Verwaltungsgericht Münster, 1 K 54/05

Tatbestand

Der Kläger ist ein Landesverband freier und unabhängiger Bürger- und Wählergemeinschaften in Nordrhein - Westfalen. Ihm gehören etwa ein Drittel der ca. 300 Bürger- und Wählergemeinschaften aus Nordrhein - Westfalen an. Die Mitgliedschaft ist freiwillig. Die Aufnahme einer Bürger- oder Wählergemeinschaft in den Landesverband setzt nach dessen Satzung einen Aufnahmeantrag und die Anerkennung der Satzung voraus. Die Bürger- und Wählergemeinschaften können aus dem Landesverband wieder austreten. Nach Artikel 3 Absatz 2 seiner Satzung können dem Kläger mehrere Wählergemeinschaften aus einer Kommune gleichzeitig angehören.

Zu den Wahlen der Gemeinde- und Stadträte im Jahr 2004 kandidierten 15 Mitglieder des Klägers in Kommunen des Regierungsbezirks Münster. Zu den Wahlen traten in mehreren Städten und Gemeinden - neben den Parteien - auch Freie bzw. Unabhängige Wählergemeinschaften und Bürgerlisten an, die nicht Mitglied des Klägers waren und sind. In einigen Fällen kandidierten die Nichtmitglieder in Konkurrenz zu Mitgliedern des Klägers. Der Kläger kandidierte in keiner Gemeinde oder Stadt. Die Mitglieder des Klägers erzielten nach den Berechnungen der Beklagten insgesamt etwa 18.000 Stimmen von etwa 1.150.000 gültigen Stimmen.

Auf der Grundlage des Beschlusses einer am 22. Oktober 2004 in Münster durchgeführten Delegiertenversammlung, zu der vier wahlberechtigte Delegierte erschienen waren, reichte der Kläger unter dem 31. Oktober 2004 bei der Beklagten eine Reserveliste für die Bildung des Regionalrats des Regierungsbezirks Münster ein. Er bezeichnete als für sich stimmenrelevant 15 Wählergemeinschaften aus dem Regierungsbezirk. Mit Erlass vom 16. November 2004 lehnte der Beigeladene zu 1. die Bestätigung der Reserveliste des Klägers ab, weil der Kläger nicht die gesetzlichen Voraussetzungen erfülle. Daraufhin lehnte die Beklagte mit Bescheid vom 26. November 2004 die Zulassung der Reserveliste des Klägers ab. Den dagegen vom Kläger erhobenen Widerspruch wies die Beklagte mit Widerspruchsbescheid vom 17. Dezember 2004 zurück.

Die kreisfreien Städte und die Kreise wählten keinen Vertreter eines Mitglieds des Klägers in den Regionalrat. Die Beklagte berief keinen Vertreter aus der vom Kläger eingereichten Reserveliste in den Regionalrat. Der neue Regionalrat trat am 17. Januar 2005 zu seiner konstituierenden Sitzung zusammen.

Der Kläger hat am 12. Januar 2005 Klage erhoben.

Er trägt vor,

er sei nicht nur ein Zusammenschluss von Wählergruppen. Er sei auch selbst eine Wählergruppe, weil die Mitglieder seiner Mitglieder Wahlberechtigte seien. Seine Organisationsstruktur sei unerheblich. Insbesondere sei sie nicht an der Organisationsstruktur von politischen Parteien zu messen.

Auch wenn der Kläger nicht selbst zu den Kommunalwahlen zur Wahl gestanden habe, sei seine Reserveliste zuzulassen, solange er entsprechend den wahlrechtlichen Bestimmungen seine Organe wählen lasse.

Die Mitglieder des Kläger verbinde eine gemeinsame politische Zielsetzung. Der Kläger sehe seine Aufgabe

- im Austausch kommunalpolitischer Erfahrungen,

- in gemeinsamer Aufgabenlösung,

- in einer Einflussnahme auf die politische Willensbildung und

- in der Förderung des Engagements der Wählergemeinschaften für eine sachbezogene Politik.

