkontrollverfahren der Gemeinde T. vor dem OVG, Az. 10 D 17/10.NE und rügt es, da dieses Verhalten einen Verstoß gegen die ihm obliegenden Treuepflichten der Vorschriften des § 32 Abs. 1 GO i.V.m. § 43 GO darstellt und behält sich vor, ihn im Wiederholungsfalle vom Rat der Gemeinde T. auszuschließen.“

Dem lag folgender Sachverhalt zugrunde:

Ein Bürger der Gemeinde T. , Herr X., wandte sich im Rahmen eines Normenkontrollverfahrens vor dem Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein Westfalen (Az.:10 D 17/10.NE) gegen einen vorhabenbezogenen Bebauungsplan (Nr. VE 7 „Lebensmittelmarkt Q. “), den der Beklagte in seiner Sitzung vom 7. Oktober 2009 als Satzung beschlossen hatte. Verfahrensgegner in dem Normenkontrollverfahren war die Gemeinde T. . Der Termin zur mündlichen Verhandlung war für den 8. März 2012 anberaumt worden.

Da das Oberverwaltungsgericht zuvor darauf hingewiesen hatte, dass zum Zeitpunkt des Ratsbeschlusses am 7. Oktober 2009 der Durchführungsvertrag noch nicht abgeschlossen gewesen sei und dieser Umstand nach ständiger Rechtsprechung zur Unwirksamkeit des Bebauungsplanes führe, fasste der Beklagte in seiner Sitzung vom 8. Februar 2012 – öffentlicher Teil – zu dem zugehörigen TOP 9 ‑ entsprechend den Beschlussempfehlungen – (mit 18 Ja-Stimmen, 2 Nein-Stimmen und 5 Enthaltungen) folgende Beschlüsse:

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1. Es soll ein ergänzendes Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB durchgeführt werden, um den vom OVG Münster in seiner Verfügung vom 6. Februar 2012 aufgezeigten Mangel zu heilen.

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2. Es wird festgestellt, dass zwischenzeitlich keine Umstände eingetreten sind, die eine andere Abwägung als die vom 7. Oktober 2009 gebieten.

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3. Der Rat beschließt den vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. VE 7 „Lebensmittelmarkt Q. “ rückwirkend zum 29. Oktober 2009.

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4. Der Bebauungsplan Nr. VE 7 „Lebensmittelmarkt Q. “ ist gemäß den Vorschriften des § 10 Abs. 3 BauGB ortsüblich bekannt zu machen.

In einem Auszug aus der Niederschrift über die Sitzung des Gemeinderates der Gemeinde T. vom 8. Februar 2012 – öffentlicher Teil – zu dem zugehörigen TOP 9 ist ausgeführt: „Der Bürgermeister erläutert die rechtliche Situation. Insbesondere verweist er darauf, dass zur Sitzung die Originale des Bebauungsplanes mit der Planzeichnung und der Begründung, des Durchführungsvertrages und der Abwägungsunterlagen vorliegen und bei Bedarf den Ratsmitgliedern zur Einsicht bzw. in Fotokopien zur Verfügung stehen. Auf Nachfrage wird hiervon kein Gebrauch gemacht.“

Der Kläger kontaktierte am 7. März 2012 (00.18 Uhr), dem Tag vor der mündlichen Verhandlung, per E-Mail den Antragsteller in dem Normenkontrollverfahren, Herrn X. In diesem E-Mail-Schreiben an Herrn X. . führt der Kläger u.a. Folgendes aus:

„(...) Ich habe mir allerdings die Mühe gemacht, weitere Personen zu hinterfragen. (...) Alle drei haben mir erklärt, eine entsprechende Erklärung des BM – so wie im Sitzungsprotokoll niedergelegt – nicht vernommen zu haben.

Dabei sind alle drei nicht willens resp. nicht in der Lage, diese Feststellungen weitergehend öffentlich zu unterstützen, was leider zu erwarten war.

Nichts desto trotz werde ich in Absprache mit meinem Fraktionskollegen bei der nächsten Ratssitzung die Niederschrift dieserhalb beanstanden. Dabei wird es dann sicherlich zur Abstimmung kommen, ob denn das Protokoll entsprechend geändert wird oder nicht. Zu befürchten ist allerdings, dass eine deutliche Ratsmehrheit – wie zu erwarten – gegen eine Änderung des Protokolls sein wird. (...)

Damit ist Ihnen in Ihrer Angelegenheit leider nicht gedient, was mir im Sinne der Sache leid tut, denn was da abgelaufen ist, als der alte Rat zu einem Zeitpunkt als der neue Rat bereits gewählt war, trotzdem noch über den vorhabenbezogenen B-Plan abgestimmt haben – trotz klarer Kritik an dieser Vorgehensweise in dieser Sitzung – lässt viele Vermutungen zu und war ein klarer Verstoß gegen geübte demokratische Praxis.

Doch das hilft hier nicht weiter – leider.

