Verwaltungsgericht Münster, 2 K 1372/10

Tatbestand

Im März 2010 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Erteilung einer Baugenehmigung für die Errichtung eines Studentenwohnheimes an E.-straße in N.-H. (Gemarkung N., Flur 00, Flurstücke 000, 000 - jeweils teilweise - und Flurstück 000). Die Bauvorlagen zeigen ein Wohngebäude mit 131 selbständigen Wohneinheiten, davon 115 Wohneinheiten mit 1 Zimmer und 16 Wohneinheiten mit 2 Zimmern. Die dem Bauantrag beigefügte Stellplatzberechnung der Klägerin beruhte auf einem Schlüssel von 1 (Stellplatz) : 5 (Bewohner) und ergab damit auf der Grundlage von insgesamt 157 Bewohnern des Gebäudes einen Bedarf von 31 - im Lageplan zum Bauantrag eingezeichneten - Stellplätzen. Den Stellplatzschlüssel von 1 : 5 hatte die Klägerin ihren bauaufsichtlich genehmigten Anträgen für vergleichbare Vorhaben in N. (Studentenwohnhaus für 70 Bewohner an der X.-Straße, Az. 00000/0000; Studentenwohnanlage für 60 Bewohner an der T.-Straße/N1.-Straße, Az. 00000/0000; Neubau für 140 Studentenwohnungen, an der D.-straße, Az. 00000/0000) entnommen. Nach Antragseingang teilte die Bauaufsichtsbehörde der Klägerin mit, der bislang übliche Schlüssel von 1 Stellplatz je 5 Bewohnerplätze werde nur noch bei Studentenwohnheimen in entsprechender zweckgebundener Trägerschaft, z.B. Wohnheimen des Studentenwerks N., zugrundegelegt. Das von der Klägerin geplante Studentenwohnheim sei keine solche Einrichtung. Aufgrund der geringen Wohnfläche der im Bauantrag der Klägerin dargestellten Kleinst-Appartements und des damit verbundenen Nutzerkreises könne aber ein Stellplatzschlüssel von 1 : 2 (1 Stellplatz für jeweils 2 Appartements) angewendet werden. Dies ergebe bei der Anzahl der geplanten Appartements einen Bedarf von 65 notwendigen Stellplätzen. Da die fehlenden 34 Stellplätze auf dem Baugrundstück weder nachgewiesen noch nachweisbar seien, beabsichtige die Bauaufsichtsbehörde, den Bauantrag der Klägerin abzulehnen, es sei denn, die Klägerin schließe mit der LEG Standort- und Projektentwicklung C. GmbH (im folgenden nur: Landesentwicklungsgesellschaft) eine Vereinbarung über die Ablösung des Stellplatz-Fehlbedarfs.

Die Klägerin beharrte demgegenüber auf ihrem Standpunkt, den Stellplatznachweis geführt zu haben, erklärte die von der Beklagten geforderte höhere Anzahl notwendiger Stellplätze für "schlichtweg rechtswidrig" und stellte es der Beklagten anheim, ihren Standpunkt in Form einer Auflage zur Baugenehmigung zum Ausdruck zu bringen. Mit Datum vom 11./15. Juni 2010 traf sie mit der Landesentwicklungsgesellschaft eine Vereinbarung über die Ablösung der von der Bauaufsichtsbehörde verlangten zusätzlichen 34 Stellplätze, behielt sich aber - mit Blick auf ihre Absicht, gerichtlich gegen die von der Bauaufsichtsbehörde vorgenommene Stellplatzberechnung vorzugehen - das Recht vor, von der Ablösevereinbarung insoweit zurückzutreten, als durch eine gerichtliche Entscheidung festgestellt werde, dass die von der Bauaufsichtsbehörde vorgenommene Stellplatzforderung rechtswidrig sei.

Nach Kenntnisnahme dieser Ablösevereinbarung erteilte die Beklagte der Klägerin mit Datum vom 25. Juni 2010 die Baugenehmigung für den Neubau eines "Mehrfamilienhauses (Studentenwohnen - 131 WE)". Unter der Überschrift "Auflagen und Bedingungen" enthielt diese Genehmigung nachfolgende Nebenbestimmung (Nr. 1):

"Für das Bauvorhaben sind nach § 51 BauO NRW 65 Stellplätze notwendig. Hiervon sind 31 Stellplätze entsprechend dem genehmigten Stellplatznachweis auf Dauer befahrbar herzustellen. Die restlichen 34 Stellplätze sind gemäß Vertrag vom 11.06.2010 abgelöst."

