Verwaltungsgericht Münster, 4 L 471/06

G r ü n d e

Der Antragsteller steht als beamteter Lehrer an der X. - schule der Stadt P. - im Dienst des Landes Nordrhein-Westfalen und unterrichtet in den Fächern Englisch, Sport und Arbeitslehre. Seit Anfang 2004 hat er gegenüber dem Ministerium für Schule, Jugend und Kinder, der Bezirksregierung und der Schulleitung wiederholt geltend gemacht, wegen der von der Landesregierung veranlassten erheblichen Einbußen bei der Sonderzuwendung, beim Urlaubsgeld und der Beihilfe die notwendigen Unterrichtsmaterialien wie Bücher, Schreibgeräte, Papier, Folien, Sportkleidung usw. nicht mehr aus seinem Einkommen bestreiten zu können. Nachdem das Ministerium eine Kostenübernahme abgelehnt hatte, beantragte er unter dem 8. Dezember 2004 bei der Schulleitung, ihm ab sofort die notwendigen Arbeitsmittel von Amts wegen zur Verfügung zu stellen. Den Antrag lehnte die Schulleitung unter dem 14. Dezember 2004 mit der Begründung ab, dass der Schule kein Etat für die Versorgung der Kollegen und Kolleginnen mit Arbeitsmitteln zur Verfügung stehe. Den dagegen eingelegten Widerspruch wies die Bezirksregierung Münster durch Widerspruchsbescheid vom 5. April 2005 mit der Begründung zurück, dass es an einer entsprechenden Anspruchsgrundlage im Landesbeamtengesetz fehle und wies darauf hin, dass die Schulkonferenz über die der Schule zur Verfügung stehenden Finanzmittel entscheide. Einen entsprechenden Antrag des Antragstellers, die Schulkonferenz möge beschließen, den an der X. schule tätigen Lehrkräften die für ihre Arbeit notwendigen Arbeitsmittel ab dem folgenden Schuljahr durch die Schule zur Verfügung zu stellen, lehnte die Schulkonferenz ab. Nachdem der Antragsteller erklärt hatte, nicht in der Lage zu sein, ohne Schulbücher seinen Unterricht aufnehmen zu können, erteilte ihm die Schulleiterin unter dem 20. August 2005 die Weisung, den Unterricht gemäß Stundenplan ordnungsgemäß zu erteilen. Den dagegen eingelegten Widerspruch wies die Bezirksregierung Münster durch Widerspruchsbescheid vom 16. März 2006 zurück.

Durch Verfügung vom 25. April 2006 wies die Bezirksregierung den Antragsteller an, sich das "Lehrwerk Englisch 2000" und das Workbook zum o. a. Lehrwerk" so rechtzeitig zu beschaffen, dass er es für die Vorbereitung und Durchführung des Unterrichts für die 5. Jahrgangsstufe im Schuljahr 2006/2007 einsetzen könne. Außerdem bestimmte die Bezirksregierung, dass Rechtsmittel zu dieser Verfügung keine aufschiebende Wirkung haben. Den dagegen eingelegten Widerspruch wies die Bezirksregierung Münster durch Widerspruchsbescheid vom 30. Mai 2006 im Wesentlichen mit der Begründung zurück, dass es zum traditionellen Berufsbild des Lehrers gehöre, Teile seiner Vergütung für die Beschaffung von Schulbüchern für den von ihm zu verantwortenden Unterricht einzusetzen. Insofern bestehe eine gewohnheitsrechtlich verfestigte Pflicht der Lehrer gegenüber ihrem Dienstherrn. Dagegen hat der Antragsteller rechtzeitig die Klage 4 K 1060/06 erhoben und beantragt im vorliegenden, auf die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes gerichteten Verfahren sinngemäß,

die aufschiebende Wirkung der Klage 4 K 1060/06 gegen die Verfügung der Bezirksregierung Münster vom 25. April 2006 und deren Widerspruchsbescheid vom 30. Mai 2006 wiederherzustellen.

II. Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes hat Erfolg.

Das folgt allerdings nicht schon daraus, dass es an einer hinreichend bestimmten und damit wirksamen Anordnung des Sofortvollzuges fehlt. Soweit es dazu im Tenor des Bescheids vom 25. April 2006 heißt: Ich bestimme weiterhin, dass Rechtsmittel zu dieser Verfügung keine aufschiebende Wirkung haben", handelt es sich zwar lediglich um die Wiedergabe der Rechtsfolgen einer Anordnung nach § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO. Die Einleitung der Begründung -"die Erklärung der sofortigen Vollziehung erfolgt, um..."- macht aber das tatsächlich gewollte hinreichend deutlich, auch wenn in der Begründung auf § 80 Abs. 2 Nr. 4 LPVG und nicht auf § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO abgehoben wird. Insoweit handelt es sich um eine offenbare Unrichtigkeit im Sinne des § 42 VwVfG NRW, die die Rechtmäßigkeit der Verfügung nicht berührt.

Der danach hinreichend bestimmt angeordnete Sofortvollzug ist auch entgegen der Auffassung des Antragstellers den Anforderungen des § 80 Abs. 3 S. 1 i. V. m. § 80 Abs. 2 S. 1 Nr. 4 VwGO entsprechend hinreichend begründet, auch wenn der Antragsteller geltend macht, Überstücke des Lehrwerks Englisch 2000 seien an der X. schule vorhanden und könnten ihm zumindest bis zum Abschluss des Klageverfahrens zur Verfügung gestellt werden. Unabhängig davon, dass die Bezirksregierung dies mit dem Hinweis bestreitet, dass das Workbook aus Elternmitteln beschafft und nur zur Verwendung durch die Schülerinnen und Schüler bestimmt sei - was aber Zweifeln ausgesetzt ist, weil das Workbook nach Darstellung des Antragstellers eine Lehrerfassung darstellt -, soll die hier zunächst allein interessierende Pflicht der Behörde, das besondere Interesse an der sofortigen Vollziehung schriftlich zu begründen" (§ 80 Abs. 3 S. 1 VwGO) vorrangig die Behörde mit Blick auf Artikel 19 Abs. 4 GG zwingen, sich des Ausnahmecharakters der Vollziehungsanordnung bewusst zu werden und die Frage des Sofortvollzuges besonders sorgfältig zu prüfen. Daneben hat sie die Funktion, den Betroffenen über die für die Behörde maßgeblichen Gründe ihrer Entscheidung zu informieren und in einem möglichen Rechtschutzverfahren dem Gericht die Erwägungen der Behörde zur Kenntnis zu bringen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 2. Januar 1996 - 25 B 3037/95 -, NwVBl. 1996, 268, m. w. N.; Kopp/Schenke, VwGO, 14. Auflage 2005, § 80 Rdnr. 84, m. w. N.; Finkelnburg/Jank, Vorläufiger Rechtsschutz im Verwaltungsstreitverfahren, 4. Auflage 1998, Rdnr. 753. Demgegenüber kann zur Erfüllung des § 80 Abs. 3 S. 1 VwGO nicht verlangt werden, dass die zur Begründung der Vollziehungsanordnung angeführten Gesichtspunkte auch materiell überzeugen, das heißt den Sofortvollzug inhaltlich rechtfertigen. Denn das Erfordernis einer schriftlichen Begründung ist (lediglich) formeller Natur und beinhaltet deshalb nicht auch eine inhaltliche Kontrolle der Begründung, die letztlich die erst § 80 Abs. 5 VwGO zuzuordnende Interessenabwägung vorwegnehmen müsste.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 18. September 2001 - 1 DB 26.01 -, Juris; OVG NRW, Beschlüsse vom 2. Januar 1996 - 25 B 3037/95 -, a. a. O. und vom 5. Juli 1994 - 18 B 1171/94 -, NWVBl. 1994, 424; Kopp/Schenke, a. a. O., § 80 Rdnr. 85 m. w. N.; ausführlich Finkelnburg/Jank, a. a. O., Rdnrn. 754 - 756. Gemessen an diesen Grundsätzen ist die Begründung der Vollziehungsanordnung nicht zu beanstanden. Die Bezirksregierung hat auf die Erforderlichkeit der Beschaffung der Bücher zum Schuljahresbeginn und die aus ihrer Sicht erforderliche Anordnung des Sofortvollzugs zur Vermeidung einer Verzögerung durch einen Rechtsstreit hingewiesen und damit hinreichend zum Ausdruck gebracht, dass sie die Bedeutung der Vorschrift erkannt hat.