Ich bedaure, Ihnen dazu keine positivere Nachricht übermitteln zu können und verbleibe

mit freundlichen Grüßen,

(...)“

Mit Urteil vom 8. März 2012 ‑ 10 D 17/10.NE – erklärte das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen den vorhabenbezogenen Bebauungsplan Nr. VE 7 „Lebensmittelmarkt Q. “ wegen eines formalen Mangels für unwirksam. Der Bebauungsplan sei nicht ‑ wie von § 10 BauGB vorausgesetzt ‑ vor seiner Bekanntmachung ausgefertigt worden. Demgegenüber habe die Gemeinde T. einen zunächst gegebenen Verstoß gegen die speziellen Anforderungen des § 12 BauGB an den Erlass eines vorhabenbezogenen Bebauungsplans durch ein ergänzendes Verfahren nach § 214 Abs. 4 BauGB behoben. Die von dem Antragsteller erhobenen Bedenken gegen die Wirksamkeit des Ratsbeschlusses seien unbegründet. Anhaltspunkte dafür, dass - anders als im Protokoll festgehalten - in der Ratssitzung die Originale des Bebauungsplans mit der Planzeichnung, der Begründung, dem Durchführungsvertrag sowie den Abwägungsunterlagen nicht vorgelegen und den Ratsmitgliedern nicht bei Bedarf zur Einsicht in Fotokopie zur Verfügung gestanden hätten, ergäben sich aus dem unsubstantiierten Vortrag des Antragstellers auch in Würdigung des vorgelegten Schreibens eines Ratsmitgliedes nicht.

In der Sitzungsvorlage vom 14. März 2012 – Vorlagen-Nr. 53/2012 –, TOP 2 (Pflichtverstoß eines Ratsmitgliedes) für die Sitzung des Rates am 28. März 2012 führte der Bürgermeister u.a. Folgendes aus: Der Kläger habe eine E-Mail am Vortag der mündlichen Verhandlung an den Antragsteller geschrieben, welche der Antragsteller in das Verfahren eingeführt habe und welche in der (öffentlichen) mündlichen Verhandlung eingehend erörtert worden sei. Der Antragsteller habe versucht, mit dem Inhalt der E-Mail darzulegen, dass die Durchführung des ergänzenden Verfahrens gemäß den Vorschriften des § 214 Abs. 4 BauGB nicht ordnungsgemäß erfolgt sei, um so das Verfahren für sich zu entscheiden. Der Kläger habe wider besseren Wissens falsch vorgetragen, um dem Antragsteller einen Vorteil in dem Verfahren gegen die Gemeinde zu verschaffen. Er verstoße durch diese Handlungen in eklatanter Weise gegen seine Pflichten als Ratsmitglied, insbesondere gegen seine Treuepflichten. Zudem werde durch derartige Handlungen die Würde des Gremiums missachtet und es in nicht hinnehmbarer Weise diskreditiert.

Der Prozessbevollmächtigte des Klägers äußerte sich mit Schriftsatz vom 28. März 2012 hierzu wie folgt: Aus Sicht des OVG NRW ergebe sich die von dem Bürgermeister aufgestellte Behauptung über den Inhalt der E-Mail des Klägers gerade nicht. Der Kläger habe in diesem Schreiben letztlich nur fremde Äußerungen wiedergegeben. In der Sache selbst habe er zum Ausdruck gebracht, dass er es kritisiere, dass der frühere Rat, zu einem Zeitpunkt, als der neue Rat schon gewählt gewesen sei, über den vorhabenbezogenen Bebauungsplan abgestimmt habe. Diese Vorgehensweise habe er als undemokratisch kritisiert, was sicherlich nicht ganz von der Hand zu weisen sei, jedenfalls ein vertretbarer Standpunkt sei. Die Schlussformulierung stelle eine übliche Höflichkeitsfloskel dar und solle nicht Anlass sein, das Verhalten des Klägers zu beanstanden, wofür es ohnehin keine Rechtsgrundlage gebe.

In der Sitzung des Beklagten am 28. März 2012 beanstandete der Kläger zunächst die Niederschrift zu TOP I.9 „Bebauungsplan Nr. VE 7 ‑ Lebensmittelmarkt Q. “ der Sitzung des Beklagten vom 8. Februar 2012, nahm diesen Antrag aber wieder zurück, nachdem der Bürgermeister und der Schriftführer ihre Zustimmung hierzu nicht in Aussicht gestellt hatten.

Zudem nahm der Kläger zu dem ihm vorgeworfenen Pflichtverstoß wie folgt Stellung: Herr X. . habe bei ihm telefonisch angefragt, ob das Zustandekommen des Bebauungsplanes, wie in der Niederschrift vom 8. Februar 2012 dargestellt, richtig sei. Er habe ihm darauf mitgeteilt, dass das so nicht gewesen sei. Hierzu hätte er zudem einen Zuhörer sowie zwei Ratsmitglieder befragt, die seine Einschätzung bestätigt hätten. Vor diesem Hintergrund habe er Herrn X. . die E-Mail geschrieben. Er sei in erster Linie der Wahrheit verpflichtet, wenn er gefragt werde. Dementsprechend könne er nicht das Gegenteil aussagen. Zudem sehe er es als eine der wichtigsten Aufgaben eines Ratsmitgliedes an, die Verwaltung zu kontrollieren. Künftig werde er genauso handeln. Im Übrigen sei nicht er die Ursache gewesen, sondern das Fehlverhalten der Verwaltung bei der Erstellung des Bebauungsplanes. Hätte die Verwaltung ordnungsgemäß gehandelt, hätte er keine Veranlassung gehabt, tätig zu werden.