Die Autonomie seiner Mitglieder sei unantastbar. Weisungen oder Empfehlungen gebe der Kläger nicht an seine Mitglieder. Eine auf die kommunale Ebene beschränkte politische Ausrichtung sei das Ziel des Klägers. Die Willensbildung erfolge in der Organisation des Klägers von unten nach oben. Selbständigkeit und Einheitlichkeit seien aber kein Widerspruch. Die eigenständigen Mitglieder des Klägers würden die Verbandssatzung und die Leitungsfunktion des Klägers anerkennen. Miteinander konkurrierende Bürger- bzw. Wählergemeinschaften stünden ausschließlich auf der örtlichen Ebene, nicht innerhalb des Landesverbands im Wettbewerb.

Der Kläger beantragt,

die Beklagte zu verurteilen, die Reserveliste des Klägers zu einer neu durchzuführenden Berufung der Mitglieder des Regionalrates zuzulassen.

Die Beklagte und die Beigeladene zu 4. beantragen,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte trägt vor,

die Entscheidung des Beigeladenen zu 1. vom 16. November 2004 sei für sie gem. § 5 Abs. 7 Landesplanungsgesetz a. F. bindend. Die Entscheidung des Beigeladenen zu 1. sei auch in der Sache zutreffend.

Die Beigeladene zu 4. tritt dem Klagebegehren ebenfalls in der Sache entgegen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten ergänzend Bezug genommen.

Entscheidungsgründe

Die zulässige Klage bleibt in der Sache ohne Erfolg.

Der Kläger hat keinen Anspruch auf die Zulassung seiner Reserveliste zur Bildung des Regionalrats des Regierungsbezirks Münster. Die Voraussetzungen eines Folgenbeseitigungsanspruchs liegen nicht vor. Die Beklagte hat die Reserveliste des Klägers zu Recht nicht zugelassen.

Ob durch die Entscheidung der Beklagten ein rechtswidriger Zustand entstanden ist, der ein subjektives Recht des Klägers verletzt, ist nach Maßgabe des § 5 Landesplanungsgesetz (LPlG) in der vor dem 7. Mai 2005 geltenden Fassung zu bestimmen. § 7 LPlG in der Neufassung des Gesetzes vom 3. Mai 2005 (GV. NRW. S. 430 / SGV. NRW. 230) ist nicht anzuwenden. Die nach der Bildung des Regionalrats erfolgte Gesetzesänderung kann keinen Folgenbeseitigungsanspruch des Klägers begründen.

Nach § 5 LPlG a. F. wurden die stimmberechtigten Mitglieder des Regionalrats durch die Stadträte der kreisfreien Städte und Kreistage der Kreise des Regierungsbezirks gewählt und, soweit den Parteien und Wählergruppen nach dem Ergebnis der Gemeindewahlen noch Sitze zustanden, von der Beklagten aus Reservelisten berufen. Der Berechnung der Sitzverteilung waren die Gemeindewahlergebnisse in den kreisfreien Städten und in den kreisangehörigen Gemeinden zu Grunde zu legen. Die Reservelisten waren von den für den Regierungsbezirk zuständigen Leitungen der Parteien und Wählergruppen einzureichen (§ 5 Abs. 8 S. 1 LPlG a. F.), die in den Gemeindevertretungen des Regierungsbezirks vertreten sind (§ 5 Abs. 7 S. 1 LPlG a. F.). Die Reservelisten bedurften der Bestätigung durch den Beigeladenen zu 1. als Landesplanungsbehörde (§ 5 Abs. 7 S. 3 LPlG a. F.).

Die danach erforderlichen Voraussetzungen für die Zulassung der Reserveliste des Klägers liegen nicht vor. Der Kläger ist keine Partei. Er ist auch keine Wählergruppe im Sinne des § 5 LPlG a. F. Nach der Legaldefinition des § 15 Abs. 1 Kommunalwahlgesetz NRW ist eine Wählergruppe eine Gruppe von Wahlberechtigten.

