Verwaltungsgericht Münster, Mitwirkungsverbot eines Ratsmitgliedes bei Betroffenheit durch Bauleitplanung

T a t b e s t a n d :

Der Kläger wendet sich gegen die ihm unterstellte Befangenheit hinsichtlich bestimmter Tagesordnungspunkte in der Sitzung des Beklagten zu 1.

Er ist gewähltes Mitglied des Beklagten zu 1. In dieser Eigenschaft sitzt er im Ausschuss für Planen und Bauen, Umland und Umwelt (im Folgenden: Planungsausschuss). Gleichzeitig ist er Eigentümer des Hausgrundstücks "I.----------straße 16" in U. , welches im Bereich des Bebauungsplangebietes "E. " liegt. Dieses wiederum grenzt an das Bauplanungsgebiet "U. -Süd-Ost" an. Das Grundstück des Klägers ist von der Plangebiet des Bebauungsplangebietes "U. -Süd-Ost" ca. 300 m entfernt gelegen.

Im Jahr 2005 beschloss der Beklagte zu 1. die Aufstellung des Bebauungsplans "U. -Süd-Ost". Die öffentliche Auslegung des Bebauungsplanentwurfs erfolgte vom 5. Februar 2007 bis zum 6. März 2007. Mit Schreiben vom 27. Februar 2007 erhoben der Kläger und seine Tochter Einwendungen zum Entwurf der 41. Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt U. sowie gegen den Entwurf des Bebauungsplans "U. -Süd-Ost". Unter anderem machten sie geltend: Die satellitenartige Wohnbaufläche lasse sich nicht aus einer geordneten städtebaulichen Entwicklung ableiten. Hier solle zusätzliches Baurecht für ein nicht vollendetes Wohnbauvorhaben geschaffen werden. Der Artenschutz sei nicht hinreichend berücksichtigt worden. Durch die um das geplante Baugebiet gelegte Straße würde das Baugebiet "E. " von dem Erholungsgebiet des angrenzenden Landschaftsschutzgebietes abgetrennt. Der Aspekt der "Erholung" für diese (gemeint: vorhandenen) Baugebiete sei weder ausreichend bewertet noch durch die Straßenplanung vermieden, vermindert oder gar ausgeglichen worden. Um eine Trennwirkung zu vermeiden, müsse das vorhandene Tempo-30-Straßennetz mit in die Straßenplanung einbezogen werden. Durch die Ausweisung eines neuen Baugebietes würden die angrenzenden Straßen zusätzlich belastet. Die das Baugebiet umschließende neue Straße sei überflüssig. Sie habe als Erschließungsstraße wesentliche Nachteile für die Stadtentwicklung und das Wohnumfeld zur Folge. Die Überquerung der Straße sei für alle, insbesondere für Kinder und ältere Menschen höchst gefährlich und stelle "einen Riegel zum Naherholungsgebiet dar".

An der Sitzung des Planungsausschusses vom 24. April 2007 nahm der Kläger nicht teil. In dieser Sitzung beschloss der Planungsausschuss über die im Offenlegungsverfahren erhobenen Bedenken und Anregungen zur 41. Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt U. und zum Bebauungsplan "U. -Süd-Ost". Ebenso wenig nahm der Kläger an der Sitzung vom 18. Juni 2007 des Beklagten zu 1. teil. Dort beschloss der Beklagte zu 1. die 41. Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt U. und legte ihn der Bezirksregierung N. zur Genehmigung vor. Diese teilte in einem Zwischenbericht dem Beklagten zu 1. mit, dass die getroffenen Abwägungsbeschlüsse um ergänzende Aussagen zum Thema: "Verkehrsentlastung durch die zukünftige Südumgehung" erweitert werden sollten. Daraufhin setzte der Beklagte zu 1. die beiden Abstimmungsentscheidungen über den 41. Flächennutzungsplan und den Bebauungsplan "U. -Süd-Ost" als Nr. 7 und Nr. 8 auf die Tagesordnung für seine Sitzung am 15. November 2007. Dort sollte erneut über die u.a. von dem Kläger gegen den Bebauungsplanentwurf erhobenen Bedenken und Anregungen abgestimmt werden.

Zu der Sitzung des Beklagten zu 1. am 15. November 2007 erschien der Kläger. Nach Aufruf des Tagesordnungspunktes 7 stellte der Kläger die Frage, ob bzw. inwieweit er bei diesem Tagesordnungspunkt einem Mitwirkungsverbot unterliege und ob er insgesamt oder nur hinsichtlich seiner eigenen im Rahmen des Offenlegungsverfahrens vorgebrachten Einwendungen von der Mitwirkung ausgeschlossen sei. Daraufhin wies ein Mitarbeiter der Verwaltung der Stadt U. darauf hin, dass der Kläger bei den Beratungen und Entscheidungen im Planungsausschuss und bei der vorhergehenden Ratssitzung im Juni 2007 nicht teilgenommen habe, der Kläger "sich also selbst als ‚befangen‘ angesehen habe". Zur näheren Prüfung unterbrach der Beklage zu 2. die Sitzung des Beklagten zu 1. für 12 Minuten. Nach Wiedereröffnung wies der Beklagte zu 2. darauf hin, "dass es geboten sei, insbesondere aus Rechtssicherheitsgründen, weiterhin von einer Befangenheit des Klägers auszugehen". Daraufhin nahm der Kläger an der Behandlung der Tagesordnungspunkte nicht teil und begab sich in den Zuhörerraum des Sitzungssaales.

