Verwaltungsgericht Münster, 1 K 1596/11

T a t b e s t a n d

Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit einer Ordnungsverfügung bezüglich der Haltung von Farmnerzen.

Die Klägerin, eine niederländische Staatsangehörige, betreibt in C. eine Nerzfarm, in der sie die Nerze in Drahtkäfigen hält, die eine Länge von 90 cm, eine Breite von 30 cm und eine Höhe von 45 cm haben. Sie teilte dem Beklagten im April 2011 mit, dass sie nicht bereit sei, die Anforderungen, die § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV an die Grundfläche von Haltungseinrichtungen für Nerze stelle, zu erfüllen.

Mit Ordnungsverfügung vom 16. Juni 2011 ordnete der Beklagte an, dass die Klägerin im Falle einer Fortführung ihrer Nerzhaltung über den 11. Dezember 2011 hinaus spätestens bis zum 11. Dezember 2011 die Haltungseinrichtungen ihrer Nerze so erweitern muss, dass diese zusätzlich zu den Innenflächen eines Nestkastens für jedes ausgewachsene Tier und für jedes Jungtier nach dem Absetzen eine Grundfläche von mindestens einem Quadratmeter, mindestens jedoch eine Grundfläche von drei Quadratmetern aufweisen. Der Beklagte drohte der Klägerin für den Fall, dass sie der Anordnung nicht fristgemäß nachkommt, ein Zwangsgeld in Höhe von 10.000,- Euro an. Er begründete seinen Bescheid unter Hinweis auf § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV i. V. m. § 16 a TierSchG. Ohne die Ordnungsverfügung würde ab dem 12. Dezember 2011 ein rechtswidriger Zustand eintreten.

Mit ihrer am 14. Juli 2011 erhobenen Klage bringt die Klägerin im Wesentlichen vor: Die §§ 32, 33 Abs. 1, Abs. 5 Nr. 1, Abs. 6 Nr. 1, Abs. 7 Nr. 3, Abs. 8 Satz 1 Nr. 1 TierSchNutztV seien nichtig, da sie in mehrfacher Hinsicht gegen höherrangiges Recht verstießen:

Erstens seien die Normen nicht mit § 2 a Abs. 1 TierSchG vereinbar. Sie gingen sowohl inhaltlich als auch nach ihrem Ausmaß über die gesetzliche Verordnungsermächtigung hinaus: Die Vorschriften regelten lediglich formal die Anforderungen, die an die Nerzhaltung zu stellen seien, liefen jedoch faktisch auf ein Verbot gewerblicher Nerzhaltung in Deutschland hinaus. § 2 a Abs. 1 TierSchG ermächtige den Verordnungsgeber lediglich dazu, das "Wie" der Tierhaltung, nicht jedoch dazu, das "Ob" der Tierhaltung zu regeln. Die streitgegenständlichen Normen seien ferner nicht i. S. v. § 2 a Abs. 1 TierSchG zum Schutz der Tiere erforderlich, da es ihnen an der Eignung zum Schutz der Nerze fehle.

Zweitens liege ein Verstoß gegen den Vorbehalt des Gesetzes vor. Ein faktisches Verbot der Nerzhaltung sei allein dem parlamentarischen Gesetzgeber, der wesentliche, grundrechtlich relevante Fragen selbst regeln müsse, vorbehalten (sog. Parlamentsvorbehalt).

Drittens habe der Verordnungsgeber mit Erlass der infrage stehenden Vorschriften das sog. Verordnungsermessen nicht ordnungsgemäß ausgeübt. Er sei gehalten, den Sachverhalt vollständig zu ermitteln und alle danach zu berücksichtigenden Belange umfassend abzuwägen. Die Ausführungen in der Verordnungsbegründung ließen jedoch erkennen, dass die streitgegenständlichen Normen über die Nerzhaltung auf offenkundig unzutreffenden Annahmen beruhten. Eigene Ermittlungsmaßnahmen habe der Verordnungsgeber weder in Bezug auf die Grundbedürfnisse von Farmnerzen noch bezüglich etwaiger Folgen der von ihm erlassenen Regelungen vorgenommen.

Viertens verletzten die §§ 32, 33 Abs. 1, Abs. 5 Nr. 1, Abs. 6 Nr. 1, Abs. 7 Nr. 3, Abs. 8 Satz 1 Nr. 1 TierSchNutztV sowohl Grundrechte der Klägerin als auch Europäisches Gemeinschaftsrecht. Die gewerbliche Nerzhaltung sei als Beruf i. S. v. Art. 12 Abs. 1 GG einzuordnen. Die streitgegenständlichen Normen, die eine wirtschaftlich sinnvolle Ausübung dieses Berufs künftig ausschlössen, stellten eine unverhältnismäßige objektive Berufswahlregelung dar. Sie griffen auch unverhältnismäßig in das von Art. 14 Abs. 1 GG garantierte Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb sowie in den durch die Eigentumsfreiheit vermittelten aktiven Bestandsschutz ein. Darüber hinaus liege auch ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG vor, da inländische Nerzhalter gegenüber Nerzhaltern im EU-Ausland benachteiligt würden (sog. Inländerdiskriminierung). Schließlich begründeten die verschärften Haltungsanforderungen auch eine unzulässige Einfuhrbeschränkung für lebende Nerze i. S. v. Art. 34 AEUV sowie eine unzulässige Ausfuhrbeschränkung für Nerzpelze i. S. v. Art. 35 AEUV.

Das erkennende Gericht sei im Rahmen einer inzidenten Normenkontrolle berechtigt und verpflichtet, die Rechtswidrigkeit der streitgegenständlichen Normen im vorliegenden Rechtsstreit zu berücksichtigen.

