Verwaltungsgericht Münster, 5 K 1635/07

T a t b e s t a n d :

Das Krankenhaus der Klägerin ist im Krankenhausplan des Landes Nordrhein- Westfalen aufgenommen. Strukturgespräche zur Fortschreibung des Krankenhausplanes führten im Jahre 2004 dazu, dass die Klägerin auf ihre Abteilung für Geburtshilfe und Gynäkologie sowie auf die HNO-Belegabteilung verzichtete. Im Gegenzug wurde eine geriatrische Abteilung inklusive tagesklinischer Plätze für das Haus in den Krankenhausplan aufgenommen. Während die gynäkologische Abteilung sowie die HNO-Belegabteilung bereits am 1. Juli 2005 geschlossen wurden, erfolgte die vollständige Einrichtung der geriatrischen Abteilung bislang aus baulichen Gründen nicht.

Mit Datum vom 31. Januar 2005 meldete die Klägerin die Maßnahme der Geriatrie inklusive Tagesklinik zur Aufnahme in das Investitionsprogramm 2006 mit Gesamtkosten in Höhe von 3.443.950,20 EUR an. Die Anmeldung wurde unter dem 31. Januar 2006 für das Jahr 2007 wiederholt mit förderungsfähigen Gesamtkosten in Höhe von 3.580.000,00 EUR. Da eine Förderung der Maßnahme nicht erfolgte, meldete die Klägerin unter dem 31. Januar 2007 die Maßnahme erneut zur Förderung in 2008 an. Die förderungsfähigen Gesamtkosten wurden in dieser Anmeldung mit 4.506.000,00 EUR beziffert.

Die Beklagte zu 2. übersandte dem Beklagten zu 1. die Listen der von ihr bewerteten Maßnahmen aus den Anmeldungen. Die Maßnahme Einrichtung der Geriatrie inklusive Tagesklinik der Klägerin wurde von der Beklagten zu 2. auf Rang 1 zur Förderung vorgeschlagen.

Da eine Bewilligung der zur Förderung beantragten Maßnahme nicht erfolgte, und der Beklagte zu 1. für die Jahre 2006 und 2007 kein Investitionsprogramm aufstellte, hat die Klägerin am 4. Oktober 2007 Klage erhoben.

Zur Begründung trägt sie im Wesentlichen vor: Ihr stehe ein Anspruch auf Bewilligung der beantragten Fördermittel zu. Sie könne von dem Beklagten zu 1. die Aufstellung eines Investitionsprogramms verlangen, um damit die notwendigen rechtlichen Voraussetzungen für die ihr zustehende Investitionsförderung zu schaffen. Anderenfalls gehe ihr verfassungsrechtlich garantierter Anspruch auf Investitionsförderung ins Leere und ihr stehe kein effektiver Rechtsschutz zu. Bereits aus dem Grundsatz des § 1 des Gesetzes zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze - Krankenhausfinanzierungsgesetz - KHG - gehe hervor, dass der Sinn und Zweck des KHG auf die wirtschaftliche Sicherung der Krankenhäuser ausgerichtet sei. Das duale System der Finanzierung sei 1972 durch das Gesetz zur wirtschaftlichen Sicherung der Krankenhäuser und zur Regelung der Krankenhauspflegesätze eingeführt worden. Hierdurch sei den Krankenhäusern die Möglichkeit genommen worden, für ihre Leistungen über Entgelte ein Budget zu erwirtschaften, das für Vorhaltekosten und Investitionen kostendeckend sei. Im Ergebnis gelte seit dem Inkrafttreten des KHG das Verbot, Investitionen in die Preise aufzunehmen, die in Form von Pflegesätzen vereinbart werden könnten. Diese Beschränkung stelle einen Eingriff in die Grundrechte der Krankenhäuser, namentlich der Berufsfreiheit im Sinne des Artikel 12 GG und des Eigentums im Sinne des Artikel 14 GG dar. Der Eingriff könne nur durch die Verpflichtung der Länder, für die Investitionskosten der Krankenhäuser aufzukommen, ausgeglichen werden.

