Verwaltungsgericht Münster, 3 K 33/11

T a t b e s t a n d

Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks H.--------straße 55 im hochwassergefährdeten Bereich der F. in H1. . Der Beigeladenen obliegt die Verpflichtung zum Unterhalt der Deiche, die in den 50er Jahren beidseits der F. erstellt worden waren. Im Jahr 2004 begann die Beigeladene, die Deiche links und rechts der F. zu sanieren, u.a. durch Einbau von Spundwänden und Lehmschürzen sowie Nachverdichtungen der Böschungen. Letzte Maßnahmen wurden im Jahr 2007 durchgeführt. Der Aufwand belief sich auf 6.620.510,60 Euro. Dieser wurde mit einem Anteil von 70 v.H., also in Höhe von 4.634.357,42 Euro von Fördermitteln des Landes gedeckt. Die Beteiligten sowie der Landrat des Kreises T. , schließlich auch der Rat der Beigeladenen und ihr Bürgermeister vertreten seit dem Jahr 2006 unterschiedliche, zum Teil auch wechselnde Auffassungen zur Pflicht der Kostentragung, entsprechend der Umlagefähigkeit des Restbetrages von 1.986.153,18 Euro. Die Stadtverwaltung hatte Bürgerversammlungen zu Satzungsentwürfen, die die Umlagen betrafen, am 16. und 17. Februar 2009 durchgeführt. Das Verfahren entwickelte sich im Wesentlichen wie folgt:

Der Bürgermeister der Beigeladenen stellte dem Stadtrat zu dessen Sitzung am 4. März 2009 eine Satzung zur Verteilung der Aufwendungen für die Wiederherstellung der innerstädtischen F1. in den Jahren 2004 bis 2007 (Deichbau-Beitragssatzung) vor. Deren Rechtsgrundlagen sah er in § 108 Abs. 5 LWG sowie in § 8 KAG. Er favorisierte eine Aufteilung der Deichbaumaßnahmen in zwei Anlagen, nämlich den linksseitigen und den rechtsseitigen F2. , da sich insoweit erhebliche Unterschiede im Vorteil der Allgemeinheit feststellen ließen. Entsprechend legte der Satzungsentwurf die unterschiedlichen Hebesätze von 4,8 v.H. für die Grundstücke rechts der F. sowie in Höhe von 8,4 v.H. für die Grundstücke links der F. fest. Des Weiteren bezeichnete der Satzungsentwurf die Eigentümer bzw. Erbbauberechtigten als Beitragspflichtige; die Beitragspflicht sollte mit Eingang der letzten Unternehmerrechnung bei der Stadt entstehen. Der Rat der Stadt lehnte diese Vorlage Nr. 21/2009 in seiner Sitzung vom 4. März 2009 ab, beschloss stattdessen "keine Satzung zur Refinanzierung der Aufwendungen für die im Jahr 2004 bis 2007 durchgeführten Deichsanierungsmaßnahmen durch die Bürgerinnen und Bürger, deren Grundstücke durch die Deiche geschützt werden". Nach Rücksprache mit dem Landrat des Kreises T. sowie der C. legte der Bürgermeister der Beigeladenen dem Rat der Stadt zu dessen Sitzung am 24. Juni 2009 erneut den Entwurf einer Deichbau-Beitragssatzung vor. Diese verstand die Deichbaumaßnahmen nunmehr als eine Anlage, setzte entsprechend auch einen einheitlichen Hebesatz für alle Grundstücke fest. Dieser Vorlage Nr. 106/2009 fügte Bürgermeister Richtlinien zur Verteilung des Aufwandes bei, die bei ansonsten identischem Inhalt auf eine Bestimmung zum Zeitpunkt der Entstehung der Beitragspflicht verzichteten. Der Rat der Stadt lehnte auch diese Vorlage in seiner Sitzung vom 24. Juni 2009 ab und beschloss weder eine Deichbau-Beitragssatzung noch die alternativ formulierten Richtlinien. Auf Beanstandung des Bürgermeisters gemäß § 54 Abs. 2 GO und erneute Vorlage der Satzung bestätigte der Rat der Stadt seinen ablehnenden Beschluss vom 24. Juni 2009 in seiner Sitzung vom 7. Oktober 2009. Der Bürgermeister holte daraufhin gemäß § 54 Abs. 2 Satz 4 GO die Entscheidung des Landrates ein. Der Landrat des Kreises T. hob durch Verfügung vom 19. März 2010 den Beschluss des Rates der Beigeladenen vom 24. Juni 2009, bestätigt durch den weiteren Beschluss vom 7. Oktober 2009, auf und hörte den Rat der Stadt zugleich zu der Absicht an, als Aufsichtsbehörde eine Deichbau-Beitragssatzung im Wege der Ersatzvornahme gemäß § 123 GO zu erlassen. Der Rat der Stadt fasste hierauf in seiner Sitzung vom 19. Mai 2010 keinen Beschluss zu einer Beitragssatzung (Vorlage Nr. 130/2010), beauftragte stattdessen "die Verwaltung, gegen die zu erwartende Anordnung der Aufsichtsbehörde rechtliche Schritte einzuleiten". Durch Verfügung vom 22. Juli 2010 ordnete der Landrat des Kreises T. als Aufsichtsbehörde gegenüber der Beigeladenen an, bis zum 31. August 2010 die Deichbau-Beitragssatzung gemäß Sitzungsvorlage Nr. 130/2010 zu erlassen. Ferner drohte er für den Fall der Nichterfüllung an, diese Beitragssatzung im Wege der Ersatzvornahme zu erlassen. Gegen diese Verfügung hatte die Beigeladene am 00.00.0000 Klage beim erkennenden Gericht zum Aktenzeichen 1 K 1745/10 erhoben und zugleich beantragt, die aufschiebende Wirkung dieser Klage gegen die kommunalaufsichtliche Verfügung des Landrates wiederherzustellen, Az. 1 L 454/10. Dieses Begehren hatte in der Beschwerde beim OVG Nordrhein-Westfalen Erfolg, Beschluss vom 10. November 2010 - 15 B 1374/10 -. In den Gründen seines Beschlusses führte das OVG aus, die auf Erlass einer Deichbau-Beitragssatzung gerichtete Anordnung des Landrates sei offensichtlich rechtswidrig, weil der Erlass einer Satzung zur Geltendmachung der Ansprüche gemäß § 108 Abs. 5 LWG nicht erforderlich sei. Insoweit sehe § 108 Abs. 5 S. 1 LWG - in der ersten Stufe - ein konsensuales Verfahren vor; vor diesem Hintergrund erweise sich eine auf hoheitliche Handlungsinstrumente gestützte Durchsetzung des Anspruchs als unzulässig. In der zweiten Stufe der Durchsetzbarkeit eines Beitrags zum Aufwendungsersatz, nämlich der hoheitlichen Festsetzung des Beitrages gemäß § 108 Abs. 5 S. 2 LWG, sei der Bürgermeister der deichunterhaltspflichtigen Gemeinde nicht mehr zuständige Behörde. Mangels Zuständigkeit der Beigeladenen in dieser Stufe scheide deshalb auch der Erlass einer gemeindlichen Satzung aus. Der Landrat des Kreises T. hob seine Verfügung vom 22. Juli 2010 später durch Bescheid vom 00.00.0000 auf.