Die Legaldefinition des § 15 Abs. 1 KWahlG ist anzuwenden, auch wenn sich der Geltungsbereich des Kommunalwahlgesetzes nicht auf die Bildung des Regionalrats erstreckt (vgl. § 1 KWahlG). § 5 LPlG a. F. verwendet keinen abweichenden Begriff der Wählergruppe. § 5 LPlG a. F. baut auf die Gemeindewahlergebnisse auf (§ 5 Abs. 2 S. 2, Abs. 7 S. 1 LPlG a. F.). Damit knüpft der Wortlaut des Landesplanungsgesetzes selbst an die Wählergruppe im Sinne des Kommunalwahlgesetzes an.

Die Voraussetzungen des § 15 Abs. 1 KWahlG liegen nicht vor. Nach dem Gesetzeswortlaut ist der Kläger keine Wählergruppe. Er ist keine Gruppe von Wahlberechtigten. Die Mitglieder des Klägers sind nicht Wahlberechtigte. Der Kläger wird von Wählergemeinschaften getragen. Damit ist er ein Zusammenschluss von Wählergruppen.

Ebenso VG Arnsberg, Urteil vom 28. Oktober 2005 - 12 K 4057/04 -. Vgl. entsprechend zur Wahl der Landschaftsversammlung OVG NRW, Beschlüsse vom 8. Dezember 2004 - 15 B 2458/04 - und - 15 B 2487/04 -, www.nrwe.de; VG Münster, Urteil vom 10. März 2006 - 1 K 3656/04 -, zur Veröffentlichung u. a. in www.nrwe.de vorgesehen. Zum Dachverband der kommunalen Wählervereinigungen in Baden - Württemberg ebenso BVerfG, Beschluss vom 29. September 1998 - 2 BvL 64/93 -, BVerfGE 99 S. 69, 79.

Eine verfassungskonforme Auslegung rechtfertigt keine andere Bewertung des Klägers. Auch eine am Grundsatz der Chancengleichheit ausgerichtete Auslegung begründet keinen Anspruch des Klägers auf Zulassung der von ihm erstellten Reserveliste. Auch nach verfassungsrechtlichen Vorgaben sind die jeweiligen Wählergemeinschaften, nicht aber der Kläger als Wählergruppe zu bewerten.

Auch wenn Wählergruppen, die sich in ihrer Tätigkeit auf die kommunale Ebene beschränken und deshalb keine Parteien sind,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. Mai 1957 - 2 BvH 1/56 -, BVerfGE 6 S. 367, 372 f., Beschluss vom 15. Januar 1985 -. 2 BvR 1163/82 -, BVerfGE 69 S. 92, 104.

nicht den verfassungsrechtlichen Schutz des Art. 21 Abs. 1 GG genießen, kommt als rechtlicher Ansatzpunkt ein Recht auf gleiche Teilhabe an der politischen Willensbildung und damit das Gebot der Gleichbehandlung nach Art. 3 Abs. 1 GG in Betracht. Das Gebot der Wahlrechtsgleichheit und Chancengleichheit bei Wahlen ist nicht auf politische Parteien im Sinne des Art. 21 GG beschränkt, sondern gilt auch gegenüber anderen Gruppen und Bewerbern, die mit den politischen Parteien in Wettbewerb um Wählerstimmen treten. Der Grundsatz der gleichen Wahl ist ein Anwendungsfall des allgemeinen Gleichheitssatzes, der als Grundrecht des Einzelnen in Art. 3 GG garantiert ist.

BVerfG, z. B. Beschluss vom 15. Januar 1985 - 2 BvR 1163/82 -, BVerfGE 69 S. 92, 107; Beschluss vom 29. September 1998 - 2 BvL 64/93 -, BVerfGE 99 S. 69, 78.

Chancengleichheit der politischen Parteien und Wählergruppen im Wettbewerb ist wegen des Zusammenhangs mit dem egalitären demokratischen Prinzip aber im Sinne einer strengen und formalen Gleichheit zu verstehen. Der Grundsatz erfordert im Verhältniswahlsystem und bei Misch-Wahlsystemen grundsätzlich, jeder Wählerstimme nicht nur den gleichen Zählwert, sondern auch den gleichen Erfolgswert beizumessen. Die durch das Grundgesetz errichtete demokratische Ordnung gewichtet im Bereich der Wahlen die Stimmen aller Staatsbürger unbeschadet der zwischen ihnen bestehenden Unterschiede gleich.

