Verwaltungsgericht Münster, 7 K 2075/06

T a t b e s t a n d : Die Klägerin betreibt in Münster eine Bäckerei, bestehend aus einem Hauptbetrieb in der M.------straße 00 und vier Filialen.

Am 14. März 2006 suchten Mitarbeiter des Beklagten zunächst den Hauptbetrieb der Klägerin auf und führten dort Wiegevorgänge an den vorhandenen Brotwaren durch. Hinsichtlich der Einzelheiten dieser Überprüfung wird auf das Verfahren 7 K 670/07 verwiesen. Im Anschluss daran begaben sich die Mitarbeiter zur Filiale der Klägerin S. 00. Für die dort durchgeführten Wiegevorgänge stellte der Beklagte der Klägerin unter dem 15. März 2006 einen Betrag in Höhe von 296,20 EUR in Rechnung (Bl. 1 BA Heft 1).

Hiergegen legte die Klägerin am 12. April 2006 Widerspruch ein (Bl. 4 BA Heft 1) und begründete diesen damit, dass es für die neben den Vollprüfungen durchgeführten Stichproben an einer Rechtsgrundlage fehle, zumal bei den Vollprüfungen kein Grund zur Beanstandung gegeben gewesen sei. Überdies müssten verschiedene Brotsorten gleicher Gewichtsklasse zu einem Gebührentatbestand zusammengefasst werden.

Mit Schreiben vom 19. Juni 2006 nahm der Beklagte formlos zum Widerspruch der Klägerin Stellung (Bl. 75 ff. BA Heft 1). Er führte darin aus, dass das Eichgesetz eine Ermächtigung des Bundes enthalte, wonach einschlägige Rechtsverordnungen erlassen werden dürften. Hiervon habe der Bundesgesetzgeber durch den Erlass der Fertigpackungsverordnung (FPV) Gebrauch gemacht. Die von der Klägerin gewünschte Zusammenfassung von Broten einer Gewichtsklasse zu einer Überprüfungseinheit ohne getrennte Gebührentatbestände sei nicht möglich. Da die in Abwesenheit des Käufers hergestellten Brote rechtlich Fertigpackungen gleichgestellt seien, müssten Vollprüfungen in produktspezifischer Unterscheidung nach Art und Gewichtsklasse vorgenommen werden. Dies sei durch die einschlägige Kommentarliteratur sowie durch die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung belegt, wonach die jeweilige Überprüfung "sortenrein" durchzuführen sei. Eine Vermischung unterschiedlicher Grundgesamtheiten zu einer Stichprobe gleichen Nenngewichts stelle einen Verstoß gegen die Regeln des in der Anlage 4a zur FPV vorgeschriebenen statistischen Prüfverfahrens dar. Überdies sei zu befürchten, dass die Anzahl der geprüften Brote mehr als 99 Einheiten betrage und damit die Gebührenbegünstigung für kleinere Backbetriebe - wie auch diejenigen der Klägerin - entfalle, da dabei maximal 99 Brote im Rahmen einer Vollprüfung kontrolliert werden dürften. Die in der Niederschrift ausgewiesenen Vollprüfungen an mehr als 10 Broten pro Gewichtsklasse und Sorte seien ordnungsgemäß nach den in der Eichkostenverordnung festgelegten Gebühren abgerechnet worden. Bei weniger als 10 Broten pro Sorte und Gewichtsklasse werde eine Überprüfung nur durch einfache Wägung vorgenommen. Diese Form der Überwachung werde nach der Eichkostenverordnung nach zeitlichem Aufwand berechnet, da es hierfür an festen Gebührensätzen fehle.

Auf dieses Schreiben reagierte die Klägerin nicht. Im November 2006 wies der Beklagte den Widerspruch der Klägerin als unbegründet zurück (Bl. 98 BA Heft 1). Darin führte er unter Bezugnahme auf sein Schreiben vom 19. Juni 2006 zur Begründung ergänzend aus:

Die einschlägige Rechtsgrundlage für eine Nacheichung der Waage in Verkaufsstellen (III) ergebe sich aus § 27 FPV i.V.m. Anlage 7. Die gerügte Berechnung von Stichproben greife ebenfalls nicht durch. Es seien keine Stichproben eines großen Loses von Backwaren, sondern lediglich Vollprüfungen und Prüfungen auf Verkehrsfähigkeit durchgeführt worden. Weder aus der FPV noch aus der Richtlinie zur Füllmengenprüfung (RPF) ergebe sich eine Beschränkung auf jeweils Stichprobenprüfungen oder Vollprüfungen bzw. Prüfung auf Verkehrsfähigkeit. Der Beklagte habe Überwachungsmaßnahmen nach den einschlägigen Rechtsgrundlagen durchzuführen und nach den für ihn rechtsverbindlichen Grundlagen abzurechnen. Die Prüfung auf Verkehrsfähigkeit erfolge bei Stichprobenprüfungen (mehr als 99 Brote einer Sorte mit gleichem Nenngewicht aus einer größeren Charge) sowie bei den Vollprüfungen (mehr als 10 und weniger als 99 Brote). Dabei würden Mittelwert und Standardabweichung in einem gesetzlich vorgeschriebenen statistischen Kontrollverfahren ermittelt. Würden im Rahmen der Überwachungshandlungen weitere Brote unterschiedlicher Sorte und in kleineren Stückzahlen von weniger als 10 Broten pro Sorte und Gewichtsklasse festgestellt, sehe das Prüfverfahren in Anlage 4a zur FPV vor, dass auf die Bestimmung von Mittelwert und Standardabweichung verzichtet werden müsse. In einem solchen Fall werde nur durch einfache Wägung der Brote überprüft, ob diese verkehrsfähig seien (keine Gewichtsdifferenzen bei Gewichtskontrollen, die mehr als das Doppelte der sogenannten Minusabweichung betragen). Die Überwachungshandlungen würden sich daher nach Ziffer 6.7 der RFP lediglich auf die aufwandbezogene Prüfung der Verkehrsfähigkeit der Brote beschränken.

Die Rechnung sei zudem auch der Höhe nach nicht zu beanstanden. Sowohl für die Abrechnung der Vollprüfungen nach festen Gebührensätzen als auch für die Abrechnung nach Aufwand für die Überprüfung der Verkehrsfähigkeit verschiedener Brotsorten seien die rechtsverbindlichen Gebührenordnungen und Richtlinien berücksichtigt worden. Für die Überprüfung der Verkehrsfähigkeit sei ein Zeitaufwand von jeweils 0,5 Stunden für die beiden Mitarbeiter vor Ort erforderlich gewesen. Auf der Dienststelle ergebe sich ein weiterer Arbeitsanteil von 0,25 Stunden für den Beamten, der die Prüfergebnisse auf Verkehrsfähigkeit in eine EDV-gestützte Anwendung zur Leistungsrechnung eingeben musste. Der gemäß § 2 der Eichkostenverordnung daraus ermittelte Aufwand ergebe einen Betrag für einen Beamten des gehobenen und einen Beamten des mittleren Dienstes in Höhe von 73,00 EUR.

Die Klägerin hat am 22. Dezember 2006 Klage erhoben (Bl. 1 ff. GA) und trägt unter Bezugnahme auf ihr Vorbringen im Widerspruchsverfahren ergänzend vor:

Es sei fraglich, ob die Überprüfung in der Filiale der Klägerin überhaupt zulässig gewesen sei, nachdem unmittelbar zuvor der Hauptbetrieb der Klägerin untersucht worden sei. Im Übrigen sei die Rechnung des Beklagten - mit Ausnahme der Gebühren für das Eichen der Waage in Höhe von 37,60 EUR - nicht nachvollziehbar. Es sei nicht verständlich, weshalb neben den durchgeführten Vollprüfungen auch noch Stichproben durchgeführt worden seien, für die ein Zeitaufwand von 45 Minuten abgerechnet werde. Dies sei vor dem Hintergrund, dass bei einer Vollprüfung von 128 Broten insgesamt 60 Minuten, bei Stichproben von nur 18 Broten hingegen fast dieselbe Zeit veranschlagt worden sei, nicht schlüssig.