Zu einer Sitzung am 23. November 2010 hatte der Bürgermeister der Beigeladenen dem Rat eine Richtlinie zur Verteilung des Aufwandes für die Wiederherstellung der innerstädtischen Deiche zur Entscheidung vorgelegt. In seiner Begründung nahm er Bezug auf die Entscheidung des OVG Nordrhein-Westfalen vom 10. November 2010, a.a.O.. Der Rat der Stadt lehnte es ab, diese Richtlinie (Vorlage Nr. 331/2010) zu erlassen und bestätigte diese Entscheidung auch nach Beanstandung durch den Bürgermeister in seiner Sitzung vom 25. November 2010. Das weitere Verfahren endete erneut in einem aufsichtsbehördlichen Bescheid des Landrates des Kreises T. . Dieser verfügte unter dem 1. Dezember 2010, an Stelle und auf Kosten der Beigeladenen werde die beigefügte "Richtlinie zur Verteilung des Aufwandes für die Wiederherstellung der innerstädtischen Deiche gem. § 108 Abs. 5 LWG der Stadt H1. vom 1. Dezember 2010" (Beiakte Heft 2, Seite 252) erlassen. Zugleich ordnete der Landrat die sofortige Vollziehung an. Dem Inhalt nach geht diese Richtlinie nunmehr von einer einheitlichen Anlage aus und sieht einen Hebesatz von 1,87 v. H. vor. Die Richtlinie lautet des Weiteren (in Auszügen):

§ 2 Anlage

Der linksseitige und der rechtsseitige innerstädtische F2. bilden eine gemeinsame Hochwasserschutzanlage.

§ 5 Vorteil der Allgemeinheit, Landeszuschüsse, Anteil der Beitragspflichtigen

(1) Der beitragsfähige Aufwand wird nach dem Maß des Vorteils auf die Allgemeinheit und die Eigentümer der durch die Deich geschützten Grundstücke verteilt. (2) Der Vorteil der Allgemeinheit an der Wiederherstellung der Deiche wird auf 70 v.H. festgesetzt. Damit ist auch der Vorteil der Bundesrepublik Deutschland, des Landes NRW und der Stadt H1. als Eigentümer von geschützten Grundstücken abgegolten. (3) Das Land Nordrhein-Westfalen gewährt einen Zuschuss von 70 v.H. des beitragsfähigen Aufwandes. Dieser wird vorab vom beitragsfähigen Aufwand in Abzug gebracht. (4) Der Anteil der Grundeigentümer (umlagefähiger Aufwand) liegt mithin bei 9 v.H. des beitragsfähigen Aufwandes.

§ 6 Maßstab zu Verteilung des umlagefähigen Aufwandes

(1) Als Maßstab für die Verteilung des umlagefähigen Aufwandes wird der nach Maßgabe des Bewertungsgesetzes (BewG) festgestellte Einheitswert der geschützten Grundstücke, Gebäude und Anlagen im Überschwemmungsgebiet zugrunde gelegt. (2) Für Grundstücke, die einer Steuerbefreiung nach dem Grundsteuergesetz (GrStG) unterliegen und für die kein Einheitswert festgesetzt worden ist, ist unter Anwendung der Richtlinien für die Einheitsbewertung (BewG) ein Ersatzwert ermittelt worden. Der Ersatzwert gilt als Einheitswert im Sinne dieser Richtlinie.

§ 9

(1) Zahlungspflichtig ist, wer (Mit-)Eigentümer eines im Überschwemmungsgebiet liegenden Grundstücks ist. Ist ein Erbbaurecht bestellt, tritt die erbbauberechtigte Person an die Stelle des Eigentümers.

Die Grundstücke, die durch die Deiche geschützt werden, sind in einer Anlage zeichnerisch dargestellt worden.

Auf Grundlage dieser Richtlinie forderte der Bürgermeister der Beigeladenen die Eigentümer bzw. Erbbauberechtigten der dem Überschwemmungsgebiet zugehörigen Grundstücke noch durch Schreiben vom 1. Dezember 2010 mit Frist zum 13. Dezember 2010 auf, einen nach Maßgabe der Richtlinie berechneten Beitrag zu entrichten oder zumindest anzuerkennen. Zugleich teilte er mit, er werde die Sache der C. zwecks Festsetzung des zu erstattenden Beitrags vorlegen, falls bis zum 13. Dezember 2010 das Geld weder eingezahlt noch das Formular mit dem Anerkenntnis unterschrieben zurückgesandt worden sei.

