Verwaltungsgericht Münster, 6 K 816/81

Tatbestand:

Der Kläger ist Viehhändler. Am 11. Dezember 1980 untersuchte der Beklagte 6 Kälber des zu diesem Zeitpunkt insgesamt 16 Tiere umfassenden Bestandes des Klägers stichprobenweise auf Östrogen, wobei sich bei einem Tier ein positiver Befund ergab. Bei den 16 Kälbern handelte es sich um sogen. Starterkälber im Alter von ca. 8 Wochen, die der Kläger aus den Niederlanden importiert hatte. Am 18. Dezember 1980 verhängte der Beklagte über den Bestand mündlich eine Entfernungs- und Veräußerungssperre, die er durch Bescheid vom 23. Dezember 1980 schriftlich bestätigte. Bei einer Nachuntersuchung wies das Kalb, bei dem ein positiver Befund festgestellt worden war, einen negativen Befund auf. Daraufhin wurden Ende Januar dieses Kalb und die 5 weiteren Kälber, die zuvor untersucht worden waren, freigegeben. Vier weitere Kälber wurden nach erfolgter Rückstandsuntersuchung mit negativem Ergebnis im Schlachthof Bocholt geschlachtet. Sodann erließ der Beklagte am 9. Februar 1981 die mit der vorliegenden Klage angegriffene Ordnungsverfügung, in der es heißt:

"In Abänderung meiner mündlichen Ordnungsverfügung vom 18.12.1980, schriftlich abgefaßt am 23.12.1980, wird hiermit auf der Grundlage der §§ 14, 18 des Ordnungsbehördengesetzes NW und des § 15 Abs. 3 Nr. 1 Buchst. b) und c) des Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetzes i.V.m. der Verordnung über Stoffe mit pharmakologischer Wirkung vom 3.8.1977 (BGBl. I Nr. 53 vom 10.8.1977, S. 1479) folgendes verfügt:

1. Die aus dem am 11.12.1980 untersuchten Bestand von insgesamt 16 Kälbern verbliebenen 6 Kälber mit den Ohrmarken Nr. 152946, 152947, 152948, 152949, 152950 und 152945 dürfen nur mit Zustimmung des Veterinäramtes des Kreises von ihrem Standort in XXX entfernt werden.

Sofern die Kälber zur Schlachtung abgegeben werden sollen, ist die Schlachtstätte anzugeben. An der Schlachtstätte unterliegen die Tiere der Rückstandsuntersuchung auf östrogenwirksame Stoffe nach näherer Anweisung des zuständigen Veterinäramtes. Nur bei einem negativen Ergebnis der Rückstandsuntersuchung wird das Fleisch für den menschlichen Verzehr freigegeben.

Die Rückstandsuntersuchung im Schlachtbetrieb kann dadurch entfallen, daß auf Ihren Antrag hin Rückstandsuntersuchungen vor der Schlachtung im Bestand vorgenommen werden und deren Ergebnisse die Unbedenklichkeit des Bestandes ergeben. Auch diese Untersuchungen sind nach weiterer Maßgabe des Veterinäramtes des Kreises Borken durchzurühren.

Die Kosten dieser Untersuchungen sind von Ihnen zu tragen. Die Kälber können mit Genehmigung des Veterinäramtes des Kreises in andere Bestände zur Mast bis zur Schlachtreife als Schlachtbullen bzw. als Schlachtrinder oder zu sonstigen Nutzzwecken verbracht werden, wenn sichergestellt wird, daß der Verbleib der Tiere durch das Veterinäramt überwacht und erforderlichenfalls Rückstandsuntersuchungen eingeleitet werden können. Biese Genehmigung wird Ihnen ggf. auf Antrag hin erteilt."