Nach vorheriger Aufhebung des am 18. Juni 2007 gefassten Beschlusses wurden die Anregungen und Bedenken des Klägers gegen die 41. Änderung des Flächennutzungsplans mit 21 Ja-Stimmen und 6-Nein-Stimmen bei 4 Enthaltungen zurückgewiesen und die Änderung des Flächennutzungsplans beschlossen. Ebenso hob der Beklagte zu 1. den Satzungsbeschluss des Bebauungsplans "U. -Süd-Ost" auf und wies die Anregungen und Bedenken des Klägers gegen den Bebauungsplanentwurf mit gleicher Stimmenanzahl zurück. Ferner beschloss er den Bebauungsplan "U. -Süd-Ost" erneut als Satzung.

Mit Schreiben vom 11. Januar 2008 – eingegangen bei der Stadt U. am 14. Januar 2008 - erhob der Kläger Widerspruch gegen die Feststellung des Beklagten zu 2., dass hinsichtlich seiner – des Klägers - Person von einer Befangenheit hinsichtlich der Tagesordnungspunkte Nr. 7 und 8 in der Sitzung des Beklagten vom 15. November 2007 ausgegangen worden sei. Eine Entscheidung über den Widerspruch erfolgte zwischenzeitlich nicht.

Am 7. August 2008 hat der Kläger die vorliegende Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor: Seine Klage auf Feststellung sei zulässig. Da zu befürchten sei, dass er in vergleichbaren Fällen erneut von seiner Mitwirkungstätigkeit ausgeschlossen werde, bestehe eine Wiederholungsgefahr. Es bestehe ein Rechtsschutzbedürfnis. Ein formeller Ratsbeschluss über seine Befangenheit fehle zwar, doch dürfe ihm dies nicht zum Nachteil gereichen. Er habe auf das Verhalten des Beklagten zu 2. vertraut. Dass dieser für einen Ausschluss seiner Person überhaupt nicht zuständig gewesen sei, ändere daran nichts. Während er auf eine Teilnahme an der Sitzung des Planungsausschusses am 24. April 2007 und der Sitzung des Beklagten zu 1. am 18. Juni 2007 freiwillig verzichtet habe, gelte dies nicht für die Sitzung des Beklagten zu 1. am 15. November 2007. Die Klage sei begründet, weil der Ausschluss rechtswidrig sei. Es sei nicht erkennbar, dass ihm durch die Entscheidung im Planungsausschuss ein unmittelbarer Vor- oder Nachteil entstanden wäre. Zwar habe er im zugrundeliegenden Bauleitplanverfahren zusammen mit seiner Tochter formelle Einwände hinsichtlich des Bebauungsplans erhoben, doch betreffe dieser nicht nur ihn, sondern die gemeinsamen Belange aller Bewohner des Wohngebietes "E. ". Als Ratsmitglied müsse er die Interessen seiner Wähler durchsetzen. Auch der Umstand, dass er sich öffentlich gegen das geplante Baugebiet ausgesprochen habe, biete keinen Anlass für die Vermutung, dass er in dieser Angelegenheit befangen sei. Ebenso wenig ergebe sich aus dem Umstand, dass sein Wohngrundstück an das Bebauungsplangebiet angrenze, die Besorgnis zur Befangenheit. Soweit er an zeitlich vorgehenden Sitzungen des Ausschusses nicht teilgenommen habe, habe dies auf einem Rechtsirrtum beruht, weil er den Anwendungsbereich der entsprechenden Vorschrift in der Gemeindeordnung zu weit aufgefasst habe. An der Sitzung des Beklagten zu 1. am 15. November 2007 habe er erkennbar teilnehmen wollen. Mit der Unterrichtung des Beklagten zu 2. über seine mögliche Befangenheit habe er eine Entscheidung des Beklagten zu 1. herbeiführen wollen. Erst aufgrund der Entscheidung des Beklagten zu 2. sei er in den Zuschauerraum gegangen. Da er von einer formell gültigen Entscheidung des Beklagten zu 2. ausgegangen sei, habe er Widerspruch erhoben. Der Begründetheit seiner Klage stehe § 31 Abs. 6 GO nicht entgegen.

