Verwaltungsgericht Münster, 1 K 51/03

Die Beteiligten streiten um die Voraussetzungen des § 26 Abs. 5 Nr. 1 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein - Westfalen (GO NRW) wegen der Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens, das sich gegen die Einrichtung der Funktion eines Beigeordneten richtet.

Am 14. Februar 2002 beschloss der Beklagte den Stellenplan für das Haushaltsjahr 2002. Wegen des Amtes eines Beigeordneten richtete er erstmals eine Stelle der Besoldungsgruppe A 14 BBO ein (§ 2 Abs. 2 Eingruppierungsverordnung). Der Beklagte ergänzte mit Beschluss vom 23. Mai 2002 die Hauptsatzung der Gemeinde um den § 11 a. Die Satzungsregelung hat den folgenden Wortlaut:

§ 11 a Beigeordnete (1) Es wird eine hauptamtliche Beigeordnete bzw. ein hauptamtlicher Beigeordneter gewählt. Die gewählte Person ist die allgemeine Vertretung der Bürgermeisterin bzw. des Bürgermeisters. (2) Der Rat kann eine weitere beamtete Person bestellen, die die allgemeine Vertretung im Bedarfsfall übernimmt."

Die Änderung der Hauptsatzung wurde im Amtsblatt der Gemeinde I. vom 13. Juni 2002 bekannt gemacht.

Am 15. Juli 2002 reichten die Kläger bei dem Beklagten ein Bürgerbegehren ein, das 1.749, davon 1.588 gültige Unterschriften von Bürgerinnen und Bürgern der Gemeinde I. enthielt. Das Bürgerbegehren hat den folgenden Wortlaut:

Die Unterzeichnenden beantragen, dass folgende Angelegenheit der Gemeinde I. zum Bürgerentscheid gestellt wird: Sind Sie dafür, dass § 11 a Hauptsatzung der Gemeinde I., wonach eine hauptamtliche Beigeordnete bzw. ein hauptamtlicher Beigeordneter gewählt werden soll, wieder aufgehoben wird?' Das Bürgerbegehren enthält eine Begründung und Ausführungen zur Notwendigkeit eines Kostendeckungsvorschlags.

Am 10. Oktober 2002 entschied der Beklagte, dass das Bürgerbegehren nach § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW unzulässig sei. Der Bürgermeister der Gemeinde teilte den Klägern mit Bescheid vom 11. Oktober 2002 die Entscheidung des Beklagten mit. Den dagegen eingereichten Widerspruch der Kläger wies der Beklagte am 28. November 2002 zurück. Die Entscheidung über den Widerspruch wurde den Klägern mit Widerspruchsbescheid des Bürgermeisters vom 05. Dezember 2002 bekanntgegeben.

Die Kläger haben am 09. Januar 2003 Klage erhoben.

Am 27. März 2003 wählte der Beklagte einen Beigeordneten. Der Beigeordnete wurde mit Wirkung zum 01. Juni 2003 als Wahlbeamter auf Zeit ernannt und trat seinen Dienst bei der Gemeinde I. an. Die Kläger tragen vor, das Bürgerbegehren habe sich infolge der Wahl und Ernennung des Beigeordneten nicht erledigt. Im Übrigen bestehe ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse. Die Voraussetzungen des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW lägen nicht vor. Das Bürgerbegehren erstrecke sich nicht auf die - evtl. innerorganisatorische - Bestimmung der Zahl der Beigeordneten, sondern auf die Frage, ob überhaupt ein Beigeordneter gewählt werde.

§ 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW wolle allein derartige Fragen von einem Bürgerbegehren ausschließen, an denen die Bürger kein Interesse hätten, weil sie den internen Bereich der Verwaltung nicht verließen. Im Sinne der Vorschrift beschränke sich die innere Organisation der Gemeindeverwaltung auf die traditionellen Gegenstände der Organisations- und Geschäftsleitungsgewalt, deren Ausübung durch fachlich-technische Zweckmäßigkeitserwägungen der Behördenleitung bestimmt werde. Für solche Entscheidungen sei (auch) der Beklagte nach § 41 Abs. 1 S. 2 lit. a GO NRW zuständig. Die Einführung des Beigeordnetenamtes sei jedoch eine dem Bürgerbegehren zugängliche Frage der Kommunalverfassung, die die Rechte und Pflichten der Gemeinde als solcher und ihrer Organe, deren Stellung sowie deren Rechte und Pflichten gegenüber den Gemeindebürgern und den anderen Organen beträfe. Die Vertretung der Gemeinde nach außen durch einen Beigeordneten sei nicht nur eine Frage der inneren Verwaltung. Der Beigeordnete könne die Gemeinde mit Außenwirkung vertreten (§§ 68, 64 GO NRW). Beigeordnete griffen mit ihrer Tätigkeit in die Politik über, vermittelten den politischen Willen in die Verwaltung und wirkten in die Öffentlichkeit als eine Art Gemeindeminister". Es handele sich um eine Gemeindeangelegenheit von öffentlicher Bedeutung.