Bei der im Übrigen nach § 80 Abs. 5 VwGO gebotenen Interessenabwägung ist zunächst zu prüfen, ob die angegriffene Entscheidung offensichtlich rechtmäßig oder offensichtlich rechtswidrig ist. An der sofortigen Vollziehung offensichtlich rechtmäßiger Entscheidungen besteht regelmäßig, an der sofortigen Vollziehung offensichtlich rechtswidriger Entscheidungen niemals ein öffentliches Interesse. Führt diese Prüfung zu keinem eindeutigen Ergebnis, ist auf Grund sonstiger Belange abzuwägen, welches Interesse schwerer wiegt. Nach einer im Verfahren der vorliegenden Art nur möglichen summarischen Überprüfung stellt sich die angegriffene Verfügung bereits als offensichtlich rechtswidrig dar. Dabei geht die Kammer bei einer Auslegung vom Empfängerhorizont her von einer einheitlichen Verfügung aus, die nicht in die Anweisung, die Bücher zu beschaffen einerseits und dafür eigene Mittel aufzuwenden andererseits, trennbar sein soll. Dafür spricht, dass der Dienstherr bei einer Rechtswidrigkeit der Übertragung der Kostentragungspflicht auf den Antragsteller zur Senkung der Kosten - wie im Beschaffungswesen üblich - einen Zentraleinkauf zumindest in Erwägung ziehen würde.

Die so verstandene Verfügung ist nicht etwa deshalb rechtmäßig, weil die Bezirksregierung und die Schule die Anträge des Antragstellers auf zur Verfügungstellung der Arbeitsmittel - inzwischen wohl bestandskräftig - abgelehnt haben und der Antragsteller durch Einzelanweisung verpflichtet wurde, den Unterricht durchzuführen. Auch wenn die Bücher für den Unterricht von allen Beteiligten für erforderlich gehalten werden, geht der Regelungsgehalt dieser Verfügungen doch nicht dahin, die Beschaffung der Bücher und deren Kosten zu übernehmen.

Erhebliche Bedenken gegen die Rechtmäßigkeit und Wirksamkeit der angegriffenen Verfügung ergeben sich aber zunächst schon mit Blick auf ihre hinreichende Bestimmtheit. Durch sie wird dem Antragsteller aufgegeben, das Lehrwerk English 2000" und das Workbook zu o. a. Lehrwerk" auf eigene Kosten zu beschaffen. Wie der Antragsteller in seinem Antrag vom 28. November 2005 an die Bezirksregierung zutreffend dargelegt hat, ist das Lehrwerk English G 2000" die Sammelbezeichnung für eine Vielzahl von Arbeitsmaterialien, von denen der Antragsteller in seinem Antrag folgende für notwendig erklärt hat:

Schülerbuch 17,95 EUR Workbook-Lehrerfassung 6,75 EUR Grammatikheft 7,95 EUR Wordmaster 5,75 EUR Vocab Sheets 11,50 EUR Handreichungen für den Unterricht 19,50 EUR Fördermaterial 13,25 EUR Vorschläge zur Leistungsmessung 22,00 EUR CDs zum Lehrwerk 29,00 EUR" Damit bleibt in Ansehung der Verfügung unklar, ob sich der Antragsteller alle Materialien des Lehrwerks English G 2000 oder nur einzelne und gegebenenfalls welches andere neben der Workbook-Lehrerfassung" beschaffen soll. Die entsprechende teilweise Unbestimmtheit der Verfügung zieht die Rechtswidrigkeit der Gesamtverfügung nach sich, weil allein die hinreichend bestimmte Regelung hinsichtlich der Workbook-Lehrerfassung für einen ordnungsgemäßen Unterricht offensichtlich nicht hinreichend und daher nicht erforderlich ist.