Die Klägerin ist ferner der Auffassung, der Beklagte müsse die hergestellten Brote nicht zwingend nach dem in der FPV festgelegten Verfahren prüfen. Die FPV sei unmittelbar nur auf Fertigpackungen anwendbar und damit grundsätzlich nicht auf unverpackt verkaufte Brote. Dies ergebe sich aus den Anlagen zur FPV, wonach die Vorschriften der FPV auf unverpackte Backwaren und Verkaufseinheiten nur entsprechend anwendbar seien. Das vom Beklagten angeführte Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg könne nicht zu einer gegenteiligen Ansicht führen. In dem dort zugrundeliegenden Verfahren handele es sich um die Prüfung von Joghurtbechern, die unstreitig als Fertigpackung dem Anwendungsbereich der FPV unterfielen. Die vom Beklagten zitierte Richtlinie zur Füllmengenprüfung für die Begründung der Sortenreinheit stelle eine bloße Empfehlung dar und enthalte keine rechtsverbindliche Anordnung. Eine Zusammenfassung bestimmter Brote sei damals wie heute zulässig. Der Schutz des Verbrauchers sei auch bei einem von der FPV abweichenden Verfahren, bei dem Brote gleichen Nenngewichts zu einer Charge zusammengefasst würden, gewährleistet. Es sei zu berücksichtigen, dass bei der Klägerin über 30 verschiedene Brotsorten im Angebot seien, die jedoch überwiegend aus dem gleichen Grundbrotteig hergestellt würden, und lediglich unwesentliche Änderungen in der Rezeptur zu einer Neubezeichnung geführt hätten. Die vom Beklagten vorgenommene strenge Anwendung der FPV habe für die Klägerin erhebliche gebührenrechtliche Folgen, da für jedes anders bezeichnete Brot eine individuelle und damit kostenverursachende Überprüfung nötig werde. Gleiches gelte für vermeintliche "Wartezeiten" zwischen den einzelnen Wiegevorgängen. Diese seien einerseits pauschal über die Zeiterfassung abgegolten, würden aber durch zusätzliche Tätigkeiten, wie zum Beispiel die Stichprobenprüfungen, noch einmal abgerechnet.

Die Klägerin beantragt,

die Kostenrechnung vom 15. März 2006 in Gestalt des Widerspruchsbescheides aus November 2006 insoweit aufzuheben, als eine Gebühr in Höhe von mehr als 37,60 EUR erhoben wird.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Dabei wiederholt er sein Vorbringen aus dem Widerspruchsverfahren und trägt ergänzend vor (Bl. 32 ff. GA):

Auch nach den ohne Beanstandungen durchgeführten Untersuchungen im Hauptbetrieb der Klägerin sei eine weitere Überprüfung in der Filiale S. zulässig gewesen. Die Kontrollen - Vollprüfungen sowie Prüfung auf Verkehrsfähigkeit - seien gemäß FPV und der RFP durchzuführen und dürften unangemeldet erfolgen. Dabei habe der Verordnungsgeber von möglichen Beschränkungen abgesehen, um eine ordnungsgemäße Kontrolle nicht zu beeinträchtigen. Aus Sicht des die Untersuchungen durchführenden Eichbeamten sei eine Überprüfung der Filiale der Klägerin notwendig gewesen, da die dort aus Teigrohlingen hergestellten Brote nicht in dem Hauptbetrieb der Klägerin für eine Überprüfung zur Verfügung gestellt gewesen seien. Für die Vollprüfungen der 128 Brote sei entgegen den Angaben der Klägerin ein Zeitaufwand von insgesamt 90 Minuten erforderlich gewesen. Die in Rechnung gestellte Arbeitszeit von 45 Minuten bei der Verkehrsfähigkeitsprüfung von 18 Broten stelle hierzu keinen Widerspruch dar.

Die Beteiligten haben auf die Durchführung einer erneuten mündlichen Verhandlung verzichtet. Hinsichtlich der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Verwaltungsvorgänge sowie der Gerichtsakten Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Das Gericht konnte im Einverständnis der Beteiligten gemäß § 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - ohne mündliche Verhandlung entscheiden.

Die Klage hat Erfolg. Der Gebührenbescheid des Beklagten vom 15. März 2006 und der Widerspruchsbescheid aus November 2006 sind rechtswidrig, soweit darin eine Gebühr von mehr als 37,60 EUR erhoben worden ist, und verletzen die Klägerin insoweit in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die vom Beklagten durchgeführten Vollprüfungen der geeichten Brote sind unter Zugrundelegung eines falschen Berechnungssystems erfolgt. Für die Einzelprüfungen der Brote auf Verkehrsfähigkeit fehlt es bereits an einer wirksamen Rechtsgrundlage.

Rechtsgrundlagen für die durch den Beklagten vorgenommenen Vollprüfungen von 128 Broten sind §§ 14, 16 Abs. 2 des Gesetzes über das Mess- und Eichwesen (EichG) i.V.m. §§ 1, 2 der Eichkostenverordnung (EichKostVO) i.V.m. Schlüsselzahlen 50.3.1.1 und 50.3.1.2 der Anlage Gebührenverzeichnis zur EichKostVO.

Der Beklagte hat eine nach diesen Vorschriften gebührenpflichtige Amtshandlung vorgenommen. Gemäß § 16 Abs. 2 EichG ist die zuständige Behörde berechtigt, Geschäftsräume zu betreten, Prüfungen und Besichtigungen vorzunehmen, Proben zu entnehmen sowie in die Unterlagen des Auskunftspflichtigen Einsicht zu nehmen. Diese Vorschrift enthält keine Einschränkung dahingehend, wann und in welcher Form die Behörde ihre Aufgaben zu erfüllen hat. Der Beklagte durfte daher durch Wägung der im Betrieb der Klägerin ausgelegten Brote eine Überprüfung vornehmen, ohne dass es darauf ankommen kann, dass bereits vorher beanstandungsfreie Prüfungen am Hauptsitz der Klägerin durchgeführt worden sind.