Unter Nr. 5 der genehmigten Baubeschreibung ("Anzahl der notwendigen Stellplätze") hatte die Bauaufsichtsbehörde die von der Klägerin errechnete Summe notwendiger Stellplätze ("31") mit Grünstift durchkreuzt und durch den Grüneintrag "65" ersetzt sowie die Anzahl der von der Klägerin "durch Ablösung" nachzuweisenden Stellplätze mit Grünstift auf "34" festgesetzt.

Die Klägerin hat rechtzeitig Klage erhoben. Zu deren Begründung trägt sie vor: Ihre Stellplatzberechnung fuße auf genau jenem Berechnungsschlüssel, den die Beklagte in der Vergangenheit stets zur Ermittlung des Stellplatzbedarfes von Studentenwohnheimen - und zwar auch bei den von der Klägerin zuletzt errichteten Studentenwohnheimen T.-Straße, D.-straße und X.-Straße - zugrundegelegt habe. Von dieser Verwaltungspraxis sei die Beklagte im Genehmigungsverfahren für das hier streitige Bauvorhaben abgewichen, ohne dafür überzeugende, nach § 51 Abs. 1 S. 1 der Landesbauordnung rechtserhebliche Gründe genannt zu haben. Maßstab für die Berechnung sei der tatsächliche, zu erwartende Bedarf an Stellplätzen. Dass dieser davon abhängen könnte, ob ein Wohnheim in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft oder - wie hier - in privater Trägerschaft geführt werde, sei weder plausibel noch von der Beklagten belegt worden. Nach dem Gesetzeswortlaut bzw. -zweck hänge der Stellplatzbedarf entscheidend von der Erreichbarkeit eines Wohngebäudes mit öffentlichen Verkehrsmitteln ab. Diese sei im vorliegenden Fall optimal gewährleistet. Die Bushaltestelle befinde sich direkt vor dem Eingang des geplanten Studentenwohnheimes; die Fahrzeit des Linienbusses in die Innenstadt dauere nach Fahrplan nur 10 Minuten.

Die Klägerin beantragt,

die Beklagte zu verpflichten, ihr die Baugenehmigung entsprechend ihrem Bauantrag vom 1. März 2010 zu erteilen,

hilfsweise,

die Nebenbestimmung Nr. 1, Sätze 1 und 3, zur Baugenehmigung der Beklagten vom 25. Juni 2010 aufzuheben, soweit darin mehr als 31 notwendige Stellplätze für das Studentenwohnheim gefordert werden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung trägt sie vor: Die Klage sei bereits unzulässig. Zwar sei die Verpflichtungsklage grundsätzlich die statthafte Klageart, um einen Anspruch auf Erteilung einer Baugenehmigung durchzusetzen. Im vorliegenden Fall fehle der Klägerin jedoch das Rechtsschutzinteresse. Die Verwaltungsgerichtsordnung kenne die Verpflichtungsklage nur in zwei Ausgestaltungen, und zwar als Versagungsgegenklage und als Untätigkeitsklage. Im vorliegenden Fall habe die Klägerin aber eine Baugenehmigung entsprechend ihrem Antrag erhalten. Sie dürfe - wie beantragt - ihr Bauvorhaben mit 65 notwendigen Stellplätzen errichten. Ferner sei der Klägerin antragsgemäß genehmigt worden, 34 Stellplätze abzulösen. Es liege daher weder ein Fall der Untätigkeit noch ein Fall der Versagung vor.