Die Kläger beantragen, den Beklagten unter Aufhebung des Bescheids vom 11. Oktober 2002 und des Widerspruchsbescheids vom 05. Dezember 2002 zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens zur Aufhebung des § 11 a der Hauptsatzung der Gemeinde festzustellen,

hilfsweise

festzustellen, dass die Nichtzulassung des Bürgerbegehrens zur Aufhebung des § 11 a der Hauptsatzung der Gemeinde rechtswidrig war.

Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.

Er trägt vor, das Bürgerbegehren habe sich mit der Ernennung des Beigeordneten zum 01. Juni 2003 erledigt. Für die Kläger bestehe kein berechtigtes Fortsetzungsfeststellungsinteresse.

Die Voraussetzungen des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW lägen vor. Das Bürgerbegehren sei allein deshalb unzulässig, weil über die gestellte Frage nur einheitlich entschieden werden könne und jedenfalls die Teilregelung in Satz 2 des § 11 a Abs. 1 der Hauptsatzung über die Vertretung im Amt die innere Organisation der Gemeindeverwaltung betreffe.

Die Bestimmung der Zahl der Beigeordneten sei ebenfalls eine Regelung der inneren Organisation der Gemeindeverwaltung, die sich nicht auf die Organisation der Behörde Bürgermeister" beschränke. Auch der Beklagte sei Teil der Gemeindeverwaltung (§§ 40 f. GO NRW). Eine Beschränkung des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW auf die traditionellen Gegenstände der Organisations- und Geschäftsleitungsgewalt, deren Ausübung durch fachlich-technische Zweckmäßigkeitserwägungen der Behördenleitung bestimmt werde, erstrecke sich nicht auf den Regelungsbereich des § 26 Abs. 1 GO NRW. Der Beigeordnete sei kein selbständiges Organ der Gemeinde. Ihm komme mit der Funktion eines Vertreters des Bürgermeisters nur eine abgeleitete und damit mittelbare Organstellung zu. Die Bestimmung der Beigeordnetenzahl richte sich an der notwendigen und zweckmäßigen Geschäftsverteilung aus.

Die Bestimmung des Geschäftskreises eines Beigeordneten betreffe ebenfalls nur die innere Organisation der Gemeindeverwaltung.

Die Wahl von Beigeordneten sei die Folge einer entsprechenden Verwaltungsorganisation.

Ungeachtet dessen sei das Bürgerbegehren nach §§ 26 Abs. 1 und 7, 7 Abs. 3 S. 3 GO NRW GO NRW unzulässig.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der Verwaltungsvorgänge des Beklagten (1 Heft) ergänzend Bezug genommen.

E n t s c h e i d u n g s g r ü n d e

Das Gericht entscheidet im Einverständnis der Beteiligten durch den Berichterstatter (§ 87 a Abs. 3 und 2 VwGO) und - nach Durchführung des Erörterungstermins - unter Verzicht auf die Durchführung einer mündlichen Verhandlung (§ 101 Abs. 2 VwGO).

I. Die Klage hat keinen Erfolg. 1. a) Die mit dem Hauptantrag verfolgte Verpflichtungsklage ist zwar weiterhin zulässig, weil sich das gegen § 11 a der Hauptsatzung gerichtete Bürgerbegehren auch unter Mitberücksichtigung der Frist des § 26 Abs. 8 S. 2 GO NRW nicht erledigt hat, nachdem die Planstelle durch einen Beamten auf Zeit besetzt wurde, dessen Berufung in das Beamtenverhältnis für die Dauer von acht Jahren (§ 196 Abs. 2 Landesbeamtengesetz NRW) und damit länger als zwei Jahre (§ 26 Abs. 8 S. 2 GO NRW) wirksam ist. Die Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens ermöglicht eine erneute (Abhilfe- oder Nichtabhilfe-) Entscheidung des Beklagten oder die Fortsetzung einer unmittelbar-demokratischen Willensbildung, die auf die Regelung des § 11 a der Hauptsatzung und nicht auf das konkrete Beamtenverhältnis des derzeitigen Stelleninhabers unmittelbar gerichtet sind (vgl. § 26 Abs. 6 S. 4 und S. 3 GO NRW). Dies bedarf jedoch keiner weiteren Begründung, weil die Klage in der Sache keinen Erfolg hat.