Die Klägerin reagierte hierauf nicht. Daraufhin setzte die C. durch Bescheid vom 00.00.0000 den auf ihre Liegeschaft "entfallenden Kostenanteil an den Wiederherstellungskosten in H1. auf 2.421,84 Euro fest". Sie stützte diese Verfügung auf § 108 Abs. 5 LWG und setzte des Weiteren "die Kosten für diesen Verwaltungsakt" mit 22,50 Euro fest. Als Begründung zog die C. umfassend die Inhalte der Richtlinie der Stadt H1. vom 1. Dezember 2010 heran, welche - wie der Bescheid im Einzelnen ausführt - nicht zu beanstanden seien.

Am 00.00.0000 hat die Klägerin Klage erhoben.

In deren Rahmen streiten die Beteiligten darüber, welche Rechtsgrundlage für die Veranlagung zur Verfügung stehe, ob die Beigeladene Trägerin eines entsprechenden Anspruchs sein könne, ob die Voraussetzungen des § 108 Abs. 5 S. 1 und S. 2 LWG gegeben seien, ferner ob die zugrundegelegte Richtlinie die Klägerin als Schuldnerin des Anspruchs erfassen könne, auf zutreffende Maßstäbe gestützt werde und ob inzwischen Verjährung eingetreten sei.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid der C. , Az. Deich 324, vom 00.00.0000 aufzuheben.

Das beklagte Land tritt dem Antrag eingehend in der Sache entgegen und beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beigeladene hat keinen Antrag gestellt.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der C. , des Landrates des Kreises T. sowie der Beigeladenen (Beiakten Hefte 1 - 16), ferner auf die Verfahrensakten VG N. 1 L 454/10 sowie 1 K 1745/10 (Beiakten Heft 17 und 18) verwiesen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Klage ist begründet. Der Bescheid der C. N. vom 00.00.0000 ist rechtswidrig; hieraus folgt die Rechtsverletzung gemäß § 113 Abs. 1 S. 1 VwGO.

I. Der streitbefangene Bescheid vom 00.00.0000 ist wirksam geworden, § 43 VwVfG. Soweit das Verfahren einschließlich der mündlichen Verhandlung vom heutigen Tag Ansätze zur fehlenden Bestimmtheit i.S.d. § 37 Abs. 1 VwVfG aufgezeigt hat, lassen diese jedenfalls nicht zugleich auf eine Nichtigkeit i.S.d. § 44 Abs. 1 VwVfG schließen. Zwar muss fraglich sein, ob die C. den Gegenstand der Festsetzung im Tenor des jeweiligen Bescheides genügend erkennbar gemacht hat. Denn die Bezeichnung nach Straße und Hausnummer führt nicht zu einer Konkretisierung nach Art eines Buchgrundstücks, eines Flurgrundstücks oder einer wirtschaftlichen Einheit. Die Lagebezeichnung der Liegenschaft nach Straße und Hausnummer enthält jedoch genügendes Substrat im Sinn einer Objektsbezeichnung, welche dem jeweils Pflichtigen - auch dieser Art nach - durchaus vertraut ist und welche er mit Blick auf das Regelungsziel des Bescheides in seiner Sphäre zu erschließen vermag. Damit scheidet bereits ein Verstoß gegen § 37 Abs. 1 VwVfG aus, erst Recht aber die Annahme eines schweren und offensichtlichen Fehlers gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG. Die Frage, ob diese Objektsbezeichnungen dem Grundstücksbegriff des § 108 Abs. 5 LWG oder dem Begriff der wirtschaftlichen Einheit gemäß § 2 BewG entspricht, muss - falls es hierauf ankommt - ohnehin der Überprüfung der Rechtmäßigkeit der Bescheide überlassen bleiben.

Vgl. zu Fragen der Nichtigkeit eines Festsetzungsbescheides über grundstücksbezogene Abgaben etwa BVerwG, Urteil vom 22. Februar 1985 - 8 C 107/83 -, NJW 1985, 2658; OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 27. Oktober 2011 - 4 L 219/10 -, KStZ 2012, 50.

II. Es fehlt bereits an einer vollständigen, insbesondere den rechtsstaatlichen Geboten an die Bestimmtheit genügenden Ermächtigungsgrundlage.

Der Sache nach kommt als Ermächtigungsgrundlage für den strittigen Festsetzungsbescheid vom 00.00.0000 allein § 108 Abs. 5 LWG in Betracht. Dieser schildert dem Grundsatz nach in Satz 1, die Aufwendungen für Unterhaltung und Wiederherstellung von Deichen seien nach dem Maß ihres Vorteils von denjenigen zu tragen, deren Grundstücke durch den Deich geschützt werden. Er ermächtigt sodann in Satz 2 die zuständige Behörde, im Streitfall den Beitrag nach Anhörung der Beteiligten festzusetzen. Diese Norm des § 108 Abs. 5 S. 2 LWG trägt die hier strittige Veranlagung nicht.

Von der förmlichen Zuständigkeit der C. ist gemäß Ziff. 21.61 der Anlage II zur Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz (GVBl NW Nr. 33 vom 19. Dezember 2007) auszugehen. Mängel in der ausdrücklich gemäß § 108 Abs. 5 S. 2 LWG vorgeschriebenen Anhörung wären mittlerweile geheilt, §§ 28, 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG.

In der Sache kann dahinstehen, ob § 108 Abs. 5 Satz 2 LWG dem Begriff des Beitrags einen bestimmten abgabenrechtlichen Gehalt geben oder diesem Begriff lediglich den abgabentechnischen Inhalt eines Aufwendungsersatzes, also einer Pflichtigkeit durch Geldleistung statt Sachleistung beimessen will. Denn der Norm ist jedenfalls zu entnehmen, dass die Belastung des pflichtigen Bürgers sich am Aufwand, also an den Deichbaukosten orientieren soll und sich angesichts der für den Begriff des Vorteils geltenden äußeren Grenzen aus Art. 20 Abs. 3, 14 Abs. 1 GG auch hieran orientieren muss.