Die Klage sei auch unbegründet, weil der im Baugenehmigungsverfahren zugrundegelegte Stellplatzschlüssel 1 : 2 dem Kraftfahrzeugverkehr entspreche, der aufgrund der Nutzung des genehmigten Vorhabens zu erwarten sei. Abgesehen davon, dass das Parken im öffentlichen Verkehrsraum in der E.-straße nicht unbegrenzt möglich sei, liege das genehmigte Wohngebäude weit entfernt vom Stadtkern. Am Stadtrand sei der Motorisierungsgrad verhältnismäßig höher als im Stadtzentrum. Es sei deshalb zu erwarten, dass in dem genehmigten Gebäude verhältnismäßig mehr Bewohner ein Kraftfahrzeug unterhalten würden, als im Stadtkern lebende Personen. Bei der Berechnung der notwendigen Stellplätze sei zwar in Rechnung gestellt worden, dass der öffentliche Personennahverkehr in N. gut ausgebaut und eine Bushaltestelle in geringer Entfernung des Wohnheimes vorhanden sei. Die Fahrt mit dem Bus in die Innenstadt von N. dauere indessen aufgrund der vielen Zwischenhalte extrem lange. Außerdem bestehe auf Grund des sternförmigen Liniennetzes des öffentlichen Personennahverkehrs in N. keine Möglichkeit, andere Stadtteile als das Stadtzentrum direkt zu erreichen. Es bestehe auch keine Veranlassung, aus der Größe der in dem Studentenwohnheim vorfindlichen Wohneinheiten auf den Motorisierungsgrad der Nutzer zu schließen. Letztlich sei entscheidend, dass es sich bei dem von der Klägerin geplanten Gebäude nicht um ein zweckgebundenes Studentenwohnheim handele. Die Klägerin sei ein normales Wohnungsbauunternehmen und biete deshalb im Gegensatz zu einem staatlichen Träger - z.B. dem Studentenwerk N. - keine Gewährleistung dafür, dass die Appartements für die Dauer ihrer Existenz zweckgebunden nur an Studenten vermietet würden. Das Gebäude sei auch kein Wohnheim im Sinne der Richtzahlen für den Stellplatzbedarf. Wohnheime zeichneten sich dadurch aus, dass sie neben Individualplätzen auch über Gruppenplätze verfügten und Gemeinschaftsräume - z.B. für mehrere Zimmer ausgelegte Küchen oder größere Gruppenräume für Spiele oder Medien - aufwiesen. Die genehmigten Bauvorlagen zeigten keine solchen Merkmale des Vorhabens der Klägerin. Zwar gebe es keine stadtspezifische Richtzahlentabelle in N.; die Beklagte habe aber die Anzahl der notwendigen Stellplätze entsprechend ihrer im Mai 2010 festgelegten Verwaltungspraxis ermittelt; diese sehe für alle Wohnheime, die von privaten Bauträgern im Stadtgebiet betrieben würden, einen Stellplatzschlüssel von 1 : 2 vor.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vortrags der Beteiligten im übrigen wird auf den Inhalt der Streitakte sowie auf den Inhalt der von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsakten (2 Aktenbände) ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die Klage ist mit ihrem Hauptantrag zulässig.

Das Rechtsschutzinteresse für das Verpflichtungsbegehren der Klägerin ist nicht zu bezweifeln. Der Standpunkt der Beklagten, die Klägerin habe eine ihrem eigenen Antrag entsprechende Baugenehmigung erhalten, ist unzutreffend. Die über das Baugenehmigungsverfahren geführte Akte belegt, dass die Klägerin bis zur Entscheidungsreife ihres Bauantrages unbeirrt auf ihrer rechtlichen Überzeugung beharrt hat, für ihr Vorhaben seien nur 31 notwendige Stellplätze herzustellen (vgl. Bl. 153 und 162 der Beiakte Heft I). Die hiervon abweichende Stellplatzberechnung in der Baubeschreibung vom 1. Februar 2010 ist gegen den ausdrücklich erklärten Willen der Bauherrin durch Grüneintrag der Bauaufsichtsbehörde in die Bauvorlagen gelangt. Zwar nimmt diese Modifikation des Bauantrages erkennbar Bezug auf die von der Klägerin am 11./15. Juni 2010 mit der Landesentwicklungsgesellschaft getroffene Vereinbarung über die Ablöse von 34 Stellplätzen. Mit dieser Vereinbarung hatte sich die Klägerin jedoch nicht der vom Bauantrag abweichenden Stellplatzberechnung der Bauaufsichtsbehörde unterworfen. Denn die der Beklagten noch vor Erteilung der Baugenehmigung zur Kenntnis gebrachte Vereinbarung belegte - wie schon das Schreiben der Klägerin vom 19. Mai 2010 (Bl. 153 a.a.O.) - die in dem vereinbarten Rücktrittsvorbehalt zum Ausdruck kommende Überzeugung, dass die Forderung von mehr als 31 notwendigen Stellplätzen rechtswidrig sei und enthielt - noch zusätzlich - die Ankündigung der Klägerin, gegen diese Stellplatzberechnung gerichtlich vorzugehen. Die Stellplatzablöse diente nach allem erkennbar dem Ziel, eine rasche Baufreigabe zu erwirken und den Streit der Beteiligten über die Zahl der notwendigen Stellplätze später vor Gericht auszutragen. In der Genehmigung des mit dem beschriebenen Inhalt gestellten Bauantrages der Klägerin liegt die - wenn auch nur konkludente - Ablehnung "einer Baugenehmigung mit nur 31 Stellplätzen", die die Beklagte für die Zulässigkeit des Verpflichtungsbegehrens der Klägerin vermisst (Schriftsatz vom 18. Oktober 2010, S. 3 oben).