Der Kläger beantragt,

festzustellen, dass sein Ausschluss als Ratsmitglied von der Sitzung des Beklagten zu 1. vom 15. November 2007 durch den Beklagten zu 2. rechtswidrig war und ihn in seinen Rechten verletzte.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Er tritt dem Vorbringen des Klägers entgegen und führt aus: Ein rechtswidriger Ausschluss des Klägers liege nicht vor. Weder der Beklagte zu 2., der bei Ratsmitgliedern zudem überhaupt nicht zuständig sei, noch der Beklagte zu 1. hätten eine Entscheidung getroffen, ob der Kläger wegen des Bestehens eines Mitwirkungsverbotes auszuschließen gewesen sei. Der Kläger habe sich vielmehr nach einer Unterbrechung der Sitzung und ihrer Wiedereröffnung selbst in den Zuschauerraum des Sitzungssaales begeben. Der Beklagte zu 2. habe lediglich mitgeteilt, dass aus "Rechtssicherheitsgründen weiterhin unverändert von einer Befangenheit des Klägers auszugehen" sei. Diese Mitteilung sei im Zusammenhang mit dem zuvor in der Sitzung abgegebenen Hinweis der Verwaltung zu sehen, dass sich der Kläger in der Ausschusssitzung und der Ratssitzung, die die Bauleitpläne für "U. -Süd-Ost" zum Gegenstand gehabt hätten, selbst als "befangen" angesehen habe. Über die Sach- und Rechtslage betreffend die Ausschließungsgründe und Mitwirkungsverbote sei der Kläger informiert gewesen. Es könne nicht sein, dass dieses Verhalten nachträglich als Rechtsirrtum dargestellt werde, um einen mit eindeutiger Mehrheit gefassten Beschluss des Rates rechtswidrig oder hinfällig werden zu lassen. Der Klage fehle es an dem erforderlichen Rechtsschutzbedürfnis, weil der Kläger von sich aus auf eine Teilnahme an den Beratungen in den Sitzungen des Planungsausschusses und des Beklagten verzichtet habe und nicht eine Entscheidung des Beklagten über die strittige Frage herbeigeführt habe. Eine überprüfbare Entscheidung liege überdies nicht vor.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhaltes und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Die Klage, mit welcher der Kläger die gerichtliche Feststellung der Verletzung von Rechten als gewähltes Ratsmitglied durch Ausschluss von einer Beratung des Beklagten zu 1. vom 15. November 2007 durch den Beklagten zu 2. begehrt, hat keinen Erfolg.

Die Klage ist unzulässig, soweit der Kläger die erstrebte Feststellung im Prozessrechtsverhältnis zum Beklagten zu 1. begehrt. Der Beklagte zu 1. ist schon nicht passiv prozessführungsbefugt.

Die passive Prozessführungsbefugnis des Beklagten im körperschaftsinternen Organstreit (verwaltungsrechtlichen Innenrechtstreit) richtet sich nicht nach dem dafür grundsätzlich maßgebenden Rechtsträgerprinzip, sondern nach der innerorganisatorischen Kompetenz- und Pflichtenzuordnung.

Vgl. OVG NRW, Urt. v. 10. September 1982 15 A 1223/80 , NVwZ 1983, 485 (486); Ehlers, Der Beklagte im Verwaltungsprozess, Festschrift für Menger, 1985, Seite 379 (394).

Die passive Prozessführungsbefugnis liegt bei dem körperschaftsinternen Funktionsträger, demgegenüber das mit der Klage beanspruchte Innenrecht bestehen soll oder dem die mit der Klage bekämpfte Verletzung eines solchen Rechts angelastet wird.

Vgl. OVG NRW, Urt. v. 16. Juli 1991 15 A 1429/88 -, juris, Rn. 14 und vom 26. April 1989 15 A 650/87 -, NVwZ 1990, 188 sowie Beschl. v. 12. September 2008 15 A 2129/08 -, juris, Rn. 5 f. = NWVBl. 2009, 221; Fehrmann, Rechtsfragen des Organstreits, NWVBl. 1989, 303 (307).

Richtiger Beklagter ist danach nicht der Beklagte zu 1., sondern allein der Vorsitzende des Gemeinderates, der Beklagte zu 2. Ihm lastet der Kläger die Verletzung seines Innenrechts auf Mitwirkung an der Beratung der Gemeinderatssitzung vom 15. November 2007 an. Er macht geltend, dass der Beklagte zu 2. zu Unrecht von seiner angeblichen Befangenheit hinsichtlich der Tagesordnungspunkte 7 und 8 in der Sitzung ausgegangen sei. Der Beklagte zu 1. hat gegenüber dem Kläger keinen Ausschluss von den Beratungen zu den Tagesordnungspunkten 7 und 8 in der vorbenannten Sitzung beschlossen.

Soweit der Kläger ursprünglich die Feststellung der Rechtswidrigkeit der Beschlüsse des Beklagten zu 1. betreffend die 41. Änderung des Flächennutzungsplanes der Stadt U. und den Beschluss zur Satzung des Bebauungsplanes "U. -Süd-Ost" verfolgte, deckte sich der Antrag des Klägers nicht mit seinem eigentlichen Klagebegehren. Zwar beschloss der Beklagte zu 1. über die 41. Änderung des Flächennutzungsplans und über den Bebauungsplan "U. -Süd-Ost", so dass er grundsätzlich als Klagegegner in Betracht kam.

