Verwaltungsgericht Münster, 7 K 710/04

T a t b e s t a n d :

Der Kläger betreibt einen Schlachthof in S. . Der Beklagte zog den Kläger zu Gebühren für im Zeitraum von November 1999 bis Juni 2001 durchgeführte Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz heran. Durch die in diesem Zeitraum ergangenen 19 Gebührenbescheide wurden auf der Grundlage der Satzungen des Kreises Coesfeld über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleisch- und dem Geflügelfleischhygienegesetz vom 22. Dezember 1999 und vom 13. Dezember 2000 u.a. für die Schlachtung von Schweinen jeweils nach Anzahl der Schlachtungen gestaffelte Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung sowie Rückstandsuntersuchung und zudem jeweils gesonderte Gebühren für die Untersuchung der geschlachteten Schweine auf Trichinen festgesetzt.

Der Kläger legte gegen diese 19 Gebührenbescheide jeweils Widerspruch u.a. mit der Begründung ein, die gesonderte Erhebung von Gebühren für die Untersuchungen von Trichinen stehe mit europäischem Recht nicht in Einklang.

Am 15. Oktober 2003 erließ der Kreistag des Kreises Coesfeld eine Satzung zur Änderung der Satzungen über die Erhebung von Gebühren von Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz und dem Geflügelfleischhygienegesetz für die Zeit vom 1. Januar 1998 bis zum 31. Dezember 2002; u.a. wurden die Gebührensätze für die Schlachtung von Schweinen rückwirkend angehoben, im Wesentlichen wurden die ursprünglich gesonderten Gebühren für die Trichinenuntersuchung mit in die Schlachttier- und Fleischuntersuchungsgebühren eingerechnet.

Durch Widerspruchsbescheid vom 2. Februar 2004 - zugestellt am 5. Februar 2004 - half der Beklagte dem Widerspruch des Klägers nur betreffend den Gebührenbescheid vom 12. Oktober 2000 in einer Höhe von 97,41 EUR ab, im Übrigen wies er den Widerspruch zurück.

Am 4. März 2004 hat der Kläger Klage erhoben. Zur Begründung führt er aus: Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichthofes dürften neben der so genannten Gemeinschaftsgebühr für die Durchführung der Schlachttier- und Fleischuntersuchung keine weiteren Gebühren festgesetzt werden. Dagegen habe der Beklagte mit der Festsetzung der gesonderten Gebühren für die Trichinenuntersuchungen verstoßen. Auch die rückwirkend erlassene Änderungssatzung vom 15. Oktober 2003 sei rechtswidrig. Im Übrigen seien die streitgegenständlichen Gebührenbescheide nach der rückwirkenden Änderungssatzung nicht aufgehoben und durch neue Gebührenbescheide ersetzt worden. Die rückwirkende Satzung sei in Bezug auf die Gebührenfestsetzung für die Untersuchung bei den Schweinen auch deshalb als nichtig zu qualifizieren, weil sie nicht europarechtskonform sei; die in der maßgeblichen europäischen Richtlinie im Einzelnen aufgestellten Vorgaben seien nicht berücksichtigt worden. Um von den EG-Pauschalgebühren abweichen zu können, sei zudem in einer neuen Kalkulation der Nachweis zu erbringen gewesen, dass die entstehenden Kosten inklusive der Kosten für die Trichinenuntersuchungen mit den Pauschalgebühren nicht zu decken seien. Die vom Beklagten erstellte Kalkulation sei für die Vergangenheit durchgeführt worden, beruhe aber nicht auf den tatsächlichen Kosten, sondern auf den ursprünglichen Prognosen. Der Beklagte habe in den Jahren 2000 und 2001 erhebliche Kostenüberdeckungen erzielt, auch deshalb sei die Kalkulation fehlerhaft. Die berechneten Fahrkosten bzw. die Wegstreckenentschädigungen, insbesondere diejenigen im Rahmen der Trichinenuntersuchung, seien nicht nachvollziehbar. Die angeblich für die Trichinenuntersuchung anfallenden Verwaltungskosten seien unverhältnismäßig; der allgemeine Hinweis auf die KGSt-Empfehlung, die von 10 % der Brutto-Personalkosten ausgehe, sei nicht ausreichend. Vor dem Hintergrund, dass eine Trichinenuntersuchung bei der Firma X. 0,22 DM gekostet habe, sei nicht nachvollziehbar, dass bei der ambulanten Untersuchung Kosten von 11,90 DM für diese Untersuchung angefallen seien.

