Verwaltungsgericht Münster, 1 K 1960/11

T a t b e s t a n d

Die Beteiligten streiten um die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens.

Der Rat der Beklagten beschloss am 2. Februar 2011, dass die öffentliche Bücherei nach Ablauf des derzeitigen Mietvertrages ihren neuen Standort an der Eschstraße findet (Neubau). Den alternativen Beschlussvorschlag, als neuen Standort die Marienkirche vorzusehen (Umbau), lehnte der Rat ab.

Am 20. April 2011 reichten die Kläger das Bürgerbegehren "Ja für die Marienkirche" ein. Das Begehren, das von einer ausreichenden Zahl von Bürgern unterschrieben worden war, enthielt die Fragestellung: "Soll der Ratsbeschluss vom 2. Februar 2011 zum Neubau einer Bücherei an der Eschstraße aufgehoben und die Marienkirche von H. Standort der Bücherei werden?" In der Begründung wurde ausgeführt, dass Grundlage des Ratsbeschlusses eine Kostenvergleichsschätzung zwischen dem Neubau der Bücherei und der Anmietung der Marienkirche gewesen sei. Der Rat habe nicht berücksichtigt, dass ein Kauf der Marienkirche mit anschließendem Umbau die günstigste Alternative darstelle. In dem Kostendeckungsvorschlag wurde dargelegt, dass die Beklagte die Marienkirche mit einer Nutzfläche von 700 m² zum Kaufpreis von 1,- € erwerben könne. Bei einer Finanzierungslaufzeit von 30 Jahren fiele eine Investitionssumme i. H. v. 782.000,- € an, die sich aus Grundstücks- und Umbaukosten zusammensetze. Elektroinstallationskosten seien dabei nicht berücksichtigt, da die Beklagte diese in die Vergleichsrechnungen für den Neubau ebenfalls nicht einbezogen habe. Die Investitionssumme, deren Berechnung im Text des Bürgerbegehrens nicht näher erläutert wurde, sei durch Eigenmittel i. H. v. 500.000,- € (Investitionspauschale) sowie Fremdmittel i. H. v. 282.000,- € zu finanzieren. Darüber hinaus seien pro Jahr Instandhaltungskosten i. H. v. 6.090,- € sowie (erhöhte) Heizkosten i. H. v. 1.587,12 € zugrunde zu legen. Im Laufe von 30 Jahren entstünden Kosten i. H. v. insg. 629.012,08 €. Einen Vorschlag zur Deckung der Instandhaltungs-, Heiz- und Elektroinstallationskosten enthielt die Aufstellung nicht. Bezüglich der weiteren Einzelheiten des Kostendeckungsvorschlags wird auf Punkt II. des Bürgerbegehrens "Ja für die Marienkirche" verwiesen.

In der Sitzung vom 20. Juli 2011 stellte der Rat der Beklagten fest, dass das Bürgerbegehren wegen nichtauskömmlicher Kostendarstellung an formellen Mängeln leide und daher unzulässig sei. Diesen Beschluss stellte der Bürgermeister durch Bescheid vom 1. August 2011 den Prozessbevollmächtigten der Kläger am 5. August 2011 zu. Zur Begründung verwies er darauf, dass zwischen den von den Klägern und den von der Beklagten zugrunde gelegten Kosten für eine Nutzung der Marienkirche als Bücherei eine Differenz von ca. 472.000,- € bzw. 38 % bestehe.

Die Kläger haben am 5. September 2011 dem Verwaltungsgericht Düsseldorf per Telefax eine an das Verwaltungsgericht Münster gerichtete Klageschrift übermittelt, die am 7. September 2011 im Original beim Verwaltungsgericht Münster eingegangen ist. Am 8. September 2011 haben die Kläger einen Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand gestellt und ausgeführt, ein Organisationsmangel sei für die Fristversäumnis nicht ursächlich gewesen. Nach der eidesstattlichen Versicherung der Rechtsanwaltsfachangestellten vom 8. September 2011 habe sie aus nicht mehr nachvollziehbaren Gründen die Faxnummer des Verwaltungsgerichts Düsseldorf gewählt und die entsprechende Differenz nicht erkannt. Erst nachdem ihr am 7. September 2011 telefonisch mitgeteilt worden sei, dass eine nicht für das Verwaltungsgericht Düsseldorf bestimmte Klage eingegangen sei, habe sie ihren Fehler bemerkt. Sie sei seit 10 Jahren als Rechtsanwaltsfachangestellte tätig und habe in der Vergangenheit bereits vielfach fehlerfrei Faxschreiben übermittelt. Nach den Ausführungen im Schriftsatz und ihrer eidesstattlichen Versicherung vom 26. Oktober 2011 habe der zuständige Sachbearbeiter sie generell angewiesen, die Faxnummer auf dem Sendebericht sowohl mit der Faxnummer auf dem versandten Schriftsatz als auch mit der in der Handakte befindlichen Faxnummer des Empfängers abzugleichen. Sie habe am 5. September 2011 diese Abgleichung nicht oder jedenfalls nicht sorgfältig vorgenommen.

