Verwaltungsgericht Münster, 2 K 2202/04

T a t b e s t a n d

Der Rat der Klägerin beschloss am 9. Juni 1999 die Fortschreibung ihres Flächennutzungsplanes und die erste Offenlegung eines Entwurfes.

Im Rahmen des Verfahrens nach § 20 des Landesplanungsgesetzes (LPlG) (a.F.) zur Anpassung der Bauleitplanung an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung führten die Parteien am 27. Juni 2000 ein Abstimmungsgespräch, am 4. August 2000 eine gemeinsame Bereisung von Teilflächen und am 20. Juni und 29. August 2001 weitere Abstimmungsgespräche durch. Durch Verfügung vom 26. November 2002 nahm die Beklagte zu dem nach der ersten Auslegung geänderten und erneut öffentlich ausgelegten Entwurf Stellung und erklärte, die beabsichtigte Darstellung von drei zusätzlichen Wohnbauflächen in T. und N. im Stadtteil H.-E. im Stadtbezirk Ost stehe nicht in Übereinstimmung mit den geltenden Zielen der Raumordnung und Landesplanung, wie sie im Gebietsentwicklungsplan des Regierungsbezirkes Münster, Teilabschnitt N1., dargestellt sind. Gegen diese Planungsabsichten müssten daher landesplanerische Bedenken erhoben werden. Zur Begründung führte die Beklagte aus: Zur Verwirklichung der landesplanerisch angestrebten Schwerpunktbildung habe sich die Siedlungsentwicklung der Städte und Gemeinden grundsätzlich auf den Flächen zu vollziehen, die im Gebietsentwicklungsplan zeichnerisch als Siedlungsbereiche dargestellt sind (GEP- TA N1., Kapitel II.1, Ziel Rd.-Nr. 115). Streu- und Splittersiedlungen dürften nicht durch Darstellung zusätzlicher Bauflächen in den Flächennutzungsplänen verfestigt oder erweitert werden (GEP-TA N1., Kapitel II.1, Ziel Rd.-Nr. 173; vgl. § 24 Abs. 1 und 2 i.V.m. §§ 6 und 7 LEPro). Die von den Schwerpunkten der Besiedlung abgesetzten kleinen Siedlungen T. und N. seien im Gebietsentwicklungsplan nicht als eigenständige Siedlungsbereiche dargestellt. Die beiden Siedlungen gehörten auch nicht zu den kleinen Orten mit Grundversorgung und zugeordnetem Versorgungsbereich, für die eine Eigenentwicklung vorgesehen sei (GEP-TA N1., Kapitel II.1, Ziel Rd.-Nr. 172). Unter landesplanerischen Gesichtspunkten müssten die Siedlungen N. und T. vielmehr den kleineren Siedlungsansätzen zugerechnet werden, deren Verfestigung und Erweiterung über Bauleitpläne mit den Zielen der Raumordnung nicht vereinbaren sei.

In einem weiteren Abstimmungsgespräch der Parteien am 29. Januar 2003 hielt die Beklagte ihre landesplanerischen Bedenken aufrecht und erklärte, für eine Beibehaltung der Darstellung der drei zusätzlichen Wohnbauflächen in T. und N. bestehe keine Aussicht auf Genehmigung durch die Beklagte.

Die Bezirksvertretung Münster-Ost und der Planungsausschuss des Rates lehnten es durch Beschlüsse vom 3. bzw. 10. Juli 2003 ab, der Stellungnahme der Bezirksregierung Münster und einer entsprechenden Beschlussempfehlung der Verwaltung zu folgen.

Am 16. Juli 2003 beschloss der Rat der Klägerin die Fortschreibung ihres Flächennutzungsplanes mit der Darstellung der drei zusätzlichen Wohnbauflächen in T. und N. (Ratsvorlage 000/00). Zugleich beschloss er, dass für die neuen Siedlungsflächen die noch entgegenstehenden Festsetzungen der Landschaftspläne durch die Aufstellung von Bebauungsplänen aufgehoben werden.

Am 17. Oktober 2003 beantragte die Klägerin die Genehmigung der Fortschreibung des Flächennutzungsplanes.