Aber auch wenn man berücksichtigt, dass der Antragsteller als Adressat der Verfügung ausweislich der Antragsschrift die Verfügung wohl problemlos dahin verstanden hat, dass er neben dem Workbook-Lehrerfassung das Schülerbuch anschaffen soll, und deshalb die Verfügung als noch hinreichend bestimmt ansieht, ist sie jedenfalls mangels hinreichender Ermächtigungsgrundlage rechtswidrig. Zumindest Verfügungen, die in Rechtsstellungen des Adressaten eingreifen, bedürfen einer Rechtsgrundlage. Ein entsprechender Eingriff in Rechte des Antragstellers liegt vor, weil die Lehrerbesoldung entgegen der Auffassung des Antragsgegners auch nicht in Teilen zur Beschaffung von Arbeitsmitteln bestimmt ist. Weder das Landesbesoldungsgesetz noch das vorrangig geltende Bundesbesoldungsgesetz regeln für Beamte oder speziell für Lehrer eine Zweckbestimmung des Gehalts zur Verwendung für Arbeitsmittel. Der Anspruch auf Besoldung entsteht gemäß § 3 Abs. 1 BBesG allein und aufgrund der ersten Ernennung bzw. Übernahme in den öffentlichen Dienst und entfällt nur, soweit der Beamte ohne Genehmigung schuldhaft dem Dienst fern bleibt und dies gemäß § 9 BBesG förmlich festgestellt wird.

Allerdings stellt die Verfügung wohl keinen Eingriff in das Eigentum des Antragstellers im Sinne von Artikel 14 Abs. 1 GG dar, weil durch die Verfügung nur das Vermögen des Antragstellers berührt wird, das bei der Auferlegung von Geldleistungspflichten durch Artikel 14 Abs. 1 GG nur geschützt wird, wenn der Eingriff konfiskatorische oder erdrosselnde Folgen hat, die den Pflichtigen übermäßig belasten.

Vgl. Bonner Kommentar, Artikel 14 Rdnrn. 50 ff. m. w. N. Eine solche Wirkung liegt angesichts der finanziellen Bedeutung der Verfügung und mit Rücksicht darauf, dass der Antragsteller nach der Besoldungsgruppe A 12 BBesG besoldet wird nicht vor.

