Tatbestand:

Die Klägerin betreibt einen in U. ansässigen Betrieb, in dem sie das Erzeugnis „P. - Mahlzeitersatz für eine gewichtskontrollierende Ernährung“ herstellt. Dem Erzeugnis sind die Diätpläne „N.“ und „H.“ beigefügt, die auch auf der Internetseite der Klägerin abrufbar sind.

Im Jahr 2021 wurden in einem Drogeriemarkt der W. und in einem Lebensmittelgeschäft der J. von Lebensmittelüberwachungsbehörden Planproben des Erzeugnisses „P.“ genommen und der Beklagten zur Beurteilung übermittelt. Bei der Beklagten handelt es sich um eine integrierte Untersuchungsanstalt für Bereiche des Verbraucherschutzes in der Rechtsform einer Anstalt des öffentlichen Rechts auf der Grundlage des Gesetzes zur Bildung integrierter Untersuchungsanstalten für Bereiche des Verbraucherschutzes (IUAG NRW).

Unter dem 18. Juni 2021 und dem 27. September 2021 fertigte die Beklagte Prüfberichte für die Lebensmittelkontrollbehörden des Z. bzw. der Bundesstadt F., welche die Proben übermittelt hatten. Beide Prüfberichte bewerteten die jeweilige Probe als auffällig. Es wurde jeweils die Angabe im Zutatenverzeichnis auf dem Etikett „Bienenhonig 25 %, davon 100U/kg Honigenzyme“ beanstandet („Unzulässige Angabe im Zutatenverzeichnis“). Die genannten Honigenzyme seien Bestandteile der Zutat Bienenhonig und keine eigenständigen Zutaten. Die Angabe „davon 100U/kg Honigenzyme“ trenne daher die verpflichtend vorgeschriebenen Angaben zu den Zutaten voneinander, was unzulässig sei. Außerdem entspreche die vorzufindende Bezeichnung im Zutatenverzeichnis „Farbstoff Riboflavin (Vitamin B2)“ nicht den gesetzlichen Vorgaben („Bezeichnung der Zutaten“). Die Ergänzung „Vitamin B2“ sei bei der Verwendung von Riboflavin als Farbstoff trotz chemischer Identität nicht vorgesehen und geeignet, bei Verbrauchern Missverständnisse über die Vitaminisierung auszulösen. Die Probe sei auch deshalb zu beanstanden, weil nach den beiliegenden und im Internet auffindbaren Anwendungsempfehlungen entgegen der Bezeichnung kein Mahlzeitersatz für eine gewichtskontrollierende Ernährung, sondern eine Tagesration für eine gewichtskontrollierende Ernährung vorliege („Diätpläne auf Beipackzettel und Internetseite“). Zum Teil werde nämlich nicht nur empfohlen, ein bis zwei Mahlzeiten, sondern die gesamte tägliche Nahrungsmittelration durch das Erzeugnis zu ersetzen. Letztere Anwendung entspreche nicht dem Zweck eines Mahlzeitersatzes, weshalb die Anwendungsempfehlungen insoweit irreführend seien. Zusätzlich rügte der Prüfbericht vom 18. Juni 2021 die Angaben zum Gehalt an Vitamin B2 („Festgestellter Gehalt an Vitamin B2“). Insoweit müsse nach der Auffassung des Arbeitskreises lebensmittelchemischer Sachverständiger (ALS) dem Gehalt an als Zutat beigefügten Vitamin B2 auch der Gehalt hinzugerechnet werden, der aus dem Farbstoff Riboflavin herrühre. Dies habe die Klägerin jedoch unterlassen, was irreführend sei.

Mit Schreiben vom 14. Oktober 2021 übersandte die Stadt E. der W. den Prüfbericht vom 18. Juni 2021 und bat um Beachtung. Am 13. Januar 2022 übermittelte die Bundesstadt F. der J. den Prüfbericht vom 27. September 2021 und bat darum, ab sofort nur noch Produkte in den Verkehr zu bringen, die den rechtlichen Anforderungen entsprechen. Jeweils wurde der Vorgang auch an das zum damaligen Zeitpunkt für die Klägerin zuständige Landratsamt D. übermittelt.