1. Diese Verknüpfung von Aufwand und Pflichtigkeit, gewissermaßen die logische Brücke zwischen der Feststellung der berücksichtigungsfähigen Kosten der Maßnahme insgesamt und der Kostentragung des einzelnen Pflichtigen, im nicht-steuerlichen Abgabenbereich gemeinhin als Umlage bezeichnet, wird von § 108 Abs. 5 LWG jedoch nicht vollständig normiert. Die Norm fordert eine Gestaltung der Umlage nach dem Maß des Vorteils des Begünstigten. Inhaltlich regelt sie selbst jedoch allein, dass dieser Vorteil sich grundstücksbezogen auswirken muss; dies ist bereits im Wortlaut des § 108 Abs. 5 S. 1 LWG, ergänzend § 107 Abs. 1 i. V. m. § 103 Abs. 1, § 107 Abs. 2 LWG angelegt. In der normativen Ebene des § 108 Abs. 5 LWG fehlt es ansonsten aber an notwendigen Maßstäben und Bestimmungen, die für die Veranlagung im Einzelfall, insbesondere für die Bemessung des Vorteils unverzichtbar sind. Hierzu zählen neben den Maßstäben für die Erfassung des Vorteils sowie dessen Abstufung nach Art und Maß der Grundstücksnutzung vor allem der Tatbestand des die Pflichtigkeit auslösenden Ereignisses (Entstehung der Beitragspflicht etwa im Zeitpunkt der technischen Vollendung der Maßnahme oder im Zeitpunkt der Berechenbarkeit des Aufwandes), der Zeitpunkt der Fälligkeit der Zahlung des festgesetzten Beitrags sowie die Kennzeichnung der persönlichen Beitragspflicht (etwa Eigentum im Zeitpunkt der Entstehung der sachlichen Beitragspflicht oder im Zeitpunkt des Zugangs des Veranlagungsbescheides). Die insoweit bestehende Lückenhaftigkeit des § 108 Abs. 5 LWG lässt sich nicht einmal hinsichtlich des Tatbestandes des Vorteils im Wege historischer oder systematischer Überlegungen ausfüllen. Denn bereits §§ 119, 149 PrWG hatten diesen Begriff nicht konkretisiert, lediglich das Verfahren im Einzelnen geregelt. §§ 6, 28, 30 WVG sehen ihrerseits von einer Konkretisierung der den Vorteil bestimmenden und somit die Umlage steuernden Maßstäbe ab, überlassen die Konkretisierung des Vorteils ausdrücklich der untergesetzlichen Norm der Satzung. Aus der Unvollständigkeit und damit letztlich Unbestimmtheit des § 108 Abs. 5 LWG in Bezug auf Veranlagungstatbestände und Vorteilsmaßstäbe folgt - wie lediglich zu ergänzen ist - kein Zweifel an der Gültigkeit der Norm in verfassungsrechtlicher Hinsicht. Denn eine auf Typisierung beschränkte Bestimmtheit abgabenrechtlicher Normen stellt sich als taugliches, sogar als notwendiges Mittel dar, die Differenzierung des aus der Maßnahme fließenden Vorteils den gebietseigenen Merkmalen zu überlassen, zugleich eine behördliche Handhabung zuzulassen, die in Bezug auf die zu regelnde Materie praktischen Erfordernissen genügt.

Vgl. etwa BVerwG, Beschluss vom 15. November 1995 - 11 B 72/95 -, Urteil vom 12. Juli 2006 - 10 C 9/05 -; VG Stuttgart, Urteil vom 11. März 2009 - 3 K 3163/08 -; Klenke, Typisierung abgabenrechtlicher Tatbestände als Ausdruck des verfassungsrechtlichen Konkordanzgebotes, KStZ 1998, 129.

§ 108 Abs. 5 LWG ist mit seinem offenen Tatbestand zu den Merkmalen des Maßes des Vorteils und sonstigen Momenten der Pflichtigkeit deshalb als verfassungskonform hinzunehmen; zugleich scheidet die Norm wegen dieser Unvollständigkeit jedoch als eigenständig aussagekräftige und somit tragfähige Ermächtigungsgrundlage aus.

2. Der Norm des § 108 Abs. 5 S. 2 LWG kommt deshalb die Qualität einer rechtsstaatlichen Grundsätzen genügenden Ermächtigungsgrundlage nur zu i.V.m. mit einer untergesetzlichen Rechtsnorm, die (erstmals) verbindlich das Maß des Vorteils der Pflichtigen sowie die sonstigen offenen Merkmale der Heranziehung - wie oben angesprochen etwa den Zeitpunkt der Entstehung der Beitragspflicht sowie die Fälligkeit der aus der Festsetzung folgenden Zahlungspflicht - regelt. Diese untergesetzliche Rechtsnorm muss demokratisch legitimiert sein.

Vgl. zur höchstrichterlichen Rechtsprechung BVerwG, Beschluss vom 27. Juni 2005 - 10 B 72/04 - unter Rückgriff auf BVerfG, Beschluss vom 5. Dezember 2002 - 2 BvL 5, 6/98 -; ferner eingehend Klenke, KStZ 1998, 129.