b) Der angefochtene Bescheid und Widerspruchsbescheid sind nicht rechtswidrig und verletzen die Kläger nicht in ihren Rechten. Die Kläger haben keinen Anspruch auf die begehrte Zulässigkeitsentscheidung des Beklagten.

Das von den Klägern vertretene Bürgerbegehren ist gem. § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW unzulässig. Nach dieser Vorschrift ist ein Bürgerbegehren über die innere Organisation der Gemeindeverwaltung unzulässig. Diese Voraussetzungen liegen vor.

Die innere Organisation der Gemeindeverwaltung im Sinne der o. a. Vorschrift umfasst nach der Rechtsprechung der Kammer die gesamte innere Verwaltungsstruktur der Gemeinde. Sie ist - über die interne Ausgestaltung der verschiedenen Verwaltungsorgane hinaus - Inbegriff der wechselseitigen Beziehungen der Organe der Gemeindeverwaltung untereinander und gibt zugleich den Rahmen für ihr Tätigwerden im Außenverhältnis der Gemeinde vor. Sie unterscheidet sich dadurch zunächst von der äußeren Organisation der Gemeinde, wonach sie durch die Gesamtheit ihrer Bürgerinnen und Bürger als Körperschaftsmitglieder gebildet wird. Der Tatbestand des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW ist durch den Zusatz der Gemeindeverwaltung" weiterhin gegenüber der inneren Organisation der Gemeinde abgegrenzt, die nämlich nicht allein aus den Verwaltungsorganen, sondern auch aus den Gemeindebürgerinnen und -bürgern in ihrer Eigenschaft als Trägerorgan (etwa als Wahlbürgerschaft) besteht. Die innere Organisation der Gemeindeverwaltung wird danach durch jede Entscheidung betroffen, die Regelungen in Bezug auf die gemeindlichen Verwaltungsorgane und ihre (inneren und äußeren) Zuständigkeiten trifft.

VG Münster, Beschluss vom 10. Januar 1996 - 1 L 1439/95 -; zum Begriffspaar innere/äußere Organisation vgl. auch Wolff, Verwaltungsrecht II, 3. Aufl., § 71 II a und b; Kluth, in: Wolff u. a., Verwaltungsrecht Band 3, 5. Auflage, § 80 I. 1. Von dieser Rechtsprechung der Kammer ist nach Auffassung des Gerichts nicht abzuweichen. Dies gilt auch unter Mitberücksichtigung der vom Oberverwaltungsgericht NRW geäußerten Zweifel. OVG NRW, Beschluss vom 12. Februar 1996 - 15 B 134/96 -, OVGE 45 S. 230 = NVwZ-RR 1997 S. 110 = StGRat 1996 S. 151 = Mitt NWStGB 1996 S. 107; vgl. auch Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung NRW, § 26 Anm. VI. und (allein) für das hessische Landesrecht HessVGH, Beschluss vom 30. September 2003 - 8 TG 2479/03 -, http://www.justiz.hessen.de/VGRecht/ Rechtsp.nsf/ = NVwZ-RR 2004 S. 281. Nach dessen Ausführungen spreche angesichts der Wortwahl des Gesetzgebers viel dafür, dass der von § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW erfasste Bereich auf die traditionellen Gegenstände der Organisation- und Geschäftsleitungsgewalt beschränkt sei, deren Ausübung durch fachlich-technische Zweckmäßigkeitserwägungen der Behördenleitung bestimmt werde, ohne dass das Oberverwaltungsgericht NRW dies letztendlich entscheiden musste. Diesen Ausführungen folgt das Verwaltungsgericht nicht. § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW ist nicht auf den Bereich der traditionellen Gegenstände der Organisation- und Geschäftsleitungsgewalt beschränkt, deren Ausübung durch fachlich-technische Zweckmäßigkeitserwägungen der Behördenleitung bestimmt werde.