Bezüglich der weiteren Einzelheiten wird auf die Schriftsätze der Klägerin vom 12. September 2011 und vom 2. März 2012 nebst Anlagen verwiesen.

Die Klägerin beantragt,

die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 16. Juni 2011 aufzuheben.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er bringt zur Begründung im Wesentlichen vor: Die Klage sei unbegründet, da die dritte Verordnung zur Änderung der TierSchNutztV (BGBl. 2006 I S. 2759) mit höherrangigem Recht in Einklang stehe, insbesondere sowohl formell als auch materiell verfassungskonform sei.

Diese sei inhaltlich von der Verordnungsermächtigung des § 2 a Abs. 1 TierSchG gedeckt, wonach der Verordnungsgeber berechtigt sei, die Anforderungen an die Haltung von Tieren nach § 2 TierSchG näher zu bestimmen. Der Verordnungsgeber habe kein faktisches Verbot der Nerzhaltung normiert, sondern die grundsätzliche Zulässigkeit der Käfighaltung von Nerzen vorausgesetzt. Vor diesem Hintergrund habe er lediglich die Haltungsbedingungen näher ausgestaltet. Die Folgewirkungen der Änderung der Regelungen der TierSchNutztV seien im Übrigen nicht im Rahmen der Vereinbarkeit mit § 2 a Abs. 1 TierSchG, sondern im Rahmen der Verhältnismäßigkeit des entsprechenden Eingriffs in die Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) zu prüfen. Das Ausmaß der Verordnungsermächtigung sei ebenfalls nicht überschritten, da die Regelungen der dritten Verordnung zur Änderung der TierSchNutztV auch zum Schutz der Tiere erforderlich seien i. S. v. § 2 a Abs. 1 TierSchG. Eine konkrete Obergrenze für die Verwirklichung tierschützender Grundsätze enthalte diese Norm nicht. Die Regelungen der Änderungsverordnung seien zum Schutz der Tiere geeignet.

Ein Verstoß gegen den Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes liege vor diesem Hintergrund nicht vor: Nur Regelungen, die eine bestimmte Art der Tierhaltung gänzlich untersagten, bedürften einer Normierung durch den parlamentarischen Gesetzgeber, nicht aber Vorschriften, die die Art der Haltung näher ausgestalteten.

Der Verordnungsgeber habe das ihm zustehende Verordnungsermessen auch nicht missachtet. Von ihm könne nicht verlangt werden, über bereits vorhandene wissenschaftliche Studien hinaus weitere Untersuchungen durchzuführen, bevor er von seiner Ermächtigung zur Normsetzung Gebrauch mache. Erforderlich sei - um der ihm zukommenden Einschätzungsprärogative Rechnung zu tragen - lediglich, dass der Verordnungsgeber die vorhandenen wissenschaftlichen Erkenntnisse auswerte, daraus eine eigene Einschätzung entwickele und diese seiner Entscheidung zugrunde lege. Der so verstandenen Ermittlungspflicht sei der Verordnungsgeber nachgekommen.

Die Regelungen der dritten Verordnung zur Änderung der TierSchNutztV griffen nicht unzulässig in Grundrechte ein. Sie bewirkten keine Verletzung von Art. 12 Abs. 1 GG, da sie keine objektiven Berufswahlregelungen enthielten, sondern Berufsausübungsregelungen, die sich als verhältnismäßig darstellten. In diesem Zusammenhang müsse der hohe verfassungsrechtliche Stellenwert des Staatszieles Tierschutz in Art. 20 a GG berücksichtigt werden. Der Verordnungsgeber habe den Betreibern der Nerzfarmen zudem durch langjährige Übergangsregelungen die Möglichkeit eingeräumt, sich in ihrer wirtschaftlichen Kalkulation auf die neuen Haltungsanforderungen einzustellen. Eine unzulässige Inländerdiskrimierung, die Art. 3 Abs. 1 GG verletze, sei ebenfalls zu verneinen. Die neuen Haltungsanforderungen gälten für jeden, der in der Bundesrepublik Deutschland eine Nerzfarm betreibe, unabhängig davon, ob es sich um einen Deutschen oder einen EU-Ausländer handele. Dass durch die Neuregelung Felle aus dem EU-Ausland unter Umständen kostengünstiger als Felle aus dem Inland angeboten werden könnten, sei in diesem Zusammenhang irrelevant.

Die dritte Verordnung zur Änderung der TierSchNutztV verstoße schließlich nicht gegen Europäisches Gemeinschaftsrecht, da sie weder die Einfuhr lebender Nerze in die Bundesrepublik Deutschland noch die Ausfuhr von Nerzpelzen aus der Bundesrepublik Deutschland behindere.

Bezüglich der weiteren Einzelheiten wird auf den Schriftsatz des Beklagten vom 11. Januar 2012 nebst Anlagen Bezug genommen.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von dem Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge verwiesen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

A. Die zulässige Klage ist unbegründet.

I. Die Anordnung des Beklagten vom 16. Juni 2011, dass die Klägerin im Falle einer Fortführung ihrer Nerzhaltung über den 11. Dezember 2011 hinaus spätestens bis zum 11. Dezember 2011 die Haltungseinrichtungen ihrer Nerze so erweitern muss, dass diese zusätzlich zu den Innenflächen eines Nestkastens für jedes ausgewachsene Tier und für jedes Jungtier nach dem Absetzen eine Grundfläche von mindestens einem Quadratmeter, mindestens jedoch eine Grundfläche von drei Quadratmetern aufweisen, ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

1. Ermächtigungsgrundlage für die angegriffene Ordnungsverfügung ist § 16 a Satz 1 i. V. m. Satz 2 Nr. 1 TierSchG. Nach § 16 a Satz 1 TierSchG trifft die zuständige Behörde die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und die zur Verhütung künftiger Verstöße notwendigen Anordnungen. Sie kann gemäß § 16 a Satz 2 Nr. 1 TierSchG insbesondere im Einzelfall die zur Erfüllung der Anforderungen des § 2 TierSchG erforderlichen Maßnahmen anordnen. Die allgemeinen Haltungsanforderungen nach § 2 TierSchG werden dabei durch die Vorgaben der TierSchNutztV konkretisiert.