Mit Schreiben vom 25. Januar 2022 wandte sich die Klägerin an die Beklagte und trat den Beanstandungen in den genannten Prüfberichten entgegen. Zudem rügte sie, dass sie die Prüfberichte bislang nur über die Händler erhalten habe. Das Landratsamt D. habe sie davon nicht unterrichtet. Sie fürchte, dass die Händler die Ausführungen der Beklagten unreflektiert übernähmen und sie mit Verkaufsstopps konfrontiert werde, ohne sich gegen die Feststellung der Beklagten zur Wehr setzen zu können. In Fällen, in denen - wie hier - kein unmittelbares Risiko für die menschliche Gesundheit gegeben sei, werde gebeten, die Prüfberichte nur an das Landratsamt D. zu übermitteln.

Unter dem 1. Februar 2022 führte die Beklagte gegenüber der Klägerin aus, dass sie ausschließlich Prüfungen für die die Proben einsendenden Kreisordnungsbehörden vornehme. Weitere Maßnahmen oblägen einzig den einsendenden Ordnungsbehörden bzw. dem für die Klägerin zuständigen Landratsamt, wohin die Klägerin zu verweisen sei.

Dem trat die Klägerin mit Schreiben vom 7. Februar 2022 entgegen. Die Beklagte müsse als für die Begutachtung der Proben zuständige Stelle innerhalb der Lebensmittelüberwachung die Verantwortung für die Richtigkeit ihrer Angaben gegenüber den Behörden übernehmen.

Daraufhin teilte die Beklagte unter dem 21. Februar 2022 mit, dass sie die Berichte selbst ausschließlich an die einsendenden Kontrollbehörden herausgebe, und verwies erneut auf das Landratsamt D.

Nachdem sich die Klägerin auch an die Bundesstadt F. gewandt hatte, teilte diese mit, wegen des Gutachtens solle sie sich an die Beklagte oder das zuständige Landratsamt D. wenden.

Am 24. Februar 2022 hat die Klägerin die vorliegende Feststellungsklage gegen die Beklagte erhoben.

Zur Begründung führt sie aus, der im Januar/Februar 2022 geführte Schriftwechsel mit der Beklagten habe ein konkretes feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten begründet. Die von der Beklagten erstellten Prüfberichte hätten erhebliche Auswirkungen auf ihre rechtliche Situation. Die Beklagte sei nach der europarechtlichen und nationalen Gesetzgebung im Rahmen der Lebensmittelüberwachung für die Erstellung von Gutachten, Beurteilungen und Stellungnahmen zuständig. Diese Delegation bedeute, dass allein die Beklagte als Untersuchungsanstalt - anstelle der ansonsten zuständigen Ordnungsbehörde - über die Erforderlichkeit eines lebensmittelrechtlichen Vorgehens entscheide. Es sei nicht lediglich eine unterstützende Rolle. Es sei wirklichkeitsfremd, davon auszugehen, dass die Ordnungsbehörden von den Einschätzungen der Beklagten abweichen würden. Dies sei auch vom Gesetzgeber nicht gewollt, der insofern die Kompetenz bei den Untersuchungsanstalten habe bündeln wollen, um so auch eine einheitliche Rechtsanwendung sicherzustellen. Sie müsse sich auch deshalb an die Beklagten wenden können, weil die Bundesstadt F. keine Änderungen der Bewertungen vornehmen könne und sie - die Klägerin - insoweit dorthin verwiesen habe. Dies gebiete auch das Gebot des effektiven Rechtsschutzes, zumal sie entgegen der europarechtlichen Vorgaben nicht die Möglichkeit gehabt habe, ein Gegengutachten vorzulegen. Die Situation sei mit den Gegebenheiten im Arzneimittelrecht vergleichbar. Dort sei anerkannt, dass gegenüber der Bundesoberbehörde hinsichtlich der Zulassungspflicht für Arzneimittel Anfechtungsklage erhoben werden könne, auch wenn die daran anknüpfenden Maßnahmen von anderen Behörden getroffen würden. Direkt gegen die Prüfberichte der Beklagten vorzugehen sei vorliegend umso mehr erforderlich, weil hier den zuständigen Behörden im Gegensatz zum Arzneimittelrecht insoweit niemals eine eigene Prüfungskompetenz zustehe. Jedenfalls müssten die Informationen, die die Beklagte an die Ordnungsbehörden weitergebe, vollständig und korrekt sein und in sachlicher Form erfolgen. Aus alledem folge auch ein Feststellungsinteresse.