In dieser Hinsicht fehlt es dem Kläger aber an der erforderlichen Klagebefugnis. Für die Geltendmachung von im Außenverhältnis zum Beklagten zu 1. angesiedelten subjektiv-rechtlichen Rechtspositionen, die dem Kläger nur als natürlicher Person, nicht aber in seiner Eigenschaft als gewähltes Organmitglied zustehen, ist im vorliegenden verwaltungsrechtlichen Innenrechtsstreit kein Raum. Der Kläger hätte den Satzungsbeschluss des Beklagten zu 1., soweit dieser ihn in seinen Rechten als Anwohner des benachbarten Baugebietes betraf, in einem Normenkontrollverfahren überprüfen lassen können, für welches nach § 47 VwGO aber allein das Oberverwaltungsgericht zuständig ist. Soweit der Kläger geltend macht, er sei wegen angeblicher Befangenheit zu Unrecht von der Mitwirkung an den Ratsbeschlüssen ausgeschlossen worden, fehlt es gegenüber dem Beklagten zu 1. zudem an einer dafür notwendigen Beschlussfassung (vgl. §§ 43 Abs. 2 Nr. 4, 31 Abs. 3 Satz 2 der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW). Ferner behauptet der Kläger mit seiner Klagebegründung allein eine Verletzung von organschaftlichen Rechten, die aber eine Verletzung von subjektiven Rechten des Klägers als natürliche Person ersichtlich ausschließen. Ein Ratsmitglied kann prozessual nicht mehr beanspruchen, als ihm das materielle Recht gewährt. Zudem schließen die Mitgliedschaftsrechte eines Ratsmitgliedes, welches zu Unrecht wegen Befangenheit von der Sitzungsteilnahme ausgeschlossen sein sollte, nicht das weitere Recht ein, die Ausführung des ohne seine Mitwirkung gefassten Ratsbeschlusses zu verhindern bzw. aufzuheben.

Vgl. OVG NRW, Beschl. v. 14. März 1986 – 15 B 13/86 -,

Die Klage hat auch gegenüber dem Beklagten zu 2. keinen Erfolg. Sie ist unzulässig und unbegründet.

Für das Begehren des Klägers gegen den Beklagten zu 2. ist die Feststellungsklage nach § 43 Abs. 1 erste Alternative VwGO statthaft. Der Streit über konkrete Rechtsbeziehungen zwischen verwaltungsrechtlichen Organen oder wie hier - Organteilen ist ein solcher über das Bestehen oder Nichtbestehen eines Rechtsverhältnisses. Der Begriff des Rechtsverhältnisses im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist nicht auf Außenrechtsverhältnisse beschränkt, sondern umfasst ebenso die Rechtsbeziehungen innerhalb von Organen einer juristischen Person.

Vgl. OVG NRW, Urteil 2. Mai 2006 - 15 A 817/04 -, juris, Rn. 42 f.

Damit kann der Kläger sich als Organteil des Beklagten zu 1. auch gegen dessen Vorsitzenden, den Beklagten zu 2., wenden.

Dem Kläger fehlt aber die entsprechend § 42 Abs. 2 VwGO allgemein vorauszusetzende Klagebefugnis. Erforderlich ist es danach, dass es sich bei der vom Kläger als verletzt gerügten Rechtsposition um ein durch das Innenrecht eingeräumtes, dem klagenden Organ oder Organteil zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesenes wehrfähiges subjektives Organrecht handelt. Geht es - wie hier – um die Verletzung organschaftlicher Mitwirkungsrechte, setzt die Klagebefugnis voraus, dass ein subjektives Organrecht des klagenden Organs oder Organteils nachteilig betroffen wird.

Vgl. OVG NRW, Beschl. v. 12. September 2008 – 15 A 2129/08 –; Urt. v. 2. Mai 2006 – 15 A 817/04 -, m.w.N.

Hier macht der Kläger geltend, durch den Beklagten zu 2. von den Beratungen in seinem durchsetzbaren organschaftlichen Recht als Ratsmitglied auf Mitwirkung an einer Sitzung des Beklagten zu 1. verletzt worden zu sein. Hierbei handelt es sich grundsätzlich um eine wehrfähige Innenrechtsposition. Das gewählte Mitglied eines Gemeinderates hat grundsätzlich ein organschaftliches Recht auf Teilnahme an den Sitzungen des Rates und seiner Ausschüsse (§ 58 Abs. 1 Satz 4 GO NRW) sowie das Recht auf gleichberechtigte Mitwirkung an Beratungen und Entscheidungen, was ein Rede- und Abstimmungsrecht in den Sitzungen sowie das Recht auf Stellung von Anträgen beinhaltet.

Vgl. OVG NRW, Urt. v. 23. Juli 1991 – 15 A 2638/88 -, NWVBl. 1992, 20 ff.; Kleebaum/Palmen, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, 2008, § 43 S. 458; ferner Ogorek, Der Kommunalverfassungsstreit im Verwaltungsprozess, JuS 2009, 511 (514).

Diese an sich wehrfähige Innenrechtsposition als Ratsmitglied hat der Kläger jedoch verloren, weil er sich – wie sich aus der Niederschrift über die Sitzung vom 15. November 2007 ergibt - nach Unterbrechung der Ratssitzung auf den Hinweis des Beklagten zu 2., "dass es geboten sei, insbesondere aus Rechtssicherheitsgründen, weiterhin unverändert von einer Befangenheit des Herrn Heger auszugehen", ohne Protest gegen die geäußerte Rechtsauffassung in den Zuhörerraum begeben hat (§ 31 Abs. 4 Satz 1 2. Halbsatz GO NRW) und sich damit freiwillig von den weiteren Beratungen der Tagesordnungspunkte 7 und 8 zurückgezogen hat.