Der Fraktionsvorsitzende T. (SPD-Fraktion) und das FDP-Ratsmitglied T. erklärten, dass ihre Angaben in der E-Mail des Klägers nicht richtig wieder gegeben worden seien. Der Fraktionsvorsitzende T. gab an, er habe in einem Telefongespräch mit dem Kläger dargestellt, dass er evtl. nicht alles mitbekommen habe, weil er nicht während der gesamten Beratung im Saal anwesend gewesen sei. Ratsmitglied T. teilte mit, er habe mit dem Kläger telefoniert, ihm aber erklärt, dass er sich nicht abschließend erinnern könne.

Der Rat fasste mit 22-Ja-Stimmen und 2-Enthaltungen den Beschluss, die Verwaltung zu beauftragen, den Gesamtvorgang umfassend juristisch zu prüfen.

Auf der Grundlage der Sitzungsvorlage vom 27. April 2012 – Vorlagen‑Nr. 72/2012 (TOP 5), die das Ergebnis einer juristischen Prüfung des Pflichtverstoßes des Ratsmitgliedes K. T. enthielt, fasste der Beklagte in seiner Sitzung am 23. Mai 2012 (mit 15 Ja-Stimmen und 11 Nein-Stimmen) zu TOP 5 den hier streitigen o.g. Beschluss.

Am 28. Juni 2012 hat der Kläger Klage erhoben.

Zur Begründung trägt er im Wesentlichen Folgendes vor: Er werde durch den Ratsbeschluss in seinem organschaftlichen Recht auf freie Ausübung seines Ratsmandates aus § 43 Abs. 1 GO NRW verletzt. Es fehle schon an einer Rechtsgrundlage für die ausgesprochene Missbilligung und die zugleich ausgesprochene Rüge. Erst recht gelte dies für einen Ausschluss aus dem Rat, den sich der Beklagte gleichfalls vorbehalte. Die Beschlussfassung des Beklagten diene ersichtlich der Disziplinierung des Klägers und dazu, ihn zugleich als Ratsmitglied zu diskreditieren. Der Beklagte sei auch zu Unrecht der Auffassung, er habe sich einer Pflichtverletzung nach § 32 GO NRW i.V.m. § 43 Abs. 2 GO NRW schuldig gemacht. Insbesondere habe er nicht gegen das Vertretungsverbot nach § 32 Abs. 1 Satz 2 GO NRW verstoßen. Er habe in der beanstandeten E-Mail letztlich nur zum Ausdruck gebracht, die von Herrn X. aufgeworfene Frage nicht beantworten zu können.

Der Kläger beantragt,

festzustellen,

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1. dass der Beschluss des Beklagten in seiner Sitzung vom 23. Mai 2012 ihn in seinen organschaftlichen Rechten als Ratsmitglied verletzt,

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2. dass er durch sein Schreiben vom 7. März 2012 nicht gegen seine Pflichten als Ratsmitglied aus § 32 i.V.m. § 43 Abs. 2 GO verstoßen hat.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er meint, der Beschluss des Gemeinderates verletze den Kläger nicht in seinem Recht auf freie Mandatsausübung aus § 43 Abs. 1 GO NRW. Für die getroffene Feststellung eines Verstoßes gegen die Pflichten eines Gemeinderatsmitgliedes sowie deren Missbilligung durch einen Ausspruch oder Beschluss des Gemeinderates bedürfe es nach aktuell obergerichtlicher Rechtsprechung gerade keiner ausdrücklichen Ermächtigung. Die Feststellung bzw. die Missbilligung sei gedeckt von der aus dem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht abgeleiteten Befugnis eines Kollektivorgans, die zu seiner inneren Ordnung gebotenen Maßnahmen zu ergreifen. Zwar berühre der Beschluss der Missbilligung den Status des Klägers als Ratsmitglied und damit als Mandatsträger. Er greife aber als Maßnahme unterhalb einer Sanktion gerade nicht in das Recht auf dessen freie Mandatsausübung ein. Eine Missbilligung solle und dürfe nicht als politisches Instrument einer Ratsmehrheit gegen einzelne Ratsmitglieder oder Gruppen verwendet werden, sondern solle zum Ausdruck bringen, dass eine Handlung oder ein Verhalten eines Ratsmitgliedes (auch außerhalb von Ratssitzungen) nicht mit seinen gesetzlichen Pflichten vereinbar sei und die Funktionsfähigkeit und innere Ordnung eine Kollektivorgans beeinträchtigen könne. Das Recht eines Kollektivorgans, Maßnahmen zu ergreifen, die es zum Erhalt und zur Wiederherstellung seiner Funktionsfähigkeit und inneren Ordnung für geboten halte, bedürfe über das aus der Verfassung des Bundes, des Landes und in der Gemeindeordnung konkretisierte Selbstverwaltungsrecht hinaus auch keiner speziellen Rechtsgrundlage, solange jedenfalls die einer Gemeindevertretung gezogenen Grenzen des Betätigungsfeldes und die Gesetzmäßigkeit ihres Handelns gewahrt blieben. Die erforderlichen Verfahrensregeln seien eingehalten worden. Die Vorgehensweise des Rates sei auch ansonsten verhältnismäßig und ermessensfehlerfrei.