Die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 16 a Satz 1 i. V. m. Satz 2 Nr. 1 TierSchG sind erfüllt. Seit dem 12. Dezember 2011 liegt ein Verstoß gegen § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV, der gemäß § 38 Abs. 18 TierSchNutztV von diesem Datum an anzuwenden ist, vor. Die von der Klägerin benutzten Zuchtgehege entsprechen nicht den Anforderungen der Norm, wonach Haltungseinrichtungen zusätzlich zu den Innenflächen eines Nestkastens und den Flächen eines Schwimmbeckens für Nerze für jedes ausgewachsene Tier und für jedes Jungtier nach dem Absetzen eine Grundfläche von mindestens einem Quadratmeter, mindestens jedoch eine Grundfläche von drei Quadratmetern aufweisen müssen. Diesen Vorgaben genügen die von der Klägerin verwendeten Käfige, die lediglich eine Länge von ca. 90 cm und eine Breite von 30 cm und damit eine Grundfläche von 0,27 Quadratmetern haben, nicht.

2. § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV steht auch mit höherrangigem Recht in Einklang. Die Norm, die sich im Rahmen der gesetzlichen Verordnungsermächtigung in § 2 a Abs. 1 TierSchG hält, ist formell und materiell verfassungsgemäß und verstößt nicht gegen europäisches Recht.

a) § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV wurde durch die Dritte Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung vom 30. November 2006 (BGBl. I S. 2759) in die TierSchNutztV eingefügt. Die Vorschrift beruht auf der gesetzlichen Verordnungsermächtigung in § 2 a Abs. 1 Nrn. 1 und 2 TierSchG. Danach wird das Bundesministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz ermächtigt, durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates, soweit es zum Schutz der Tiere erforderlich ist, die Anforderungen an die Haltung von Tieren nach § 2 näher zu bestimmen und dabei insbesondere Vorschriften zu erlassen über Anforderungen hinsichtlich der Bewegungsmöglichkeit oder der Gemeinschaftsbedürfnisse der Tiere (Nr. 1) sowie u. a. an Räume, Käfige, andere Behältnisse und sonstige Einrichtungen zur Unterbringung von Tieren (Nr. 2). Verfassungsrechtliche Bedenken gegen die Verordnungsermächtigung des § 2 a Abs. 1 TierSchG, die eine hinreichende Bestimmung von Inhalt, Zweck und Ausmaß der erteilten Ermächtigung i. S. v. Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG enthält,

vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 -, juris, Rn. 115 ff.,

bestehen nicht.

§ 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV ist inhaltlich von der genannten Ermächtigungsgrundlage gedeckt. Die Norm konkretisiert die allgemeinen Haltungsanforderungen des § 2 TierSchG. Sie enthält keine Entscheidung über die Frage, ob die gewerbliche Käfighaltung von Nerzen zulässig sein soll ("Ob" der Haltung), sondern setzt die grundsätzliche Zulässigkeit dieser Haltungsform vielmehr voraus. Innerhalb dieses ihr vom parlamentarischen Gesetzgeber vorgegebenen Rahmens bestimmt sie, unter welchen näheren Voraussetzungen eine gewerbliche Käfighaltung betrieben werden kann ("Wie" der Haltung). Die grundsätzliche Entscheidung über die Zulässigkeit der modernen Massentierhaltung hat der parlamentarische Gesetzgeber selbst getroffen und damit den Parlamentsvorbehalt, der im Rechtsstaats- und Demokratieprinzip wurzelt, gewahrt.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 -, juris, Rn. 125 ff.

§ 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV wahrt auch das Ausmaß der in § 2 a Abs. 1 TierSchG erteilten Ermächtigung, da die Regelung "zum Schutz der Tiere erforderlich" im Sinne der Norm ist. Diese Klausel normiert nicht lediglich ein tierschutzrechtliches Minimalprogramm. Eine konkrete Obergrenze für die Verwirklichung tierschützender Grundsätze bestimmt das Gesetz nicht. Vielmehr ist innerhalb des dem Verordnungsgeber zustehenden Regelungsermessens jede tierschutzrechtliche Normierung zulässig, welche die Grundrechte der Tierhalter nicht unverhältnismäßig einschränkt.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 6. Juli 1999 - 2 BvF 3/90 -, juris, Rn. 122 f.