Vgl. zur Möglichkeit eines ausgeschlossenen Ratsmitglieds, die weitere Sitzung im Zuhörerraum zu verfolgen OVG NRW, Urt. v. 17. Dezember 1976 – XV A 1584/74 -, DVBl. 1978, 150.

Durch seine Bereitschaft, den Sitzungsbereich des Beklagten zu 1. zu verlassen, hat der Kläger sich der mitgeteilten Rechtsauffassung des Beklagten zu 2. gefügt. Dass er ca. zwei Monate später gegen die Mitteilung des Beklagten zu 2. "Widerspruch" erhoben hat, ist unerheblich. Zum einen handelte es sich bei der mitgeteilten Rechtsauffassung des Beklagten zu 2. in Ermangelung eines Außenrechtsverhältnisses nicht um einen Verwaltungsakt, so dass ein "Widerspruch" schon nicht statthaft war; zum anderen war der Beklagte zu 2. für eine Entscheidung über eine mögliche Befangenheit und damit für einen "Ausschluss von der Mitwirkung" des Klägers überhaupt nicht zuständig. Der Kläger kann sich nicht darauf berufen, auf ein formell ordnungsgemäß durchgeführtes Verfahren und damit auf die Wirksamkeit der Handlung des Beklagten zu 2. vertraut zu haben. Schon der in der Niederschrift wiedergegebene Wortlaut des Beklagten zu 2. lässt eine Entscheidung des Beklagten zu 2. über einen Ausschluss des Klägers von den Tagesordnungspunkten 7 und 8 nicht erkennen, wenn es dort heißt, "es sei weiterhin von einer Befangenheit auszugehen." Selbst wenn der Kläger die Rechtsauffassung des Beklagten zu 2. als Ausschluss-Entscheidung über seine weitere Teilnahme an den Tagesordnungspunkten 7 und 8 gewertet haben sollte, hätte er seine bestehenden Bedenken gegen die Einstufung seiner möglichen Befangenheit unmittelbar gegenüber dem Beklagten zu 2. oder dem Beklagten zu 1. offenbaren müssen. Der Kläger ist nach § 31 Abs. 4 Satz 2 GO NRW gesetzlich gehalten, in einem Fall, in denen der Ausschluss streitig bleibt, m.a.W.: in dem er mit dem Ausschluss von der öffentlichen Sitzung nicht einverstanden ist, die Entscheidung des Rates herbeizuführen. Dies hat der Kläger gerade nicht getan. Der Kläger konnte und durfte auch nicht auf die Entscheidungsbefugnis des Beklagten zu 2. vertrauen. Zwar leitet der Beklagte zu 2. die Sitzungen des Beklagten zu 1. (§ 51 Abs. 1 GO NRW), doch ist er gerade nicht für die Entscheidung über den Ausschluss eines gewählten Ratsmitglieds infolge eines möglicherweise bestehenden Mitwirkungsverbotes zuständig. Diese Entscheidungsbefugnis ordnet das Gesetz mit § 43 Abs. 2 Nr. 4 i.V.m. § 31 Abs. 4 Satz 2 GO NRW für Ratsmitglieder allein dem Rat zu. Indem der Kläger sich aber der von dem Beklagten zu 2. geäußerten Rechtsauffassung gefügt hat, hat er zumindest stillschweigend dessen Rechtsauffassung über seine mögliche Befangenheit gebilligt. So hat sich der Kläger nach der Mitteilung des Beklagten zu 2., aus Rechtsgründen sei weiterhin von der Befangenheit des Klägers auszugehen, ohne Protest in den Zuhörerbereich zu begeben. Das protestlose Verlassen des Sitzungsbereichs und der Aufenthalt des Klägers in dem für die Zuhörer bestimmten Teil des Sitzungsraumes konnte für den Beklagten zu 2. und die übrigen Ratsmitglieder nur dahingehend verstanden werden, dass der Kläger für seine Person selbst einen Ausschließungsgrund annahm. Dies ergibt sich auch aus gesetzessystematischen Überlegungen. Bereits der Gesetzgeber geht in § 31 Abs. 4 Satz 1 GO NRW davon aus, dass derjenige, der (gemeint ist: in eigener Person) annehmen muss, nach § 31 Abs. 1 oder 2 GO NRW von der Mitwirkung ausgeschlossen zu sein, den Ausschließungsgrund unaufgefordert der zuständigen Stelle anzuzeigen und den Sitzungsraum zu verlassen hat (Hervorhebung des Einzelrichters). Der Kläger hat nach Aufruf des Tagesordnungspunktes Nr. 7 unaufgefordert auf ein mögliches Mitwirkungsverbot hingewiesen, weil er im Offenlegungsverfahren zum Flächennutzungsplan bzw. zu dem Bebauungsplan "U. -Süd-Ost" Einwendungen erhoben habe. Anschließend hat er – ebenfalls unaufgefordert – den Sitzungsbereich verlassen. Da er eine Entscheidung des Beklagten zu 1. nicht herbeiführte, konnte dies in den Augen unbeteiligter Betrachter objektiv nur den Schluss zulassen, dass der Kläger selbst, d.h. in eigener Person annahm, von der Mitwirkung ausgeschlossen zu sein. Der Kläger hat zudem selbst eingeräumt, dass er erst viel später erkannt habe, für sich keine Befangenheit erkennen zu können und sich auf einen Rechtsirrtum berufen. Die erst mit dem "Widerspruch" gerügte Verletzung seiner organschaftlichen Rechte auf Teilnahme an der Sitzung und Mitwirkung an der Beratung erfolgte mithin verspätet, verstößt gegen den Grundsatz der Organtreue und ist unzulässig.