Der Kläger beantragt,

die Gebührenbescheide des Beklagten vom 17. Dezember 1999, 19. Januar 2000, 18. Februar 2000, 15. März 2000, 18. April 2000, 22. Mai 2000, 13. Juli 2000, 21. August 2000, 19. September 2000, 12. Oktober 2000, 16. November 2000, 13. Dezember 2000, 12. Januar 2001, 15. Februar 2001, 16. März 2001, 18. April 2001, 22. Mai 2001, 18. Juni 2001 und vom 16. Juli 2001 für die Vornahme von Schlachttier- und Fleischuntersuchungen in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom 2. Februar 2004 aufzuheben, soweit darin Gebührenanteile für die Durchführung der Trichinenuntersuchungen in Höhe von 691,73 EUR, 483,78 EUR, 470,95 EUR, 386,03, EUR 386,03 EUR, 405,33 EUR, 216,17 EUR, 158,27 EUR, 196,87 EUR, 285,66 EUR, 274,08 EUR, 532,72 EUR, 501,83 EUR, 876,15 EUR, 523,26 EUR, 705,79 EUR, 480,67 EUR, 626,69 EUR, 590,18 EUR, insgesamt 8.792,19 EUR, festgesetzt worden sind.

Der Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung führt er aus: Die Gebührenbescheide seien rechtmäßig. Die Gebührensätze für die Fleischuntersuchungen seien nach den Vorgaben der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes neu kalkuliert worden. Die Kostenüberdeckungen im Jahr 2000 hätten darauf beruht, dass die tatsächlichen Personalkosten 2000 geringer ausgefallen seien als prognostiziert. Der Überschuss im Jahr 2001 sei im Wesentlichen entstanden, weil ein Labor geschlossen worden sei und dadurch Kostenersparnisse aufgetreten seien. Im Übrigen seien die Kostenüberdeckungen in den Folgejahren ausgeglichen worden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge des Beklagten - hier insbesondere auf die vorgelegten Betriebsabrechnungen für die Jahre 1999 bis 2001 - verwiesen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e :

Die Kammer entscheidet mit Einverständnis der Beteiligten ohne mündliche Verhandlung (§ 101 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

Die Klage hat überwiegend Erfolg.

Nur die Gebührenbescheide vom 17. Dezember 1999 und vom 19. Januar 2000 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 2. Februar 2004 sind rechtmäßig (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Bescheide sind entgegen der Auffassung des Klägers nicht rechtswidrig, weil sie nach Erlass der Änderungssatzung nicht aufgehoben worden sind, sondern nach wie vor getrennte Gebühren für die Schlachttier- und Fleischuntersuchung und für die Untersuchung auf Trichinen vorsehen. Klagegegenstand einer Anfechtungsklage ist gemäß § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO der ursprüngliche Verwaltungsakt in der Gestalt, den er durch den Widerspruchsbescheid gefunden hat. Im Widerspruchsbescheid hat der Beklagte die streitige Gebührenerhebung auf die geänderte Rechtsgrundlage, nämlich auf die Satzung zur Änderung der Satzungen über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz und dem Geflügelfleischhygienegesetz für die Zeit vom 1. Januar 1998 bis zum 31. Dezember 2002 vom 15. Oktober 2003 gestützt, in der eine Gesamtgebühr für die Schlachttier- sowie Fleischuntersuchung und die Trichinenuntersuchung vorgesehen ist.

Die Gebührenerhebung für den Zeitraum November und Dezember 1999 durch Gebührenbescheide vom 17. Dezember 1999 und vom 19. Januar 2000 ist rechtmäßig. Rechtsgrundlage für diese Bescheide sind die Regelungen in Art. VII der Satzung des Kreises Coesfeld über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz vom 22. Dezember 1999 in der Fassung des Art. 1 der Änderungssatzung vom 15. Oktober 2003 (im Folgenden: Art. VII der Satzung). Diese Regelungen gelten nach Art. 4 der Änderungssatzung rückwirkend vom 1. Januar 1998 an und umfassen in zeitlicher Hinsicht die abgerechneten Untersuchungen im Zeitraum November und Dezember 1999.