In der Sache trägt die Klägerin vor, die Beanstandungen in den Prüfberichten seien zu Unrecht erfolgt. Die Errechnung des Gehalts an Vitamin B 2 sei nicht fehlerhaft. Die Bewertungen des ALS seien nicht bindend. Da sie Riboflavin als Lebensmittelzusatzstoff verwende - nämlich als Farbstoff, was sie auch angebe -, sei dies bei der Nährwerterrechnung nicht zu berücksichtigen. Der Verordnungsgeber habe manche Unsicherheiten bei der Lebensmitteldeklaration bewusst in Kauf genommen.

Die Angaben zu der Zutat Honig seien nicht unzulässig. Nach den einschlägigen Vorschriften dürfe die vorgeschriebene Verkehrsbezeichnung „Honig“ durch besondere Qualitätsmerkmale ergänzt werden. Bei der Angabe „davon 100U/kg Honigenzyme“ handele es sich um ein solches Qualitätsmerkmal. Ein hoher Wert der damit angegebenen Saccharase- bzw. Invertase-Aktivität sei ein Qualitätsparameter für die Naturbelassenheit des Honigs, worüber seriöse Quellen wie das Fachzentrum Bienen und Imkerei Rheinland-Pfalz oder das Niedersächsische Landesinstitut für Bienenkunde informieren würden. Diese Akteure würden die Enzyme auch nicht genauer spezifizieren. Ob die vorhandenen Enzyme genauer zu spezifizieren seien, sei aber auch nicht Gegenstand der Prüfberichte gewesen und damit für dieses Verfahren irrelevant. Dass die Leitsätze des Deutschen Lebensmittelbuchs für Honig bei einem hohen Enzymgehalt Bezeichnungen wie „Auslese“, „feine Auslese“, „feinste Auslese“, „extrafeine Auslese“ oder „Premium“ vorsähen, stehe der Angabe nicht entgegen, da diese Leitsätze keine Rechtsnormqualität hätten und für die Gerichte nicht bindend seien. Im Übrigen sei dort die Verwendung anderer für den Verbraucher verständlicher Bezeichnungen überhaupt nicht ausgeschlossen, sondern nur geregelt, unter welchen Bedingungen diese Begriffe verwendet werden könnten.

Auch die Angaben in den Diätplänen seien nicht zu beanstanden. Es werde für die Startphase empfohlen, drei P.-Shakes und zusätzlich Gemüsebrühe zu verzehren. Einer der Shakes und die Gemüsebrühe stellten die zusätzlich erforderliche kalorienarme Ernährung dar, die wegen der Gemüsebrühe auch aus anderen Lebensmitteln als dem Mahlzeitersatz bestehe. Bei Gemüsebrühe handele es sich um eine Suppe und nicht um ein Getränk. Davon würden Quellen im Internet ebenso ausgehen. Es werde nicht der Eindruck erweckt, dass durch das Erzeugnis die tägliche Nahrungsmittelration vollständig ersetzt werden solle.

Mit am 1. August 2023 eingegangenen Schreiben wandte sich die Klägerin klageerweiternd zusätzlich gegen die Beanstandungen unter der Überschrift „Bezeichnung der Zutaten“. Dass sie hinsichtlich des eingesetzten Stoffes Riboflavin im Zutatenverzeichnis die Bezeichnung „Farbstoff Riboflavin (Vitamin B2)“ gewählt habe, begründe keinen Rechtsverstoß. Die ergänzende Angabe sei zulässig, weil schon die Abgabe Farbstoff ergänzend sei. Der Zusatz sei nicht nur dann zulässig, wenn der Stoff zur Anreicherung enthalten sei. Entsprechende nationale Vorschriften seien mittlerweile außer Kraft. Das allein maßgebliche Europarecht sehe eine solche Regelung dagegen nicht mehr vor.