Auf die Verletzung organschaftlicher Mitwirkungsrechte kann sich ein Ratsmitglied nur dann berufen, wenn es zuvor eine Beschlussfassung durch das zuständige Organ beantragt hat. Dies folgt aus dem auf das Verhältnis zwischen kommunalen Organen oder Organteilen übertragbaren Grundsatz der Organtreue. Dieser begründet die Obliegenheit von Ratsmitgliedern, Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit einer anstehenden Beschlussfassung auf Grund einer vermeintlich unzureichenden oder nicht geteilten Information in der verfahrensrechtlich gebotenen Form rechtzeitig geltend zu machen. Wird diese Obliegenheit verletzt, so ist die spätere Geltendmachung der Rechtsverletzung gegenüber dem Organ bzw. Organteil treuwidrig und deshalb unzulässig.

Vgl. OVG NRW, Urt. vom 2. Mai 2006 – 15 A 817/04 -, DVBl. 2007, 454 = EildienstStNRW 2007, 132; Beschl. v. 12. September 2008 – 15 A 2129/08 -; ferner zur Folge entsprechender Obliegenheitsverletzungen z.B. im Prüfungsrechtsverhältnis: BVerwG, Urt. v. 17. Februar 1984 – 7 C 67/82 -, BVerwGE 69, 46.

Einen solchen Antrag auf Herbeiführung eines Beschlusses durch den Beklagten zu 1. hat der Kläger während der laufenden Sitzung jedoch weder gegenüber dem Beklagten zu 2. als Vorsitzendem noch gegenüber den übrigen Ratsmitgliedern noch gegenüber dem Beklagten zu 1. gestellt. Damit hat er sich seiner Mitwirkungsrechte an der Sitzung, jedenfalls hinsichtlich der Tagesordnungspunkte 7 und 8, begeben, so dass er mit seiner später erhobenen Klage deren Verletzung nicht mehr rügen kann.

Die Feststellungsklage gegen den Beklagten zu 2. ist zudem unbegründet. Der Beklagte zu 2. ist hinsichtlich der Person des Klägers zutreffend von einem Mitwirkungsverbot ausgegangen.

Die Frage nach dem Vorliegen eines Mitwirkungsverbots beurteilt sich nach den Regelungen der §§ 31, 43 Abs. 2 Nr. 4 GO NRW. Gemäß § 31 Abs. 1 GO NRW gilt das Mitwirkungsverbot, d. h. das Verbot in einer Angelegenheit beratend oder entscheidend mitzuwirken, wenn die Entscheidung einer Angelegenheit ihm selbst (Nr. 1) oder einem seiner Angehörigen (Nr. 2) einen unmittelbaren Vorteil oder Nachteil bringen kann. Der Vor- und Nachteilsbegriff ist weit auszulegen, um jeden "bösen Anschein" von Korruption oder Günstlingswirtschaft in der Kommunalpolitik und –verwaltung von vornherein zu begegnen. Damit wird bezweckt, befangene Ratsmitglieder von der Abstimmung im Einzelfall fernzuhalten, um im öffentlichen Interesse eine unvoreingenommene, nicht durch unsachliche Motive bestimmte Beschlussfassung des Rates sicherzustellen.

Vgl. OVG NRW, Beschl. v. 7. August 1997 - 15 B 1811/97 -, NWVBl. 1998, 110.

Derjenige, der aufgrund individueller Betroffenheit am Verfahren zur Aufstellung und Beschlussfassung von Bauleitplänen zu beteiligen ist, soll nicht selbst bei der Beratung und Entscheidung über diesen Plan mitwirken.

Vgl. OVG NRW, Urt. v. 24. Februar 1995 - 10a NE 40/90 -,NVwZ-RR 1996, 220 = NWVBl. 1995, 339 (340).

Als Vorteil im Sinne des § 31 Abs. 1 GO NRW ist dabei jede Vergünstigung oder Verbesserung der rechtlichen, wirtschaftlichen, sozialen oder sonstigen Lage der betroffenen Person anzusehen. Demgegenüber versteht sich jede Schlechterstellung diesbezüglicher Lagen als Nachteil.

So Brunner, in: Kleerbaum/Palmen, a.a.O., § 31 S. 336.

Unmittelbar ist der Vorteil oder Nachteil, wenn die Entscheidung eine natürliche oder juristische Person direkt berührt (§ 31 Abs. 1 Satz 2 GO NRW). Damit ist die Mitwirkung eines Ratsmitgliedes an einem Beratungsgegenstand immer dann ausgeschlossen, wenn zwischen der zu treffenden Entscheidung und dem sich für das Ratsmitglied ergebenden Vor- oder Nachteil eine direkte Kausalbeziehung besteht.

Vgl. OVG NRW, Urt. v. 12. März 2003 – 7a D 20/02.NE -, NVwZ-RR 2003, 667 (668).