Ebenfalls auf die formale Gleichbehandlung abstellend VG Arnsberg, Urteil vom 28. Oktober 2005 - 12 K 4057/04 -.

Hiervon ausgehend würde die gleichmäßige Wirkung der Stimmen jedoch für die Mitglieder des Klägers durchbrochen, die - vermittelt durch den Kläger - gegenüber der Beklagten eine Verbindung ihrer kommunalen Wahlergebnisse erklären, wenn die Beklagte sie als Einheit bewertete. Die Organisation des Klägers hat nicht nur zur Folge, sondern zum Ziel, dass sie die Wirkung der von seinen Mitgliedern erzielten Stimmen stärker ausgestaltet. Eine innere Rechtfertigung für eine solche Differenzierung gegenüber dem Zählwert der Stimmen, die für andere kleine Parteien und kommunale Wählergruppen abgegeben werden, ist aber nicht gegeben.

Die für die Einräumung eines Listenwahlvorschlagsrechts notwendige gemeinsame Zielsetzung ist nicht festzustellen. Diese ist nur gegeben, wenn sich die auf ihr zusammengefassten Bewerberinnen und Bewerber durch ein gemeinsames Programm verbunden fühlen.

Vgl. dazu BVerfG, Beschluss vom 30. Mai 1961 - 2 BvR 366/60 -, BVerfGE 13 S. 1, 16; Beschluss vom 2. November 1960 - 2 BvR 504/60 -, BVerfGE 11 S. 351, 366.

Wahlen bezwecken eine Organisation der Willensbildung. Sie setzen damit bei den über eine Liste zu wählenden Vertretern ein hinreichendes Maß inhaltlicher Gemeinsamkeit voraus.

Ebenso wie der Dachverband der kommunalen Wählervereinigungen in Baden- Württemberg

vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. September 1998 - 2 BvL 64/93 -, BVerfGE 99 S. 69, 79

ist der Kläger - gemessen hieran - keine kommunale Wählervereinigung, sondern ein Dachverband, der die Arbeit der vor Ort tätigen kommunalen Wählergruppen fördert. Die Erfüllung der oben angeführten Voraussetzung inhaltlicher Gemeinsamkeit ist für kommunale Wählergruppen zwar nicht von vorneherein ausgeschlossen. Verfassungsrecht hindert auch nicht, eine Wählergruppe in einem mehrstufigen Verband (Dachverbandsorganisation) zu erblicken. Bei den Mitgliedern des Klägers ist aber das erforderliche Mindestmaß an inhaltlicher Gemeinsamkeit und damit an inhaltlichem Zusammenwirken nicht festzustellen. Auf der Ebene des Klägers ist die Aufgabenwahrnehmung im Wesentlichen auf die Vertretung gemeinsamer Interessen nach außen und auf die Information der Mitgliedsvereine beschränkt. Dies ergibt sich aus den folgenden Umständen:

Der Kläger beteiligt sich nicht selbst an den Kommunalwahlen. Er legt auch nicht dar, dass ihn und/oder seine vor Ort kandidierenden Mitglieder ein gemeinsam erstelltes Programm verbindet. Für eine Aufnahme in den Landesverband müssen die Mitglieder allein die Satzung, nicht aber eine übereinstimmende inhaltliche Programmatik anerkennen (Art. 3 der Satzung). Die Satzung des Klägers beinhaltet kein solches Programm. Sie ist ein Organisationsstatut. Der Kläger legt auch keine politische Ausrichtung des Verbandes und keine einheitliche Ausrichtung seiner Mitglieder dar. Die von ihm benannten Aufgaben - das sind der Austausch kommunalpolitischer Erfahrungen, eine gemeinsame Aufgabenlösung, eine Einflussnahme auf die politische Willensbildung und Förderung des Engagements der Wählergemeinschaften für eine sachbezogene Politik - sind in der Art und Weise ihrer Erfüllung und damit in ihrer politischen Zielrichtung nicht inhaltlich bestimmt. Vielmehr weist der Kläger selbst darauf hin, dass seine Mitglieder bei politischen Entscheidungen autonom und damit eigenständig handeln. Der Kläger entscheidet nicht selbst, sondern informiert seine Mitglieder durch den Landesverbandstag, den Erfahrungsaustausch" und im Wege eines informellen Kontakts".