Die Klägerin beantragt wörtlich,

1. festzustellen, dass der Prüfbericht vom 18. Juni 2021 zu den Überschriften „Festgestellter Gehalt an Vitamin B2“, „Unzulässige Angabe im Zutatenverzeichnis“, „Diätpläne auf Beipackzettel und Internetseite“ und „Bezeichnung der Zutaten“ zu Unrecht erfolgt ist,

2. festzustellen, dass der Prüfbericht vom 27. September 2021 zu den Überschriften „Unzulässige Angabe im Zutatenverzeichnis“, „Diätpläne auf Beipackzettel und Internetseite“ und „Bezeichnung der Zutaten“ zu Unrecht erfolgt ist.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Dazu trägt sie vor, die Klage sei bereits unzulässig. Es fehle an einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis zwischen den Beteiligten. Insbesondere ergebe sich ein Solches nicht aus der ihr zugewiesen Gutachtentätigkeit. Die Lebensmittelüberwachung sei den zuständigen Behörden und nicht ihr zugewiesen. Diese hätten die Letztverantwortung und es stehe ihnen zu, von den Untersuchungsergebnissen der Prüfberichte abzuweichen. Europarechtlich seien nur die Methoden der Untersuchungen vereinheitlicht. Auch dort sei es den zuständigen Behörden überantwortet, die Untersuchungsergebnisse zu interpretieren. Eine Bindungswirkung sei nirgends vorgesehen und könne auch nicht aus dem Schreiben der Stadt F. entnommen werden. Eine nur faktisch angenommene Bindungswirkung genüge jedenfalls nicht. Die Regelungen im Arzneimittelrecht seien nicht vergleichbar. Es gebe landes- und bundesweit eine Vielzahl von unterschiedlichen Untersuchungsanstalten, sodass eine einheitliche Rechtsanwendung durch ein Vorgehen gegen eine Untersuchungsanstalt schon nicht erreicht werden könne. Zudem lägen der Beziehung der Beteiligten keine subjektiven Rechte oder Pflichten zugrunde. Die Klägerin habe kein (Grund-)Recht auf ordnungsgemäße Probenanalysen durch die Beklagte. Nur gegen eventuell weiter ergriffene Maßnahmen der zuständigen Ordnungsbehörden stehe ggf. ein Abwehrrecht zur Verfügung. Es könne auch nicht die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses zwischen der Beklagten und den Ordnungsbehörden begehrt werden. Wegen der beschränkten Rechtskraftwirkung brächte eine solche Feststellung jedenfalls keinen Vorteil, weil davon keine eigenen Rechte der Klägerin abhingen. Insofern fehle ein Feststellungsinteresse.

Die Klage sei außerdem unbegründet.

Bei der Angabe im Zutatenverzeichnis „davon 100U/kg Honigenzyme“ handele es sich nicht um ein besonderes Qualitätsmerkmal. Die Angabe sei für die Begründung einer besonderen Qualität hinsichtlich der vorhandenen Invertase-Enzyme zu unspezifisch, da Honig auch andere Enzyme enthalte.

Die Diätpläne würden entgegen der klägerischen Auffassung zum Teil den Ersatz von drei Hauptmahlzeiten empfehlen. Ein P.-Shake in Kombination mit einer Gemüsebrühe stelle nicht die bei einem Mahlzeitersatz für eine gewichtskontrollierende Ernährung erforderlichen weiteren Lebensmittel dar.

Der Vitamin B2 Gehalt sei nicht korrekt angegeben worden. Die Ausnahme, auf die sich die Klägerin berufe, finde nur dann Anwendung, wenn der Lebensmittelzusatzstoff als solcher in Verkehr gebracht werde. Das Lebensmittel, was den Zusatzstoff enthalte, falle dagegen nicht unter die Ausnahmeregelung. Außerdem handele es sich bei Riboflavin um einen Stoff mit Doppelnatur, der sowohl zur Färbung als auch zur Vitaminisierung eingesetzt werde. Bei solchen Stoffen gehe der ALS davon aus, dass solche Stoffe bei den Nährwertangaben zu berücksichtigen seien. Dafür spreche auch, dass es sich hier um ein Lebensmittel mit zugelassener gesundheitsbezogener Angabe handele.

Wegen des weiteren Sach- und Streitstands wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten.

