Verwaltungsgericht Münster, 1 L 98/98

G r ü n d e Das Begehren der Antragsteller,

den Antragsgegner im Wege der einstweiligen Anordnung zu verpflichten, das am 4. Dezember 1997 eingereichte Bürgerbegehren zur Erweiterung der Kläranlage Sag Ja zum Sparen" für zulässig zu erklären,

hat keinen Erfolg.

Der nach § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO zu beurteilende Antrag, den die Antragsteller als Vertreter des Bürgerbegehrens im eigenen Namen stellen durften,

vgl. dazu: OVG NW, Urteil vom 9. Dezember 1997 - 15 A 974/97 -,

und der sich zutreffenderweise gegen den Rat der Gemeinde zu richten hat,

vgl. dazu im einzelnen: Urteil der Kammer vom 11. April 1997 - 1 K 2385/95 - m.w.N.,

- die Kammer hat das Rubrum insofern von Amts wegen berichtigt -, ist jedenfalls deshalb abzulehnen, weil der erforderliche Anordnungsanspruch nicht gemäß § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 920 Abs. 2, 294 ZPO glaubhaft gemacht worden ist.

Nach der in dem vorliegenden Verfahren allein möglichen summarischen Prüfung sprechen überwiegende Gründe dafür, dass das streitige Bürgerbegehren unzulässig ist. Es dürfte - ungeachtet der weiteren Fragen, die von den Beteiligten aufgeworfen worden sind - schon denjenigen Anforderungen nicht genügen, die sich aus § 26 Abs. 2 Satz 1 Gemeindeordnung NW - GO NW - ergeben.

Nach der vorgenannten Vorschrift muß das Bürgerbegehren u.a. die zur Entscheidung zu bringende Frage ...enthalten". Der Gesetzgeber hat damit zum Ausdruck gebracht, dass schon in dem Bürgerbegehren diejenige Frage formuliert sein muß, die in einem etwaigen späteren Bürgerentscheid zur Abstimmung gestellt wird.

Vgl. dazu: Rehn/Cronauge, Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Stand: Februar 1997, § 26 GO Anm. III; sowie Dieckmann/Heinrichs, Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen, Kommentar, 1996, § 26 GO Anm. 3.

Damit wird sichergestellt, dass der Gegenstand des Bürgerbegehrens mit demjenigen eines späteren Bürgerentscheids vollständig deckungsgleich ist und letzterer durch das in dem Bürgerbegehren zum Ausdruck kommende Votum eines Teils der Bürgerschaft tatsächlich und in vollem Umfang legitimiert ist.

Hiervon ausgehend muß das Bürgerbegehren eine mit ?Ja? oder ?Nein? beantwortbare Frage enthalten (vgl. § 26 Abs. 7 Satz 1 GO NW), wobei es allerdings nicht erforderlich sein dürfte, dass das Begehren schon äußerlich in Frageform gefasst wird.

Vgl. dazu: Rehn/Cronauge sowie Dieckmann/Heinrichs, jeweils a.a.O..

Rechtlich geboten erscheint es indessen, daß sich die i.S.v. § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NW zur Entscheidung zu bringende Frage dem Bürgerbegehren in hinreichender Klarheit und Eindeutigkeit entnehmen läßt, so dass jeder Unterzeichner des Begehrens wie auch jeder Bürger im Rahmen einer späteren Abstimmung gemäß § 26 Abs. 7 GO NW Inhalt und Tragweite der befürworteten bzw. zur Abstimmung gestellten Entscheidung in allen Punkten erfassen kann. Nur unter dieser Voraussetzung ist eine ausreichend eindeutige Willensbildung im Rahmen des Bürgerbegehrens wie des Bürgerentscheids gewährleistet.

Vgl. dazu erneut: Rehn/Cronauge sowie Dieckmann/Heinrichs, jeweils a.a.O.