Aber auch der dann jedenfalls vorliegende Eingriff in die nach Artikel 12 GG geschützte Berufsfreiheit oder jedenfalls in die nach Artikel 2 Abs. 1 GG geschützte allgemeine Handlungsfreiheit bedarf einer Ermächtigungsgrundlage. Auf eine formalgesetzliche Grundlage des Beamtenrechtsrahmengesetzes, des Landesbeamtengesetzes oder der Schulgesetze hat der Antragsgegner seine Verfügung nicht gestützt. Entsprechende Regelungen sind auch nicht ersichtlich. Soweit in § 9 Abs. 4 der Allgemeinen Dienstordnung für Lehrer und Lehrerinnen, Schulleiter und Schulleiterinnen an öffentlichen Schulen (BASS 21-02 Nr. 4) die Lehrer auch zu privater Fortbildung verpflichtet und nach Auffassung des Antragsgegners insoweit zur Übernahme der Kosten verpflichtet werden, ergibt sich daraus eher der Rückschluss, dass die Regelung abschließend ist und den Lehrern keine weiteren Vermögensbelastungen auferlegt werden sollen. Denn die Allgemeine Dienstordnung fasst nach ihrer Regelung in § 1 Abs. 1 die wichtigsten Aufgaben zusammen, die sich aus den Bestimmungen des Schulrechts und des öffentlichen Dienstrechts für die Tätigkeit der Schulleiter und Lehrer ergeben. Da die Pflicht zur Beschaffung von Schulbüchern auf eigene Kosten einen nicht unerheblichen Eingriff in die Rechte der Lehrer darstellen würde, wäre hier gegebenenfalls eine entsprechende Regelung zu erwarten gewesen. Auch die Regelung des § 5 Abs. 2 Nr. 10 des Schulmitwirkungsgesetzes (BASS 1-3) legt eher die Vermutung nahe, dass auch der Gesetzgeber davon ausgeht, dass die Beschaffung von Lehrmitteln nicht Aufgabe des Lehrers ist. Nach dieser Vorschrift entscheidet die Schulkonferenz auch über die Einführung von Lernmitteln an der Schule sowie die Ausleihe oder Übereignung von Lernmitteln.

Mangels gesetzlich normierter Pflicht der Lehrer zur Beschaffung von Schulbüchern auf eigene Kosten beruft sich der Antragsgegner auf Gewohnheitsrecht. Gewohnheitsrecht entsteht durch längere tatsächliche Übung, die eine dauernde und ständige, gleichmäßige und allgemeine ist und von den Beteiligten als verbindliche Rechtsnorm anerkannt wird.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 14. Februar 1973 - 2 BvR 667/72 -, BVerfGE, 34, 293, 303 und 304 m. w. N. Dabei kommt jedenfalls dann, wenn das geschützte Grundrecht wie bei Artikel 14 und Artikel 12 GG nur durch formelles Gesetz eingeschränkt werden kann, nur vorkonstitutionelles Gewohnheitsrecht in Betracht, weil nach Inkrafttreten des Grundgesetzes dafür zumindest eine Rechtsnorm erforderlich ist, die durch einen förmlichen Rechtssetzungsakt geschaffen ist.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 28. Juni 1967 - 2 BvR 143/61-, BVerfGE 22, 114, 121. Außerdem muss Gewohnheitsrecht wie anderes Recht auch mit höherrangigem Recht insbesondere mit Verfassungsrecht im Einklang stehen und deshalb für den maßgeblichen Rechtsraum einheitliche Geltung beanspruchen können und hinreichend bestimmt sein. Schließlich erlischt Gewohnheitsrecht wieder, wenn eine der Entstehungsvoraussetzungen - sei es die Übung, sei es die Rechtsüberzeugung - wegfällt.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Dezember 1975 - VIII A 611/71 -, DÖV 1976, 677; Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 12. Auflage § 4 Rdnr. 20. Stellt man mit der Begründung des Antragsgegners darauf ab, dass die geltend gemachte gewohnheitsrechtliche Regelung dem Besoldungsrecht zuzuordnen ist, muss berücksichtigt werden, dass die Besoldung seit 1975 bundeseinheitlich geregelt ist. Dazu und zur Bedeutung der Gewohnheiten in den neuen Bundesländern macht der Antragsgegner keine Angaben, wie er auch im Übrigen Umfang und Geltungsdauer des Gewohnheitsrechts, auf das er sich beruft, nicht näher darstellt.