Der Kläger habe auch die ihn treffende Treuepflicht der Ratsmitglieder verletzt. Die Treuepflicht erschöpfe sich für kommunale Mandatsträger wie Ratsmitglieder nicht allein in dem explizit benannten Vertretungsverbot des § 32 Abs. 1 Satz 2 GO NRW. Vielmehr werde diese weit gefasst und verpflichte darüber hinaus den Inhaber eines Ehrenamtes, alles zu unterlassen, was dem Wohle der Gemeinde und ihrer Einwohner und Bürger zuwiderlaufe. Ratsmitglieder hätten eine besondere Verpflichtung, für das Wohl der Gemeinde einzutreten und insoweit andere Interessen zurückzustellen. Zu dieser Treuepflicht gehöre aber auch, Handlungen zu unterlassen, die geeignet seien, andere kommunale Organe in ihren Kompetenzen zu umgehen oder den Eindruck zu erwecken, diese würden unter Missachtung gesetzlicher Pflichten Äußerungen wahrheitswidrig bzw. nachträglich im Protokoll der Ratssitzung ergänzen.

Weder der Rat noch einzelne Ratsmitglieder als Teilorgan seien befugt, über die ordnungsgemäße Heilung von Satzungen im Sinne von § 214 Abs. 4 BauGB externen Dritten eine verbindliche Auskunft zu erteilen. Dies gelte erst recht, wenn man davon ausgehen müsse, dass diese Informationen und Feststellungen in einem Verfahren gegen die Gemeinde Verwendung finden würden. Darüber hinaus habe der Kläger gegenüber dem Antragsteller des Normenkontrollverfahrens bewusst den Eindruck erweckt, dass entscheidende Formalien nicht eingehalten worden seien und dies letztlich unter Fälschung der Aussagen von ihm befragter Ratsmitglieder und Zuhörer zu beweisen versucht. Dabei spiele es auch keine Rolle, ob die E-Mail‑Informationen letztlich in dem Verfahren vor dem OVG NRW als relevant oder sogar entscheidungserheblich eingestuft worden seien oder aber nicht.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie auf den beigezogenen Verwaltungsvorgang des Beklagten Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Klage hat nur teilweise Erfolg.

I. 1. Die Klage ist hinsichtlich des Klageantrags zu 1) zulässig.

Für das Begehren des Klägers, eine Verletzung seiner organschaftlichen Rechte als Ratsmitglied durch den unter TOP 5 gefassten Beschluss des Beklagten vom 23. Mai 2012 gerichtlich festzustellen, ist die Feststellungsklage im Rahmen eines Kommunalverfassungsstreites nach § 43 Abs. 1 erste Alternative VwGO statthaft. Der Streit über konkrete Rechtsbeziehungen zwischen verwaltungsrechtlichen Organen oder ‑ wie hier - Organteilen ist ein solcher über das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses. Der Begriff des Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist nicht auf Außenrechtsverhältnisse beschränkt, sondern umfasst ebenso die Rechtsbeziehungen innerhalb von Organen einer juristischen Person.

Vgl. OVG NRW, Urteil 2. Mai 2006 - 15 A 817/04 -, juris, Rn. 42 f.

Die Feststellungsklage ist auch nicht gegenüber der Gestaltungs- und Leistungsklage im Sinne des § 43 Abs. 2 VwGO subsidiär. Dies folgt schon daraus, dass hier von dem Beklagten als Organteil die Befolgung eines Feststellungsurteils auch ohne Vollstreckungsmaßnahmen ebenso sicher zu erwarten ist wie die eines Leistungsurteils.

Der Kläger ist entsprechend § 61 Nr. 2 VwGO beteiligtenfähig und entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO klagebefugt. Er hat hinreichend konkret geltend gemacht, dass er durch die Rüge, die Missbilligung seines Handelns und den ihm angedrohten Ausschluss aus dem Rat in seinem organschaftlichen Recht auf freie Ausübung seines Ratsmandates aus § 43 Abs. 1 GO NRW verletzt worden sein könnte.

Das Recht auf freie Mandatsausübung gemäß § 43 Abs. 1 GO NRW umfasst auch die Befugnis des Ratsmitglieds, außerhalb von Ratssitzungen als Mittler zwischen den Bürgern und den kommunalen Selbstverwaltungsorganen aufzutreten,

vgl. VG Minden, Urteil vom 10. Oktober 1982 - 10 K 811/81 - NVwZ 1983, 495.

Dazu gehört es nicht nur, außerhalb der Gemeindevertretung bei aktuellen Themen an der öffentlichen Diskussion und politischen Meinungsbildung mitzuwirken, sondern auch in der Öffentlichkeit zu getroffenen Entscheidungen Rede und Antwort zu stehen sowie abgeschlossene Entscheidungsprozesse transparent und nachvollziehbar darzustellen. Begrenzt wird diese Rechtsstellung durch die dem Gemeindevertreter ausdrücklich in der GO NRW auferlegten Sonderpflichten, wie insbesondere die auch für Ratsmitglieder geltende Treue- und Verschwiegenheitspflicht (vgl. § 43 Abs. 2 i.V. m. §§ 30 bis 32 GO NRW).