§ 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV stellt sich insbesondere als geeignet zur Förderung des Tierschutzes dar. Dafür reicht aus, dass die Norm den mit ihr verfolgten Zweck zumindest fördert; nicht erforderlich ist, dass das Ziel vollkommen erreicht wird. Die Vorschrift regelt die Grundfläche, die pro Haltungseinrichtung und pro Nerz den Tieren mindestens zur Verfügung stehen muss. Es liegt auf der Hand, dass eine solche Regelung das Wohlbefinden von Tieren, die in freier Wildbahn größere Strecken zurücklegen,

vgl. etwa Otto, Über die Haltung von Farmnerzen (Mustela vison forma domestica) - eine Literaturübersicht, Februar 2008, Seite 4, wonach sich die Reviere der Nerze teilweise am Ufer über 1 bis 4 Quadratkilometer erstrecken können; Erhard/Heyn, Untersuchung zu Form, Fläche und Tiefe von Wasserbecken in der Nerzhaltung, Seite 12, wonach Nerze in freier Wildbahn ausgedehnte Reviere (1 bis 4 Quadratkilometer) bewohnen; vgl. ferner Ständiger Ausschuss des Europäischen Übereinkommens zum Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen Tierhaltungen (ETÜ), Empfehlungen in bezug auf Pelztiere, 22. Juni 1999, Seite 4,

zumindest fördern kann. Dem stehen Aussagen einzelner Wissenschaftler nicht entgegen, nach denen ein größerer Raum allgemein gesagt nicht notwendigerweise das Wohlbefinden verbessere,

vgl. De Jonge, 7. Mai 2007, Kommentar zur neuen deutschen Verordnung zur Pelztierhaltung, Antworten auf von Prof. Dr. Körner gestellte Fragen,

bzw. vieles dafür zu sprechen scheine, dass es für das Wohlbefinden von Nerzen wichtiger sei, die Käfigumwelt z. B. mit einem Nestkasten und zusätzlichen Ebenen anzureichern sowie Sozialkontakte zu ermöglichen, als die Abmessungen des Käfigs allein zu vergrößern.

Vgl. Otto, Über die Haltung von Farmnerzen (Mustela vison forma domestica) - eine Literaturübersicht, Februar 2008, Seite 21.

Damit wird nur ausgesagt, dass für das Wohlbefinden der Tiere verschiedene Faktoren - u. a. die zur Verfügung stehende Grundfläche - von Bedeutung sind, wodurch die grundsätzliche Eignung der Bestimmung nicht in Frage gestellt wird.

Dass eine Vergrößerung der Mindestgrundfläche geeignet ist, das Wohlbefinden der Nerze zu fördern, gilt unabhängig von der wissenschaftlichen Kontroverse darüber, ob und in welchem Grade Nerze als domestiziert anzusehen sind.

Vgl. zu dieser Frage etwa Otto, Über die Haltung von Farmnerzen (Mustela vison forma domestica) - eine Literaturübersicht, Februar 2008, Seite 5 ff., m. w. N.; Hagn, Ethologische Untersuchungen zur Nutzung von offenen Wassersystemen bei Nerzen (Neovison vison), 2009, Seite 15 f., m. w. N.; BR-Drs. 437/05, Seite 9, unter Hinweis auf Ludwig/Kugelschafter, Beurteilung der Haltungsbedingungen von Amerikanischen Nerzen in Pelztierfarmen, 1994.

Selbst wenn das erkennende Gericht zugunsten der Klägerin unterstellt, dass die Domestikation inzwischen abgeschlossen sein sollte, führt dies nicht dazu, § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV die Eignung zur Förderung des Tierschutzes abzusprechen.

Soweit die Klägerin ausführt, dass die Bestimmungen der §§ 33 Abs. 6 Nr. 1, Abs. 7 Nr. 3, Abs. 8 Satz 1 Nr. 1 TierSchNutztV nicht zum Schutz der Nerze geeignet seien, stellt sich dies als unerheblich dar. Vorliegend ist allein § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV inzident auf seine Vereinbarkeit mit höherrangigem Recht zu überprüfen. Im Rahmen einer Anfechtungsklage gegen eine Ordnungsverfügung kann das erkennende Gericht lediglich die Rechtmäßigkeit solcher Bestimmungen der TierSchNutztV inzident prüfen, auf deren Konformität mit höherrangigen Vorschriften es für die Rechtmäßigkeit der angegriffenen Verfügung ankommt. Die Bestimmungen der §§ 33 Abs. 6 Nr. 1, Abs. 7 Nr. 3, Abs. 8 Satz 1 Nr. 1 TierSchNutztV, die die Innenhöhe der Haltungseinrichtungen (§ 33 Abs. 6 Nr. 1 TierSchNutztV), die Planbefestigung des Bodens (§ 33 Abs. 7 Nr. 3 TierSchNutztV) und die Ausstattung mit einer Plattform, mit Vorrichtungen zum Klettern sowie mit Schwimmbecken regeln (§ 33 Abs. 8 Satz 1 Nr. 1 TierSchNutztV), sind für die Frage, ob die angefochtene Verfügung rechtswidrig ist, irrelevant. Diese beruht allein auf § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV, weil sie nur anordnet, dass die Klägerin die Haltungseinrichtungen ihrer Nerze im Falle einer Fortführung ihrer Nerzhaltung über den 11. Dezember 2011 hinaus spätestens bis zum 11. Dezember 2011 so erweitern muss, dass diese zusätzlich zu den Innenflächen eines Nestkastens für jedes ausgewachsene Tier und für jedes Jungtier nach dem Absetzen eine Grundfläche von mindestens einem Quadratmeter, mindestens jedoch eine Grundfläche von drei Quadratmetern aufweisen. Eine hypothetisch angenommene Nichtigkeit der §§ 33 Abs. 6 Nr. 1, Abs. 7 Nr. 3, Abs. 8 Satz 1 Nr. 1 TierSchNutztV zöge auch nicht die Nichtigkeit des § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV nach sich. Die differenzierenden Übergangsregelungen der § 38 Abs. 18, 19 TierSchNutztV zeigen vielmehr, dass nach dem erkennbaren Willen des Verordnungsgebers die Bestimmungen unabhängig voneinander Geltung beanspruchen sollten. Aus diesem Grund ist dem Antrag der Klägerin, durch Einholung eines Sachverständigengutachtens Beweis darüber zu erheben, dass es unmöglich ist, eine gewerbliche Nerzfarm unter Beachtung der ab dem 12. Dezember 2016 gemäß der Tierschutznutztierhaltungsverordnung geltenden Haltungsanforderungen wirtschaftlich zu betreiben, nicht nachzugehen.