Entscheidungen der Behördenleitung und damit des Bürgermeisters sind regelmäßig nicht von einem Bürgerbegehren betroffen. § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW steht in einem Regel-/ Ausnahmeverhältnis zu § 26 Abs. 1 GO NRW und erfasst damit ausschließlich Regelungsbereiche, über die der Gemeinderat entscheidet. Die nach § 41 Abs. 1 S. 2 lit. a GO NRW bestehende Regelungsbefugnis des Beklagten erfasst damit ebenfalls keinen Organisations- oder Geschäftsleitungsbereich, dessen Ausübung durch Zweckmäßigkeitserwägungen einer Behördenleitung bestimmt wird; es entscheidet nach § 41 Abs. 1 GO NRW im Rahmen der internen Willensbildung der Gemeinde ein anderes Organ und nicht die Behördenleitung (vgl. §§ 62 Abs. 1 S. 2 ff., 70 Abs. 4 S. 1 GO NRW).

Vgl. auch zur Differenzierung Organ und Behörde z. B. Kluth, a.a.O., § 83 III 1, Rn. 137. Die vom Gesetzgeber in § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW verwendete Wortwahl führt ebenfalls nicht zu der Annahme, dass die Vorschrift allein den Bereich der traditionellen Gegenstände der Organisations- und Geschäftsleitungsgewalt erfasst, deren Ausübung durch fachlich-technische Zweckmäßigkeitserwägungen der Behördenleitung bestimmt wird. Mit dem Begriff der Gemeindeverwaltung wird nicht die Gemeindeverwaltung" oder die Stadtverwaltung" im Sinne eines Verwaltungs- und Behördenapparats, sondern das Verwalten der Gemeinde" im Sinne der Tätigkeit für die Gemeinde umschrieben. Die Gemeindeordnung verwendet den Begriff der Verwaltung der Gemeinde" und Gemeindeverwaltung" nicht ausschließlich in einem organisatorisch strukturellen, sondern in wesentlichen Punkten in dem funktionell dynamischen Sinne der Tätigkeit des Verwaltens. Dies ist insbesondere bei den Vorschriften der Fall, die - wie § 26 GO NRW - im Zusammenhang mit der Willensbildung der Gemeinde stehen (§§ 40 Abs. 1, 41 Abs. 1 S. 1, 55 Abs. 1, 124 GO NRW).

Der Ausschluss von Bürgerbegehren über die innere Organisation der Gemeindeverwaltung ist insoweit eine Ausprägung des Grundsatzes oder zumindest mit dem Grundsatz vergleichbar, dass ein Bürgerbegehren nicht auf eine Vorgabe gerichtet sein soll, sondern mit einem Bürgerentscheid die Sachentscheidung selber treffen soll.

vgl. dazu z. B. OVG NRW, Urteil vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 - , NWVBl. 1998 S. 273. Auf die Beeinflussung der Willensbildung für Sachentscheidungen gerichtete Vorgaben können nicht nur inhaltlicher, sondern auch verfahrensmäßiger Art sein. Mit einem Bürgerbegehren über die innere Organisation der Gemeindeverwaltung wird aber in die Art und Weise der Willensbildung eingegriffen, nicht aber die letztendliche Willensbildung für Fragen in der Sache selbst erreicht.

Den Begriff der Organisation der Gemeindeverwaltung im Sinne des § 26 Abs. 5 GO NRW auf die Tätigkeit des Bürgermeisters und der (weiteren) Beamten, Angestellten und Arbeiter der Gemeinde zu beschränken, widerspricht auch das Ergebnis, dass das Bürgerbegehren bzw. der Bürgerentscheid in einem solchen Fall in die Art und Weise der Tätigkeit der Behörde Bürgermeister" nur beschränkt, in die Art und Weise der Tätigkeit des Rats einer Gemeinde und seiner Unterorganisationen aber umfassend eingreifen könnte. Dies mag verdeutlicht werden an den Beispielen, per Bürgerbegehren und -entscheid Ausschüsse des Rats zu bilden oder aufzulösen, alle Entscheidungen, soweit sie nicht von § 41 Abs. 1 S. 2 GO NRW erfasst werden, auf ein anderes Entscheidungsorgan als den Rat, insbes. einen Ausschuss, zu übertragen, Initiativrechte von fraktionslosen Mitgliedern zu stärken bzw. im Rahmen der Gemeindeordnung zu beschränken oder auch nur" den Zeitpunkt von Ratssitzungen zu bestimmen. Für eine solche unterschiedliche Behandlung der Gemeindeorganisation, je nachdem, ob das Organ und die Behörde Bürgermeister" oder ob der Rat betroffen ist, sieht das Gericht - neben § 26 Abs. 5 Nr. 2 GO NRW - keinen durchgreifenden Wertungsgesichtspunkt.