Insoweit dürfte es grundsätzlich notwendig sein, die zur Entscheidung zu bringende Frage so zu formulieren, dass sie in sich widerspruchsfrei, in allen Teilen inhaltlich nachvollziehbar und in diesem Sinne aus sich selbst heraus verständlich ist. Der Bürger muß zunächst mit dem Text des Bürgerbegehrens und dann mit dem Stimmzettel in der Hand seine Entscheidung für oder gegen das verfolgte Anliegen treffen können. Dabei wird ihm im Rahmen des Bürgerentscheids lediglich die durch das Bürgerbegehren vorgegebene Frage vorgelegt (vgl. insoweit auch § 9 der Mustersatzung für die Durchführung von Bürgerentscheiden, abgedruckt im Held u.a., Kommunalverfassungsrecht NW, Stand: 12/97, GO-Anhang 5), die er ohne Rückgriff auf weitere Erkenntnismittel - wie etwa die dem Bürgerbegehren beigefügte Begründung - im Abstimmungslokal mit ?Ja? oder ?Nein? beantworten soll. Schon das in dem Bürgerbegehren nach § 26 Abs. 2 S. 1 GO NW formulierte Anliegen darf deshalb keine Auslegungsfragen aufwerfen, die nicht von jedermann zweifelsfrei und aus dem Stand heraus anhand desjenigen Textes beantwortet werden können, der später in äußerer Frageform auf dem Stimmzettel eines eventuellen Bürgerentscheids abgedruckt wird. Es muß ferner den maßgeblichen Entscheidungsinhalt vollständig zum Ausdruck bringen und darf die nähere inhaltliche Bestimmung auch nur von Teilaspekten der Entscheidung regelmäßig nicht durch eine Bezugnahme auf Schriftsätze, Unterlagen u.ä. vornehmen, deren Inhalt weder im Rahmen der zur Entscheidung gestellten Frage wiedergegeben wird noch als allgemein bekannt vorausgesetzt werden kann.

Nach Maßgabe dieser Erwägungen spricht vieles dafür, daß das vorliegend streitige Bürgerbegehren den Anforderungen des § 26 Abs. 2 S. 1 GO NW nicht genügt. Jedenfalls soweit es mit dem vierten Satz seines Entscheidungsvorschlags auf die durch den Klammerzusatz (die Worte U. & N. sind durch E. zu ersetzen)" deutlich gemachte inhaltliche Abänderung der korrespondierenden Aussage des Ratsbeschlusses vom 3. November 1997 zielt, ist das verfolgte Anliegen weder für sich genommen hinreichend verständlich und nachvollziehbar gefasst, noch fügt es sich widerspruchsfrei in den übrigen Inhalt des Bürgerbegehrens ein:

Das Bürgerbegehren verweist in dem vierten Satz seines Entscheidungsvorschlags auf die Ziffern 2 und 3 eines Schreibens der Gemeinde Wettringen vom 20. Oktober 1997, dessen Inhalt weder wiedergegeben wird noch allgemein bekannt sein dürfte. Da die Kenntnis dieses Schreibens indessen erforderlich ist, um die befürwortete Entscheidung hinsichtlich des Ausschreibungsverfahrens (vollständig) verstehen zu können, erscheint der vierte Satz des Entscheidungsvorschlags nicht als geeignet, eine genügend eindeutige Willensbildung in der Bürgerschaft herbeizuführen. Er dürfte (schon) insofern keine taugliche Grundlage für einen eventuellen Bürgerentscheid bieten, wie es die gesetzlichen Vorschriften voraussetzen.