b) Der Verordnungsgeber der dritten Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung hat auch das ihm zukommende Verordnungsermessen ordnungsgemäß ausgeübt. Auszugehen ist davon, dass dieser - wie auch der parlamentarische Gesetzgeber - über einen gewissen Beurteilungs- und Gestaltungsspielraum verfügt, der gerichtlich nicht überprüft werden kann (sog. Einschätzungsprärogative).

Vgl. etwa BVerfG, Beschluss vom 22. April 2009 - 1 BvR 121/08 -, juris, Rn. 41; BVerfG, Beschluss vom 16. Januar 1980 - 1 BvR 249/79 -, juris, Rn. 47.

Dies gilt für die Einschätzung drohender Gefahren ebenso wie für die Beurteilung von Eignung und Erforderlichkeit des gewählten Mittels. Der Verordnungsgeber ist weder verpflichtet, auf die Regelung eines Lebensbereichs zu verzichten, solange insoweit in der Wissenschaft noch Kontroversen bestehen bzw. einzelne Fragen noch nicht erschöpfend geklärt sind, noch muss er in derartigen Fällen entsprechende Forschungen in Auftrag geben, bis sämtliche wissenschaftliche Streitfragen ausgeräumt sind. Andernfalls müsste er - bzw. der Gesetzgeber - auch in vielen anderen Sachbereichen, nicht nur auf dem Gebiet des Tierschutzrechts, untätig bleiben und könnte so die ihm zukommende Rolle im System der Gewaltenteilung nicht mehr ausfüllen. Dass einzelne Fragen noch ungeklärt oder umstritten sind, stellt in der Wissenschaft keinen atypischen Ausnahmefall dar. Wissenschaftliche Kontroversen sind - gerade im naturwissenschaftlichen Bereich - vielmehr etwas Alltägliches. In derartigen Situationen genügt der Verordnungsgeber seiner Ermittlungspflicht, wenn er die verschiedenen wissenschaftlichen Positionen zur Kenntnis nimmt, auswertet und sich einer vertretbaren Auffassung anschließt, die keine Außenseiterposition darstellt. Der Verordnungsgeber der dritten Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung ist davon ausgegangen, dass eine Erhöhung der Grundfläche, die Nerzen in Käfighaltung mindestens zur Verfügung stehen muss, zumindest eine Verbesserung der Haltungsbedingungen der Tiere nach sich zieht. Dafür, dass er insoweit den Forschungsstand nicht ausgewertet und sich eine wissenschaftlich unvertretbare Position zu eigen gemacht hat, bestehen keine Anhaltspunkte. Insoweit wird auf das oben bereits Ausgeführte verwiesen. Aus der Begründung

vgl. BR-Drs. 437/05, Seite 9 ff.,

ergibt sich, dass der Verordnungsgeber die ihm zu diesem Zeitpunkt bekannten Veröffentlichungen zu den Haltungsbedingungen von Nerzen gesichtet und bei seiner normativen Entscheidung berücksichtigt hat.

Der Verordnungsgeber war nicht verpflichtet, weitergehende Studien zur Frage der wirtschaftlichen Auswirkungen der Veränderung der Mindestgröße der Haltungseinrichtungen in Auftrag zu geben. Er ist davon ausgegangen, dass für die Pelztierhalter durch die neuen Anforderungen z. T. erhebliche finanzielle Aufwendungen entstünden, die im einzelnen aber nicht quantifizierbar seien, so dass die nach den Vorgaben der Verordnung erzeugten Pelze unter Zugrundelegung der derzeitigen Erzeugerpreise nicht kostendeckend vermarktet werden könnten. Für diese Pelze müssten vielmehr höhere Erlöse am Markt erzielt werden als für Produkte aus ausländischer Intensivtierhaltung. Er nahm weiter an, dass mit Blick auf andere Märkte die Entwicklung eines Marktes für "Pelze aus tiergerechter Haltung" möglich sei.

Vgl. BR-Drs. 437/05, Seite 11 f.

Diese Prognose des Verordnungsgebers kann gerichtlich nur eingeschränkt überprüft werden. Dem in der mündlichen Verhandlung gestellten Antrag der Klägerin, durch Einholung eines Sachverständigengutachtens Beweis darüber zu erheben, dass es aufgrund der Besonderheiten des internationalen Pelzmarktes und insbesondere wegen des geringen Marktanteiles der deutschen Pelzproduktion nicht möglich ist, einen derartigen Markt zu entwickeln, ist deshalb, weil die Übergangsfristen den Pelztierzüchtern gerade ermöglichen sollten, Anstrengungen zur Etablierung eines solchen Marktes zu unternehmen, nicht nachzukommen. Im Übrigen richtet sich dieser Antrag auf eine dem Beweis nicht zugängliche Prognose.