Bei Anwendung dieser Vorgaben liegen die Voraussetzungen des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW vor, wenn sich das Bürgerbegehren auf die Bestimmung der Wahl eines Beigeordneten und die Vertretungsregelung des Bürgermeisters richtet. Der Qualifizierung des § 11 a der Hauptsatzung als Entscheidung zur inneren Organisation der Gemeindeverwaltung steht die kommunalverfassungsrechtliche Funktion und Stellung des Beigeordneten nicht entgegen.

Die kommunalverfassungsrechtliche Funktion des Beigeordneten und - daran anknüpfend - die Bestimmung der Zahl der Beigeordneten geht nach der Auffassung des Gerichts nicht über die innere Organisation der Gemeindeverwaltung hinaus. Entgegen der Auffassung der Kläger ist die kommunalverfassungsrechtliche Stellung eines Beigeordneten nicht mit der Stellung eines Ministers einer Regierung vergleichbar.

Die Funktion eines Beigeordneten wird zwar kommunalverfassungsrechtlich dadurch bestimmt, dass ein Beigeordneter einen Geschäftskreis leitet, ihm dafür - entsprechend seiner Führungsverantwortung - eigene, der unumschränkten Einflussnahme durch den Bürgermeister entzogene materielle Verwaltungszuständigkeiten eingeräumt sind und ihm eine sein gesamtes Arbeitsgebiet umfassende, durch den Bürgermeister nach außen nicht wirksam beschränkbare Vertretungsmacht zusteht.

Vgl. zur GO NRW a. F. OVG NRW, Beschluss vom 28. September 1982 - 15 A 2376/79 -, S. 4; Beschluss vom 20. Juli 1990 - 12 B 390/90 -, EStT NW 1991 S. 399 Aber gleichwohl trägt nicht er, sondern der Bürgermeister gemeinsam mit dem Beklagten die Gesamtverantwortung für das kommunale Handeln.

OVG NRW, Beschluss vom 18. Dezember 2003 - 1 B 1750/03 -, S. 8; Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung, § 62 GO Anm. 2. Solange und soweit der Beklagte von seinem Recht nach § 73 Abs. 1 GO NRW keinen Gebrauch macht, den Geschäftskreis des Beigeordneten festzulegen, bestimmt der Bürgermeister - ggf. unter Beachtung einer beamtenrechtlichen Zusicherung - dessen Arbeitsfeld (§ 62 Abs. 1 S. 3 GO NRW).

z. B. OVG NRW, Beschluss vom 18. Dezember 2003 - 1 B 1750/03 -, S. 4 Der Beigeordnete unterliegt der Leitungsbefugnis des Bürgermeisters. Der Bürgermeister ist Dienstvorgesetzter aller Beamten und damit auch des Beigeordneten. Der Beigeordnete ist an dessen fachlichen Weisungen gebunden und diesem - und nicht unmittelbar dem Beklagten - für sein Arbeitsgebiet verantwortlich.

OVG NRW, Urteil vom 18. September 1981 - 15 A 1306/79 -, NVwZ 1982 S. 318; Urteil vom 16. Januar 1992 - 12 A 60/90 -, NWVBl. 1992 S. 285. Der Beigeordnete hat selbst als Mitglied des Verwaltungsvorstands kein eigenständiges Letztentscheidungsrecht (vgl. § 70 Abs. 4 S. 1 GO NRW); der Verwaltungsvorstand haut ausschließlich eine Mitwirkungsfunktion (§ 70 Abs. 2 GO NRW).

Vgl. Erichsen, Kommunalrecht NRW, 2. Auflage, § 7 A 4, S. 133 f. Soweit ein Beigeordneter berechtigt ist, eine von der Meinung des Bürgermeisters abweichende Auffassung im Hauptausschuss vorzutragen (§ 70 Abs. 4 S. 2 GO NRW), bewirkt dies keine Folgerungen, die ein Letztentscheidungsrecht des Beigeordneten verursachen oder die den Rechtskreis der Gemeindeverwaltung verlassen.