Zudem ist auch bei Kenntnis des Schreibens der Gemeinde Wettringen nicht in allen Punkten ausreichend klar feststellbar, welchen Inhalt die u.a. zitierte Ziffer 3. des Schreibens durch die mit dem Bürgerbegehren vorgeschlagene Modifizierung erhalten soll. Ungeachtet des Umstandes, dass sich die als wörtliches Zitat ausgewiesenen Worte U. & N. in den fraglichen Passagen des Schreibens nicht finden (gemeint ist wohl Dr. N. , Ziffer 3., Satz 1), erscheint es nicht hinreichend eindeutig, welche inhaltliche Tragweite den weiteren Ausführungen des Schreibens zur Durchführung von Alternativausschreibungen zukommen soll, wenn die Worte Dr. N. durch E. ersetzt werden. Soweit es unter Ziffer 3. Satz 3, heißt, Darüber hinaus sollte explizit Dipl. Ing. E. gebeten werden, sich an dieser Ausschreibung mit seiner alternativen Konzeption zu beteiligen", stünde diese Aussage nunmehr im Widerspruch zu dem geänderten Satz 1 der Ziffer 3. Ob deshalb der Satz 3 ersatzlos entfallen soll oder ob dort etwa - umgekehrt - das Wort E. durch U. & N. ersetzt werden soll - dem (im Bürgerbegehren ausdrücklich befürworteten) Gedanken der offenen" Ausschreibung könnte im Grunde nur durch eine Alternativausschreibung auf der Grundlage des Konzepts von U. & N. Rechnung getragen werden -, lässt das Bürgerbegehren im unklaren.

Schließlich ist nach summarischer Prüfung davon auszugehen, dass die mit dem vierten Satz des Entscheidungsvorschlags sinngemäß erhobene Forderung nach einer offenen" Ausschreibung in einem - jedenfalls nicht hinreichend zweifelsfrei auflösbaren - Widerspruch zu der mit dem ersten Satz begehrten Vergabeentscheidung steht: Wenn in dem ersten Satz des Entscheidungsvorschlags ausgeführt wird, Die Gemeinde vergibt den Auftrag zur Erweiterung der Kläranlage Neuenkirchen an das Ingenieurbüro E. laut vorliegender Studie mit Zulassung der Minimierung des Konzepts", so dürfte diese Aussage ihrem Wortlaut nach dahin zu verstehen sein, dass die endgültige und abschließende Auftragsvergabe - einschließlich der im Rahmen der Realisierung der Klärwerkserweiterung notwendigen Ingenieurleistungen - zugunsten des Ingenieurbüros E. erfolgen soll. Demgegenüber sprechen überwiegende Gründe dafür, dass die im vierten Satz des Entscheidungsvorschlags angesprochene offene" Ausschreibung - so wie sie in dem in Bezug genommenen Schreiben der Gemeinde Wettringen dargelegt wird - nicht nur der Kostenminimierung hinsichtlich einzelner Planungselemente des favorisierten Entwurfs, sondern insbesondere auch dem Zweck dienen soll, nach Maßgabe der Ausschreibungsergebnisse erneut einen Konzeptvergleich vorzunehmen, um die insoweit getroffene Entscheidung zu überprüfen und ggfs. durch die Beauftragung eines anderen Ingenieurbüros abzuändern. Diese Möglichkeit gewährleistet die offene" Ausschreibung indessen grundsätzlich nur dann, wenn eine endgültige und abschließende Auftragsvergabe im vorbeschriebenen Sinne erst vorgenommen wird, wenn die auf der Grundlage verschiedener Alternativplanungen ermittelten Ausschreibungsergebnisse vorliegen. Vor diesem Hintergrund mag es zwar in Betracht zu ziehen sein, dass der erste Satz des Entscheidungsvorschlags einschränkend auszulegen ist und die Auftragsvergabe (zunächst) nur diejenigen Ingenieurleistungen umfassen soll, die bis zum Abschluß der Ausschreibung erforderlich sind. Ein solches Auslegungsergebnis liegt aber jedenfalls nicht in der Weise auf der Hand, daß den zuvor dargelegten Anforderungen an die Klarheit und Eindeutigkeit der zur Entscheidung zu bringenden Frage i.S.v. § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NW entsprochen wäre.