Der mit Rüge, Missbilligung und Vorbehalt des Ratsausschlusses verbundene Vorwurf, mit einer Äußerung gegenüber einem Bürger im Rahmen seiner Tätigkeit gegen die ihm obliegende Treuepflicht verstoßen zu haben, ist geeignet, den Gemeindevertreter in seiner kommunalpolitischen Tätigkeit zu hindern und seine Mandatsausübung einzuschränken. Es ist nicht auszuschließen, dass die ausdrückliche Missbilligung und Rüge des festgestellten Verstoßes gegen die Treuepflicht eine Schädigung seiner über die Jahre erworbenen politischen Reputation bedeutet, die im Hinblick auf den Austausch von Informationen zwischen den Rats- oder Fraktionsmitgliedern eine vertrauensvolle Zusammenarbeit im Rat und in den Ausschüssen zu beeinträchtigen vermag und damit seine Mandatsausübung einzuschränken geeignet ist. Überdies wird durch die Missbilligung die bloße Feststellung des Verstoßes weiter vertieft. Gleiches gilt für den Vorbehalt des Ausschlusses aus dem Rat im Wiederholungsfalle.

Dem Kläger steht auch das für die Klage erforderliche Feststellungsinteresse zu. Ein berechtigtes Interesse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist jedes schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art. Hier ergibt sich das Feststellungsinteresse daraus, dass die vom Beklagten in der Ratssitzung getroffene Feststellung eines Verstoßes, die ausgesprochene Missbilligung und Rüge des Verhaltens des Klägers sowie der Vorbehalt des Ausschlusses aus dem Rat im Wiederholungsfall geeignet sind, den Kläger zu diskriminieren, und er deshalb ein schutzwürdiges Rehabilitationsinteresse besitzt. Dies gilt umso mehr, als die ausgesprochenen Maßnahmen (Rüge, Missbilligung und Vorbehalt des Ausschlusses) im öffentlichen Teil der Ratssitzung diskutiert und beschlossen worden sind mit der Folge, dass sie nicht nur ratsintern, sondern auch in der Öffentlichkeit die Reputation und Vertrauensstellung des Klägers schädigen und damit seine Arbeit erschweren können.

2. Die Feststellungsklage ist hinsichtlich des Klageantrags zu 1) auch begründet.

Die vom Beklagten ausgesprochene Rüge und Missbilligung des Handelns des Klägers sowie der Vorbehalt des Ausschlusses aus dem Rat für den Wiederholungsfall verletzen den Kläger bereits deshalb in seinem organschaftlichen Recht auf freie Mandatsausübung gemäß § 43 Abs. 1 GO NRW, weil es an der für diese Maßnahmen erforderlichen Rechtsgrundlage fehlt.

Die von dem Beklagten ausgesprochenen Maßnahmen (Missbilligung, Rüge und Vorbehalt des Ausschlusses aus dem Rat) setzen eine Rechtsgrundlage voraus.

Vgl. zum Erfordernis einer Rechtsgrundlage: VG Kassel, Beschluss vom 21. November 2011 – 3 L 1399/11.KS ‑; VG Oldenburg, Urteil vom 21. Januar 2010 – 1 A 1062/09 – (Verletzung der Amtsverschwiegenheit); VG Braunschweig, Urteil vom 18. Juli 2007 – 1 A 356/06 – (Missbilligung kritischer Äußerungen) jeweils für das dortige Landesrecht; Kallerhoff u.a., Handbuch zum Kommunalwahlrecht, 2008 S. 343 (Verletzung des Vertretungsverbots), S. 346 (Verletzung der Verschwiegenheitspflicht); a.A. OVG Lüneburg, Urteil vom 27. Juni 2012 – 10 LC 37/10 – zum dortigen Landesrecht, bestätigt durch BVerwG, Beschluss vom 9. April 2013 – 8 B 71/12 ‑, das die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision verworfen hat.

Das Erfordernis einer Rechtsgrundlage ergibt sich bereits aus dem rechtsstaatlichen Gebot der Normenklarheit in dem durch den Verfassungsgeber und den einfachen Gesetzgeber für die Kommunalverfassung geschaffenen Regelungskomplex. Der Landesgesetzgeber hat in der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen das Verhältnis zwischen Rat und Ratsmitglied, insbesondere auch die den Ratsmitgliedern obliegenden Pflichten sowie Sanktionsmaßnahmen bei entsprechenden Pflichtverstößen (vgl. § 30 Abs. 6 i.V.m. § 29 Abs. 3 GO NRW), umfassend und abschließend geregelt. Mit Blick auf diese Kodifikationsbestrebungen des Gesetzgebers bedarf es für Maßnahmen derart, wie sie vom Beklagten gegenüber dem Kläger als Ratsmitglied ausgesprochen worden sind, einer ausdrücklichen Regelung.

Die von dem Beklagten beschlossene Missbilligung und Rüge des Verhaltens des Klägers in Verbindung mit dem Vorbehalt des Ausschlusses aus dem Rat sind nicht "niedrigschwellig",

anders OVG Lüneburg, Urteil vom 27. Juni 2012 – 10 LC 37/10 – für den von ihm entschiedenen Fall auch mit der Begründung, dass die Gemeindevertretung entschieden habe, den in nichtöffentlicher Sitzung getroffenen Missbilligungsbeschluss nicht zu veröffentlichen.