Entscheidungsgründe:

Die Klage hat keinen Erfolg.

Sie ist bereits unzulässig.

Nach § 43 Abs. 1 VwGO kann durch Klage unter anderem die Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens eines Rechtsverhältnisses begehrt werden, wenn der Kläger ein berechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung hat. Die Feststellung kann nicht begehrt werden, soweit der Kläger seine Rechte durch Gestaltungs- oder Leistungsklage verfolgen kann oder hätte verfolgen können, § 43 Abs. 2 Satz 1 VwGO.

Unter einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis sind die rechtlichen Beziehungen zu verstehen, die sich aus einem konkreten Sachverhalt aufgrund einer diesen Sachverhalt betreffenden öffentlich-rechtlichen Norm für das Verhältnis mehrerer (natürlicher oder juristischer) Personen untereinander oder einer Person zu einer Sache ergeben, kraft derer eine der beteiligten Personen etwas Bestimmtes tun muss, kann oder darf oder nicht zu tun braucht. Rechtliche Beziehungen eines Beteiligten zu einem anderen haben sich dann zu einem Rechtsverhältnis im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO verdichtet, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist.

Vgl. nur: BVerwG, Urteil vom 20. November 2014 - 3 C 26.13 -, juris Rn. 12 m.w.N.

Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis ist im vorliegenden Fall nicht gegeben.

I. Das Begehren der Klägerin ist bei den in der mündlichen Verhandlung gestellten Anträgen darauf gerichtet festzustellen, dass einzelne Beanstandungen der Prüfberichte zu Unrecht erfolgt sind. Im Ergebnis soll mithin festgestellt werden, dass die in den Prüfberichten angenommenen materiellen Gesetzesverstöße nicht gegeben sind.

Bei der so gestellten Frage ist jedenfalls nicht von einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis auszugehen. Denn sie betrifft nicht das Rechtsverhältnis an sich, sondern nur die Frage, ob die Tatbestandsmerkmale von bestimmten Normen erfüllt sind. Solche Vorfragen oder unselbstständige Elemente eines Rechtsverhältnisses können nicht Gegenstand einer Feststellungsklage sein.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20. November 2003 - 3 C 44.02 - juris Rn. 19; OVG NRW, Urteil vom 14. Mai 2003 - 8 A 4229/01 -, juris Rn. 13 ff., und Urteil vom 21. Februar 2022 - 9 A 361/18 -, juris Rn. 33; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 43 Rn. 28 ff.

Diesbezüglich ist aber eine Umdeutung des Antrags nach § 88 VwGO möglich,

vgl. dazu auch: BVerwG, Urteil vom 20. November 2014 - 3 C 26.13 -, juris Rn. 12; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 43 Rn. 36,

denn der Klägerin geht es erkennbar darum, die Beantwortung der Frage einer gerichtlichen Klärung zuzuführen, ob sie berechtigt ist, ihr Erzeugnis, wie es von der Beklagten untersucht worden war, in Verkehr zu bringen oder ob sie damit gegen die in den Prüfberichten genannten Rechtsnormen verstößt. Orientiert an den obigen Maßstäben ist der Klageantrag dahingehend auszulegen,

festzustellen, dass die Klägerin nicht gegen die in den Prüfberichten der Beklagten vom 18. Juni 2021 und vom 27. September 2021 genannten Normen verstößt, wenn sie das Erzeugnis „P. - Mahlzeitersatz für eine gewichtskontrollierende Ernährung“, in der Produktaufmachung und mit dem Internetauftritt, die Gegenstand der Prüfberichte der Beklagten vom 18. Juni 2021 und vom 27. September 2021 waren, in den Verkehr bringt.

Vgl. zu einem insoweit nicht zu beanstanden Antrag: VG Minden, Urteil vom 21. Oktober 2021 - 7 K 2463/19 -.

II. Doch selbst wenn man nach einer solchen Umdeutung eine im Grundsatz feststellungsfähige Frage erkennt, betrifft diese kein hinreichend konkretes Rechtsverhältnis. Wie bereits dargelegt, liegt die für eine Feststellungsklage nach § 43 VwGO erforderliche Verdichtung einer Rechtsbeziehung vor, wenn die Anwendung einer bestimmten Norm des öffentlichen Rechts auf einen bereits übersehbaren Sachverhalt streitig ist. Es müssen sich aus der Rechtsbeziehung heraus also bestimmte Rechtsfolgen ergeben können.