Die damit zulässige Klage hat mit ihrem Hauptantrag Erfolg, weil die Klägerin Anspruch auf Erteilung der bauaufsichtlichen Genehmigung für das im Bauantrag vom 1. März 2010 beschriebene - nicht durch Grüneinträge geänderte - Vorhaben hat.

Rechtliche oder tatsächliche Gründe, die einen höheren als den von der Klägerin auf dem Baugrundstück nachgewiesenen Stellplatzbedarf ergeben könnten, sind weder vom Beklagten vorgetragen worden, noch treten sie aus den Akten hervor. Sie sind auch sonst nicht ersichtlich.

Rechtsgrundlage für die Ermittlung des Stellplatzbedarfs ist § 51 Abs. 1 Satz 1 der Landesbauordnung. Nach dieser Vorschrift sind anlässlich der Errichtung baulicher Anlagen, bei denen ein Zu- und Abgangsverkehr zu erwarten ist, Stellplätze oder Garagen herzustellen, wenn und soweit unter Berücksichtigung der örtlichen Verkehrsverhältnisse und des öffentlichen Personennahverkehrs zu erwarten ist, dass der Zu- und Abgangsverkehr mittels Kraftfahrzeug erfolgt. Nach der Begründung des Änderungsgesetzes, das zu der zitierten Fassung des § 51 Abs. 1 Satz 1 der Landesbauordnung geführt hat,

Landtag Nordrhein-Westfalen, 12. Wahlperiode, Drucksache 12/3738, S. 79

sollte die Neufassung bewirken, dass die Bauaufsichtsbehörden künftig Stellplätze erst nach einer Überprüfung des im Einzelfall zu ermittelnden Bedarfs für notwendig erachten. Der Gesetzgeber wollte mittels dieser einzelfallbezogenen Bedarfsermittlung eine verbesserte Abstimmung der Errichtung von Stellplätzen auf privaten Grundstücken mit der Verkehrssituation in der jeweiligen Gemeinde sowohl im Bereich des Individualverkehrs als auch im Bereich des öffentlichen Personennahverkehrs erreichen. Der Gesetzgeber hatte eine Praxis der Bauaufsichtsbehörden festgestellt, die von der Annahme einer kategorischen Stellplatzpflicht geleitet war und die die Notwendigkeit von Stellplätzen regelmäßig nicht mit Blick auf den konkreten Bedarf einer baulichen Nutzung, sondern - dem Grunde wie der Höhe nach - anhand der wie Gesetzesrecht angewendeten Stellplatz-Richtzahlentabelle (Anlage zu Nr. 51.11 der Verwaltungsvorschriften zur Landesbauordnung) ermittelte. Dieser Praxis sollte mit der Neufassung des § 51 Abs. 1 der Landesbauordnung begegnet werden. Wörtlich heißt es in der Gesetzesbegründung: "Eine Stellplatzrichtzahlentabelle soll es künftig im Hinblick auf die im Einzelfall zu treffenden Feststellungen nicht mehr geben."

Gemessen an diesen rechtlichen Maßstäben gibt es für den Standpunkt der Beklagten, für das Vorhaben der Klägerin seien mehr als 31 Stellplätze erforderlich, keine tragfähige Rechts- oder Erkenntnisgrundlage:

Bereits die optimale Anbindung des für "Studentenwohnen - 131 WE" genehmigten Gebäudes an den öffentlichen Personennahverkehr in N. lässt einen geringen Motorisierungsgrad der Bewohner erwarten. Denn die Haltestelle der Buslinie 00, die den Ortsteil H. mit der Innenstadt verbindet, befindet sich vor dem Grundstück E.-straße 00; die Fahrt mit dem Bus dauert nach Fahrplan 10 Minuten und ist für Studenten wegen des "Semestertickets" entgeltfrei. Ein Gebäude, das angesichts der beengten Wohnverhältnisse in 131 Kleinst-Appartements für das Wohnen von Studenten konzipiert und für diese Nutzung genehmigt ist, lässt auch mit Blick auf die Lebensverhältnisse und -gewohnheiten seiner Bewohner nur einen geringen Motorisierungsgrad erwarten. Von dieser Korrelation - also von der Größe der in einem Wohnheim vorfindlichen Wohneinheit auf den Motorisierungsgrad des Nutzers zu schließen - ist die Beklagte im Baugenehmigungsverfahren selber ausgegangen (vgl. Aktenvermerk vom 23. März 2010, Bl. 88 [90] der Beiakte Heft I). Die hier genehmigten Kleinst-Appartements bieten nicht nur nach ihren Raumgrundrissen, ihrer Nutzfläche und ihrem Komfort eine eher bescheidene Unterkunft, sondern werden auch von einem Personenkreis gesucht und als Wohnmöglichkeit genutzt, der in der Regel noch wirtschaftlich abhängig ist und über kein ausreichendes eigenes Einkommen verfügt, um seinen Lebensunterhalt selbst zu bestreiten. Die finanziellen Verhältnisse von Studenten erlauben es deshalb typischerweise nicht, neben den - beträchtlichen - Aufwendungen für das Wohnen am Studienort noch Mittel zu erübrigen, dort auch einen eigenen Pkw zu unterhalten.