Die vom BVerfG und BVerwG, jew. a.a.O., erörterten Ausnahmen einer solchen Legitimation treffen auf die nach § 108 Abs. 5 S. 2 LWG notwendige untergesetzliche Norm nicht zu. Denn anders als im Wasserverbandsrecht verlangt die nach § 108 Abs. 5 LWG zu erfassende Konstellation von Aufwand und Pflichtigkeit nicht nach einer Auslagerung der Kompetenzen auf einen Verband als unabhängigen Träger funktionaler Selbstverwaltung. Vielmehr geht es bei der Gestaltung vorteilsgerechter Umlage der Kosten einzelner Unterhaltungsmaßnahmen nach dem LWG darum, den Betroffenen die Ordnung ihrer Belange weitestgehend selbst zu überlassen; hieraus folgt das gemäß der o.a. Rechtsprechung typische Auseinanderfallen des normativen Ermächtigungskomplexes in gesetzliche und untergesetzliche Ebenen, zugleich die Notwendigkeit, auch die Regelungen in der untergesetzlichen Ebene demokratisch zu legitimieren.

a. Bedarf deshalb die Ermächtigungsnorm des § 108 Abs. 5 S. 2 LWG der Erweiterung um eine untergesetzliche Rechtsnorm, um als - insoweit vollständig ausgeformte - Ermächtigungsgrundlage dienen zu können, so scheitert die hier strittige Heranziehung bereits daran, dass der C. eine solche nicht zur Verfügung stand und nicht zur Verfügung steht. Wenn die C. in ihrem Bescheid vom 00.00.0000 das Maß des Vorteils und - hieraus abgeleitet - die Zahlungspflicht der Betroffenen aus der "Richtlinie zur Verteilung des Aufwands für die Wiederherstellung der innerstädtischen Deiche gemäß § 108 Abs. 5 LWG der Stadt H1. vom 1. Dezember 2010" ableitet, so hilft dies im Rahmen der - wie gezeigt - rechtsstaatlich notwendigen Vollständigkeit in Form gesetzlicher und untergesetzlicher Rechtsnormen nicht weiter. Denn es bedarf keiner weiteren Vertiefung, dass die C. in ihrer durch § 108 Abs. 5 S. 2 LWG zugeschriebenen Befugnis nicht als Aufsichtsbehörde und nicht als Vollziehungsbehörde der Stadt H1. tätig wird, sondern in originär eigener, erstmals zu einseitig hoheitlichem Handeln befähigenden Befugnis,

so auch OVG NRW, Beschluss vom 10. November 2010 - 15 B 1374/10 -.

Ein die Norm des § 108 Abs. 5 S. 2 LWG ausfüllendes untergesetzliches Regelwerk müsste deshalb im Hoheitsbereich dieses erstmals hoheitlich einseitig befugten Entscheidungsträgers entstanden sein, in dieser Hoheitsebene zugleich demokratisch legitimiert sein. Diese Voraussetzung erfüllt die zitierte Richtlinie nicht; es handelt sich - ungeachtet ihres Zustandekommens über § 123 Abs. 2 GO - um eine kommunale Regelung, nicht jedoch um eine untergesetzliche Rechtsnorm auf Landesebene. Ein rechtsschöpfender Akt, also eine Rechtssetzung in der Zuständigkeit der C. mit dem Inhalt der Richtlinie der Stadt H1. vom 1. Dezember 2010, ist im Übrigen nicht ersichtlich. Ein solcher Akt der Rechtssetzung wurde von der C. - wie die Art und Weise der Einführung der Richtlinie in die Begründung der Bescheide zeigt - auch gar nicht gewollt. Die C. ging vielmehr davon aus, die Richtlinie gelte als Gemeinderecht, das nunmehr von ihr - der C. - gegenüber den Begünstigten anzuwenden sei. Diese Konstruktion lässt eine demokratische Ableitung nicht erkennen; sie würde im übrigen voraussetzen, dass die Richtlinie der Stadt H1. vom 1. Dezember 2010 überhaupt wirksam als Gemeinderecht entstehen konnte. Hieran fehlt es, wie sogleich auszuführen sein wird.

b. Die Richtlinie der Stadt H1. vom 1. Dezember 2010 verstößt gegen § 108 Abs. 5 S. 1 LWG. Sie ist aus diesem Grunde nichtig, konnte also bereits in der kommunalen Ebene der Beigeladenen nicht wirksam entstehen. Denn dem Inhalt und der darin zutage getretenen systematischen Ordnung des § 108 Abs. 5 LWG ist

- wie ausdrücklich im Beschluss des OVG NRW vom 10. November 2010, a.a.O., bestätigt -

unmittelbar zu entnehmen, dass die Umlage des Aufwandes zunächst über ein Einvernehmen von Gemeinde und Grundstückseigentümern zu suchen ist, konsensuales Verfahren in der ersten Stufe im Verständnis des OVG NRW, a.a.O.. Hier hätte bereits eine Satzung als untergesetzliche Rechtsnorm in der Hoheitsebene der Gemeinde funktional keinen Platz. Die Satzung wäre unzulässig, weil sie ein hoheitlich einseitiges, nämlich zumindest zum Merkmal des Maßes des Vorteils ein einseitig bindendes Instrument darstellt. Angesichts des konsensualen Charakters des über § 108 Abs. 5 S. 1 LWG abzuwickelnden Verfahrens gilt nichts anderes für die Handlungsform der Richtlinie, die der Landrat der Beigeladenen im Wege der Kommunalaufsicht durch Verfügung vom 1. Dezember 2010 auferlegt hat. Denn mit Blick auf die gemäß § 108 Abs. 5 S. 1 LWG unzulässige einseitig hoheitliche Steuerung macht es keinen Unterschied, ob die - dem Konsens entgegenstehende - Bindung unmittelbar durch eine Satzung als Rechtsnorm herbeigeführt wird oder durch eine - der Form nach - nur verwaltungsintern verpflichtende Richtlinie. Denn jedenfalls war die hier strittige Richtlinie vom 1. Dezember 2010 erlassen worden mit unmittelbarem Geltungsanspruch gegenüber den nach § 108 Abs. 5 S. 1 LWG Betroffenen. Sie allein sollte den offenen Tatbestand des § 108 Abs. 5 S. 1 LWG ausfüllen; ein konsensuales Mitwirken der Betroffenen war auch im Weiteren nicht vorgesehen. Vielmehr wurde die Existenz der Richtlinie erstmals durch die Zahlungsaufforderung vom 1. Dezember 2010 offenbart; die Beigeladene führte sie auch zugleich mit dem Wortlaut ein, nach der Richtlinie müsse ein Beitrag festgesetzt werden. Insgesamt diente die Richtlinie vom 1. Dezember 2010 damit - wie vom OVG Nordrhein-Westfalen, a.a.O., als unzulässig beanstandet - der einseitig hoheitlichen Durchsetzung möglicher Ansprüche aus § 108 Abs. 5 LWG. Überdies sind die Inhalte der Richtlinie - etwa zum Maß des Vorteils (§§ 5 und 6), zu Hebesatz, Anteilsberechnung und Zahlungspflichtigen (§§ 7 bis 9) - einseitig bindend abgefasst worden, so dass das gesamte Regelwerk sich weder im Geltungsanspruch gegenüber dem Bürger noch inhaltlich von der - unzulässigen - Satzung abhebt, die der Landrat des Kreises T. der Beigeladenen durch Verfügung vom 22. Juli 2010 auferlegen wollte. Lediglich ergänzend ist darauf hinzuweisen, dass die Norm des § 108 Abs. 5 S. 2 LWG der C. als danach erstmals mit Hoheitsbefugnis ausgestattetem Entscheidungsträger es auch ansonsten nicht freistellt, sich einer untergesetzlichen Rechtsnorm aus der Ebene einer Gemeinde zu bedienen, um so die gemäß § 108 Abs. 5 LWG noch offenen Tatbestände einer Ermächtigung im Einzelfall zu schaffen. Denn ungeachtet der oben angeschnittenen Fragen demokratischer Legitimation in der jeweiligen Hoheitsebene ist es dem System des § 108 Abs. 5 LWG abzulesen und wird es in der Rechtsprechung des OVG NRW