Sie besitzen vielmehr eine solche Intensität, dass sie den Kläger in seinen organschaftlichen Rechten als Ratsmitglied unmittelbar tangieren. Denn der Beschluss des Beklagten geht über einen allgemeinen Hinweis gegenüber dem Kläger auf Einhaltung seiner Treuepflicht im Sinne des § 43 Abs. 2 i.V.m. § 32 Abs. 1 Satz 1 GO NRW hinaus. Die vorliegende Missbilligung und Rüge erweisen sich nach Sinn und Zweck als eine Ordnungsmaßnahme mit spezial- und generalpräventivem Charakter, die zugleich als Sanktion dienen soll. Denn es wird nicht nur "festgestellt, dass der Kläger mit seinem Vorgehen im Zusammenhang mit dem Normenkontrollverfahren der Gemeinde T. vor dem OVG NRW gegen die ihm obliegenden Treuepflichten aus § 43 Abs. 2 i.V.m. 32 Abs. 1 Satz 1 GO NRW verstoßen hat“. Auf diese Feststellung, deren Bedeutung als Eingriff offen bleiben mag, weil sie vielleicht im Rahmen der politischen Auseinandersetzung oder als Mittel zur Aufrechterhaltung der Ordnung hinnehmbar sein könnte, beschränkt sich der Beschluss nicht. Vielmehr wird der angenommene Verstoß durch die Missbilligung inhaltlich bewertet und mit der Rüge und dem Vorbehalt des Ausschlusses aus dem Rat ausdrücklich sanktioniert. Der Sanktionscharakter des Beschlusses wird dabei durch den Vorbehalt des Ausschlusses des Klägers aus dem Rat im Wiederholungsfall nochmals verschärft. Dass es ausweislich des Auszugs aus der Niederschrift über die Sitzung des Gemeindesrates der Gemeinde T. vom 23. Mai 2012 „Im Wiederholungsfall (...) keinen Automatismus (gebe) und die Prüfung wieder bei null anfangen (müsse) und (..) streng nach den Gesetzes vorzugehen (sei)“, vermag die Maßnahme nicht in der Weise zu relativieren, dass sie ihren Charakter als Ordnungsmaßnahme verliert. Denn allein der Ausspruch dieser „Androhung“ ist geeignet, den Kläger gravierend in seiner freien Mandatsausübung zu beschränken.

Darüber hinaus fällt ins Gewicht, dass der Beschluss in öffentlicher Sitzung diskutiert und gefasst worden ist, wodurch die negative Außenwirkung für den Kläger entscheidend verstärkt worden ist.

Zudem wirken sich auch die Missbilligung und Rüge unmittelbar (disziplinierend) auf den Status des Klägers als Mandatsträger aus und sind daher geeignet, seine Mandatsausübung einzuschränken. Bedeutung und Reichweite einer Missbilligung bzw. Rüge als disziplinierende und sanktionierende Maßnahme werden auch durch gesetzliche Regelungen außerhalb der Gemeindeordnung NRW verdeutlicht. So kann gemäß § 74 Abs. 1 Bundesrechtsanwaltsordnung (BRAO) der Vorstand unter bestimmten weiteren Voraussetzungen das Verhalten eines Rechtsanwaltes rügen, durch das dieser ihm obliegende Pflichten verletzt hat. Im Beamten- bzw. Disziplinarrecht (vgl. § 6 Satz 2 Bundesdisziplinargesetz ‑ BDG ‑, § 6 Abs. 1 Satz 2 Landesdisziplinargesetz – LDG ‑) stellen missbilligende Äußerungen, die nicht ausdrücklich als Verweis bezeichnet werden (Zurechtweisungen, Ermahnungen oder Rügen), Disziplinarmaßnahmen im weiteren Sinne dar,

vgl. Hummel/Köhler/Mayer, BDG, Bundesdisziplinargesetz und materielles Disziplinarrecht, 4. Auflage 2009, § 6 Rdnr. 4.,

für die der Gesetzgeber offenbar, wie die (klarstellenden) Regelungen der §§ 6 Satz 2, 16 Abs. 5 BDG zeigen, ein Regelungsbedürfnis gesehen hat.

Hätte der Gesetzgeber eine solche Sanktionsmöglichkeit im Innenverhältnis zwischen dem Rat und einzelnen Ratsmitgliedern für zulässig und erforderlich erachtet, hätte er dies ‑ angesichts der in der Gemeindeordnung enthaltenen sonstigen dezidierten Regelungen bezüglich des Verhältnisses der einzelnen Organteile zueinander – in der Gemeindeordnung entsprechend vorgesehen.

An einer nach diesen Grundsätzen erforderlichen Rechtsgrundlage fehlt es in der GO NRW.

Weder § 32 noch § 51 GO NRW können als taugliche Rechtsgrundlage herangezogen werden.

Die Regelung des § 32 GO NRW, die die besondere Treupflicht des Ratsmitgliedes und das Vertretungsverbot als deren weitere Ausprägung normiert, sieht eine Sanktionsmöglichkeit gar nicht vor. Zwar kann der Rat gemäß § 32 Abs. 2 Satz 2 GO NRW Verstöße gegen das Vertretungsverbot förmlich feststellen. Anderweitige Sanktionsmöglichkeiten im Innenverhältnis, insbesondere eine förmliche Rüge, Missbilligung oder gar Androhung weiterer Maßnahmen sind in der Vorschrift aber nicht geregelt.