Vgl. wiederum: BVerwG, Urteil vom 20. November 2014 - 3 C 26.13 -, juris Rn. 12 m.w.N; OVG NRW, Urteil vom 21. Februar 2022 - 9 A 361/18 -, juris Rn. 33.

1. Im Verhältnis der Klägerin zu der Beklagten steht aber nicht die „Anwendung“ der entsprechenden Normen in Rede. Weder beabsichtigt die Beklagte noch wäre sie dazu berechtigt, gegenüber der Klägerin die Normen „anzuwenden“ / „zur Geltung zu bringen“.

Die Regelungs- und Eingriffsbefugnisse auf dem Gebiet des Lebensmittelrechts sind gemäß § 1 Abs. 1 Zuständigkeitsverordnung Verbraucherschutz Nordrhein-West-falen - ZustVOVS NRW - den Kreisordnungsbehörden zugewiesen. Bei der Beklagten handelt es sich dagegen um eine integrierte Untersuchungsanstalt für Bereiche des Verbraucherschutzes i.S.v. § 2 Abs. 1 IUAG NRW. Nach § 4 Abs. 1 Satz 1 IUAG NRW führt die Beklagte für das Land und für die Kommunen nach Maßgabe der gesetzlichen Regelungen Probenahmen mit Ausnahme der Probenahmen, die von den Kreisordnungsbehörden durchgeführt werden, Untersuchungen und Kontrollen u.a. auf dem Gebiet des Lebensmittel- und Futtermittelrechts durch. Diese Tätigkeiten umfassen nach Satz 3 auch die Erstellung von Gutachten, Beurteilungen und Stellungnahmen, die in diesem Zusammenhang erforderlich sind. Die Untersuchungsanstalt übt diese Tätigkeiten als benanntes Laboratorium gemäß Artikel 37 der Verordnung über amtliche Kontrollen vom 15. März 2017 in der jeweils geltenden Fassung aus, soweit die Tätigkeiten vom Anwendungsbereich dieser Verordnung erfasst sind (Satz 4). Darüber hinaus berät die Beklagte die Träger in Angelegenheiten ihres Aufgabenbereichs, insbesondere in Fragen der amtlichen Kontrolle, und auch Dritte, soweit dies die Satzung vorsieht (Abs. 3). Die Absätze 4 bis 8 sehen weitere Aufgaben vor, die ebenfalls keine Anordnungsbefugnisse Dritten gegenüber beinhalten. Dass der Beklagten solche Befugnisse gemäß § 4 Abs. 2 IUAG NRW übertragen worden sein könnten, ist nicht ersichtlich.

Auch aus ihrer Eigenschaft als benanntes Laboratorium im Sinne von Art. 37 der Verordnung (EU) 2017/625 über amtliche Kontrollen (KontrollVO - VO (EU) 625/2017) stehen der Beklagten keine Befugnisse gegenüber der Klägerin zu. Kapitel IV (Art. 34 ff.) dieser Verordnung trifft insofern Regelungen zu den Probenahmen, Analysen, Tests und Diagnosen. Nach Art. 37 Abs. 1 VO (EU) 625/2017 benennen die zuständigen Behörden amtliche Laboratorien, welche die Proben, die im Zuge amtlicher Kontrollen und anderer amtlicher Tätigkeiten entnommen wurden, den Laboranalysen, -tests und -diagnosen unterziehen. Die in Art. 38 VO (EU) 625/2017 bestimmten Pflichten der amtlichen Laboratorien enthalten keine Anordnungsbefugnisse gegenüber Dritten, sondern beziehen sich primär darauf, wie den zuständigen Behörden die Ergebnisse bzw. Untersuchungsmethoden mittzuteilen sind.