Die genannten Satzungsbestimmungen stützen sich auf eine hinreichende Grundlage. Sie beruhen auf den entsprechenden Ermächtigungen bzw. Regelungen des Gesetzes über die Kosten der Fleisch- und Geflügelfleischhygiene (Fleisch- und Geflügelfleischhygienegesetz - FIGFIHKostG NRW -), das mit Ablauf des 31. Dezember 2006 außer Kraft getreten ist und das seine Grundlage in (dem inzwischen durch Art. 7 Nr. 7 des Gesetzes zur Neuordnung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts vom 1. September 2005 (BGBl. I 2618) aufgehobenen) § 24 Abs. 2 des Fleischhygienegesetzes vom 8. Juli 1993 (BGBl. I 1189) in der Fassung vom 30. Juni 2003 (BGBl. I 1242) findet. Unerheblich ist, dass den Ermächtigungen zum Satzungserlass jetzt keine Gültigkeit mehr zukommt; im Falle der streitgegenständlichen Anfechtungsklage ist der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung maßgeblich, der Widerspruchsbescheid datiert auf den 2. Februar 2004 und erging mithin zu einem Zeitpunkt, als das FlGFIHKostG NRW und das Fleischhygienegesetz noch Gültigkeit hatten.

Die die unmittelbare Rechtsgrundlage für die streitige Gebührenerhebung bildenden Regelungen in Art. VII der Satzung betreffend das Kalenderjahr 1999 stehen in Einklang mit den einschlägigen Bestimmungen des nationalen Rechts, insbesondere des FlGFlHKostG NRW und dem darin in Bezug genommenen maßgeblichen Gemeinschaftsrecht.

Gegen den rückwirkenden Erlass der Satzung ist auch mit Blick auf die strengen Voraussetzungen, die das Gemeinschaftsrecht und das nationale Verfassungsrecht fordern, nichts zu bedenken. In Bezug auf die Fleischuntersuchungsgebühren hat das Bundesverwaltungsgericht derartige rückwirkend erlassene Gebührenordnungen bzw. -satzungen bereits verschiedentlich gebilligt.

Vgl. Beschluss vom 9. Oktober 2006 - 3 B 76.06 - m.w.N., Juris, Rdnr. 13.

Der Umstand, dass die Satzung für die Schlachttier- und Fleischuntersuchungen Gebühren in einer von den EG-rechtlich vorgesehenen Pauschalbeträgen oder Gemeinschaftsgebühren abweichenden Höhe vorsieht, führt nicht zur Unwirksamkeit der darin geregelten Gebührensätze. Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 FlGFlHKostG NRW können u.a. für die Schlachttier- und Fleischuntersuchungen Gebühren in einer von den EG-rechtlich vorgesehenen Pauschalbeträgen oder Gemeinschaftsgebühren abweichenden Höhe betriebsbezogen erhoben werden, wenn dies zur Deckung der tatsächlichen Kosten erforderlich oder ausreichend ist und die in § 3 Abs. 2 FlGFlHKostG NRW genannten EG-rechtlichen Regelungen Entsprechendes zulassen. Art. 5 Abs. 3 der Richtlinie (RL) 85/73/EWG i.d.F. der RL 96/43/EWG gestattet, höhere Beträge als die EG-Pauschalgebühren bis zur Grenze der tatsächlichen Untersuchungskosten zu erheben. Die insofern eröffneten Möglichkeiten sind in Nr. 4 Kapitel I des Anhangs der Richtlinie festgehalten. Nach Nr. 4 b) kann eine Gebühr erhoben werden, die die tatsächlichen Kosten deckt. Die letztgenannte Möglichkeit ist von keinen besonderen Anwendungsvoraussetzungen abhängig; insbesondere müssen zu ihrer Anwendbarkeit nicht die Voraussetzungen der Nr. 5 a) in Form erheblich nach oben abweichender Lebenshaltungs- und Lohnkosten vorliegen. Die Erhöhungsmöglichkeit der Nr. 4 b) steht gemäß ihrem klaren Wortlaut lediglich unter dem Vorbehalt, dass die Gebühren die den jeweiligen mit den Untersuchungen betrauten Behörden tatsächlich entstehenden Kosten nicht überschreiten dürfen.

Vgl. hierzu: Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen (OVG NRW), Urteil vom 14. Dezember 2004 - 9 A 4232/02-, KStZ 2005, 72 (74) unter Hinweis auf das Urteil des EuGH vom 9. September 1999 - Rs.C - 374/97 -, NVwZ 2000, 182ff.