Zur Begründung heißt es u.a.: Für die verbliebenen 6 Kälber rechtfertigt sich die Ordnungsverfügung aus dem Gesichtspunkt einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit gemäß § 14 OBG. Wenn in einem Bestand zumindest ein östrogenverseuchtes Tier angetroffen wird, so besteht der dringende Verdacht, daß auch andere Kälber des Bestandes verseucht sind. Hieran ändert auch nichts der Umstand, daß bei weiteren Tieren ein negativer Befund erhoben worden ist oder daß die Tiere nicht beim Mäster, sondern bei einem Viehhändler stehen. Eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit in Form der Gesundheit der Verbraucher und zu befürchtender Verstöße gegen das Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz sowie die Verordnung über Stoffe mit pharmakologischer Wirkung ergibt sich daraus, daß solche Tierbestände, in denen positive Befunde erhoben werden sind, als verdächtig angesehen werden müssen. Da auch der Abbau von Östrogen bzw. die Zeitdauer dieses Abbaues einerseits von der Medikamentation andererseits auch von der Dosierung und der Eigenart des jeweiligen Tieres abhängt, ist auch stets der Negativnachweis durch eine konkrete Rückstandsuntersuchung am jeweiligen Tier zu fordern.

Nachdem die 6 Kälber geschlachtet worden waren, wobei Östrogen nicht festgestellt wurde, und nach erfolglosem Widerspruch ("Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidenten Münster vom 27. März 1981, zugestellt am 31. März 1981) hat der Kläger am 30. April 1981 Klage erhoben, zu deren Begründung er im wesentlichen geltend macht:

Die Ordnungsverfügung vom 9. Februar 1981 sei rechtswidrig gewesen, weil eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung nicht vorgelegen habe. Ihm sei durch die Verfügung ein Schaden (Stall- und Fütterungskosten, entgangener Gewinn) entstanden, dessen Ersatz er vom Beklagten verlangen wolle.

Der Kläger beantragt, festzustellen, daß die Ordnungsverfügung des Beklagten vom 9. Februar 1981 und der Widerspruchsbescheid des Regierungspräsidenten Münster vom 27. März 1981 rechtwidrig gewesen sind.

Der Beklagte beantragt, die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wiederholt und vertieft er die Ausführungen in den angefochtenen Bescheiden.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses beteiligt sich am Verfahren, äußert sich aber nicht zur Sache.

Wegen des Vorbringens der Beteiligten im einzelnen und des Sachverhalts im übrigen wird auf die Gerichtsakte, nebst Beiakte, Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Klage ist begründet.

I. Das nach § 113 Abs. 1 Satz 4 VwGO erforderliche berechtigte Interesse des Klägers an der begehrten Feststellung, daß der durch die Schlachtung der 6 Kälber erledigte Verwaltungsakt des Beklagten vom 9. Februar 1981 rechtswidrig gewesen ist, ergibt sich aus der konkret dargetanen Absicht des Klägers, den Beklagten auf Ersatz des durch die Fütterung entstandenen Schadens (Stall- und Fütterungskosten, entgangener Gewinn) in Anspruch zu nehmen, sowie aus Gründen der Wiederholungsgefahr und des Rehabilitationsinteresses.

II. Nach § 14 Abs. 1 OBG NW, worauf die angegriffene Ordnungsverfügung im Kern gestutzt ist, können die Ordnungsbehörden die notwendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzelnen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung (Gefahr) abzuwehren. Von dieser Vorschrift wird die Verfügung des Beklagten vom 9. Februar 1981 nicht gedeckt.

1) Eine Gefahr im Sinne des § 14 Abs. 1 OBG NW liegt vor, wenn eine Sachlage oder ein Verhalten bei ungehindertem Ablauf des objektiv zu erwartenden Geschehens mit Wahrscheinlichkeit die öffentliche Sicherheit oder Ordnung schädigen wird (Wolff, Verwaltungsrecht III, 3. Auflage, § 125 III a). Für diese Wahrscheinlichkeit genügen einerseits nicht bloße Vermutungen oder die entfernte Möglichkeit eines Schadens; andererseits ist nicht erforderlich, daß der Eintritt des Schadens gewiß ist oder unmittelbar bevorsteht (Wolff, aaO, § 125 III b 1). Dabei sind die Anforderungen an die Feststellung der Wahrscheinlichkeit geringer, wenn besonders hochwertige Schutzgüter auf dem Spiel stehen (BVerwG, Urteil vom 26.6.1970 - IV C 99.67 - , NJW 1970, 1890, 1892; Wolff, aaO; Drews/ Wacke/ Vogel/ Martens, Gefahrenabwehr, 1.Bd., 8.Auflage, S. 178 f.).