vgl. http://www.freie-waehler-nrw.de

Das autonome Handeln der Verbandsmitglieder ist kein Indiz für eine einheitliche Ausrichtung, sondern spricht gegen eine solche. Die politische Entscheidung, dass jeder gewählte Mandatsträger autonom entscheiden solle, ist auch selbst kein hinreichendes Programm. Die Übereinstimmung muss nicht nur in einer Frage, sondern im wesentlichen Umfang bestehen.

Der Kläger führt weiterhin an, dass seine Mitglieder ausschließlich auf örtlicher Ebene arbeiten. Dass sich der Wählerwille von Wählern der Mitglieder des Klägers, die in einer Kommune kandidieren, auch auf Wählergemeinschaften erstreckt, die in anderen Kommunen tätig sind, ist daraus nicht zu erkennen. Die Wählerinnen und Wähler wählen nach den Darlegungen des Klägers eine vor Ort arbeitende Gruppierung. Auch wenn Wählerinnen und Wähler - aus welchen Quellen auch immer - wissen sollten, dass die von ihnen gewählte Wählergemeinschaft Mitglied des Klägers ist, kann damit schon nicht die Kenntnis des Wählers und damit ein Wählerwille verbunden sein, welche andere Wählergemeinschaft Mitglied des Klägers ist und welche nicht.

Die namensrechtliche Bezeichnung der Mitglieder begründet kein Indiz für eine identische politische Ausrichtung der Mitglieder des Klägers. Die Bezeichnungen, die die Mitglieder des Klägers führen, sind vielfältig. Sie reichen von Unabhängige Wählergemeinschaft" über Freie Wählergemeinschaft" bis zur Bürgerliste". Ungeachtet dessen sind etwa zwei Drittel der Wählergruppen in Nordrhein - Westfalen, die eine vergleichbare Namensstruktur gewählt haben, nicht Mitglied des Klägers. Der Kläger ist nicht der Landesverband der" freien und unabhängigen Wählergemeinschaften in Nordhrein - Westfalen, sondern ein Landesverband mehrerer" freier und unabhängiger Wählergemeinschaften aus Nordrhein - Westfalen.

Die Unterschiede in den Organisationsstrukturen der politischen Parteien einerseits und des Klägers andererseits führen zu keinem anderen Ergebnis. Sie sind nicht Ausfluss des Wahlrechts, sondern der autonomen Entscheidung des Klägers. Das Wahlrecht hat sich nicht an Vorgaben des Klägers auszurichten. Vorgegebene Unterschiede zwischen den konkurrierenden Bewerbern und Bewerbergruppen müssen nicht ausgeglichen werden.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 29. September 1998 - 2 BvL 64/93 -, BVerfGE 99 S. 69, 78. Vgl. auch die Überlegungen des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts zu Listenverbindungen und bloßen Zählgemeinschaften BVerfG, Urteil vom 29. September 1990 - 2 BvE 1/90 u. a. -, BVerfGE 82 S. 322 = NJW 1990 S. 3001; BVerwG, Urteil vom 10. Dezember 2003 - 8 C 18.03 -, BVerwGE 119 S. 305 = NVwZ 2004 S. 621.

Der Grundsatz der Chancengleichheit begründet für den Gesetzgeber die Pflicht zu einem Ausgleich allein derjenigen Unterschiede und Nachteile, die nicht von den politischen Vereinigungen zu verantworten oder ihnen nicht aus sonstigen Gründen zuzurechnen.

Vgl. dazu BVerfG, Urteil vom 29. September 1990 - 2BvE 1/90 u. a. -, BVerfGE 82 S. 322, 340 f. = NJW 1990 S. 3001, 3002.