Um die Grenzen der ihm eingeräumten Einschätzungsprärogative zu wahren, muss der Verordnungsgeber lediglich auf der Basis des ihm zur Zeit des Erlasses der Verordnung zur Verfügung stehenden Tatsachenmaterials eine Prognose stellen, die sich nicht als unvertretbar darstellt. Ob der prognostizierte Zustand später tatsächlich eintritt, ist für die gerichtliche Kontrolle der Prognose demgegenüber irrelevant. Stellt sich diese später als falsch heraus, sind die Regelungen vielmehr nachträglich vom Verordnungsgeber zu korrigieren.

Vgl. etwa BVerfG, Urteil vom 16. März 2004 - 1 BvR 1778/01 -, juris, Rn. 66 f.

Es ist weder substantiiert vorgetragen worden noch sonst ersichtlich, dass der Verordnungsgeber seiner Einschätzung, die Entwicklung eines Marktes für "Pelze aus tiergerechter Haltung" sei möglich, unzutreffende Annahmen zugrunde gelegt hat. Insbesondere folgt dies nicht daraus, dass zum gegenwärtigen Zeitpunkt ein entsprechender Markt noch nicht existiert, da die betroffenen Nerzhalter die Übergangsfrist nicht dazu genutzt haben, für die Etablierung eines entsprechenden Marktes - beispielsweise durch Information der Verbraucher über Anzeigen oder durch Verwendung entsprechender Zertifizierungen - zu werben. Aus diesem Grunde kann auch nicht davon ausgegangen werden, dass sich die Prognose nachträglich als falsch herausgestellt hat. Schon wegen des Zwecks der Übergangsfrist ist der in der mündlichen Verhandlung gestellte Antrag der Klägerin, durch Einholung eines Sachverständigengutachtens Beweis darüber zu erheben, dass es unmöglich ist, eine gewerbliche Nerzfarm unter Beachtung der seit dem 12. Dezember 2011 gemäß der Tierschutznutztierhaltungsverordnung geltenden Haltungsanforderungen wirtschaftlich zu betreiben, nicht auf eine entscheidungserhebliche Tatsache gerichtet. Daneben betrifft er eine dem Beweis nicht zugängliche Prognose.

c) § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV ist materiell mit der Verfassung vereinbar. Die Vorschrift verstößt weder gegen Art. 12 Abs. 1 GG, noch gegen Art. 14 Abs. 1 GG, noch gegen Art. 3 Abs. 1 GG.

aa) Der mit der Veränderung der Mindestgröße der Haltungseinrichtungen für Nerze verbundene Eingriff in die Berufsfreiheit nach Art. 12 Abs. 1 GG stellt sich als verhältnismäßig dar:

§ 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV ist als eine Regelung der Berufsausübung einzustufen. Dies gilt selbst dann, wenn man mit der Klägerin - obwohl die Pelztierhaltung als eigenständige Fachrichtung innerhalb des Ausbildungsberufs Tierwirt nicht mehr existiert, vgl. § 2 Abs. 1 der Verordnung über die Berufsausbildung zum Tierwirt (TWirtAusbV) - im Hinblick darauf, dass sich die Züchter im "Zentralverband Deutscher Pelztierzüchter e. V." organisieren, von einem eigenständigen Berufsbild des Pelztierzüchters ausgeht. Eine Normierung der Grundfläche, die Haltungseinrichtungen für Nerze zwingend aufweisen müssen, ist keine Regelung der Wahl des Berufs "Pelztierzüchter". Es ist auch nach dem 11. Dezember 2011 weiterhin möglich, diesen Beruf zu ergreifen und auszuüben. § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV normiert lediglich, welche Haltungsanforderungen erfüllt werden müssen, wenn Nerze gehalten werden.

Berufsausübungsregelungen können grundsätzlich durch jede vernünftige Erwägung des Gemeinwohls legitimiert werden. Wird in die Freiheit der Berufsausübung empfindlich eingegriffen, ist jedoch eine Rechtfertigung durch Interessen von entsprechend großem Gewicht erforderlich. Auch bloße Berufsausübungsregelungen können potentiell derart gravierend sein, dass sie die Berufsangehörigen zur Berufsaufgabe zwingen. Aus diesem Grund müssen sie die Voraussetzung einer Berufswahlbeschränkung erfüllen, falls der Zwang zur Berufsaufgabe nicht nur in Einzelfällen auftritt.

Vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 11. Aufl. 2011, Art. 12 GG Rn. 37, m. w. N. aus der Rechtsprechung.

Ein unmittelbarer Zwang zur Aufgabe des Berufs liegt nicht vor. § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV hat für die Pelztierzüchter lediglich mittelbare Auswirkungen, die jedoch ebenfalls einen Eingriff in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG darstellen, da den geänderten Haltungsbedingungen für Nerze eine objektiv berufsregelnde Tendenz innewohnt. Dieser mittelbare Eingriff ist aber verfassungsrechtlich gerechtfertigt. Der Verordnungsgeber der Dritten Verordnung zur Änderung der Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung vom 30. November 2006 ging - wie bereits dargestellt - davon aus, dass durch die erweiterten Anforderungen z. T. erhebliche finanzielle Aufwendungen für die betroffenen Pelztierhalter entstünden, die im einzelnen nicht quantifizierbar seien, so dass die nach den Vorgaben der Verordnung erzeugten Pelze unter Zugrundelegung der derzeitigen Erzeugerpreise nicht kostendeckend vermarktet werden könnten. Für diese Pelze müssten vielmehr höhere Erlöse am Markt erzielt werden als für Produkte aus ausländischer Intensivhaltung. Er nahm jedoch an, dass mit Blick auf andere Märkte die Entwicklung eines Marktes für "Pelze aus tiergerechter Haltung", bei der für die Pelze höhere Preise am Merkt erzielt würden, möglich sei.