Hier kann die vom Beklagten in seiner Ordnungsverfügung vom 9. Februar 1981 angenommene "Gefahr für die öffentliche Sicherheit in Form der Gesundheit der Verbraucher" nur dann vorgelegen haben, wenn die 6 verbliebenen Kälber mit Östrogen behandelt worden waren. Daß dies der Fall war, steht nicht fest. Vielmehr spricht der Umstand, daß diese Kälber bei ihrer Schlachtung kein Östrogen aufwiesen, dafür, daß zum entscheidenden Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung objektiv eine Gesundheitsgefahr für die Verbraucher nicht vorlag.

2) Allerdings könnten die öffentliche Sicherheit und Ordnung nicht aufrechterhalten werden, wenn die Behörde stets erst und nur dann zu einem Einschreiten berechtigt wäre, nachdem sie das objektive Vorhandensein einer Gefahr mit völliger Sicherheit festgestellt hat. Bei Zugrundelegen solch strenger Maßstäbe könnten häufig Abwehrmaßnahmen nicht mehr rechtzeitig getroffen werden. Deshalb ist anerkannt, daß in den Fällen der sogen. Anscheinsgefahr ein Einschreiten erfolgen kann. Eine Anscheinsgefahr ist gegeben, wenn im Zeitpunkt des ordnungsbehördlichen Einschreitens bei verständiger Würdigung objektive Anhaltspunkte für eine Gefahr vorliegen, sich aber nachträglich ergibt, daß eine Gefahr in Wirklichkeit nicht vorlag (OVG NW, Urteil vom 7.6.1976 - IV A 330/77 - DVBl. 1979, 733, 734; Wolff, aaO,; Hoffmann-Riem, Anscheingefahr und Anscheinverursachung im Polizeirecht, in: Festschrift für Wacke, 1972, S. 327 ff.; Schleberger, Polizei- und Ordnungsrecht NW, 2. Auflage, S. 26 f.). Nach den Umständen des vorliegenden Falles konnte aber bei verständiger Würdigung nicht auf das Vorliegen, sondern nur auf die Möglichkeit einer Gefahr geschlossen werden.

Als die Ordnungsverfügung vom 9. Februar 1981 erging, waren von den 16 ursprünglich im Bestand vorhandenen Kälbern 10 untersucht worden, wobei nur bei einem Kalb zunächst ein positiver, bei einer Nachuntersuchung dann ebenfalls ein negativer Befund festgestellt worden war. Der vom Beklagten in dieser Situation im Anschluß an den Erlaß des Ministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten des Landes Nordrhein-Westfalen vom 20.Dezember 1979 (I C 4 - 3011 - 8587) gezogene Schluß, sofern bei einem Tier eines Bestandes Östrogen festgestellt werde, bestehe die Gefahr, daß der Bestand insgesamt mit Östrogen behandelt worden sei, mag zwar bei einem Mastbetrieb gerechtfertigt sein. Denn wenn ein Mäster Stoffe mit östrogener Wirkung mit dem Ziel einer Gewichtszunahme bei Tieren verwendet, tut er dies nach der Lebenserfahrung nicht nur bei einem Tier, sondern bei sämtlichen Tieren des Bestandes, oder doch jedenfalls bei den im Vergleich zum Durchschnitt untergewichtigen Tieren. Diese Erwägungen greifen aber nicht bei einem Viehhändler, der die Tiere nur kurze Zeit in seinem Besitz hat und geltend macht, die Tiere seines Bestandes stammten aus verschiedenen Herkunftsbeständen. So lag der Fall hier.