In der Sache bringen die Kläger im Wesentlichen vor: Das Bürgerbegehren enthalte einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme i. S. v. § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW. Es weise sowohl eine überschlägige, nachvollziehbare Kostenschätzung als auch eine konkrete Gegenfinanzierung auf. Ob einzelne Kostenpositionen exakt richtig beziffert worden seien, sei unerheblich. Differenzen zwischen den Berechnungen der Kläger und der Beklagten berührten die Nachvollziehbarkeit des Kostendeckungsvorschlags nicht. Darüber hinaus habe sich die Kalkulation der einzelnen Positionen, die marktüblichen Preisen entsprächen, an der Berechnungsweise des von der Beklagten beauftragten Architekturbüros sowie an den Vorgaben der DIN 276 orientiert.

Die Kläger beantragen,

die Wiedereinsetzung in die Klagefrist zu gewähren,

die Beklagte unter Aufhebung des Bescheids vom 1. August 2011 zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens mit der Fragestellung "Soll der Ratsbeschluss vom 2. Februar 2011 zum Neubau einer Bücherei an der Eschstraße aufgehoben und die Marienkirche von H. Standort der Bücherei werden?" festzustellen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie macht geltend, die Klage sei mangels Wahrung der Klagefrist bereits unzulässig. Die Voraussetzungen einer Wiedereinsetzung in den vorigen Stand lägen nicht vor, da sich die Kläger ein Organisationsverschulden ihrer Prozessbevollmächtigten zurechnen lassen müssten.

In der Sache bringt die Beklagte im Wesentlichen vor: Das Bürgerbegehren enthalte keinen nach den gesetzlichen Vorschriften durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme i. S. v. § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW. Dieser weise substantielle Fehler in der Struktur, bei der Ermittlung der Investitionskosten, der jährlichen Folgekosten und bei der Gegenfinanzierung auf. Der Kostendeckungsvorschlag sei nach seiner Darstellung nicht nachvollziehbar. Für potentielle Unterzeichner sei mangels jeder Erklärung unverständlich, wie sich die zugrunde gelegten Kosten i. H. v. 629.012,08 € kalkulierten. Die Investitionssumme i. H. v. 782.000,- €, deren Berechnung nicht hinreichend erläutert werde, sei deutlich zu niedrig angesetzt. Darüber hinaus hätten die Kläger die Elektroinstallationskosten einstellen müssen. Für letztere fehle ebenso wie für die jährlichen Folgekosten jeglicher Vorschlag einer Gegenfinanzierung.

Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der Gerichtsakte und der von der Beklagten vorgelegten Verwaltungsvorgänge verwiesen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Verpflichtungsklage ist zulässig.

Die Klagefrist gemäß § 74 Abs. 2 i. V. m. Abs. 1 Satz 2 VwGO ist zwar nicht gewahrt. Nach dieser Norm muss die Verpflichtungsklage innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe des Verwaltungsaktes erhoben werden. Der Bescheid der Beklagten vom 1. August 2011 wurde den Prozessbevollmächtigten der Kläger am 5. August 2011 zugestellt. Die am 7. September 2011 beim erkennenden Gericht eingegangene Klage ist verfristet.

Den Klägern ist jedoch auf ihren Antrag gemäß § 60 Abs. 1 VwGO Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren, da sie ohne eigenes und ohne ihnen zuzurechnendes Organisationsverschulden ihrer Prozessbevollmächtigten (§ 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 85 Abs. 2 ZPO) verhindert waren, die Klagefrist einzuhalten. Die Fristversäumnis ist allein darauf zurückzuführen, dass die Rechtsanwaltsfachangestellte aus nicht mehr nachvollziehbaren Gründen die Faxnummer des Verwaltungsgerichts Düsseldorf wählte und die Abgleichung mit der Faxnummer in der Handakte entgegen der generellen Anweisung nicht oder nicht mit der gebotenen Sorgfalt vornahm. Die Prozessbevollmächtigten haben die nach der Rechtsprechung erforderlichen organisatorischen Vorkehrungen getroffen, um eine Überprüfung der per Telefax übermittelten Schriftsätze auf Verwendung einer zutreffenden Empfängernummer zu gewährleisten. Danach ist im Rahmen der erforderlichen Ausgangskontrolle in der Regel ein Sendebericht auszudrucken und auf die Richtigkeit der verwendeten Empfängernummer zu überprüfen. Hierbei darf die Überprüfung regelmäßig nicht darauf beschränkt werden, die Faxnummer im Sendebericht mit der Faxnummer zu vergleichen, die auf dem versandten Schriftsatz angegeben ist. Die Überprüfung der Richtigkeit der im Sendebericht ausgewiesenen Empfängernummer ist vielmehr anhand eines aktuellen Verzeichnisses oder der Handakte des Rechtsanwalts oder einer anderen geeigneten Quelle vorzunehmen.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 9. Januar 2008 – 6 B 51/07 -, juris, Rn. 3, m. w. N.