Aber auch wenn man von der Zuständigkeit des Landesgesetzgebers zur Normierung einer entsprechenden Kostentragungspflicht ausgeht, deshalb nur auf das Gebiet des Landes Nordrhein-Westfalen abstellt und weiter davon ausgeht, dass entsprechendes Gewohnheitsrecht mit dem vorrangigen Beamtenrechtsrahmengesetz in Einklang stände, müsste das Gewohnheitsrecht, wie oben dargelegt, auch rechtsstaatlichen Anforderungen entsprechen und hinreichend bestimmt sein. Da sich das Gewohnheitsrecht nach Inhalt und Umfang aus einer tatsächlichen Übung ableitet, müsste auch der Umfang der tatsächlichen Übung hinreichend bestimmt sein. Die Frage der Finanzierung von Unterrichtsmitteln durch Lehrer stellt sich aber nicht nur bezogen auf deren Schulbücher. Zur individuellen Ausgestaltung des Unterrichts und um diesen interessanter zu machen, bringen Lehrer zuweilen auch aus eigenen Mitteln beschaffte Unterrichtsmaterialien mit in den Unterricht. Eine Übung, dass die Lehrer sämtliche Unterrichtsmittel finanzieren, gibt es jedenfalls nicht und wird vom Antragsgegner auch nicht behauptet. Eine andere hinreichend bestimmte, allgemein übliche und anerkannte Abgrenzung ist vom Antragsgegner nicht dargelegt worden. Zu denken wäre an eine Differenzierung zwischen den auch vom Dienstherrn für erforderlich gehaltenen Unterrichtsmitteln einerseits und den nur vom einzelnen Lehrer für die individuelle Ausgestaltung des Unterrichts darüber hinaus für erforderlich gehaltenen Unterrichtsmittel andererseits. Ein solch klare Abgrenzung steht hier aber nicht im Raum, weil die Schulbücher, auf die der Antragsgegner das geltend gemachte Gewohnheitsrecht bezieht, von allen Beteiligten für erforderlich gehalten werden. Unklar bleibt danach, auf welche Unterrichtsmittel in Abgrenzung zu anderen Unterrichtsmitteln sich das geltendgemachte Gewohnheitsrecht, das eine allgemeine Rechtsnorm ersetzen soll, beziehen soll.

Aber auch wenn man eine vorkonstitutionelle Übung dahin unterstellt, dass Lehrer nur die erforderlichen Schulbücher aus eigenen Mitteln finanziert haben und wenn man dementsprechend von einer hinreichend bestimmten Übung ausgeht, ist diese jedenfalls nachkonstitutionell nach dem derzeitigen Erkenntnisstand des Gerichts nicht aufrechterhalten worden. Zwar mag es üblich gewesen sein, dass die Lehrer für das Vorhandensein ihrer Schulbücher selbst gesorgt haben. Dafür waren aber nach Einführung der sozialen Marktwirtschaft in Deutschland regelmäßig keine Eigenmittel aufzubringen, weil Schulbuchverlage und Schulbuchhändler insbesondere bei Sammelbestellungen kostenlose Lehrerexemplare in ausreichendem Maße zur Verfügung gestellt haben. Eine generelle allgemeine Übung, aus Eigenmitteln die erforderlichen Schulbücher zu beschaffen ist nach Inkrafttreten des Grundgesetzes daher nicht entstanden bzw. nicht aufrechterhalten worden. Fehlt es danach bereits an einer entsprechenden allgemeinen Übung, kann dahinstehen, ob die Kostenübernahmepflicht auch von den beteiligten Lehrern allgemein als verbindliche Rechtsnorm anerkannt wurde.

Soweit die Schulbuchverlage und Schulbuchhändler in jüngster Vergangenheit mit Rücksicht auf die Buchpreisbindung die Übung, kostenlose Lehrerexemplare zur Verfügung zu stellen, eingeschränkt bzw. aufgegeben haben, konnte es in der kurzen Zwischenzeit nicht zu der vom Antragsgegner behaupteten langjährigen Übung kommen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Streitwertfestsetzung ergibt sich aus §§ 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 Nr. 2 und berücksichtigt, dass die wirtschaftliche Bedeutung für den Antragsteller unter Berücksichtigung der Vorläufigkeit der Regelung, auch wenn man den Umfang der Verpflichtung als nicht hinreichend bestimmt ansieht, jedenfalls unterhalb der ersten Wertstufe der Tabelle in Anlage 2 zu § 34 GKG liegt.