Der Beklagten stehen danach als Untersuchungsanstalt bzw. amtliches Laboratorium keinerlei Handlungs-/Eingriffsbefugnisse gegenüber der Klägerin zu. Insofern kann nicht von dem erforderlichen „Streit“ zwischen den Beteiligten des vorliegenden Gerichtsverfahrens ausgegangen werden. Es liegt vielmehr lediglich eine Meinungsverschiedenheit aufgrund unterschiedlicher Sichtweisen hinsichtlich der rechtlichen Bewertung der Produktaufmachung vor. Dass die Beklagte in ihren internen Prüfberichten gegenüber den die Proben einsendenden Kreisordnungsbehörden eine andere rechtliche Auffassung als die Klägerin vertritt, reicht für die erforderliche Verdichtung eines Streites nicht aus.

Vgl. Hamburgisches OVG, Beschluss vom 11. Mai 2022 - 3 Bs 293/21 -, juris Rn. 35.

Im konkreten Fall sind dabei nur Darlegungen von bestimmten Rechtsauffassungen strittig. Die Bewertung, welche die Beklagte vorgenommen hat, hätten die Ordnungsbehörden genauso von externen Gutachtern - etwa Rechtsanwälten - erhalten könne. Eine Verschriftlichung einer rechtlichen Bewertung im Rahmen einer Begutachtung führt jedoch nicht zu der Begründung eines Rechtsverhältnisses zwischen dem Gutachter und dem Hersteller des begutachteten Erzeugnisses, jedenfalls dann nicht, wenn es sich - wie hier - um ein internes Gutachten handelt und der Gutachter nicht gegenüber der Öffentlichkeit oder dem Hersteller in einer Weise auftritt, nach der er sich berechtigt sieht, bestimmte Folgen aus seinen Prüfergebnissen zu ziehen. Dass hier eine gesetzliche Grundlage für die Begutachtung vorliegt, ändert daran nichts.

Vgl. zum fehlenden feststellungsfähigen Rechtsverhältnis bei einem internen Gutachten: BVerwG, Urteil vom 26. Januar 1996 - 8 C 19.94 -, juris Rn. 16; zur fehlenden Feststellungsfähigkeit nur verwaltungsintern wirkender Vorgänge ohne unmittelbare Rechtsfolgen für den Bürger: BVerwG, Urteil vom 26. Juni 1981 - 4 C 5.78 -, juris Rn. 25; OVG NRW, Urteil vom 14. Mai 2003 - 8 A 4229/01 -, juris Rn. 17.

Insoweit begründet auch der Schriftverkehr zwischen den Beteiligten im Vorfeld des Gerichtsverfahrens (Bl. 26 ff. GA) nicht den erforderlichen Streit über die Anwendung bestimmter Normen, denn darin hat sich die Beklagte nie irgendwelcher Befugnisse gegenüber der Klägerin berühmt, sondern diesbezüglich immer auf die Ordnungsbehörden verwiesen und die Einordnung der Prüfberichte als Interna hervorgehoben.

2. Ein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zur Beklagten ergibt sich für die Klägerin auch nicht aus der geltend gemachten Bindungswirkung, welche die Prüfberichte gegenüber den Ordnungsbehörden entfallen sollen. Denn eine solche Bindungswirkung ist nicht gegeben.

Eine Bindungswirkung folgt weder aus dem maßgeblichen Europarecht der VO (EU) 625/2017 noch aus dem IUAG NRW. Wie bereits dargelegt, ergibt sich aus Art. 37 und 38 VO (EU) 625/2017 die Pflicht der Beklagten, die entnommenen Proben Laboranalysen, -tests und -diagnosen zu unterziehen sowie die Untersuchungsergebnisse den zuständigen Behörden mitzuteilen. Auch § 4 IUAG NRW enthält nach den obigen Ausführungen nur die Berechtigung für entsprechende Untersuchungen und Bewertungen. Dagegen weisen die Art. 137 und 138 VO (EU) 625/2017 den zuständigen Behörden Handlungsbefugnisse gegenüber den Unternehmen bei festgestellten Verstößen bzw. entsprechendem Verdacht zu. Mangels anderer Anhaltspunkte im europäischen oder nationalen Recht bleibt nach allgemeinen Grundsätzen (vgl. § 9 VwVfG NRW) die zuständige Behörde verantwortlich zur Prüfung, ob die Eingriffsvoraussetzungen - also Verstöße bzw. ein entsprechender Verdacht - vorliegen, ungeachtet der vorgeschalteten Untersuchung durch ein amtliches Laboratorium.