- Beschluss vom 10. November 2010 -, a.a.O., S. 4 Mitte -

ausdrücklich bestätigt, dass der Gemeinde im Rahmen des § 108 Abs. 5 LWG überhaupt keine Befugnis zur hoheitlich einseitigen Steuerung der ihr möglicherweise zustehenden Ansprüche zusteht. Aus diesem Grunde scheidet eine gemeindliche Regelungsbefugnis auch als normative Vorgabe für die sodann notwendige Festsetzung durch die C. aus.

c. Insgesamt bleibt es dabei, dass der C. eine eigene untergesetzliche, die offenen Tatbestände des § 108 Abs. 5 S. 1 LWG ausfüllende Rechtsnorm z. Zt. der hier strittigen Heranziehung fehlte und nach wie vor fehlt. Insbesondere steht die Richtlinie vom 1. Dezember 2010 nicht als solche Rechtsnorm zur Verfügung, weil sie als Regelungswerk der Gemeinde bereits an sich unzulässig ist, also ex tunc nicht entstehen konnte und im Übrigen - mit entsprechender demokratischer Legitimation - nicht als untergesetzliche Rechtsnorm in der Hoheitsebene der C. entstanden ist. Die hier angefochtene Heranziehung vom 00.00.0000 kann sich folglich auf eine in den Ermächtigungsvoraussetzungen nur unvollständige und damit - für sich allein - rechtsstaatlich untaugliche Grundlage stützen. Bereits aus diesem Grund erweist sich der Bescheid der C. vom 00.00.0000 als rechtswidrig und bewirkt die gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO erforderliche Rechtsverletzung.

III. Selbst wenn die im Wege der Ersatzvornahme gemäß § 123 Abs. 2 GO vom Landrat des Kreises T. als Rechtsnorm der Beigeladenen erlassene Richtlinie vom 1. Dezember 2010 in der Lage wäre, die gesetzliche Ermächtigungsgrundlage des § 108 Abs. 5 S. 2 LWG zu vervollständigen, wäre sie jedenfalls aus mehreren Gründen wegen inhaltlicher Nichtigkeit unanwendbar.

1. Zunächst erweist sich die Zusammenfassung der beiden Deichbaumaßnahmen links und rechts der F. zu einer Anlage (§ 2) sowie die daraus folgende, unmittelbar vorteilswirksame Festsetzung eines einheitlichen Hebesatzes von 1,87 v. H. (§ 7 S. 3) als gesetzeswidrig. § 108 Abs. 5 LWG gibt vor, dass die Aufwendungen von denjenigen zu tragen sind, deren Grundstücke durch den Deich geschützt werden. Damit dürfte das Gesetz zwar nicht auf ein numerisches Verständnis des Schutzes durch einen (einzigen) Deich abstellen. Jedoch müssten die Maßnahmen, deren Kosten umgelegt werden, ihre Schutzfunktion gerade gegenüber dem veranlagten Grundstück äußern; insoweit sind die gesetzlichen Vorgaben eindeutig ausgefallen. Es ist aber nicht einmal vorgetragen worden, geschweige denn objektiv ersichtlich, dass der hier abgerechnete linksseitige Deich die rechts der F. gelegenen Grundstücke schützt, entsprechend der hier abgerechnete rechtsseitige Deich die linksseitig gelegenen Grundstücke. Entgegen der Auffassung der C. findet die Figur der Solidargemeinschaft der Gesamtheit der Eigentümer der hochwassergefährdeten Grundstücke in § 108 Abs. 5 LWG ganz offensichtlich keine rechtliche Bestätigung. Sie hat als gesetzgeberisches Anliegen Niederschlag wohl im WVG gefunden, dort aber zu den völlig anders gearteten Regeln über die Verbandsmitgliedschaft sowie die Beitragspflicht dem Verband gegenüber geführt, vgl. etwa §§ 1 Abs. 2, 28 WVG. Schon mit Blick auf diese Inhalte verbietet sich jede Übernahme eines Rechtsgedankens aus dem WVG, um die Norm des § 108 Abs. 5 LWG zu relativieren, soweit sie sich auf die Schutzfunktion des Deiches für einzelne Grundstücke und den hierauf zu beziehenden Vorteil erstreckt.