Die in Art. VII der Satzung betreffend das Kalenderjahr 1999 bestimmten Gebührensätze verstoßen nicht gegen die in Art. 5 Abs. 3 der RL 85/73/EWG i.d.F. der RL 96/43/EWG enthaltene gemeinschaftsrechtliche Vorgabe der Nichtüberschreitung der tatsächlich entstandenen Kosten, das zugleich dem von § 24 Abs. 1 FIHG angeordneten Kostendeckungsprinzip immanent ist.

Insofern ist ohne Belang, ob eine in jeder Hinsicht schlüssige Gebührenbedarfsberechnung für die (rückwirkend erlassenen) Satzungsbestimmungen erfolgt ist. Nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen zu den Benutzungsgebühren ist geklärt, dass der Gebührensatz lediglich im Ergebnis den Anforderungen der einschlägigen Vorschriften entsprechen und demzufolge nicht auf einer vom Satzungsgeber beschlossenen stimmigen Gebührenkalkulation beruhen muss. Insbesondere kann der Gebührensatz mit einer nach Abschluss der Gebührenperiode aufgestellten Betriebsabrechnung gerechtfertigt werden.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 14. Dezember 2004, a.a.O., S. 75.

Nach diesen Grundsätzen, die auf dem Gebiet streng kostengebundener Verwaltungsgebühren entsprechend gelten,

vgl. OVG NRW a.a.O., S.75,

ist im Hinblick auf das Kalenderjahr 1999 ein Verstoß gegen das Kostenüberschreitungsverbot nicht festzustellen. Im Gegenteil weist die im Laufe des gerichtlichen Verfahrens vorgelegte Betriebsabrechnung für das Kalenderjahr 1999 für die Kleinbetriebe bzw. die ambulant durchgeführten Untersuchungen eine Kostenunterdeckung in Höhe von 12.039,32 DM auf.

Es bedarf wegen dieser Kostenunterdeckung auch keiner abschließenden Feststellung, ob sich der Beklagte in Bezug auf den Faktor Verwaltungsgemeinkosten zu Recht auf die auf Vergleichswerte anderer Gebietskörperschaften gründende Empfehlung der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) gestützt hat oder ob die danach pauschale Berücksichtigung der Verwaltungsgemeinkosten in Höhe von 10 % der Brutto- Personalkosten - wie der Kläger dies meint - unverhältnismäßig ist und nicht den tatsächlich entstandenen Verwaltungskosten entsprechen kann. Soweit der Kläger darüber hinaus Einwendungen gegen weitere in die Gebührenberechnung miteinbezogene Kostenfaktoren erhoben hat, dürfte hiergegen nichts zu erinnern sein.

Die Gebührenbescheide des Beklagten vom 18. Februar 2000, 15. März 2000, 18. April 2000, 22. Mai 2000, 13. Juli 2000, 21. August 2000, 19. September 2000, 12. Oktober 2000, 16. November 2000, 13. Dezember 2000, 12. Januar 2001, 15. Februar 2001, 16. März 2001, 18. April 2001, 22. Mai 2001, 18. Juni 2001 und vom 16. Juli 2001 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides des Beklagten vom 2. Februar 2004 sind - soweit sie streitbefangen sind - rechtswidrig und verletzen den Kläger in seinen Rechten. Die Gebührenerhebung für den Zeitraum Januar 2000 bis Juni 2001 ist rechtswidrig. Die Regelungen in Art. VIII der Satzung des Kreises Coesfeld über die Erhebung von Gebühren für Amtshandlungen nach dem Fleischhygienegesetz vom 22. Dezember 1999 in der Fassung des Art. 1 der Änderungssatzung vom 15. Oktober 2003 (im Folgenden: Art. VIII der Satzung) scheiden als Rechtsgrundlage für den Zeitraum Januar 2000 bis Dezember 2000 aus; für den Zeitraum Januar 2001 bis Juni 2001 kann nicht § 2 der Satzung des Kreises Coesfeld über die Erhebung von Gebühren nach dem Fleisch- und nach dem Geflügelfleischhygienegesetz vom 13. Dezember 2000 in der Fassung des Art. 2 der Änderungsatzung vom 15. Oktober 2003 (im Folgenden: § 2 der Satzung) herangezogen werden. Die Regelungen in Art. VII der Satzung und § 2 der Satzung sind unwirksam.