Der Beklagte zu 1. habe, indem er für die Jahre 2006 und 2007 kein Investitionsprogramm aufgestellt habe, seine Pflichten aus den landesrechtlichen und bundesrechtlichen Vorgaben verletzt. Den Ländern sei kein Ermessen dahingehend eingeräumt worden, in Frage zu stellen, ob überhaupt ein Investitionsprogramm aufgestellt werde. Die Verpflichtung zur Aufstellung eines Investitionsprogramms bestehe für jedes einzelne Haushaltsjahr. Der Beklagte zu 1. könne sich auch nicht unter Hinweis auf den Haushalt bzw. Haushaltserwägungen seiner Verpflichtung zur Aufstellung eines Investitionsprogramms entziehen.

Grundsätzlich bestehe zwar kein Anspruch eines Krankenhauses auf Aufnahme in ein Investitionsprogramm. Zudem werde ein Rechtsanspruch auf Förderung erst durch die Bewilligung der Fördermittel ausgelöst. Etwas anderes müsse aber dann gelten, wenn sich das Land, wie hier, vollständig seiner Pflichten entziehe. Es fehle auch jeder Anhaltspunkt dafür, dass eine Auswahlentscheidung des Beklagten zu 1. stattgefunden habe, die eine Aufnahme der Maßnahme der Klägerin zu Gunsten Maßnahmen anderer Krankenhäuser in Investitionsprogramme hätte verhindern können.

Sie, die Klägerin, könne ihrem Versorgungsauftrag nur nachkommen, wenn die baulichen Voraussetzungen für den Betrieb einer Geriatrie und einer geriatrischen Tagesklinik geschaffen würden. Hierzu müsse die derzeitige bauliche Gebäudestruktur umfangreich verändert und erweitert werden. Durch die Weigerung, die Mittel für die notwendige Investition zur Verfügung zu stellen, werde unmittelbar in den Krankenhausmarkt eingegriffen. Dies schaffe einen erheblichen Wettbewerbsnachteil zu ihren Lasten. Die Beklagte zu 2. habe sie, die Klägerin, auf Grund entsprechender Vereinbarungen dazu gebracht, bestehende Abteilungen zu schließen und ihr eine andere Abteilung in Aussicht gestellt, für die noch Investitionen erforderlich seien. Die Beklagten seien daher nicht mehr frei in der Auswahl der zur Förderung anstehenden Investitionsmaßnahmen.

Eine fehlende Antragstellung auf Bewilligung von Fördermitteln könne ihr nicht vorgehalten werden. Es sei vielmehr davon auszugehen, dass unverzüglich ein Antrag gestellt worden wäre, wenn der Beklagte zu 1. seiner Verpflichtung zur Aufstellung eines Investitionsprogramms nachgekommen wäre.

Die Klägerin beantragt,

1. 12

den Beklagten zu 2. zu verpflichten, den Antrag der Klägerin zur Aufnahme der Maßnahme Geriatrie inklusive Tagesklinik (EG) in das Investitionsprogramm des Beklagten zu 1. für das Jahr 2006, erneuert für das Jahr 2007 und das Jahr 2008, zu bescheiden und die beantragten Fördermittel für die Maßnahme Geriatrie inklusive Tagesklinik (EG) zu bewilligen;

2. 3. 13

den Beklagten zu 1. zu verurteilen, das Investitionsprogramm gemäß § 20 KHG NW i. V. m. §§ 4, 6 und 9 f. KHG für das Jahr 2007 aufzustellen;

4. 5. 14

den Beklagten zu 1. zu verurteilen, die zur Förderung beantragte Maßnahme der Klägerin Geriatrie inklusive Tagesklinik (EG) in das Investitionsprogramm 2007 aufzunehmen;