Die Genehmigung der Beklagten vom 14. Januar 2004 hat folgenden Wortlaut: Gemäß § 6 des Baugesetzbuches genehmige ich die vom Rat der Stadt Münster am 16.07.2003 beschlossene Fortschreibung des Flächennutzungsplanes mit Ausnahme der im Plan violett gekreuzten Flächen." Es handelt sich um sechs Teilflächen, die in einem Begleitschreiben vom 14. Januar 2004 im Einzelnen genannt werden. Dazu zählen auch die genannten drei neuen Wohnbauflächen im Ortsteil T., südlich der T.- straße, und im Ortsteil N., westlich der Straße J." und westlich der Straße J." / nördlich N.-Straße". Zu jeder dieser Flächen heißt es in dem Bescheid, die Darstellung einer neuen Wohnbaufläche widerspreche den Zielen der Raumordnung und Landesplanung. Aus diesem Grunde werde diese Fläche gemäß § 1 Abs. 4 BauGB von der Genehmigung ausgenommen. Dieser Bescheid und die Genehmigung, beide ohne Rechtsbehelfsbelehrung, wurden am 15. Januar 2004 im Stadtplanungsamt der Klägerin übergeben.

Die Bekanntmachung der genehmigten Fassung der Fortschreibung des Flächennutzungsplanes erfolgte im Amtsblatt der Klägerin Nr. 7 vom 8. April 2004 (S. 88 f.).

Am 7. Juli 2004 hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie das Ziel der Darstellung der drei genannten Teilflächen als Wohnbauflächen weiter verfolgt. Die Klägerin ist der Ansicht, die Darstellung der drei strittigen neuen Wohnbauflächen müsse als genehmigt gelten, weil es an der gebotenen Begründung der Versagung der Genehmigung fehle. Bei der Begründung in dem angefochtenen Bescheid der Beklagten handele es sich lediglich um einen pauschalen Verweis auf den Text des § 1 Abs. 4 BauGB. Worin die Beklagte einen Verstoß gegen welche Ziele der Raumordnung und der Landesplanung sehe, lasse sich daraus nicht entnehmen. Es fehle an nachvollziehbaren Gründen, die auf Schlüssigkeit und Überzeugungskraft hin überprüft werden könnten. Diese Anforderungen an eine tragende Begründung ergäben sich aus der Vorschrift des § 6 Abs. 4 Satz 4 BauGB, die nicht nur im Fall der teilweisen Vorweggenehmigung (nach § 6 Abs. 4 Satz 1, 2. Halbsatz BauGB), sondern auch auf die endgültige Teilversagung der Genehmigung (gemäß § 6 Abs. 3 BauGB) anwendbar sei.

Jedenfalls habe die Klägerin einen Anspruch auf Genehmigung der Darstellung neuer Wohnbauflächen auch in den drei ausgenommenen Fällen. Diese Darstellung widerspreche nicht den Zielen der Raumordnung und Landesplanung. Ein Ziel des maßgeblichen Gebietsentwicklungsplanes sei es, eine quantitativ ausreichende Versorgung mit Wohnraum zu schaffen (Nr. 114, 167 GEP). Dies sei auch das mit der Neudarstellung von weiteren Wohnbauflächen verfolgte Ziel der Klägerin. Um den nach dem Handlungsprogramm Wohnen 1993", mit Fortschreibungen 1996 und 2000, bis zum Jahr 2010 erforderlichen Wohnraum zu schaffen, sei eine weitere Ausweisung von Bauflächen für ca. 2.400 Wohnungseinheiten notwendig (Ratsvorlage der Klägerin 000/00, Anlage 3 Teil A, S. 33, 35 f.). Dies könne nur über eine Aktivierung von Flächen als Bauland geschehen. Daher habe die Klägerin die strittigen Flächen, die bisher zur landwirtschaftlichen Nutzung ausgewiesen waren, als Wohnbauflächen und damit als Bauland dargestellt. Eine anderweitige Sicherung des Baulandbedarfs sei nicht ersichtlich. Zudem handele es sich bei der Darstellung von neuen Wohnbauflächen in N. und T. für insgesamt ca. 160 Wohneinheiten im Verhältnis zu den weiteren neuen Darstellungen in anderen Ortsteilen um eine relativ geringfügige Neuausweisung (Erläuterung zur Fortschreibung des Flächennutzungsplanes in der Fassung des Ratsbeschlusses vom 16. Juli 2003, S. 36 f.). Auch fügten sich diese neu dargestellten Wohnbauflächen in die bestehende Siedlungsstruktur der Ortsteile T. und N. ein. Sie setzten die Siedlungsstruktur übergangs- und zwischenraumlos fort. Die Wohnbauflächen seien auch von weiterer Bebauung in wenigstens zwei Himmelsrichtungen umgeben. Es handele sich daher auch gerade nicht um die Verfestigung einer Streu- oder Splittersiedlung, sondern vielmehr um die Arrondierung bereits bestehender Wohnsiedlungsbereiche. Bereits vorhandene Infrastruktureinrichtungen wie ein Kindergarten rechtfertigten auch die weitere Eigenentwicklung der Ortsteile. Das Gebot der Vollziehung der Siedlungsentwicklung auf im Gebietsentwicklungsplan als Siedlungsbereiche ausgewiesenen Flächen sei als Grundsatz ausgestaltet (Nr. 115 GEP). Ausnahmen seien zulässig, insbesondere wenn es sich wie im vorliegenden Fall um die Fortentwicklung einer organisch wachsenden Siedlungsstruktur mit relativ geringen neuen Wohnbauflächen von insgesamt nur 160 Wohneinheiten handele und dies zur Sicherung der Versorgung mit Wohnraum dringend erforderlich sei.