Mit Blick auf diesen Vorteil vermag die Richtlinie im Übrigen nicht zu erklären, dass sie in § 5 Abs. 1 und 4 den beitragsfähigen Aufwand auf die Eigentümer der durch die Deiche geschützten Grundstücke verteilen will, gemäß § 9 aber nicht nur die Eigentümer, sondern auch die Erbbauberechtigten als Zahlungspflichtige kennzeichnet. Dieser Widerspruch wird in der Richtlinie selbst nicht aufgelöst; aus § 108 Abs. 5 LWG lässt sich die Unterscheidung zwischen bevorteiltem Personenkreis und zahlungspflichtigem Personenkreis nicht ableiten.

2. Ferner steht die Vorteilsregel des § 5 Abs. 2 der Richtlinie nicht in Einklang mit der Ermächtigung des § 108 Abs. 5 LWG. Zwar ist die die Höhe des Aufwandes unmittelbar betreffende Minderung um einen Landeszuschuss von 70 v. H. als sachgerecht anzusehen, weil insoweit umlagefähige Kosten gar nicht angefallen sind (§ 5 Abs. 3). Inwieweit aber - davon unabhängig - eine Differenzierung vorteilsgerecht sein soll, die den Vorteil der Allgemeinheit einschließlich des Vorteils der Bundesrepublik Deutschland, des Landes Nordrhein-Westfalen und der Stadt H1. als eine Quote sowie den Anteil der Grundeigentümer als weitere Quote erfassen (§ 5 Abs. 2), lässt sich den gesetzlichen Vorgaben des § 108 LWG nicht entnehmen. Die Norm kennt den Vorteil der Allgemeinheit lediglich als Moment der Erforderlichkeit der Wiederherstellung gemäß § 108 Abs. 3 LWG. Die Erstattungspflicht folgt hingegen aus dem Grundeigentum. Deshalb trägt § 108 Abs. 5 LWG die Richtlinie auch in dem Umfang nicht, als diese in § 5 Abs. 2 fiskalisches Eigentum der Gebietskörperschaften bzw. der öffentlichen Hand über den Vorteil der Allgemeinheit abgelten will. Eine maßnahmebedingte und deshalb vorteilsgerechte Gleichstellung der aus dem Eigentum fließende Pflichten öffentlich-rechtlicher Körperschaften mit dem Anteil der Allgemeinheit lässt sich schlechterdings nicht begründen. 3. Überdies stellt sich der Verteilungsmaßstab gemäß § 6 Abs. 2 der Richtlinie als unbestimmt dar. Zwar wird der Verteilungsmaßstab nach dem Bewertungsgesetz von der Rechtsprechung durchaus als tauglicher Maßstab zur Ermittlung grundstücksbezogener Vorteile anerkannt. Für Grundstücke ohne Einheitswert verweist § 6 Abs. 2 der Richtlinie jedoch allein auf einen "unter Anwendung der Richtlinien für die Einheitsbewertung (BewG)" ermittelten Ersatzwert. Weitere normative Vorgaben - etwa Stichtag und sächliche Grundlagen der Ermittlung betr. Grundstücke, Gebäude und Anlagen - sind der Richtlinie jedoch - anders als etwa die zeichnerische Darstellung des Überschwemmungsgebiets - nicht als Anlage beigefügt worden. Der Bezug auf das Bewertungsgesetz ist unbestimmt ausgefallen. Denn dieses enthält keine Richtlinien; es wird ergänzt durch zahlreiche - unmittelbar vorteilswirksame - Anlagen und mehrere Verordnungen, welche aber nicht bezeichnet wurden. Angesichts des Umfangs der darin sowie im Bewertungsgesetz selbst enthaltenen Regelungen - einschließlich solcher zu notwendigen vorbereitenden Feststellungen, vgl. nur §§ 20, 29 BewG - wäre zumindest die Kennzeichnung nötig gewesen, welche Arten der Erhebung von Daten und Fakten für die Festsetzung des Ersatzwertes durch die Beigeladene oder ihre Hilfspersonen mit dem Wort "Richtlinien" vorgeschrieben werden sollten. Lediglich ergänzend wird darauf hingewiesen, dass angesichts der strukturellen Vielfalt, in der das Bewertungsgesetz die sächlichen Eigenheiten eines Grundstücks erfassen will, eine allgemeine Regelung wie die des § 6 Abs. 2 der Richtlinie nicht als geeignet angesehen wird, Vorteilsgesichtspunkte i.R.d. Hochwasserschutzes zu bewerten;

etwa VG Düsseldorf, Urteil vom 11. Januar 2011 - 17 K 5689/08 -, Juris Rdnr. 30 bis 36, 51 bis 54, 70 bis 75.

4. Schließlich stellt sich die Richtlinie vom 1. Dezember 2010 deshalb als nichtig dar, weil sie wesentliche Merkmale der Veranlagung offen lässt, nämlich nicht den Zeitpunkt der Entstehung der Beitragspflicht (etwa technische Herstellung der Maßnahme oder Berechenbarkeit des Aufwandes), jedenfalls aber nicht den Zeitpunkt der Fälligkeit der Zahlung des festgesetzten Beitrags und auch nicht bestimmt, ob es auf das Eigentum zur Zeit der Entstehung der sachlichen Beitragspflicht oder auf das Eigentum zum Zeitpunkt des Zugangs des Veranlagungsbescheides ankommt. Vgl. zu Fällen, in denen das ermächtigende Gesetz selbst auf solche Maßgaben verzichtet und sie der jeweiligen untergesetzlichen Rechtsnorm anheim stellt, etwa Urteil des erkennenden Gerichts vom 2. November 2009 - 3 K 308/08 - m.w.N.; in Bestätigung dieser Rechtsprechung etwa OVG NRW, Beschluss vom 17. Dezember 2009 - 12 A 2486/08 -.