6. 15

hilfsweise,

1. 16

den Beklagten zu 2. zu verpflichten, den Antrag der Klägerin zur Aufnahme der Maßnahme Geriatrie inklusive Tagesklinik (EG) in das Investitionsprogramm des Beklagten zu 1. für das Jahr 2007, erneuert für das Jahr 2008, zu bescheiden und die beantragten Fördermittel für die Maßnahme Geriatrie inklusive Tagesklinik (EG) zu bewilligen;

2. 3. 17

den Beklagten zu 1. zu verurteilen, ein Investitionsprogramm gemäß § 20 KHG NW i. V. m. §§ 4, 6 und 9 f. KHG für das Jahr 2007 aufzustellen;

4. 5. 18

den Beklagten zu 1. zu verurteilen, die zur Förderung beantragte Maßnahme der Klägerin Geriatrie inklusive Tagesklinik (EG) in das Investitionsprogramm 2007 aufzunehmen.

6. 19

Die Beklagten beantragen,

die Klage abzuweisen. Es fehle bereits an einem bescheidungsreifen Antrag der Klägerin auf Investitionsförderung. Dieser könne erst gestellt werden, wenn eine Aufnahme des jeweiligen Vorhabens in das Investitionsprogramm erfolgt sei. Mangels Aufstellung eines Investitionsprogramms habe eine Bewilligung nicht ausgesprochen werden können. Entgegen der Auffassung der Klägerin folge aus dem Bundesrecht keine Verpflichtung des Beklagten zu 1. zur Aufstellung eines jährlichen Investitionsprogramms. Selbst wenn zu Gunsten der Klägerin eine objektive Rechtspflicht des Beklagten zu 1. bestanden hätte, folge hieraus keine Verpflichtung, die von der Klägerin angemeldete Maßnahme darin aufzunehmen. In Anbetracht der dem Ministerium bei der Aufstellung des Investitionsprogramms zukommenden Beurteilungsspielräume sei die Aufnahme einer Maßnahme in ein solches Programm nicht durch eine Priorisierung seitens der Beklagten zu 2. präjudiziert. Investitionsprogramme für das Jahr 2006 und 2007 seien nicht aufgestellt worden, weil die Vorbelastungen durch alte Zuwendungsbescheide inzwischen mehrere 100 Millionen Euro betragen hätten und damit das jährliche Bewilligungsvolumen der Haushaltsansätze weit überschritten worden sei. Die jährlich geplanten Fördersummen von ca. 170 Millionen Euro seien deshalb bereits in den Jahren 2004 bis 2006 um ca. 160 Millionen Euro aufgestockt und die Förderung ab dem Jahr 2008 umgestellt worden. Seit dem Inkrafttreten des Krankenhausgestaltungsgesetzes vom 11. Dezember 2007 bestehe eine neue Rechtslage. Im Zusammenhang mit der Novellierung habe das Land u. a. die Krankenhausinvestitionsförderung neu geregelt. Nunmehr werde die Errichtung von Krankenhäusern (Neubau, Umbau, Erweiterung) einschließlich der Erstausstattung mit den für den Krankenhausbetrieb notwendigen Anlagegütern, hierum gehe es der Klägerin - durch jährliche Pauschalbeträge gefördert. Die Aufnahme einer konkreten Baumaßnahme in das Investitionsprogramm sei nicht länger vorgesehen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird verwiesen auf den Inhalt der Gerichtsakte und der übersandten Verwaltungsvorgänge der Beklagten zu 2.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Klage hat keinen Erfolg.

Sie ist mit den Haupt- und den Hilfsanträgen unzulässig.