Dürfte das Bürgerbegehren nach alledem zumindest mit Blick auf den vierten Satz des mit ihm unterbreiteten Entscheidungsvorschlags nicht die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllen, so sprechen überwiegende Gründe dafür, dass das Bürgerbegehren nicht nur teilweise, sondern insgesamt unzulässig ist. Ob und inwieweit im einzelnen in Fällen der vorliegenden Art etwa auf den Rechtsgedanken des § 139 BGB zurückgegriffen und die Teilunzulässigkeit" eines Bürgerbegehrens rechtlich in Betracht gezogen werden kann, bedarf dabei keiner vertiefenden Klärung. Die lediglich teilweise Aufrechterhaltung eines originären und demokratischen Votums der Bürgerschaft und die damit verbundene Ersetzung des tatsächlich manifest gewordenen Willens des gemeindlichen Trägerorgans durch die Annahme eines hypothetischen Willens, der sich auf die Gültigkeit allein eines Teils der getroffenen Entscheidung richtet, dürfte - auch mit Blick auf die notwendige Berechenbarkeit demokratischer Entscheidungsprozesse, das Vertrauen in den unverfälschten Bestand ihrer Ergebnisse sowie dem daraus resultierenden besonderen Bedürfnis nach Rechtssicherheit und - klarheit - jedenfalls an strenge Voraussetzungen geknüpft sein. Mit Rücksicht darauf vermag die Kammer nach kursorischer Prüfung nicht anzunehmen, daß das Bürgerbegehren in der Weise teilbar ist, daß es auch ohne den vierten Satz des Entscheidungsvorschlags ohne weiteres als von dem Willen der Unterzeichner genügend gedeckt angesehen werden und deshalb (teilweise) bestehen bleiben könnte: Schon der äußeren Form nach sind die einzelnen Elemente des Entscheidungsvorschlages zu einer Einheit verbunden. Sie dürften nach dem ersichtlichen Willen der Initiatoren, den sich die Unterzeichner zu eigen gemacht haben, aber auch in einem engen inhaltlichen Zusammenhang stehen. Dies gilt insbesondere für das Verhältnis der im ersten Satz formulierten Kernaussage" des Bürgerbegehrens zu den im vierten Satz des Entscheidungsvorschlags angesprochenen Ausschreibungsregularien. Mit dem vierten Satz ist erkennbar beabsichtigt, die mit dem Ratsbeschluß vom 3. November 1997 gemachten Vorgaben für die Ausschreibungen der mit dem ersten Satz begehren Vergabeentscheidung anzupassen, um damit auch für das Ausschreibungsverfahren zu gewährleisten, dass die Gemeinde primär das Konzept des Ingenieurbüros E. verfolgt. Dafür, dass es dem Willen der Unterzeichner des Bürgerbegehrens noch hinreichend entspräche, einerseits den Auftrag für die Erweiterung der Kläranlage an das Ingenieurbüro E. zu vergeben, es andererseits aber bei der unter Bezugnahme auf das Schreiben der Gemeinde Wettringen vom 20. Oktober 1997 getroffenen Ausschreibungsregelung durch den Rat zu belassen, nach der die Ausschreibung auf der Grundlage der Planung des Ingenieurbüros U. & N. erfolgen, das Büro E. hingegen nur auf der Basis einer konzeptionellen Lösung", ohne konkrete Entwurfs- bzw. Ausführungsplanungen" beteiligt werden soll, bestehen keine durchgreifenden Anhaltspunkte. Überdies ist es wegen der dargelegten Gegenläufigkeit der Aussagen des ersten und vierten Satzes des Entscheidungsvorschlags in Betracht zu ziehen, daß mit dem vierten Satz eine Modifizierung der mit dem ersten Satz formulierten Vergabeentscheidung in dem oben erwogenen Sinne erfolgen sollte und der vierte Satz mithin über die Durchführung der Ausschreibungen hinaus maßgebliche Bedeutung für das Gesamtbegehren" besitzt.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 S. 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf den §§ 20 Abs. 3, 13 Abs. 1 GKG und legt - unter Berücksichtigung des vorläufigen Charakters des Verfahrens - den halben Betrag desjenigen Streitwerts zugrunde, der nach der Streitwertpraxis der Kammer und des Oberverwaltungsgerichts für das Land NW im Hauptsacheverfahren anzusetzen wäre.