Die Überprüfung der 128 Brote stellt eine Amtshandlung dar, für die im Gebührenverzeichnis der Anlage zur EichKostVO feste Gebührensätze vorgesehen sind. Dabei ist der Beklagte zutreffend davon ausgegangen, dass die Sonderfallregelungen der Schlüsselzahlen 50.3.1.1 ff. eingreifen, da die Klägerin neben dem Hauptbetrieb lediglich vier weitere Verkaufsfilialen betreibt.

Jedoch war der Beklagte nach den gesetzlichen Bestimmungen weder berechtigt noch verpflichtet, sortenreine Prüfungen durchzuführen. Er hätte bei seinem Verfahren Brote gleichen Nenngewichts zu einer Charge zusammenfassen müssen. Hierfür sprechen neben dem Wortlaut sowohl systematische Erwägungen als auch eine am Sinn und Zweck der Eichgesetze orientierte Auslegung der Gebührentarifstellen.

In der Anlage Gebührenverzeichnis zur EichKostVO vor Schlüsselverzeichnis 50.1.1.1 befinden sich allgemeine Hinweise, die sowohl für die Regelfälle als auch für die hier vorliegenden Sonderfälle gelten. Darin heißt es unter anderem, dass die Gebühren für Vollprüfungen von unverpackten Backwaren jeweils "gleichen Nenngewichts" gelten. Gleiches ergibt sich aus § 32 FPV sowie der Anlage 4a Nr. 10 zur FPV. Auch hier wird allein auf das jeweilige Gewicht der Backware Bezug genommen. Daraus ergibt sich die gesetzgeberische Vorgabe, dass es bei einer Überprüfung der Eichbehörden gerade nicht um Sortenreinheit geht, sondern allein das Gewicht als Prüfkriterium maßgeblich sein sollte.

Diese systematische Auslegung der Gebührentatbestände korrespondiert mit dem Sinn und Zweck der nach dem Eichgesetz vorzunehmenden Amtshandlungen. Nach §§ 1, 2 EichG dienen die Eichpflicht und die zu treffenden behördlichen Maßnahmen der Gewährleistung der Messsicherheit. Der Käufer soll durch ein richtiges Messen im geschäftlichen Verkehr bei dem Erwerb messbarer Güter und Dienstleistungen geschützt werden. Es soll gewährleistet sein, dass der Verbraucher, der mit bloßem Auge nicht zu erkennen vermag, welches Gewicht das von ihm erworbene Produkt tatsächlich hat, ein Brot erwirbt, das mit dem angegebenen Gewicht übereinstimmt. So kann beispielsweise ein Brot wegen der eingesetzten Backtriebmittel dem Gewicht scheinbar entsprechen, von seiner Konsistenz nach innen aber weicher und damit leichter sein, so dass dem Käufer hierdurch ein Nachteil entsteht. Durch eine flächendeckende Überwachung werden somit gleiche Wettbewerbsbedingungen im Handelsverkehr geschaffen. Für den Verbraucher besteht durch die getroffenen Maßnahmen Vertrauen in die erworbenen Mengen. Die Eichbehörde schützt den Käufer im Sinne eines effektiven Verbraucherschutzes also nur insoweit, als er für sein Geld die Gewichtsklasse des ausgewählten Brotes erhält, nicht aber davor, dass die Lebensmittelparameter nicht eingehalten worden sind. Zur Durchführung einer sortenreinen Prüfung ist der Beklagte nach den gesetzlichen Bestimmungen somit nicht befugt.

Auf die Bezeichnung eines Brotes (z.B. Sonnenblumen, Kürbiskern, Mohn etc.) kann es vor dem Hintergrund der heutigen Sortenvielfalt schon deshalb nicht ankommen, weil es hierfür an einem verbindlichen und vernünftigen Maßstab für die Unterscheidbarkeit und damit einer gleichen Handhabung der jeweiligen Eichbehörden fehlt. Die Sortenreinheit würde letztlich den Grundsatz der Gebührengleichheit ad absurdum führen, da es im Ermessen der Behörde stünde, wann sie von einer neuen Sorte ausgeht und damit weitere Gebühren veranlagen kann. Allein eine am Gewicht orientierte Vollprüfung vermag im Sinne der Gleichbehandlung und der Praktikabilität zu überzeugen.