Soweit die Klägerin vom Beklagten zu 1. die Aufstellung eines Investitionsprogramms für die Jahre 2006 und 2007 und die Aufnahme ihrer Maßnahme Geriatrie und Tagesklinik in die Investitionsprogramme begehrt, kommt als statthafte Klage allein die allgemeine Leistungsklage in Betracht. Bei der von der Klägerin begehrten Aufstellung eines Investitionsprogramms und der Aufnahme ihres Vorhabens in dieses handelt es sich nicht um im Wege der Verpflichtungsklage nach Maßgabe des § 42 Abs. 1 VwGO zu erstreitende Verwaltungsakte. Die Erstellung des Investitionsprogramms und die Aufnahme des Vorhabens der Klägerin in ein solches ist nach § 8 Abs. 1 Satz 1 KHG und §§ 20, 21 Abs. 2 Satz 1 des Krankenhausgesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen vom 16. Dezember 1998 (GV. NRW. S. 696), zuletzt geändert durch Art. 2 des Gesetzes vom 21. Dezember 2006 - KHG NRW - (GV. NRW. S. 631), welches durch das am 29. Dezember 2007 in Kraft getretene Krankenhausgestaltungsgesetz vom 11. Dezember 2007 - KHGG NRW - (GV. NRW. S. 702, ber. 2008 S. 157) aufgehoben wurde, haushaltsintern notwendige Voraussetzung für die von der Klägerin letztlich begehrte Förderung ihres Krankenhausumbaus. Bei den von der Klägerin begehrten Maßnahmen des Beklagten zu 1. handelt es sich um bloße haushaltspolitische Absichtserklärungen, denen keine regelnde Außenwirkung zukommt.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 30. August 1993 - 13 A 2834/92 -, juris, und vom 5. Dezember 1996 - 13 A 72/95 -, - nrwe -; Dietz/Bofinger, Krankenhaus-finanzierungsgesetz, Bundespflegesatzverordnung und Folgerecht, Kommentar, Stand August 2008, § 6 KHG, Anm. III 2.

Die gegen den Beklagten zu 1. damit allein statthafte Leistungsklage ist jedoch unzulässig, weil der Klägerin die nach § 42 Abs. 2 VwGO analog erforderliche Klagebefugnis fehlt.

Vgl. zum Erfordernis der Klagebefugnis Sodan/Ziekow, VwGO, Kommentar 2. Aufl., § 42 Rdnr. 370f.

Die von dem Beklagten zu 1. begehrten haushaltsinternen Maßnahmen können die Klägerin ebenso wie deren Unterlassen nicht beschweren. Die Rechtswidrigkeit der fehlenden Aufnahme des Vorhabens der Klägerin in ein Investitionsprogramm oder die Rechtswidrigkeit des Verzichts auf die Aufstellung eines solchen kann die Klägerin erst in einem auf positive Bescheidung ihres Bewilligungsantrages gegen die Beklagte zu 2. gerichteten Klageverfahren geltend machen.

Vgl. Dietz/Bofinger, a.a.O., § 8 KHG Anm. IV. 8.2.

Dies folgt aus dem vom Gesetz vorgesehenen stufenweise ausgestalteten Bewilligungsverfahren. In dem vom zuständigen Ministerium aufzustellenden Investitionsprogramm wird die Verwendung der in dem betreffenden Haushaltsjahr zur Verfügung stehenden Fördermittel für Maßnahmen nach § 21 Abs. 1 Nr. 1 KHG NRW, wie oben dargelegt, haushaltsintern und ohne jegliche Außenwirkung zu Gunsten oder zu Lasten der Klägerin dargestellt. Dies hat zur Folge, dass bis zur Erteilung des Bewilligungsbescheides durch die Beklagte zu 2. eine Auswechselung der Baumaßnahmen in dem im Ministerialblatt veröffentlichten Investitionsprogramm möglich ist.

Vgl. Gesetzesentwurf der Landesregierung zum Krankenhausgesetz des Landes Nordrhein-Westfalen vom 18. Mai 1998, LT-Drs. 12/3073, S. 74.