Vgl. BR-Drs. 437/05, Seite 11 f.

Diese Prognose, die gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar ist, beruht - wie bereits ausgeführt - nicht auf offensichtlich unzutreffenden Annahmen oder einer unzureichenden Auswertung des zur Verfügung stehenden Tatsachenmaterials. Angesichts der fehlenden Anstrengungen der Pelztierzüchter seit dem Jahre 2006, einen Markt für "Pelze aus tiergerechter Haltung" zu etablieren, kann nicht davon ausgegangen werden, dass die Etablierung eines solchen Marktes von vornherein unmöglich war bzw. § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV mittelbar einen Zwang zur Aufgabe der Nerzhaltung beinhaltet. Unabhängig davon ist das insoweit maßgebliche Berufsbild das des Pelztierzüchters allgemein, so dass selbst dann, wenn man hypothetisch zugunsten der Klägerin unterstellte, dass die neuen Haltungsanforderungen zu einem faktischen Verbot der Nerzhaltung führten, weiterhin lediglich eine Berufsausübungsregelung vorläge.

Die finanziellen Einbußen, die mit der Neuregelung verbunden sind, sind angesichts der mehrjährigen Übergangsfristen in der Verordnung,

vgl. zur Berücksichtigung von Übergangsregelungen im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit beispielsweise Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 11. Aufl. 2011, Art. 12 GG Rn. 52, m. w. N. aus der Rechtsprechung,

die nach dem Willen des Verordnungsgebers gerade dazu dienen sollten, den betroffenen Pelztierhaltern die Möglichkeit zu geben, durch Aufklärung der Verbraucher und Einführung eines entsprechenden Zertifikats die Voraussetzungen für die Etablierung eines Marktes für "Pelze aus tiergerechter Haltung" zu schaffen, zumutbar. Die betroffenen Pelztierhalter konnten sich langfristig auf die neuen Anforderungen einstellen und entscheiden, ob sie ihre Betriebe entsprechend anpassen oder ob sie angesichts der veränderten Bestimmungen die Nerzhaltung aufgeben und sich ein neues Betätigungsfeld suchen wollten. Darüber hinaus ist im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit zu berücksichtigen, dass der verfassungsändernde Gesetzgeber mit der Änderung des Art. 20 a GG durch Gesetz vom 26. Juli 2002 (BGBl. I S. 2862) den Tierschutz in den Rang einer Staatszielbestimmung erhoben hat, so dass dieser Einschränkungen von Grundrechten legitimieren kann. Im Konfliktfall ist unter Berücksichtigung der besonderen Umstände zu entscheiden, welches Verfassungsgut im Wege der praktischen Konkordanz zurückzutreten hat bzw. wie ein Ausgleich hergestellt werden kann.

Vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 11. Aufl. 2011, Art. 20 a GG Rn. 14 ff., m. w. N. aus der Rechtsprechung.

Bei Abwägung der widerstreitenden Güter - die grundrechtliche Berufsfreiheit einerseits, die art- und verhaltensgerechte Tierhaltung andererseits - überwiegen nach alledem die Anforderungen an eine artgerechte Unterbringung der Nerze.

bb) Art. 14 Abs. 1 GG kommt als Prüfungsmaßstab nicht in Betracht. Art. 12 Abs. 1 GG ist als das sachnähere Grundrecht anzusehen. Art. 14 Abs. 1 GG schützt das Erworbene, die Ergebnisse geleisteter Arbeit, Art. 12 Abs. 1 GG dagegen den Erwerb, die Betätigung selbst.

Vgl. BVerfG, Urteil vom 16. Februar 2000 - 1 BvR 420/97 -, juris, Rn. 57.

§ 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV bezieht sich nicht auf die Ergebnisse geleisteter Arbeit, sondern auf die Betätigung selbst. Die Norm regelt die Anforderungen, unter denen Pelztierzüchter in Zukunft Nerze halten dürfen. Sie bezieht sich damit auf künftige Erwerbsaussichten, nicht aber auf die Regelung bestehender Vermögensgegenstände oder Rechtspositionen. Aus diesen Gründen kann die Kammer unentschieden lassen, ob die Substanz des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb unter den Schutz des Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG fällt.

Vgl. hierzu etwa bejahend BGH, Urteil vom 9. Dezember 2004 - III ZR 263/04 -, juris, Rn. 19; offen lassend etwa BVerwG, Urteil vom 25. Juni 2003 - 6 C 17/02 -, juris, Rn. 50; BVerfG, Beschluss vom 26. Juni 2002 - 1 BvR 558/91 u. a. -, juris, Rn. 79, m. w. N. aus der Rechtsprechung des BVerfG.

cc) § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV stellt schließlich auch keine unzulässige Inländerdiskriminierung bzw. keine Verletzung von Art. 3 Abs. 1 GG dar. Eine Inländerdiskriminierung, die der Rechtfertigung bedarf, liegt vor, wenn eine nationale Bestimmung EU-Ausländer besser als Inländer behandelt, weil das EU-Recht einer Erstreckung der für Inländer geltenden Regelung auf EU-Ausländer entgegensteht.

Vgl. Jarass, in: Jarass/Pieroth, Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, 11. Aufl. 2011, Art. 3 GG Rn. 74.