Die Klägerin beantragt,

unter teilweiser Aufhebung des Bescheides des Beklagten vom 14.01.2004, Az. 00.0.0-0000-00/00 festzustellen, dass die Genehmigung für die Fortschreibung des Flächennutzungsplanes der Klägerin hinsichtlich der Wohnbaufläche südlich T.-straße", Ortsteil T., der Wohnbaufläche westlich der Straße J.", Ortsteil N., sowie der Wohnbaufläche westlich der Straße J."/nördlich N.-Straße", Ortsteil N. gem. § 6 Abs. 4 S. 4 BauGB als erteilt gilt,

hilfsweise,

die Beklagte unter teilweiser Aufhebung ihres Bescheides vom 14.01.2004, Az. 00.0.0-0000-00/00, zu verpflichten, die Fortschreibung des Flächennutzungsplanes der Klägerin auch für die bisher ausgenommene Wohnbaufläche südlich T.- straße", Ortsteil T., der Wohnbaufläche westlich der Straße J.", Ortsteil N. und der Wohnbaufläche westlich der Straße J."/nördlich N.-Straße", Ortsteil N. zu genehmigen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung weist die Beklagte darauf hin, dass sie die Gründe für die Herausnahme der Wohnbauflächen in T. und N. der Klägerin im Rahmen des Verfahrens gemäß § 20 LPlG a.F. in den Abstimmungsgesprächen und insbesondere durch die Verfügung vom 26. November 2002 mitgeteilt habe. Wenn die Klägerin damit nicht einverstanden gewesen sei, hätte sie gemäß § 20 Abs. 3 LPlG a.F. eine Erörterung und Entscheidung des Regionalrates herbeiführen können und müssen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts wird auf die Gerichtsakte und die beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Klägerin und der Beklagten Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Die Klage ist sowohl mit dem Feststellungs- als auch mit dem Verpflichtungsantrag unbegründet. Der teilweise angefochtene Bescheid der Beklagten vom 14. Januar 2004 ist rechtmäßig.

Die begehrte Feststellung, dass die Genehmigung der Fortschreibung des Flächennutzungsplanes der Klägerin auch für die drei ausgenommenen Flächen in T. und N. als erteilt gilt, setzt voraus, dass die in § 6 Abs. 4 Satz 4 BauGB normierte Genehmigungsfiktion nicht nur in den Hauptanwendungsfällen der völligen Untätigkeit und der völligen Ablehnung des Genehmigungsantrages innerhalb der Frist, sondern auch in Fällen der vorliegenden Art eingreift, in denen die Bezirksregierung von der Möglichkeit des § 6 Abs. 3 BauGB Gebrauch macht, die Genehmigung für den Flächennutzungsplan als Ganzes zu erteilen und nur einzelne untergeordnete Flächen von der Genehmigung auszunehmen. Dies ist eine reine Rechtsfrage, die zu verneinen ist.

§ 6 Abs. 4 Satz 4 BauGB dient der Beschleunigung des Genehmigungsverfahrens bis zur Entscheidung über den Genehmigungsantrag. Das Begründungserfordernis hat den Zweck, vorsorgliche, pauschale Versagungen zur Vermeidung des Fiktionseintritts auszuschließen, dient aber nicht zur Veränderung des Inhalts einer innerhalb der drei-Monats-Frist getroffenen, in Einzelheiten differenzierenden Entscheidung, die das Genehmigungsverfahren beendet.

Der Gesetzgeber hat mit § 6 Abs. 3 BauGB ausdrücklich der Genehmigungsbehörde die Möglichkeit eingeräumt, räumliche oder sachliche Teile des Flächennutzungsplanes von der Genehmigung auszunehmen. Diese Möglichkeit ist zusätzlich zu der Vorweggenehmigung gemäß § 6 Abs. 4 Satz 1, 2. Halbsatz BauGB für den Fall geschaffen worden, dass nach der Beurteilung durch die Genehmigungsbehörde für einzelne Teile Versagungsgründe nicht ausgeräumt werden können, während die teilweise Vorweggenehmigung den Fall betrifft, dass für den noch offen bleibenden Teil eine Genehmigung nach näherer Prüfung möglich erscheint und deshalb das Genehmigungsverfahren von der Aufsichtsbehörde noch nicht beendet wird. Ob aus diesem Grund im Fall der teilweisen Vorweggenehmigung die Genehmigungsfiktion eingreifen kann, bedarf hier keiner Entscheidung.