Von der Sanktionsbefugnis des Ratsvorsitzenden nach § 51 GO NRW i.V. m. §§ 20 ff. der Geschäftsordnung für den Rat und die Ausschüsse wird der hier zu entscheidende Sachverhalt ebenfalls nicht erfasst. Die dort vorgesehenen Maßnahmen sind Reaktionen auf ein Verhalten von Ratsmitgliedern in der Ratssitzung und dienen allein der Aufrechterhaltung der Ordnung in den Ratssitzungen. Zur Abwehr oder Ahndung von Verstößen gegen die Treuepflicht außerhalb von Ratssitzungen sind diese Ordnungsmaßnahmen weder vorgesehen noch geeignet. Insbesondere sind die dort geregelten Sanktionsmöglichkeiten ausdrücklich dem Vorsitzenden der Gemeindevertretung vorbehalten, ohne dass darin zugleich der Gemeindevertretung eine entsprechende Befugnis zugebilligt würde. Auch eine analoge Anwendung dieser Vorschriften kommt bereits mangels Vergleichbarkeit der Sachverhalte nicht in Betracht. Das Verhalten eines Ratsmitgliedes außerhalb einer Sitzung wird von dem Gesetzeszweck ersichtlich nicht erfasst.

Die Befugnis, die streitgegenständliche Rüge auszusprechen, lässt sich schließlich auch nicht, wie der Beklagte meint, aus dem verfassungsrechtlich garantierten (Art. 28 Abs. 2 GG, Art 78 LVerf NRW) und dem in der GO NRW gesetzlich verankerten kommunalen Selbstverwaltungsrecht herleiten. Zwar eröffnet das Selbstverwaltungsrecht dem Beklagten das Recht, sich zu den Angelegenheiten der Gemeinde zu äußern und ein damit zusammenhängendes Verhalten oder einen Vorgang zu bewerten und zu würdigen, solange die einer Gemeindevertretung gezogenen Grenzen des Betätigungsfeldes und die Gesetzmäßigkeit ihres Handels gewahrt bleiben. Das dem einzelnen Mitglied der Gemeindevertretung in § 43 Abs. 1 GO NRW verbriefte freie Mandat soll eine möglichst offene, unabhängige und breite Auseinandersetzung über die Belange der örtlichen Gemeinschaft ermöglichen und zugleich auch sicherstellen. Beschränkungen dieses Rechts sind daher nur in engen Grenzen im Rahmen der Gesetze möglich. Die politische Auseinandersetzung hat frei – nur begrenzt durch strafrechtliche Sanktionen oder Maßnahmen zur Aufrechterhaltung der Sitzungsordnung – zu erfolgen. Im Interesse der Sache sind dabei nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts klare Meinungsäußerungen und manchmal sogar die Äußerung herabsetzender Werturteile hinzunehmen. Diesen vom Gesetzgeber garantierten Rahmen hat auch die Gemeindevertretung zu respektieren. Insoweit ist und bleibt es beiden Beteiligten unbenommen, sich im politischen Raum inhaltlich über die erhobenen Vorwürfe auseinanderzusetzen oder – soweit strafrechtliches Verhalten im Raume steht – die Staatsanwaltschaft zu bemühen. Eine weitergehende Möglichkeit, sich ein eigenes hoheitliches Sanktionsmittel in der Geschäftsordnung oder durch einen (Mehrheits-) Beschluss der Gemeindevertretung zu verschaffen, steht der H. dagegen nicht zu.

A.A. aber OVG Lüneburg, Urteil vom 27. Juni 2012 – 10 LC 37/10 – (zum dortigen Landesrecht) und BVerwG, Beschluss vom 9. April 2013 – 8 B 71/12 ‑, das die Beschwerde gegen die Nichtzulassung der Revision verworfen hat.

Mit der ausgesprochenen Rüge und Missbilligung des Verhaltens des Klägers und dem Vorbehalt des Ausschlusses aus dem Rat im Wiederholungsfall wird die politische Auseinandersetzung jedoch verlassen. Der Beklagte maßt sich ein Sanktionsrecht an, das ihm weder aus dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht noch aus den o.g. Vorschriften der GO NRW zusteht.

II. Die Klage ist hinsichtlich des Klageantrags zu 2), mit dem der Kläger die gerichtliche Feststellung begehrt, dass er durch sein Schreiben vom 7. März 2012 nicht gegen seine besonderen Treupflichten als Ratsmitglied verstoßen habe, zwar zulässig. Insbesondere ist mit Blick auf eine mögliche Wiederholungsgefahr und das geltend gemachte Rehabilitationsinteresse ein berechtigtes Interesse des Klägers an der begehrten Feststellung gegeben.

Die Klage ist aber unbegründet. Der Kläger kann die begehrte Feststellung nicht beanspruchen. Der Kläger hat vielmehr durch sein Schreiben vom 7. März 2012 gegen seine Pflichten als Ratsmitglied aus § 43 Abs. 2 i.V.m. § 32 Abs. 1 GO NRW verstoßen.

Jedem Ratsmitglied kommt gemäß § 43 Abs. 2 i.V.m. § 32 Abs. 1 Satz 1 GO NRW eine besondere Treupflicht zu. Danach sind Ratsmitglieder verpflichtet, nicht nur alles zu unterlassen, was dem Wohle der Gemeinde zuwiderläuft, sondern alles in ihrer Macht stehende zu tun, um – nicht nur finanziellen – Schaden von der Gemeinde abzuhalten.

vgl. Articus/Schneider, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 3. Auflage 2009, B Erl. § 32 GO S. 191 f.; vgl Kallerhoff u.a., Handbuch zum Kommunalwahlrecht, 2008 S. 340; Brunner, in Kleerbaum/Palmen, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 1. Auflage 2008, Erl. § 32 II, S. 361; Wansleben, in Held/Winkel/Wansleben, Kommunalverfassungsrecht Nordrhein-Westfalen, Band I, 29. Nachlieferung Dezember 2012, § 32 2.2.