Der zuständige Sachbearbeiter hatte der Rechtsanwaltsfachangestellten, die seit 10 Jahren in ihrem Beruf tätig ist und in der Vergangenheit bereits vielfach fehlerfrei Faxschreiben abgesendet hatte, generell aufgetragen, nach jeder Versendung von Faxschreiben die Faxnummer des Sendeberichtes sowohl mit der Faxnummer auf dem versandten Schriftsatz als auch mit der Faxnummer in der Handakte zu vergleichen. Diese allgemeine Anweisung, die die Kläger mit Schriftsatz vom 26. Oktober 2011 und damit nach Ablauf der Frist von zwei Wochen nach Wegfall des Hindernisses (vgl. § 60 Abs. 2 Satz 1 Hs. 1 VwGO) vortrugen, kann noch berücksichtigt werden, da sie keinen neuen, eigenständigen Wiedereinsetzungsgrund, sondern eine bloße Ergänzung und Vervollständigung des tatsächlichen Vorbringens, die auch nach Ablauf der Frist zulässig ist, darstellt.

Vgl. zur Abgrenzung des unzulässigen Nachschiebens von Gründen zur zulässigen Ergänzung des tatsächlichen Vorbringens Sodan/Ziekow/Czybulka, VwGO, 3. Aufl. 2010, § 60 VwGO Rn. 119 m. w. N.

Die Kläger hatten nämlich bereits im fristgerecht gestellten Antrag auf Wiedereinsetzung in den vorigen Stand vom 8. September 2011 ausgeführt, dass die Rechtsanwaltsfachangestellte aus nicht mehr nachvollziehbaren Gründen die Faxnummer des Verwaltungsgerichts Düsseldorf gewählt und die entsprechende Differenz nicht erkannt habe. Diesen Wiedereinsetzungsgrund haben die Kläger mit Schriftsatz vom 26. Oktober 2011 lediglich konkretisiert, indem sie weitere Einzelheiten zur Organisation der Ausgangskontrolle vortrugen. Die jeweiligen Tatsachen sind durch die eidesstattlichen Versicherungen der Rechtsanwaltsfachangestellten vom 8. September 2011 und vom 26. Oktober 2011 auch glaubhaft gemacht (vgl. § 173 Satz 1 VwGO i. V. m. § 294 Abs. 1 ZPO).

Die Klage ist aber unbegründet. Die durch den Bescheid vom 1. August 2011 den Klägern bekannt gegebene ablehnende Entscheidung des Rats der Beklagten, dass das Bürgerbegehren "Ja für die Marienkirche" unzulässig sei, verletzt diese nicht in ihren Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 VwGO). Sie haben keinen Anspruch darauf, dass die Beklagte das Bürgerbegehren gemäß § 26 Abs. 6 Satz 1 GO NRW für zulässig erklärt, weil der Kostendeckungsvorschlag der verlangten Maßnahme (Erwerb der Marienkirche und deren Umbau zum Standort der Bücherei) nicht den gesetzlichen Anforderungen des § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW genügt.

Nach dieser Norm muss das Bürgerbegehren u. a. einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag für die Deckung der Kosten der verlangten Maßnahme enthalten. Durch dieses Gebot will der Gesetzgeber sicherstellen, dass die Bürger in finanzieller Hinsicht über Tragweite und Konsequenzen der im Wege des Bürgerbegehrens vorgeschlagenen Entscheidung unterrichtet werden.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Januar 2008 – 15 A 2697/07 -, juris, Rn. 8.

Der Kostendeckungsvorschlag besteht dabei aus zwei Elementen: Er muss neben einer Kostenschätzung einen konkreten, nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag enthalten, wie die Kosten gedeckt werden können.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Januar 2008 – 15 A 2697/07 -, juris, Rn. 10.