Der Hinweis der Beklagten, dass es dem Gebäude E.-straße 00 an Gruppenplätzen und an Gemeinschaftsräumen - z.B. für mehrere Zimmer ausgelegten Küchen oder größeren Gruppenräumen für Spiele oder Medien - fehle, trifft, wenn man von dem Waschmaschinen/Wäschetrockner-Raum im Erdgeschoss absieht, in der Sache zu. Die Beklagte nennt aber keine tragfähigen Gründe, warum das Fehlen solcher Räume einen höheren als den normalen Motorisierungsgrad der Bewohner des Wohnheims erwarten lässt.

Der nach allem plausible Schluss von der Nutzergruppe und dem Zuschnitt der Wohnräume auf einen geringen Stellplatzbedarf ist - unbestritten - bis Mai 2010 bei der Genehmigung von Studentenwohnheimen in N. unabhängig von der jeweiligen Trägerschaft - wie z.B. bei den von der Klägerin errichteten Studentenwohnanlagen an der X.-Straße, an der T.-Straße/N1.-Straße und an der D.-straße - zur Geltung gekommen. Dieser Schluss hätte auch im vorliegenden Fall, bei der gebotenen vorhabenbezogenen Einzelfallwürdigung gezogen werden müssen.

Für die Abkehr von ihrer bisherigen Praxis hat die Beklagte keine nach dem Gesetzeswortlaut oder -zweck tragfähigen Gründe benannt. Dass die jeweilige Trägerschaft einer Studentenwohnanlage - je nach dem, ob sie öffentlich-rechtlich oder privatrechtlich erfolgt - ein geeignetes Kriterium für die Ermittlung des Stellplatzbedarfes sein kann, hat die Beklagte nicht plausibel erläutert. Auch der Standpunkt der Beklagten, die Zahl der Ein-Personen-Haushalte in N. sei deutlich gestiegen, trägt den neuen Stellplatzschlüssel für Studentenwohnheime in privater Trägerschaft nicht. Diesem Hinweis liegt die - fernliegende - Annahme zugrunde, die von der Klägerin errichteten, nur sehr bescheidenen Wohnbedürfnissen entsprechenden Kleinst-Appartements könnten in nennenswertem Umfang für alle Personen - unabhängig von Alter, Stand oder Einkommensverhältnissen - attraktiv sein, die als Einzelpersonen auf dem Wohnungsmarkt nach einer Wohnung suchen. Belege, die eine solche Erwartung rechtfertigen könnten, hat die Beklagte nicht benannt. Dass es im Umfeld der zuvor mit einem Stellplatzschlüssel 1 : 5 genehmigten Wohnheime der Klägerin oder anderer privater Träger zu einer auf solche "Fehlbelegungen" zurückführbaren Unterversorgung mit Stellplätzen und einem daraus entstandenen "Parkdruck" gekommen ist, hat die Beklagte nicht behauptet. Der Hinweis der Beklagten rechtfertigt die Abkehr von seiner bisherigen Stellplatzberechnung auch aus Rechtsgründen nicht, weil die Beklagte das Vorhaben der Klägerin als "Mehrfamilienhaus (Studentenwohnen - 131 WE)" genehmigt hat und deshalb die Vermietung von Appartements an andere Personen als Studenten wegen deren Rechtserheblichkeit für den Stellplatzbedarf als genehmigungsbedürftige Nutzungsänderung einstufen und auch verbieten kann, sofern nicht dafür weitere Stellplätze nachgewiesen werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Der Ausspruch über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung des Urteils gegen Sicherheitsleistung beruht auf §§ 167 VwGO, 709 ZPO.