Der dahinter stehende Gedanke ist der einer objektiven, unparteiischen und einwandfreien Führung der Gemeindegeschäfte. Mögliche Kollisionen zwischen dienstlichen und privaten Interessen sollen zugunsten der Gemeinde vermieden werden.

vgl. Articus/Schneider, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, B Erl. § 32 GO S. 192; Brunner, in Kleerbaum/Palmen, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 1. Auflage 2008, Erl. § 32 II, S. 361.

Insofern enthält § 32 Abs. 1 Satz 1 eine Grundaussage, die durch Satz 2 (Vertretungsverbot), § 30 (Verschwiegenheitspflicht) und § 31 (Mitwirkungsverbot) für Teilbereiche näher konkretisiert wird.

vgl. Articus/Schneider, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, B Erl. § 32 GO S. 192

Daneben löst die Treupflicht noch weitere Verpflichtungen aus. So ist es mit den Vorschriften der Treuepflicht u.a. nicht vereinbar, dass der Verpflichtete anderen Stellen vermeintliche Verstöße der Gemeinde gegen gesetzliche Vorschriften mitteilt. In einem solchen Fall muss sich der Betreffende zunächst an die Gemeinde wenden.

Brunner, in Kleerbaum/Palmen, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 1. Auflage 2008, Erl. § 32 II, S. 361.

Bei Zugrundelegen dieser Maßstäbe ist der Beklagte zu Recht davon ausgegangen, der Kläger habe gegen die ihm obliegende besondere Treupflicht aus § 32 Abs. 1 Satz 1 GO NRW verstoßen.

Der Kläger hat mit seinen Ausführungen in dem E-Mail-Schreiben vom 7. März 2012 an Herrn X., das dieser als Verfahrensgegner der Gemeinde am nächsten Tag in das Normenkontrollverfahren eingeführt hat und das ‑ unstreitig ‑ in der mündlichen Verhandlung eingehend erörtert worden ist, den Eindruck erweckt, dass – entgegen des Inhalts der Niederschrift der Ratssitzung – wesentliche formale Erfordernisse für das ergänzende Verfahren gemäß den Vorschriften des § 214 Abs. 4 BauGB nicht eingehalten worden seien. Der Kläger behauptet in diesem Zusammenhang sinngemäß, dass der Inhalt der Niederschrift zu dem Tagesordnungspunkt I.9 (der Ratssitzung vom 8. Februar 2012) nicht mit den tatsächlich abgegeben Erklärungen des Bürgermeisters übereinstimme. Zudem äußert er sein Bedauern darüber, „keine positivere Nachricht übermitteln zu können“. Der Sachzusammenhang dieser Äußerung ist bei verständiger Würdigung nur dahin zu verstehen, dass er sich bei dem Verfahrensgegner der Gemeinde dafür entschuldigt, ihn in dieser Angelegenheit gegen die Gemeinde nicht besser unterstützen zu können. Durch Mutmaßungen, vage Andeutungen („denn was da abgelaufen ist, als der alte Rat, zu einem Zeitpunkt als der neue bereits gewählt war, trotzdem noch über den vorhabenbezogenen B-Plan abgestimmt haben (...) lässt viele Vermutungen zu“) sowie mit der Bezugnahme auf Wahrnehmungen anderer Ratsmitglieder suggeriert der Kläger gegenüber dem Antragsteller im Normenkontrollverfahren, bei der (zweimaligen) Verabschiedung des Bebauungsplans sei nicht alles mit rechten Dingen zugegangen. Er handelte somit (aktiv) gegen die Interessen der Gemeinde. Zudem hat er den Bürgermeister bzw. den Beklagten diskreditiert. Der Kläger hat nämlich zumindest in Kauf genommen, wenn nicht sogar darauf hingezielt, der Gemeinde T. Schaden zuzufügen. Dabei spielt es für die Frage der Verletzung der Treupflicht keine Rolle, ob die Informationen, die er in dem o.g. E-Mail-Schreiben gegeben hat, letztlich in dem Verfahren vor dem OVG NRW als relevant oder sogar entscheidungserheblich eingestuft worden sind oder nicht.

Ein Verstoß gegen das Vertretungsverbot gemäß § 32 Abs. 1 Satz 2 GO NRW ist demgegenüber nicht gegeben. Da der Kläger weder unmittelbar noch mittelbar als Vertreter des Antragstellers im Normenkontrollverfahren in Erscheinung getreten ist und er auch keine Vertretungsbefugnis hatte, sind die Voraussetzungen des § 32 Abs. 1 Satz 2 GO NRW nicht erfüllt.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 1 Satz 1 zweiter Fall VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.

Die Entscheidung über die Zulassung der Berufung beruht auf § 124a Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die Frage, ob die Feststellung eines Treuepflichtverstoßes und eine hierauf bezogene Rüge und/oder Missbilligung des Verhaltens eines Ratsmitgliedes durch Ausspruch oder Beschluss einer Rechtsgrundlage bedürfen, hat grundsätzliche Bedeutung.