Da nach dem zuvor Dargelegten bereits die Gefahr einer Beeinflussung der Entscheidung durch eventuelle Sonderinteressen – der "böse Schein" – mit dieser Vorschrift verhindert werden soll, führt schon die Möglichkeit der individuellen Betroffenheit zum Ausschluss, wenn das Ratsmitglied quasi in eigener Sache entscheidet. Hiervon ausgehend bestand bei dem Kläger ein Mitwirkungsverbot an den Beratungsgegenständen der Tagesordnungspunkte 7 und 8, da nach der Sitzungsvorlage nicht nur über die 41. Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt U. und den Bebauungsplan "U. -Süd-Ost" abgestimmt werden sollte, sondern auch über die dagegen erhobenen Anregungen und Bedenken. Der Kläger sowie dessen Tochter hatten selbst Anregungen und Bedenken gegen die Ausweisung des neuen Baugebietes eingelegt, so dass der Kläger gleichsam über seine eigenen Anregungen und Bedenken zu entscheiden gehabt hätte, so dass ein individuelles Sonderinteresse vorlag.

Der Kläger und seine Tochter wandten gegen die 41. Änderung des Flächennutzungsplans und gegen den Bebauungsplanentwurf unter anderem ein, dass mit der Ausweisung des neuen Baugebietes das vorhandene Baugebiet "E. ", in welchem der Kläger wohnt, von dem Landschaftsschutzgebiet der "Delsener Heide", welches der Erholung diene, abgetrennt würde. Der "Erholungsaspekt" für die Bewohner des angrenzenden Baugebietes sei nicht hinreichend abgewogen worden. Ferner wandten sich der Kläger und seine Tochter gegen die Verkehrsführung des neu geplanten Baugebietes "U. -Süd-Ost". Im Vordergrund stand hier wiederum die Trennwirkung zu ihrem Baugebiet und den bislang vorhandenen Freiflächen als Naherholungszone. Desweiteren wandten sich der Kläger und seine Tochter gegen die Festsetzung einer das neu geplante Baugebiet umfassenden Erschließungsstraße, die für das Wohnumfeld, gemeint war wiederum das benachbarte Baugebiet "E. ", wesentliche Nachteile zu Folge habe. Namentlich sahen der Kläger und seine Tochter in den Erschließungsvorhaben eine zusätzliche Belastung ihres Wohngebietes, welches seinerseits von Tempo-30-Zonen durchzogen sei, die aber in die Straßenplanung mit einzubeziehen gewesen wären. Die Ausgestaltung sei im Bebauungsplanentwurf nicht hinreichend geregelt und stadtverträglich. Insbesondere befürchteten die beiden Einwender, dass die Straßenplanung durch Anbindung an ihr Wohngebiet dort zu hohen Fahrgeschwindigkeiten führe.

Auch wenn das Grundstück des Klägers nicht im neu festzusetzenden Baugebiet, sondern in dem daran angrenzenden Baugebiet "E. " liegt, wird ein individuelles Sonderinteresse selbst dann angenommen, wenn ein Ratsmitglied außerhalb des zu beschließenden Plangebiets Eigentum oder Mitbesitz an Grundstücksflächen hat und der zu beschließende Bebauungsplan in einer konkreten, unmittelbaren Beziehung zu solchen Berechtigungen steht. Dies ist anerkannt für solche Rechte an Grundstücken, die an den Grenzen zum neu geplanten Baugebiet liegen, insbesondere dann, wenn sie ihrerseits durch im Plan festgesetzte Erschließungsanlagen ihre Zugänglichkeit erhalten.

Vgl. OVG NRW, Urt. v. 24. Februar 1995 – 10a NE 40/90 -, NVwZ-RR 1996, 220 (221) = NWVBl. 1995, 339 (340); Urt. v. 20. Februar 1979 – XV A 809/78 -, NJW 1979, 2632 (2633) = DVBl. 1980, 68 (70).

Bereits aus der Festsetzung des Baugebiets "U. -Süd-Ost" und Anbindung an die Verkehrsflächen im Baugebiet "E. " und damit in unmittelbarer Nähe zu dem Grundstück des Klägers folgt, dass die Planung für den betroffenen Ratsherrn einen unmittelbaren Nachteil bringen kann. Ferner ergibt sich bei entsprechender Beschlussfassung über den Bebauungsplanentwurf ein Nachteil daraus, dass der Kläger und seine Tochter nicht mehr wie bisher die in näherer Entfernung von ca. 300 m gelegenen Freiflächen zur Erholung aufsuchen können. Nach den erhobenen Einwendungen des Klägers und seiner Angehörigen ist nicht auszuschließen, dass der Kläger durch die Ablehnung seiner Einwendungen, den Beschluss des Bebauungsplans und dessen Anwendung negativ, d.h. verletzend in seinen individuellen Interessen auf Erhaltung von Ruhe in seinem Wohngebiet und zügige Erreichbarkeit und Nutzung der benachbarten Landschaftsschutzgebiete zur Erholung betroffen wird und er dies für seine Entscheidung über den Erlass und Inhalt des Bebauungsplans als privates Interesse berücksichtigt hätte. Ferner liegt es auf der Hand, dass ein von ihm befürchtetes erhöhtes Verkehrsaufkommen auf den Zufahrtsstraßen zum neu ausgewiesenen Baugebiet, welches insbesondere über die Zufahrtstraßen des Baugebietes "E. " erfolgt, für ihn Nachteile bedingt.