Vgl. zu den Folgerungen Held u. a., Kommunalverfassungsrecht NRW, § 70 GO Anm. 6.2 Die Vertretungsmacht im eigenen Arbeitsgebiet des Beigeordneten beinhaltet ausschließlich eine Beschränkung der Art und Weise des Leitungsrechts des Bürgermeisters, auch wenn sie nach außen grds. nicht beschränkbar ist.

Vgl. zu § 51 Abs. 2 GO NRW a. F. OVG NRW, Urteil vom 18. September 1981 - 15 A 1306/79 -, NVwZ 1982 S. 318. Im Übrigen ist sie nicht Gegenstand der Hauptsatzung, sondern unmittelbare gesetzliche Folge der Bestellung zum Beigeordneten (§ 68 Abs. 2 GO NRW).

Auch die Vertretungsmacht eines Beigeordneten nach §§ 64, 68 Abs. 1 S. 1 GO NRW als allgemeiner Vertreter des Bürgermeisters führt entgegen der Auffassung der Kläger nicht dazu, dass mit § 11 a der Hauptsatzung eine Entscheidung zur äußeren Organisation getroffen wird. Sie ist nicht Wesensmerkmal der Funktion und Stellung eines Beigeordneten. Im Fall der Bestellung einer Mehrzahl von Beigeordneten ist nicht jeder Beigeordneter zugleich allgemeiner Vertreter des Bürgermeisters. Die Bestimmung eines allgemeinen Vertreters bedarf einer besonderen Entscheidung.

Mit der Bestellung zum allgemeinen Vertreter nach § 11 a Abs. 1 S. 2 der Hauptsatzung ist im Übrigen eine Zuweisung bestimmter Dienstgeschäfte (nur) für den dienstlichen Aufgabenbereich und damit den internen Bereich verbunden.

Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung, § 68 Anm. I. 1; OVG NRW, Urteil vom 12. November 1975 - 12 A 596/74 -, Kottenberg/Rehn/von Mutius, Rechtsprechung zum kommunalen Verfassungsrecht, GO NW § 51 Nr. 4, S. 33; das VG Arnsberg knüpfte im Urteil vom 21. März 1974 - 1 K 1588/73 -, Kottenberg/Rehn/von Mutius, Rechtsprechung zum kommunalen Verfassungsrecht, GO NW § 51 Nr. 3, S. 24 ausdrücklich an das innere Gefüge einer Verwaltung an. Der als allgemeiner Vertreter tätige Beigeordnete ist ebenfalls im Vertretungsfall an die Weisungen des Bürgermeisters intern gebunden. Er kann zwar im Außenverhältnis wirksam seine Vertretungsmacht ausüben, darf sie aber im Innenverhältnis nicht entgegen den Vorgaben des Bürgermeisters nutzen.

Ungeachtet dessen haben auch Entscheidungen in dem Bereich der traditionellen Gegenstände der Organisation- und Geschäftsleitungsgewalt, deren Ausübung durch fachlich-technische Zweckmäßigkeitserwägungen der Behördenleitung bestimmt wird, eine Außenwirkung. Regelung des Bereichs der inneren Organisation sind im Übrigen auch sonst nicht frei von Bezugspunkten zum Außenrecht. Dies folgt bereits daraus, dass jede innerorganisatorische Entscheidung zur Änderung von Geschäftsverteilung Außenrechtsbezüge über das öffentliche Dienstrecht hat, weil jede innerorganisatorische Entscheidung nicht nur die Amtswaltersphäre, sondern weiterhin die privaten Rechte des betroffenen Bediensteten miterfasst.

Vgl. z. B. Kluth, in: Wolff u. a., Verwaltungsrecht, Band 3, 5. Auflage, § 80 Rn. 65 f., 79. Mit jeder Änderung der Geschäftsverteilung für die Bediensteten der Gemeinde ist insoweit eine Veränderung der Außenvertretung verbunden. Die Bediensteten sind in ihrem Geschäftsbereich regelmäßig zur Außenvertretung des Bürgermeisters bevollmächtigt, soweit sie nicht Verpflichtungen zu Lasten der Gemeinden eingehen. Nur für den letzteren Bereich regelt § 64 GO NRW eine besondere Gesamtvertretungsmacht.