Da das durchzuführende Projekt in der Regel nicht in allen Einzelheiten bereits zum Zeitpunkt des Bürgerbegehrens durchgeplant ist, genügt eine überschlägige, nachvollziehbare Schätzung der Kosten.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28. Januar 2003 – 15 A 203/02 -, juris, Rn. 41; OVG NRW, Beschluss vom 21. Januar 2008 – 15 A 2697/07 -, juris, Rn. 10.

Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Initiatoren eines Bürgerbegehrens regelmäßig nicht über das erforderliche Fachwissen von Behörden verfügen und auch nicht verpflichtet werden sollen, kostspielige Gutachten zur Ermittlung der Kosten in Auftrag zu geben. Jedoch müssen sowohl die Anschaffungs- oder Herstellungskosten als auch die Folgekosten überschlägig geschätzt werden.

Vgl. Articus/Schneider/Becker, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 3. Aufl. 2009, § 26 GO NRW, 2.3.3; Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Band I, 36. Ergänzungslieferung Januar 2011, § 26 GO NRW, III 3; Kleerbaum/Palmen/Brunner, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 1. Aufl. 2008, § 26 GO NRW, III 3.

Der Kostendeckungsvorschlag selbst muss eine nachvollziehbare Kostenschätzung enthalten; die Nachvollziehbarkeit darf sich nicht erst aus später eingereichten Unterlagen ergeben, da letztere den Bürgern im Zeitpunkt der Unterzeichnung nicht zur Verfügung standen. Enthält der Kostendeckungsvorschlag keine nachvollziehbare Schätzung der Kosten, besteht die Gefahr einer Verfälschung des Bürgerwillens: Es lässt sich nicht ausschließen, dass Unterzeichner das Begehren nicht unterstützt hätten, wenn ihnen die finanziellen Dimensionen des Projekts bewusst gewesen wären.

Vgl. Kleerbaum/Palmen/Brunner a. a. O.

Die Kosten können entweder durch Einsparungen an anderer Stelle, durch Veräußerung von Vermögensgegenständen oder aber durch (weitere) Kreditaufnahme gedeckt werden. Die pauschale Angabe, auf welchem dieser drei Wege die Kostendeckung erreicht werden soll, reicht nicht aus. Vielmehr bedarf es eines konkretisierten Vorschlags zur Deckung sämtlicher anfallender Kosten. Dabei hängt der erforderliche Konkretisierungsgrad davon ab, wie die Kostendeckung erreicht werden soll. Geht es um eine Finanzierung im Wege der Kreditaufnahme, so werden weitere Angaben im Allgemeinen nicht erforderlich sein. Soll hingegen an anderer Stelle gespart oder ein Vermögensgegenstand veräußert werden, so bedarf es jedenfalls näherer Konkretisierungen. Es genügt nicht, pauschal auf allgemeine Haushaltsmittel zu verweisen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 21. Januar 2008 – 15 A 2697/07 -, juris, Rn. 10.

Um einer Verzerrung des Bürgerwillens vorzubeugen, müssen die Finanzierungsvorschläge für sämtliche anfallenden Kostenpositionen ebenfalls Bestandteil des Textes des Bürgerbegehrens sein und dürfen sich nicht erst aus später eingereichten Unterlagen ergeben, die den Bürgern im Zeitpunkt der Unterzeichnung nicht zur Verfügung standen.

Vgl. Kleerbaum/Palmen/Brunner a. a. O.

Der Vorschlag für die Deckung der Kosten der Maßnahme, die das vorliegende Bürgerbegehren verlangt, genügt den vorstehend ausgeführten Anforderungen in mehrfacher Hinsicht nicht. Die Schätzung der Kosten für den Erwerb und den Umbau der Marienkirche zur Bücherei ist für potentielle Unterzeichner nicht hinreichend nachvollziehbar (1.) und darüber hinaus unvollständig (2.). Weiterhin wird nicht für sämtliche nach Auffassung der Kläger anfallenden Kostenpositionen ein Finanzierungsvorschlag unterbreitet (3.).