Der Kläger hatte vor Erlaß der angegriffenen Ordnungsverfügung in seinem Widerspruch vom 9. Januar 1981 gegen die Ordnungsverfügung vom 23. Dezember 1980 u.a. ausgeführt (S. 2, 3):

"Auf dem Gehöft befinden sich jedoch regelmäßig in einem Verkaufsstall aus den Niederlanden importierte oder aus anderen Gebieten der Bundesrepublik Deutschland angelieferte Kälber, die in der Regel am Tage der Anlieferung oder im Höchstfalle mit einer Aufstallungszeit von ein bis drei Tagen weiter verkauft werden. Wie bereits ausgeführt, betreibt Herr XXX ausschließlich einen Viehhandel und keinen Kälbermastbetrieb. Es liegt daher in dem beruflichen Interesse des Herrn XXX für eine möglichst kurzfristige Aufstallungszeit Sorge zu tragen, um die anfallenden Futterkosten der Kälber so niedrig wie möglich zu halten.

Da bei der Vielzahl der angelieferten Kälber im Einzelfall auch Tiere mit minderer Qualität festgestellt und geliefert werden, können diese von Herrn XXX nicht mit der übrigen einwandfreien Ware gemeinsam zu gleichen Preisen weiter verkauft werden, sondern müssen kurzfristig in einem hierfür vorgesehenen besonderen Stall aufgestallt werden. Sobald mehrere Tiere zusammengekommen sind, werden diese dann zu einem Minderpreis veräußert. Bei dem von dem Veterinäramt am 11. oder 12. Dezember 1980 überprüften Kälberbestand handelt es sich um derartige Tiere von minderer Qualität.

Auch diese Tiere verbleiben zumeist jedoch nur über das Wochenende in dem Stall und haben eine Höchstverweildauer von im Höchstfall 4 bis 5 Tagen, da auch insoweit nur ein Verkaufsaufenthalt im Stall gegeben ist."

Diese Angaben hatte er in seiner dem Beklagten am 2. Februar 1981 zugestellten Antragsschrift wie folgt ergänzt (S. 4):

"Die dort aufgestallten Kälber sind, wie sich aus der Widerspruchsbegründungsschrift ergibt, nahezu zufällig dort zusammengestellt worden. Es handelt sich um Kälber der verschiedensten Lieferungen, die dort nur wenige Tage bis zum Weiterverkauf aufgestallt wurden."

Bei dieser Sachlage war die Annahme des Beklagten, es bestehe die Gefahr, den verbliebenen 6 Kälbern seien östrogenwirksame Stoffe verabreicht worden, nicht gerechtfertigt. Es bestand vielmehr nur die Möglichkeit, daß die 6 Kälber mit Östrogen behandelt worden wären. Denn der Kläger hatte unwiderlegt vorgetragen, daß die Kälber im Höchstfall 4 - 5 Tage in seinem Besitz verbleiben. Da kaum davon ausgegangen werden kann, daß eine Östrogenbehandlung innerhalb einer so kurzen Zeitspanne zu einer spürbaren Gewichtszunahme führt, war eine Östrogenbehandlung der Kälber durch den Kläger selbst unwahrscheinlich. Bei verständiger Würdigung konnte eine Östrogenbehandlung der 6 Kälber also nur vor Ankauf durch den Kläger im Herkunftsbestand vorgenommen worden sein. Deshalb war die Annahme des Beklagten, wenn einem Tier Östrogen verabreicht wurde, bestehe die Gefahr, daß auch die übrigen Tiere mit Östrogen behandelt wurden, nur gerechtfertigt, wenn die 6 verbliebenen Kälber aus demselben Bestand stammten, wie dasjenige Kalb, bei dem Östrogen festgestellt worden war. Hier hatte der Kläger jedoch unwidersprochen dargelegt, es handele sich um "Kälber der verschiedensten Lieferungen", so daß nicht sicher und nicht wahrscheinlich war, die 6 Kälber stammten aus demselben Herkunftsbetrieb wie das mit Östrogen behandelte Kalb. Dies war nur möglich, nicht mehr. Deshalb war auch das Vorliegen einer Gesundheitsgefahr, die von den 6 Kälbern ausgehen konnte, nicht wahrscheinlich.