Die Vorschrift behandelt EU-Ausländer nicht besser als Inländer. Sie findet auf alle Betreiber von Nerzfarmen im Hoheitsgebiet der Bundesrepublik Deutschland Anwendung, unabhängig davon, ob sie deutsche Staatsangehörige oder Staatsangehörige eines anderen Mitgliedstaats der Europäischen Union sind. Dies zeigt gerade der Fall der Klägerin, die die niederländische Staatsangehörigkeit hat, anschaulich.

d) § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV verstößt ferner nicht gegen europäisches Recht.

aa) Ein Verstoß gegen das Europäische Übereinkommen zum Schutz von Tieren in landwirtschaftlichen Tierhaltungen vom 10. März 1976 (ETÜ), das durch Gesetz vom 25. Januar 1978 in deutsches Recht transformiert wurde, liegt nicht vor. Aufgrund Art. 9 ETÜ hat der ständige Ausschuss die "Empfehlungen in Bezug auf Pelztiere" vom 22. Juni 1999 (Empfehlungen) angenommen. Diese Empfehlungen sind nach ihrer Annahme für jede Vertragspartei, mithin auch für die Bundesrepublik Deutschland, wirksam und anzuwenden. Im Anhang A Ziffer 7 der Empfehlungen werden an die Mindestflächen für Nerze weitaus geringere Anforderungen gestellt als in § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV. Ein Verbot, über diese Mindeststandards hinauszugehen, enthält diese völkerrechtliche Verpflichtung jedoch nicht. Die Mindeststandards dürfen nicht unterschritten werden, es bleibt den einzelnen Mitgliedstaaten aber unbenommen, im Wege des "nationalen Alleinganges" weitergehende Anforderungen zu stellen, um so unabhängig von den zwischenstaatlichen Vorgaben einzelstaatliche Interessen und Belange im nationalen Bereich zu verwirklichen. Dies hat der deutsche Verordnungsgeber mit den geänderten Haltungsbedingungen für Nerze getan.

bb) § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV verstößt auch nicht gegen Europäisches Unionsrecht.

Die Richtlinie 98/58/EG des Rates vom 20. Juli 1998 über den Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere (RiL) legt nach Art. 1 Abs. 1 RiL ebenfalls lediglich Mindestnormen für den Schutz landwirtschaftlicher Nutztiere fest. Die Mitgliedstaaten dürfen diese Mindestnormen, die inhaltlich allgemein gehalten sind, überschreiten.

§ 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV ist - unabhängig von der Frage einer Rechtfertigung zum Schutz der Gesundheit von Tieren i. S. v. Art. 36 Satz 1 AEUV - ferner weder eine mengenmäßige Einfuhrbeschränkung i. S. v. Art. 34 AEUV in Bezug auf lebende Nerze noch eine mengenmäßige Ausfuhrbeschränkung i. S. v. Art. 35 AEUV in Bezug auf Nerzpelze. Unter einer mengenmäßigen Einfuhrbeschränkung ist jede Maßnahme zu verstehen, mit der die Einfuhr einer Ware vollständig verboten oder nach Menge, Wert oder Zeitraum begrenzt wird,

vgl. EuGH, Urt. v. 10. Dezember 1968 - Rs. 7/68 (Kommission ./. Italien), EuGHE 1968, 633, 644; Leible/T. Streinz, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Band I, 46. Ergänzungslieferung Oktober 2011, Art. 34 AEUV Rn. 51,

eine mengenmäßige Ausfuhrbeschränkung ist jede Maßnahme, die die Ausfuhr einer Ware vollständig verbietet oder nach Menge, Wert oder Zeitraum begrenzt.

Vgl. EuGH, Urt. v. 23. November 1978 - Rs. 7/78 (Thompson), EuGHE 1978, 2247, 2275; Leible/T. Streinz, in: Grabitz/Hilf/Nettesheim, Das Recht der Europäischen Union, Band I, 46. Ergänzungslieferung Oktober 2011, Art. 35 AEUV Rn. 5.

§ 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV stellt weder ein Verbot noch eine Begrenzung der Einfuhr von lebenden Nerzen bzw. der Ausfuhr von Nerzpelzen dar. Die Vorschrift normiert lediglich die Mindestgröße der Grundfläche, die die Haltungseinrichtungen für Nerze aufweisen müssen. Sie ist auch keine Maßnahme gleicher Wirkung i. S. v. Art. 34, 35 AEUV, da sie den innergemeinschaftlichen Handel mit lebenden Nerzen bzw. mit Nerzpelzen nicht behindert.

3. Anhaltspunkte für einen Ermessensfehler des Beklagten sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Der Beklagte durfte mit der angefochtenen Ordnungsverfügung verlangen, dass die Klägerin die Nerze im Einklang mit dem derzeit geltenden Recht hält.

II. Die Androhung des Zwangsgeldes beruht auf §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60, 63 VwVG NRW. Sie hat sich nicht mit Ablauf des 11. Dezember 2011

erledigt, obwohl die Klägerin der durch die Grundverfügung aufgegebenen Handlungspflicht auf Grund der aufschiebenden Wirkung ihrer hiergegen gerichteten Klage bis zum Fristablauf nicht nachkommen musste. Gemäß § 63 Abs. 1 Satz 4 VwVG NRW ist für die Erfüllung der Handlungspflicht der Eintritt der Bestandskraft maßgeblich, sofern - wie mit der vorliegenden Klage - ein Rechtsbehelf mit aufschiebender Wirkung eingelegt wird.

B. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über ihre vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

C. Die Berufung ist gemäß §§ 124 Abs. 2 Nr. 3, 124 a Abs. 1 Satz 1 VwGO wegen grundsätzlicher Bedeutung der Frage, ob § 33 Abs. 5 Nr. 1 TierSchNutztV zu einer unzulässigen Beeinträchtigung der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) gewerblicher Pelztierzüchter führt, zuzulassen.