Vgl. zu diesem Argument auch OVG NRW, Urt. v. 24. Februar 1995, a.a.O.

Zwar hat das Oberverwaltungsgericht NRW auch entschieden, dass gegen die Mitwirkung an Planungsentscheidungen nichts einzuwenden sei, wenn es um Maßnahmen gehe, die nicht nur individualisierbare Interessen einzelner Gemeindeangehöriger, sondern letztlich das Verkehrskonzept der Gemeinde insgesamt oder jedenfalls in solchen Teilen betreffe, die für Bevölkerungsgruppen von Bedeutung sind, zu denen auch das Ratsmitglied gehöre,

vgl. OVG NRW, Urt. v. 12. März 2003 – 7 a D 20/02 -, NVwZ-RR 2003, 667 (668),

jedoch liegt der hier vorliegende Sachverhalt anders. Zum einen liegt das Grundstück des Klägers nicht wie im entschiedenen Fall 2 km Luftlinie vom Geltungsbereich des neuen Bebauungsplans entfernt, sondern nur ca. 280 m (gegriffen nach dem Auszug aus der Grundkarte im Maßstab 1:5000). Zum anderen geht es nicht nur allein um eine Verkehrsentlastung, die alle Gemeindeangehörigen betrifft, sondern um eine Verkehrswegeplanung, die gerade das benachbarte Baugebiet "E. " und die dort lebenden Grundstückseigentümer berührt. So äußerte sich der Beklagte zu 1. in seinem Beschlussvorschlag über die Einwendungen des Klägers dahingehend, dass er zur Kenntnis nehme und akzeptiere, dass auf einigen innerstädtischen Straßen temporär Verkehrszunahmen stattfinden können, so lange die Südumgehung nicht in der Gesamtheit fertiggestellt sei. Zudem hat der Kläger – wie ausgeführt – weitere individuelle Sonderinteressen als Anwohner gegen das geplante Baugebiet ins Feld geführt. Zwischen dem Mitwirkungsrecht des Klägers an der Beschlussfassung und den damit für ihn und seine Tochter verbundenen Vor- bzw. Nachteilen besteht auch ein unmittelbarer Kausalzusammenhang. Seine Teilnahme an den Beschlussfassungen der Beratungsgegenstände 7 und 8 der Tagesordnung kann nicht hinweg gedacht werden, ohne dass nicht gleichzeitig die durch die Entscheidung für ihn verbundenen Vor- und Nachteile entfielen.

Vor diesem Hintergrund kann sich der Kläger auch nicht auf den Ausnahmetatbestand des § 31 Abs. 3 Nr. 1 GO NRW berufen. Danach gilt das Mitwirkungsverbot nach Abs. 1 nicht, wenn der unmittelbare Vor- oder Nachteil nur darauf beruht, dass jemand einer Bevölkerungsgruppe angehört, deren gemeinsame Interessen durch die Angelegenheit berührt werden. Der Kläger beruft sich zwar auf die gleichgelagerten Interessen der Bewohner seines Wahlkreises, doch nimmt er mit den von ihm erhobenen Einwendungen gegen die Bauleitpläne nicht allein kollektive Gemeinwohlinteressen wahr. Insofern können zwar Einwohner eines bestimmten Stadtteils oder eines bestimmten Baugebietes Angehörige einer Bevölkerungsgruppe im Sinne des § 31 Abs. 3 Nr. 1 GO NRW sein, doch kann trotz betroffenem Gruppeninteresse auch ein individuelles Sonderinteresse vorliegen, wenn durch die Entscheidung weitergehende individuelle Vor- oder Nachteile verbunden sein können. Durch die Beschlussfassung über die 41. Änderung des Flächennutzungsplans der Stadt U. und die Anregungen und Bedenken gegen den Bebauungsplan "U. -Süd-Ost" wie auch über den Bebauungsplan als Satzung (§ 10 BauGB) selbst, wird über die konkreten erhobenen Einwendungen des Klägers und seiner Tochter sowie über die Belastungssituation am Grundstück des Klägers durch einen möglichen Mehrverkehr wie auch über die Erreichbarkeit und Nutzung des Naherholungsgebietes "Delsener Heide" durch den Kläger und seine Tochter unmittelbar entschieden. Der damit verbundene unmittelbare Vor oder Nachteil betrifft den Kläger in individueller Weise und in einer ganz konkreten Situation als Grundstücksbesitzer des benachbarten angrenzenden Baugebietes sowie als Nutzer der bislang angrenzenden Erholungslandschaft und nicht allgemein als Teil einer bestimmten Bevölkerungsgruppe der Bewohner seines Wahlkreises.

Die Vorschrift des § 31 Abs. 6 GO NRW war hier schon dem Wortlaut nach nicht einschlägig, weil eine Mitwirkung an der Entscheidung über die Tagesordnungspunkte 7 und 8 durch den Kläger nicht erfolgte.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung bezüglich der vorläufigen Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf

§ 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Verwaltungsgericht Münster, 1 K 1807/08