Im Übrigen besteht - wie hier - im Falle der Bestimmung nur eines Beigeordneten für den Beklagten wegen der Bestimmung des allgemeinen Vertreters kein Entscheidungsermessen (§ 68 VwGO). Soweit sich das Bürgerbegehren gegen § 11 a Abs. 1 S. 2 der Hauptsatzung richtet, ist es daher bereits gem. § 26 Abs. 5 Nr. 9 GO NRW unzulässig.

Dass die Bestimmung der Zahl der Beigeordneten eine Angelegenheit der Kom- munalverfassung und eine Angelegenheit von öffentlicher Bedeutung in der Ge- meinde ist, begründet nicht die Annahme eines Akts der äußeren Organisation der Gemeindeverwaltung. Richtig ist zwar, dass eine kommunalverfassungsrechtliche Angelegenheit grundsätzlich Gegenstand eines Bürgerbegehrens und -entscheids sein kann. § 26 Abs. 1 und 5 GO NRW knüpfen nicht an eine Betroffenheit der Kommunalverfassung an. Jede Angelegenheit der Gemeinde kann unterschiedslos Gegenstand eines Bürgerbegehrens sein, ohne dass es auf eine Qualität oder den Grad der Wichtigkeit ankommt (§ 26 Abs. 1 GO NRW), soweit nicht die Voraussetzungen eines Ausnahmetatbestands vorliegen. § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW schließt das Bürgerbegehren für alle Fälle aus, die die innere Organisation der Gemeindeverwaltung betreffen. Auch dieser Ausschlusstatbestand steht schon nach seinem Wortlaut nicht unter dem Vorbehalt, dass die Kommunalverfassung nicht betroffen ist. Ein Vergleich mit § 41 Abs. 1 S. 1 GO NRW zeigt demgegenüber auf, dass der Ausnahmetatbestand des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW gerade auch für kommunalverfassungsrechtliche Vorgaben gelten kann. Dem Bürgerbegehren sind auch sonst mit § 26 Abs. 5 Nrn. 1 bis 10 GO NRW Angelegenheiten von öffentlicher Bedeutung entzogen.

Vgl. weiterhin zu einer anderen Konstellation, in der eine kommunalverfassungsrechtliche Entscheidung dem Bürgerbegehren entzogen ist, gerade OVG NRW, Beschluss vom 12. Februar 1996 - 15 B 134/96 -, OVGE 45 S. 230 = NVwZ-RR 1997 S. 110 = StGRat 1996 S. 151 = Mitt NWStGB 1996 S. 107 (Beibehaltung der kommunalen Doppelspitze). Das wertende Ergebnis der Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens wird im Rahmen einer Gesamtschau der betroffenen gegenseitigen Interessen bestätigt. Wie sich aus der Begründung des Bürgerbegehrens ergibt, richtet sich das Begehren nicht gegen die Bestellung eines Beigeordneten als solchen, sondern gegen die von Gesetzes wegen daran anknüpfenden weiteren Aufwendungen (vgl. § 7 Abs. 1 Stellenobergrenzenverordnung und § 2 Abs. 2 Eingruppierungsverordnung, § 5 Abs. 1 Nr. 1 Stellenobergrenzenverordnung), die das Bürgerbegehren mittelbar als ein solches nach § 26 Abs. 5 Nr. 2 und/oder Nr. 3 GO NRW erscheinen lassen.

2. Der Hilfsantrag ist nicht rechthängig geworden, nachdem die Bedingung der Unzulässigkeit des Hauptantrags nicht eingetreten ist.

II. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO in Verbindung mit §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.

Die Zulassung der Berufung folgt aus §§ 124 a Abs. 1 S. 1, 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO. Zwar liegt keine Abweichung von der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts NRW vor, weil die mit Beschluss vom 12. Februar 1996 - 15 B 134/96 - geäußerten Bedenken für die Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts nicht entscheidungstragend waren. Die Sache hat aber grundsätzliche Bedeutung in Bezug auf die Auslegung der landesrechtlichen Vorschrift des § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW. Eine (sonstige) Entscheidung des Oberverwal-tungsgerichts NRW zu § 26 Abs. 5 Nr. 1 GO NRW ist nicht ersichtlich.