Durch die von der Beklagten zu 2. als zuständige Behörde (vgl. 40 KHG NRW i.V.m. § 1 der Verordnung zur Regelung der Zuständigkeiten auf dem Gebiet des Krankenhauswesens (KHZVV) in der Fassung vom 21. Oktober 2008 (GV. NRW. S. 642) sowie den zuvor geltenden § 1 der Verordnung vom 22. Februar 2001 (GV. NRW. S. 222), geändert durch Gesetz vom 5. April 2005 (GV. NRW. 332)) zu treffende Feststellung der Aufnahme in das Investitionsprogramm wird das Investitionsprogramm bzw. die Entscheidung, ein solches nicht aufzustellen, nach Außen in Form eines Verwaltungsakts umgesetzt (§ 20 Satz 3 KHG NRW). Erst mit der schriftlichen Bewilligung der Fördermittel, die mit der Feststellung der Aufnahme in den Investitionsplan verbunden ist, entsteht auch der Rechtsanspruch des Krankenhauses auf Förderung (§ 20 Satz 4 KHG NRW).

Rechtliche Bedenken gegen das Erfordernis eines gesonderten Feststellungs- und Bewilligungsbescheides für bauliche Investitionen bestehen nicht, weil der Bundesgesetzgeber dem Landesgesetzgeber mit § 11 KGH einen breiten Gestaltungsspielraum eröffnet und die Verfahrensvorschriften auch nicht dazu führen, dass die Durchsetzung der gesetzlichen Ansprüche auf Investitionsförderung praktisch unmöglich wird. Die Notwendigkeit eines Feststellungs- und Bewilligungsbescheides dient nicht dazu, den Anspruch des Krankenhausträgers zu erschweren, sondern soll den Krankenhausträger vor Planungskosten bewahren, die unter Umständen verloren sind, wenn er sein Projekt vor der Anmeldung zum Investitionsprogramm vollständig planen muss, die Aufnahme in das Investitionsprogramm jedoch erst Jahre später erfolgt.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. August 1993 - 13 A 2823/92 -, a.a.O.; Pant/Prütting, Krankenhausgesetz Nordrhein- Westfalen, 2. Aufl. 2000, § 20 Rdnr. 9.

Darüber hinaus gibt das Bundesrecht der Klägerin auch materiell keinen Anspruch auf Förderung ohne vorherigen schriftlichen Feststellungs- und Bewilligungsbescheid. Einem solchen Anspruch stehen die Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Notwendigkeit gem. § 9 Abs. 5 KHG, § 22 KHG NRW entgegen. Die Bewilligung der Fördermittel bzw. der damit verbundene Verwaltungsvorgang dient dazu, die (objektive) Notwendigkeit der Maßnahme im Sinne des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes zu überprüfen. Durch diese Grundsätze wird der Rechtsanspruch auf Förderung beschränkt, denn der Krankenhausträger hat keinen Anspruch darauf, dass jede von ihm subjektiv als notwendig erachtete Investition gefördert wird.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 20. August 1993 - 13 A 2823/92 -, a.a.O..

Die Klage ist darüber hinaus auch unzulässig, soweit sie auf die Verpflichtung der Beklagten zu 2. gerichtet ist, den Antrag auf Aufnahme der Maßnahme Geriatrie inklusive Tagesklinik in die Investitionsprogramme zu bescheiden und Fördermittel zu bewilligen. Für die Verpflichtungsklage ist anerkannt, dass ihre Zulässigkeit grundsätzlich von einem vorher im Verwaltungsverfahren erfolglos gestellten Antrag auf Vornahme des eingeklagten Verwaltungsakts abhängt. Diese Zulässigkeitsvoraussetzung folgt aus § 68 Abs. 2, § 75 Satz 1 VwGO ("Antrag auf Vornahme") und zusätzlich aus dem Grundsatz der Gewaltenteilung, nach dem es zunächst Sache der Verwaltung ist, sich mit Ansprüchen zu befassen, die an sie gerichtet werden. Sie gilt grundsätzlich unabhängig davon, ob der erstrebte Verwaltungsakt auf Antrag oder von Amts wegen zu erlassen ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 6 C 45.06 -, juris.