(1.) Die Schätzung der Kosten für den Erwerb und den Umbau der Marienkirche zur Bücherei ist für potentielle Unterzeichner nicht hinreichend nachvollziehbar.

a) Nach dem Kostendeckungsvorschlag fielen eine Investitionssumme i. H. v. 782.000,- € sowie pro Jahr Instandhaltungskosten i. H. v. 6.090,- € und (erhöhte) Heizkosten i. H. v. 1.587,12 € an. Darüber hinaus wird angegeben, dass im Lauf von 30 Jahren Kosten i. H. v. 629.012,08 € entstünden. Für die Bürger, die auf der Grundlage dieser Informationen ihre Entscheidung über eine Unterzeichnung treffen müssen, ist anhand des Textes des Bürgerbegehrens nicht nachvollziehbar, in welchem Verhältnis die zuerst genannten Kosten zur angegebenen Kostenhöhe von 629.012,08 €, deren Berechnung nicht näher erläutert wird, stehen. Es genügt aus den oben bereits dargelegten Gründen nicht, wenn aus weiteren, den Bürgern im Zeitpunkt der Unterzeichnung nicht vorliegenden Unterlagen ersichtlich ist, wie sich der Betrag von 629.012,08 € kalkuliert.

b) Im Text des Bürgerbegehrens wird nicht schlüssig dargelegt, auf welche Weise die Kläger zur angenommenen Investitionssumme i. H. v. 782.000,- € gelangt sind. Es wird lediglich angegeben, dass sich dieser Betrag aus Grundstücks- und Umbaukosten unter Ausklammerung der Elektroinstallationskosten zusammensetze. An dieser Stelle hätte die Investitionssumme nach einzelnen Kostengruppen, ggf. auf der Grundlage der DIN 276, inhaltlich weiter aufgeschlüsselt werden müssen, um dem Erfordernis einer überschlägigen, nachvollziehbaren Kostenschätzung Rechnung zu tragen. Auf diese Weise wäre den Bürgern zumindest eine grobe Einschätzung ermöglicht worden, ob sie die Kostenschätzung für realistisch halten.

(2.) Die Kostenschätzung ist darüber hinaus unvollständig. Ein Kostendeckungsvorschlag muss sämtliche anfallenden Kostenpositionen überschlägig schätzen und durch einen nach den gesetzlichen Bestimmungen durchführbaren Vorschlag gegenfinanzieren. Dies gilt unabhängig davon, ob eine einzelne Position in einer Vergleichsrechnung des Rates für ein alternatives Projekt, gegen das sich das Bürgerbegehren wendet, ebenfalls nicht aufgeführt ist. Den Bürgern sollen dadurch die tatsächlichen finanziellen Dimensionen des Begehrens vor Augen geführt werden. Diesen Anforderungen genügt der Kostendeckungsvorschlag der Kläger, der die Elektroinstallationskosten ausklammert, nicht. Es reicht nicht aus, darauf hinzuweisen, dass die Beklagte diese Kosten in ihren Vergleichsberechnungen ebenfalls nicht berücksichtigt habe. Maßgeblich ist allein eine Schätzung der Kosten der verlangten Maßnahme. Wenn der Kostendeckungsvorschlag dieses Erfordernis erfüllt hätte, wäre es den Klägern unbenommen geblieben, in der Begründung des Bürgerbegehrens die Kosten, die nach ihrer Berechnung im Falle des Umbaus der Marienkirche anfallen, den Kosten, die nach der Berechnung der Beklagten im Falle eines Neubaus entstehen, gegenüberzustellen, und in diesem Zusammenhang dann ggf. einzelne, von der Beklagten ebenfalls nicht berücksichtigte Positionen zur besseren Vergleichbarkeit auszuklammern.

(3.) Es wird nicht für sämtliche nach Auffassung der Kläger anfallenden Kostenpositionen ein Finanzierungsvorschlag unterbreitet. Bereits die einmaligen Kosten sind nicht vollständig zur Deckung gebracht: Lediglich für die angenommene Investitionssumme i. H. v. 782.000,- €, die sich nach dem Text aus Grundstücks- und Umbaukosten unter Ausklammerung der Elektroinstallationskosten zusammensetzt, wird eine Deckung durch Eigenmittel i. H. v. 500.000,- € sowie Fremdmittel i. H. v. 282.000,- € vorgeschlagen. Für die nicht bezifferten Elektroinstallationskosten wird hingegen keine Gegenfinanzierung unterbreitet. Für die jährlichen Folgekosten fehlt jeglicher Vorschlag einer Deckung: Es findet sich kein Hinweis darauf, wie die Instandhaltungs- und (erhöhten) Heizkosten finanziert werden sollen.

Da die vorstehend dargelegten Mängel bereits jeweils für sich genommen zur Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens führen, bedarf es keiner Entscheidung, ob die von den Klägern zugrunde gelegten Kosten in einem Ausmaß unzutreffend sind, dass dies einen zusätzlichen, eigenständigen Mangel des Kostendeckungsvorschlags darstellte.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 1 VwGO i. V. m. § 100 Abs. 1 ZPO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 Abs. 2 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.