3) Besteht die bloße Möglichkeit (der Verdacht) einer Gefahr, so ist die Ordnungsbehörde nicht zur Untätigkeit verurteilt, sondern kann eingreifen. Allerdings muß sich das Einschreiten der Ordnungsbehörde auf vorläufige Maßnahmen für die Zeitspanne beschränken, bis über das Vorliegen oder Nichtvorliegen einer Gefahr Klarheit geschaffen ist (BVerwG, Urteil vom 16.12.1971 - 1 C 60.67 -, BVerwGE 39, 190 ff., OVG NW, aaO.; Wolff, aaO., § 125 III a 2; Rietdorf/Heise/Böckenförde/Strehlau, Ordnungs- und Polizeirecht in NW, 2. Auflage, § 1 OBG Rdnr. 13). Nur dann, wenn nach den Umständen einstweilige Maßnahmen nicht in Betracht kommen und anders ein zu befürchtender schwerer Schaden für die Allgemeinheit nicht abgewendet werden kann, muß sich die Ordnungsbehörde nicht darauf beschränken, ein in der Entwicklung begriffenes Geschehen durch ihre Maßnahmen einstweilen zu unterbrechen, um weitere Feststellungen treffen zu können, sondern kann auch endgültig wirkende Eingriffe vornehmen (BVerwGE 39, 190, 196; Brews/Wacke, Vogel/Martens aaO., S. 179). Hier waren aber vorläufige Maßnahmen zur Feststellung, ob die 6 "verdächtigen" Kälber tatsächlich mit Östrogen behandelt worden waren, möglich.

Der Beklagte ist der Behauptung des Klägers, die Kälber stammten aus den verschiedensten niederländischen Herkunftsbetrieben, nicht nachgegangen, obwohl Nachforschungen über die Herkunft der Kälber - etwa mit Hilfe der niederländischen Ohrmarken, die die Kälber trugen und/oder der vom Kläger vorgelegten Grenzdokumente - möglich waren. Es hätte auf diese Weise geklärt werden können, ob die 6 verbliebenen Kälber aus demselben Herkunftsbetrieb stammten wie das Kalb, bei dem Östrogen festgestellt worden war. Vor allem aber bestand die Möglichkeit, kurzfristig durch Untersuchung der 6 verbliebenen Kälber seitens des Beklagten zu klären, ob tatsächlich von diesen Tieren für die Gesundheit der Verbraucher eine Gefahr ausging. Eine Inanspruchnahme des Klägers wäre deshalb etwa in der Weise gerechtfertigt gewesen, daß er Untersuchungen der 6 Kälber durch die Behörde und ein Verbot, die Kälber von ihrem Standort zu entfernen, für die notwendige Dauer der Untersuchungen durch die Behörde hätte dulden müssen. Demgegenüber geht die angegriffene Verfügung, die ein endgültiges Entfernungsverbot und Rückstandsuntersuchungen der 6 Kälber auf östrogenwirksame Stoffe auf Kosten des Klägers anordnet, zu weit. Sie verletzt das Übermaßverbot, weil sie sich nicht auf einstweilige Maßnahmen zur Feststellung des Vorliegens einer tatsächlichen Gesundheitsgefahr beschränkt.

III. Nach alledem war die Rechtswidrigkeit der angefochtenen Verwaltungsakte festzustellen, wobei zur Klarstellung darauf hingewiesen sei, daß diese Feststellung sich nicht auf den Teil des Bescheids vom 9. Februar 1981 bezieht, der die Ordnungsverfügung vom 23. Dezember 1980 - zu Recht - aufhebt.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO; die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11 ZPO.