Für den hier zu entscheidenden Fall der Genehmigung mit Ausnahmen ist die Frage jedenfalls zu verneinen. Dieser Ausnahmefall setzt lediglich voraus, dass durch die Ausnahme die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Diese Voraussetzung gilt für die Aufsichtsbehörde, die eine Ausnahme verfügt, ebenso wie für die Gemeinde selbst, die ebenfalls gemäß § 5 Abs. 1 Satz 2 BauGB Ausnahmen beschließen darf, ohne weitergehenden rechtlichen Beschränkungen zu unterliegen. Dass im vorliegenden Fall durch die verfügten Ausnahmen die Grundzüge der Planung nicht berührt werden, ist offensichtlich und unstrittig.

Ebenso offensichtlich ist aber, dass die Genehmigungsfiktion nicht mehr eingreifen kann, wenn das Genehmigungsverfahren gemäß § 6 Abs. 3 BauGB durch eine differenzierende Entscheidung abgeschlossen worden ist. Denn wenn innerhalb der gesetzlichen Frist über den Genehmigungsantrag als ganzen - wenn auch sachlich differenziert - entschieden und das Genehmigungsverfahren beendet wird, so ist damit die gesetzliche Obliegenheit zur Beschleunigung des Verfahrens erfüllt. Für die Fiktion einer Entscheidung im Sinne der Antragstellerin wegen Nichterfüllung dieser Obliegenheit der Aufsichtsbehörde besteht dann kein Grund mehr.

Die Genehmigungsfiktion dient nicht der inhaltlichen Korrektur der getroffenen Entscheidung in einzelnen Teilen und nicht der sachlichen Beschränkung der Prüfungs- und Entscheidungskompetenz der höheren Verwaltungsbehörde, sondern lediglich dazu, diese Prüfungs- und Entscheidungskompetenz unter eine auflösende zeitliche Bedingung zu stellen. Das Begründungsgebot dient der Vorbeugung gegen eine Missachtung der gemeindlichen Planungsautonomie in zeitlicher Hinsicht durch Unterlassen einer Entscheidung, genauer: durch Unterlassen einer Begründung einer negativen Entscheidung in dem das Verfahren formal abschließenden Bescheid. Von einer Missachtung der Planungsautonomie der Gemeinde in zeitlicher Hinsicht kann aber dann keine Rede sein, wenn - wie hier - die Aufsichtsbehörde zuvor der Gemeinde die Ausnahmen angekündigt, sachliche Gründe dafür substantiiert schriftlich dargelegt und ihr Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben hat. Eine mit Begründung angekündigte, miteinander erörterte differenzierende Entscheidung darf nicht allein deshalb in ihr Gegenteil verkehrt werden, weil in dem Bescheid die schon bekannte Begründung nicht wiederholt wird.

Dass diese Auslegung des § 6 Abs. 3 und 4 BauGB in Übereinstimmung steht mit der herrschenden Meinung in der Literatur, ist im Erörterungstermin am 8. Juni 2006 anhand von sieben beigezogenen Kommentaren zum BauGB erörtert worden. Darauf wird Bezug genommen.

Der hilfsweise gestellte Verpflichtungsantrag, der auf ergänzende Genehmigung der Fortschreibung des Flächennutzungsplanes hinsichtlich der ausgenommenen drei Teilflächen gerichtet ist, ist ebenfalls unbegründet. Die Planung von Wohnbauflächen an diesen Standorten an der T.-straße und an der N.-Straße widerspricht, wie die Beklagte in dem angefochtenen Bescheid vom 14. Januar 2004 im Ergebnis zutreffend feststellt, den Zielen der Raumordnung und Landesplanung, und zwar insbesondere den Zielen in Nr. 115, 167, 172 und 173 im GEP-TA N1., Kapitel II, 1. Die sachliche Begründung für diese Einschätzung, die die Bezirksregierung in ihrer Stellungnahme vom 26. November 2002 im Einzelnen dargelegt hat, ist rechtlich nicht zu beanstanden. Die Ausführungen zur Begründung des Hilfsantrages in der Klageschrift (Arrondierung bereits bestehender Wohnsiedlungsbereiche", Fortentwicklung einer organisch wachsenden Siedlungsstruktur mit relativ geringen Wohnbauflächen von insgesamt nur 160 Wohneinheiten") bestätigen, dass es hier nicht nur um die Verfestigung, sondern sogar um die Erweiterung einer Splittersiedlung gehen soll, die nach den zitierten Grundsätzen der Landesplanung nicht zugelassen werden darf. Ein Kindergarten macht noch keinen Ausnahmefall.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.