Die in Art. VII und § 2 der Satzung betreffend die Kalenderjahre 2000 und 2001 bestimmten Gebührensätze verstoßen gegen die in Art. 5 Abs. 3 der RL 85/73 i.d.F. der RL 96/43/EWG enthaltene gemeinschaftsrechtliche Vorgabe der Nichtüberschreitung der tatsächlich entstandenen Kosten. Nach der bereits zitierten Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen muss der Gebührensatz nicht auf einer in jeder Hinsicht stimmigen Gebührenkalkulation beruhen, sondern lediglich im Ergebnis den Anforderungen der einschlägigen Vorschriften entsprechen; er kann insbesondere mit einer im Anschluss an die Gebührenperiode aufgestellten Betriebsabrechnung gerechtfertigt werden. Eine schlüssige Gebührenbedarfsberechnung für die insoweit maßgeblichen Satzungsregelungen liegt nicht vor. Die ursprüngliche Gebührenkalkulation ist für getrennte Gebührensätze u.a. für die Schlachttieruntersuchung und die Trichinenuntersuchung und nicht für einen einheitlichen (kostendeckenden) Gebührensatz erstellt worden; eine prognostische Neuberechnung des einheitlichen (kostendeckenden) Gebührensatzes vor Erlass der Änderungssatzung im Oktober 2003 ist nicht erfolgt und konnte mit Blick auf die schon abgelaufenen Gebührenperioden nicht mehr erfolgen.

Die im Anschluss an die jeweiligen Gebührenperioden aufgestellten, zum Zeitpunkt des Satzungserlasses bereits vorliegenden Betriebsabrechnungen für die Kalenderjahre 2000 und 2001 rechtfertigen die (rückwirkenden) Gebührensätze nicht. Denn in diesen Kalenderjahren hat der Beklagte laut den vorgelegten Betriebsabrechnungen für die ambulante Untersuchung bzw. die Kleinbetriebe eine Kostenüberdeckung von 23.672,77 DM bzw. 99.775,84 DM erzielt. Im Kalenderjahr 2000 sind dem Beklagten für die ambulante Untersuchung tatsächliche Kosten in Höhe von 381.707,92 DM entstanden, die Kostenüberschreitung macht damit ca. 6,2 % aus; im Kalenderjahr 2001 sind tatsächliche Kosten in Höhe von 375.807,99 DM entstanden, der Überschuss beläuft sich mithin auf gut 26,5 %. Der Satzungsgeber hätte auf diese erhebliche Kostenüberschreitung im Rahmen seiner "Neukalkulation" reagieren können und auch müssen, denn bereits vor Erlass der maßgeblichen Satzung hatte sich herausgestellt, dass die Kosten (rückwirkend) kostenüberdeckend erhoben werden.

Der Beklagte vermag die Kostenüberschreitungen auch nicht mit dem Hinweis auf einen in den nachfolgenden Jahren vollzogenen Kostenausgleich nach § 6 Abs. 2 Satz 3 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - KAG - zu rechtfertigen. Nach dieser Vorschrift sind Kostenüberdeckungen am Ende des Kalkulationszeitraumes innerhalb der nächsten drei Jahre auszugleichen. Daraus ergibt sich - unabhängig von der Frage, ob diese Vorschrift mit Blick auf die in Art. 5 Abs. 3 der RL 85/73/EWG i.d.F. der RL 96/43/EWG enthaltene gemeinschaftsrechtliche Vorgabe der Nichtüberschreitung der tatsächlich entstandenen Kosten überhaupt Anwendung finden kann -, dass ein Kostenausgleich im Falle einer Kostenüberdeckung nach prognostischer Berechnung zu erfolgen hat, nicht jedoch, dass - wie hier - schon bei der Kalkulation erkennbare Überschüsse in die (rückwirkende "Gebührenbedarfs"-)-Berechnung miteingestellt werden dürfen, um sie dann in den folgenden Kalenderjahren einem Kostenausgleich zuzuführen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergibt sich aus § 167 VwGO in Verbindung mit den §§ 708 Nr. 11, 711 der Zivilprozessordnung - ZPO -.

Die Zulassung der Berufung beruht auf den §§ 124 a Abs. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Die u. a. entscheidungserhebliche rechtsgrundsätzliche Frage, ob im Rahmen einer nach Ablauf der Gebührenperiode erstellten Gebührenbedarfsberechnung kostengebundener Fleischhygienegebühren die Höhe der tatsächlich entstandenen Kosten zu berücksichtigen ist, setzt sich auch nach Außerkrafttreten der maßgeblichen fleischhygienerechtlichen Vorschriften fort.