Ein solcher Antrag fehlt hier, denn die Klägerin hat lediglich die von ihr beabsichtigte Maßnahme zur Aufnahme in ein Investitionsprogramm angemeldet. Die Zulässigkeitsvoraussetzung der vorherigen Antragstellung bei der Verwaltungsbehörde steht zwar unter dem Vorbehalt, dass das einschlägige Verwaltungsverfahrensrecht keine abweichende Regelung trifft.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. November 2007 - 6 C 45.06 -, a.a.O.

Dies trifft vorliegend indes nicht zu. Ein Antrag auf Bewilligung von Fördermitteln ist nach § 19 Abs. 1 KGH NRW vielmehr zwingende Voraussetzung für die von der Klägerin begehrte Förderung. In der Anmeldung der Maßnahme Geriatrie inklusive Tagesklinik zur Aufnahme in die Investitionsprogramme ist auch nicht gleichzeitig ein Antrag der Klägerin auf Bewilligung entsprechender finanzieller Mittel enthalten. Gegen ein solches Verständnis spricht nicht nur der Wortlaut der von der Klägerin ausgefüllten Anmeldeformulare, in denen unter Punkt 14 ausdrücklich auf die Notwendigkeit eines Antrages verwiesen wird, sondern auch die den Beteiligten bekannte Mehrstufigkeit des Bewilligungsverfahrens.

Anders als die Klägerin meint, fordert das Gebot der Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes (Art. 19 Abs. 4 GG) sowie das darin eingeschlossene Verbot, die Beschreitung des eröffneten Rechtswegs nicht in unzumutbarer, aus Rechtsgründen nicht zu rechtfertigende Weise zu erschweren, kein Absehen von der Antragstellung. Der bloße Umstand, dass für die Klägerin erkennbar war, dass ein Antrag wegen der fehlenden Investitionsprogramme des Beklagten zu 1. von der Beklagten zu 2. abschlägig beschieden worden wäre, rechtfertigt, wie die Regelungen der VwGO zur Verpflichtungsklage zeigen, in denen es regelmäßig um die Überprüfung abschlägig beschiedener Anträge geht, gerade kein Absehen von der Antragstellung. Die Verwaltungspraxis der Beklagten zu 2., wonach Antragsunterlagen von den Krankenhäusern erst nach entsprechender - hier fehlender - Aufforderung des Beklagten zu 2. übersandt werden, stand einer Antragstellung durch die Klägerin ebenfalls nicht entgegen. Entsprechende Aufforderungen wären ohnehin nur an Krankenhäuser gerichtet worden, die in einem Investitionsprogramm benannt worden wären. Eine Antragstellung wäre der Klägerin, wie die beim Verwaltungsgericht Gelsenkirchen anhängig gewesenen Klageverfahren 7 K 2111/06 und 7 K 3692/07 zeigen, ohne Aufforderung durch die Beklagte zu 2. ohne weiteres möglich gewesen. Hätte die Klägerin bei der Beklagten zu 2. einen Bewilligungsantrag gestellt, wäre die Beklagte zu 2. verpflichtet gewesen, diesen entgegenzunehmen und in der Sache zu bescheiden. Anderenfalls hätte der Klägerin die Möglichkeit offen gestanden, eine Untätigkeitsklage nach Maßgabe des § 75 VwGO zu erheben, so dass auch in diesem Fall effektiver Rechtsschutz zur Verfügung gestanden hätte.

Da nach § 20 Satz 3 KHG NRW eine Feststellung über die Aufnahme eines Vorhabens in das Investitionsprogramm nur im Zusammenhang mit der Bewilligung von Fördermitteln vorgesehen ist, war die Beklagte zu 2. auch nicht verpflichtet, die Anmeldungen der Klägerin in irgendeiner Weise isoliert zu bescheiden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.