IV. Selbst wenn der C. eine der Herkunft nach taugliche untergesetzliche Rechtsnorm als notwendige Ergänzung des § 108 Abs. 5 S. 2 LWG zur Verfügung stände (s. oben II.) und selbst wenn die zu diesem Zweck herangezogene Richtlinie der Stadt H1. vom 1. Dezember 2010 inhaltlich tragfähig wäre (s. oben III.), so fehlte jedenfalls die Befugnis der C. , zum Mittel der Festsetzung gemäß § 108 Abs. 5 S. 2 LWG zu greifen. Denn das nach § 108 Abs. 5 S. 1 LWG von der Stadt H1. vorzuschaltende Verfahren war und ist noch gar nicht abgeschlossen.

1. Wie im System des § 108 Abs. 5 LWG angelegt und im Einzelnen vom OVG NRW,

Beschluss vom 10. November 2010 - 15 B 1374/10 -,

aufgezeigt, setzt das hoheitlich einseitige Vorgehen der Festsetzung voraus, dass die für die Unterhaltung des Deiches zuständige Behörde die maßnahmebedingten Aufwendungen zunächst formlos gegenüber den Grundstückseigentümern geltend macht. Diese gegenüber der hoheitlich einseitigen, verbindlich regelnden Verfügung mindere Verfahrensanforderung erschöpft sich nicht in einer äußeren schriftlichen Formalie. Vielmehr ist dem damit eingeleiteten sog. konsensualen Verfahren denknotwendig eigen, dass der Adressat des Anspruchs auch Gelegenheit erhält, sich mit dessen Inhalt und Folge auseinanderzusetzen, ggfs. sogar Alternativen i. S. d. § 108 Abs. 5 S. 1 letzter Hs. LWG anzubieten. Diesem Anliegen genügt es nicht, wenn dem Adressaten des Anspruchs - wie hier - nur wenige Tage Zeit gelassen wird

- Erlass der Richtlinie durch den Landrat des Kreises T. am 1. Dezember 2010 - Zahlungsaufforderung der Beigeladenen an die Grundstückseigentümer am 1. Dezember 2010 - Zugang am Freitag, 3. Dezember 2010 - mit Zahlungsfrist bis Montag, 13. Dezember 2010,

um sich mit dem Anspruch auseinanderzusetzen. Dies genügt ganz offensichtlich nicht der Schwierigkeit der rechtlichen Materie sowie den komplexen Hintergründen, wie sich bereits daran zeigt, dass die befassten Behörden Jahre und Monate benötigt haben, um sie zu bewältigen. Der von der Beigeladenen eingeräumte Zeitraum konnte deshalb schlechterdings nicht ausreichen, Einigung eintreten oder Streit i.S.d. § 108 Abs. 5 S. 2 LWG entstehen zu lassen. Die im Februar 2009 durchführten Bürgerinformationen vermochten dem Ziel eines konsensualen Verfahrens nicht zu dienen. Denn bei dieser Gelegenheit hatte die Beigeladene mit dem Entwurf einer Beitragssatzung ebenfalls ein hoheitlich einseitiges Instrument vorgestellt, das im Übrigen wesentlich abweichende Regelungen u. a. zur Anlage nebst Hebesatz enthielt. Mit der sodann Geltung beanspruchenden Richtlinie vom 1. Dezember 2010 wurden die Betroffenen - wie bereits gezeigt - hingegen erst durch Zahlungsaufforderung der Beigeladenen vom 1. Dezember 2010 konfrontiert. Dem Gehalt nach war die Richtlinie - wie ebenfalls in anderem Zusammenhang bereits gezeigt - nicht geeignet, ein konsensuales Verfahren zu eröffnen, da die Beigeladene sie als einseitig bindendes Instrument eingeführt hatte, das gar nicht auf Antwort oder Austausch von Sachargumenten oder Ansichten angelegt war. Diese Umstände rechtfertigen es, das von der Beigeladenen eingeleitete und sodann von der C. als abgewickelt übernommene konsensuale Verfahren als Scheinverfahren einzustufen; als solches vermag es den beteiligten Behörden keine Rechte zu vermitteln.

2. Das nach § 108 Abs. 5 S. 1 LWG vorzuschaltende Verfahren kann auch nicht als Anhörungsverfahren etwa i.S.d. § 28 Abs. 1 VwVfG eingeordnet werden, dessen Nachholbarkeit sodann im weiteren Rechtsstreit eröffnet wäre, § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG. Denn bei diesem konsensualen Verfahren handelt es sich jedenfalls nicht allein um ein Mittel, dem betroffenen Grundstückseigentümer die entscheidungserheblichen Tatsachen für eine spätere Festsetzung mitzuteilen und ihm Gelegenheit zur Äußerung zu geben. Vielmehr ergibt sich aus den vorstehenden Erörterungen ohne weiteres, dass es sich im Verhältnis von § 108 Abs. 5 S. 1 zu S. 2 LWG um eine Abstufung in der materiellen Heranziehung handelt. So ist namentlich in der ersten Stufe ein Einvernehmen, darin jedenfalls im Ansatz immanent eine Modifizierung der Ansprüche der Höhe und der Art nach, zu suchen. Erst nach Scheitern des Konsenses kann überhaupt erst der Anspruch in der zweiten Stufe zur Entstehung kommen, nämlich die ganz anders geartete einseitige Befugnis zur Formulierung eines Anspruchs, der sodann nicht dem Konsens, sondern allenfalls im förmlichen prozessualen Verfahren der Abänderung oder Aufhebung unterliegt. Dieses System zeigt nicht einmal Ähnlichkeit mit den Instituten der Anhörung und Nachholbarkeit auf.

Ist der Beitragsbescheid vom 00.00.0000 deshalb aufzuheben, so entfällt die Grundlage der Festsetzung der "Kosten für diesen Verwaltungsakt" in Höhe von 22,50 EUR. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Es entspricht der Billigkeit gemäß § 162 Abs. 3 VwGO, die Beigeladene mit ihren eigenen Kosten zu belasten; denn sie hat keinen Antrag gestellt und sich somit einem eigenen Kostenrisiko nicht ausgesetzt, vgl. § 154 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung folgt aus § 167 Abs. 2 und Abs. 1 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.