Dass mehrere kleine Wählergruppen damit nicht im Regionalrat repräsentiert werden, steht nicht entgegen. Dies ist Folge ihres zahlenmäßigen Erfolgs bei den Kommunalwahlen. Dann müssen sie auch den Nachteil tragen, dass die - quantitativ - geringe Größe der Gruppe sich in der Verteilung der Sitze des Regionalrats wiederfindet. Alles andere widerspräche der formalen Erfolgsgleichheit aller Stimmen der Wahlberechtigten. Kein Stimmenauswertungssystem kann die formale Erfolgsgleichheit in letzter Konsequenz herstellen. Bei jedem Berechnungsverfahren bleiben zwangsläufig Reststimmen unberücksichtigt. Die darin liegende unterschiedliche Gewichtung des Erfolgswerts von Wahlstimmen trifft alle Parteien und Wählergruppen gleichermaßen, sofern sie die Untergrenze der für einen Sitz erforderlichen Stimmenanzahl nicht überwinden.

Vgl. zu einem gleichwohl nicht bestehenden Anspruch auf ein Grundmandat z. B. BVerfG, Beschluss vom 14. Februar 2005 - 2 BvL 1/05 -, http://www.bverfg.de/entscheidungen/lk20050214_2bvl000105.html, Rn. 48 = NVwZ 2005 S. 568; Urteil vom 10. April 1997 - 2 BvC 3/96 -, BVerfGE 95, 408 = NJW 1997, 1568; BVerwG, Beschluss vom 7. Dezember 1992 - 7 B 49.92 -, NVwZ-RR 1993 S. 209 = Buchholz 11 Art 28 GG Nr. 87 = BayVBl. 1993 S. 437. Zur Frage eines Anspruchs auf Erhöhung der Mitgliederzahl eines Gremiums vgl. z. B. BVerwG, Beschluss vom 7. Dezember 1992 - 7 B 49.92 -, NVwZ-RR 1993 S. 209 = DVBl. 1993 S. 890 f.; BVerfG, Beschluss vom 17. September 1997 - 2 BvE 4/95 -, BVerfGE 96 S. 264 = NJW 1998 S. 3037.

Die Entscheidung der Frage, ob das gesetzlich vorgesehene Verfahren zur Bildung des Regionalrats geeignet ist, die erforderliche demokratische Legitimation zu vermitteln, kann der Klage ebenfalls nicht zum Erfolg verhelfen. Selbst wenn das durch das Landesplanungsgesetz angeordnete mittelbare Wahlverfahren und/oder das an Listen der Parteien und Wählergruppen gebundene Berufungsverfahren verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht entspräche,

vgl. aber zur demokratischen Repräsentation der Mitglieder des vormaligen Bezirksplanungsrats BVerwG, Urteil vom 4. Juni 1986 - 7 C 24.84 -, NVwZ 1986 S. 756 = Buchholz 415.1 AllgKommR Nr. 59

wären keine Rechte des Klägers, sondern allenfalls Rechte seiner Mitglieder verletzt. Eine Rechtswidrigkeit des gesetzlich angeordneten Wahlverfahrens begründete nicht auch einen dem Kläger zustehenden Anspruch auf Zulassung der Reserveliste. Es ist nicht festzustellen, dass der Kläger nach verfassungsrechtlichen oder einfachgesetzlichen Anforderungen eine Wählergruppe bildet (vgl. oben).

Entgegen der Auffassung des Klägers liegt auch kein Ermessensfehler der Beklagten vor. § 5 LPlG a. F. räumt der Beklagten nicht die Befugnis zu einer Ermessensentscheidung ein.

Hat der Kläger keinen Anspruch auf Zulassung der von ihm aufgestellten Reserveliste, kommt ihm auch kein subjektives Recht auf eine erneute Berufung von Mitgliedern des Regionalrats durch die Beklagte zu.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 162 Abs. 3 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Gründe des § 124 Abs. 2 Nr. 3 oder Nr. 4 VwGO wegen einer Zulassung der Berufung sind nicht gegeben.