Ein anderes Ergebnis lässt sich auch nicht durch das vom Beklagten vorgelegte Urteil des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 19. August 2003 - 9 S 1121/09 - begründen. Diese Entscheidung ist auf den vorliegenden Fall schon deshalb nicht übertragbar, weil es dort um die Aufmachung von Joghurtbechern und damit um reine Fertigpackungen ging, deren Prüfung unter einem anderen Aspekt erfolgt als die Eichung von Backwaren.

Für die Gebührenerhebung wegen Einzelprüfungen auf Verkehrsfähigkeit fehlt es schon an einer tauglichen Rechtsgrundlage. Diese 18 Brote hätten wie die übrigen 128 einer Vollprüfung unterzogen werden müssen.

Die §§ 14, 16 Abs. 2 EichG i.V.m. §§ 1, 2 Abs. 3 Nr. 1 EichKostVO stellen keine taugliche Rechtsgrundlage dar. Danach werden für nach dem Eichgesetz vorgenommene Amtshandlungen, die im Gebührenverzeichnis nicht oder nicht mit einem festen Gebührensatz aufgeführt sind, Gebühren nach dem Arbeitsaufwand (vgl. § 8 EichKostVO) erhoben. Der Beklagte ging davon aus, dass bei kleineren Stückzahlen von weniger als 10 Broten pro Sorte und Gewichtsklasse gerade nicht das in Anlage 4a zur FPV vorgesehene Prüfverfahren eingreife und folglich auch keiner der Gebührentatbestände vorliege. Deshalb sei eine aufwandsbezogene Prüfung i.S.d. § 2 Abs. 3 Nr. 1 EichKostG durchzuführen.

Bei seiner Argumentation verkennt er jedoch, dass nach der Systematik des Gesetzes für die Sonderfälle der unverpackten Backwaren Spezialregelungen gelten, die einem Rückgriff auf die Verfahren der FPV entgegenstehen. In ihrer Anlage zum Gebührenverzeichnis (vor Schlüsselzahl 50.3.1.1) bestimmt die EichKostVO den Umfang für Vollprüfungen anders als in der Anlage 4a zur FPV. Während in Anlage 4a Nr. 4 c) i.V.m. Nr. 10 zur FPV für Vollprüfungen ein Umfang von Losgrößen zwischen 10 und 99 festgelegt wird, bezieht sich das Vollprüfungsverfahren für die privilegierten Backbetriebe auf maximal 99 Brote. Das bedeutet im Umkehrschluss, dass die Vollprüfung immer dann stattfindet, wenn die Charge zwischen einem und 99 Broten rangiert, da die Norm eine Untergrenze gerade nicht festlegt. Dafür spricht auch die Formulierung in den Gebührentatbeständen, wonach eine fixe Gebühr für bis zu 25 Backwaren erhoben wird. Hätte der Gesetzgeber das Verfahren nach Vollprüfungen nur für Einheiten zwischen 10 und 99 festlegen wollen, hätte es einer entsprechenden Klarstellung in der EichKostVO bedurft. Eine entsprechende Anwendung der Anlage 4a Nr. 4 i.V.m. Nr. 10 zur FPV war somit für diesen Sonderfall nicht intendiert.

Etwas Gegenteiliges lässt sich auch nicht aus Ziffer 6.7 der vom Beklagten zitierten Richtlinie zur Füllmengenprüfung von Fertigpackungen und Prüfung von Maßbehältnissen durch die zuständigen Behörden (RFP) herleiten. Die RFP ist keine das Gericht bindende Vorschrift. Sie wurde durch die Eichbehörden der Länder mit Zustimmung des Bund- und Länderausschusses den örtlichen Eichbehörden als Empfehlung an die Hand gegeben, ist aber für sich genommen nicht verbindlich, da ihr keine norminterpretierende Wirkung zukommt.

Auf die streitige Frage, ob der Zeitaufwand für die Prüfungen korrekt und angemessen war, kommt es somit vorliegend nicht an.

Der Bescheid ist insgesamt aufzuheben, da sich das Gericht allein anhand der in den Verwaltungsvorgängen befindlichen Protokolle des Beklagten nicht in der Lage sieht, eine fehlerfreie Berechnung vorzunehmen. Teilweise sind die Protokolle unvollständig oder nicht lesbar, so dass eine Teilaufhebung nicht in Betracht kommt. Der Beklagte ist gleichwohl berechtigt, die Gebühren nach den gerichtlichen Vorgaben innerhalb der laufenden Verjährungsfristen gegenüber der Klägerin unter Beachtung der obigen Ausführungen neu festzusetzen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.