Vgl. z.B.: Schmitz, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 10. Auflage 2023, § 9 Rn. 133 ff.; Rixen, in: Schoch/Schneider, Verwaltungsrecht, Werkstand: 3. EL August 2022, VwVfG, § 9 Rn. 22.

Etwas Anderes folgt nicht daraus, dass es hier nicht nur um tatsächliche Feststellungen der Beklagten geht, etwa welche Stoffe in dem Erzeugnis enthalten sind, sondern primär um rechtliche Bewertungen zu der Produktaufmachung. Auch hinsichtlich solcher zulässigen Analysen - etwas Anderes ist nicht ersichtlich - ergibt sich mangels entsprechender Anhaltspunkte in den rechtlichen Grundlagen keine Bindungswirkung für die Ordnungsbehörden.

Damit unterscheidet sich das den Untersuchungen und Berichten u.a. der Beklagten zugrundeliegende Regelungsregime wesentlich von der seitens der Klägerin ins Feld geführten Vorschrift des § 21 Abs. 4 AMG, wonach die zuständige Bundesoberbehörde, unabhängig von einem Zulassungsantrag nach Absatz 3 oder von einem Genehmigungsantrag nach § 21a Absatz 1 oder § 42 Absatz 2 AMG, auf Antrag einer zuständigen Landesbehörde über die Zulassungspflicht eines Arzneimittels, die Genehmigungspflicht einer Gewebezubereitung oder über die Genehmigungspflicht einer klinischen Prüfung entscheidet. Im Unterschied zu den Bewertungen der Beklagten „entscheidet“ die arzneimittelrechtliche Bundesoberbehörde über die ihr angetragenen Fragestellungen hinsichtlich der Zulassungs- und Genehmigungspflicht der genannten Objekte. Damit ist schon im Wortlaut eine Verbindlichkeit der Entscheidung für andere Behörden zum Ausdruck gebracht.

Vgl. nur: Heßhaus, in: Spickhoff, Medizinrecht, 4. Auflage 2022, AMG, § 21 Rn. 26 ff.

Eine solche Verbindlichkeit fehlt den Untersuchungsergebnissen der Beklagten nach den obigen Ausführungen.

Eine Übertragung der arzneimittelrechtlichen Vorschrift auf den vorliegenden Fall scheidet zudem schon deshalb aus, weil es sich um eine Sondervorschrift mit einem in der Sache sehr beschränkten Anwendungsbereich handelt, die nur für einzelne, genau bezeichnete Tatbestandsmerkmale einzelner Normen greift.

3. Sofern sich die Klägerin in ihrer Begründung auch darauf beruft, dass sie entgegen Art. 35 VO 625/2017 keine Möglichkeit gehabt habe, zu den Berichten der Beklagten ein zweites Gutachten vorzulegen, begründet dies ebenfalls kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis zu der Beklagten. Denn diese Pflicht trifft nicht die amtlichen Laboratorien, sondern die zuständigen Behörden.

III. Selbst wann man im Rahmen einer - noch - weiteren Auslegung den Klageantrag dahingehend verstehen würde, dass er auf das Verhältnis zwischen der Beklagten und den die Proben einsendenden Ordnungsbehörden abzielen soll, verhilft dies der Klage nicht zur Zulässigkeit.

Insofern könnte man nach der Klagebegründung auch annehmen, dass das Begehren darauf gerichtet ist festzustellen, dass die Beklagte die in den Prüfberichten zum Ausdruck gebrachte Auffassung gegenüber den Ordnungsbehörden nicht vertreten durfte, weil sie unzutreffend sind, und von folgenden Anträgen ausgehen:

1. 65

   Festzustellen, dass der Prüfbericht vom 18. Juni 2021 zu den Überschriften „Festgestellter Gehalt an Vitamin B2“, „Unzulässige Angabe im Zutatenverzeichnis“, „Diätpläne auf Beipackzettel und Internetseite“ und „Bezeichnung der Zutaten“ gegenüber dem Z. zu Unrecht erfolgt ist,

2. 66

   festzustellen, dass der Prüfbericht vom 27. September 2021 zu den Überschriften „Unzulässige Angabe im Zutatenverzeichnis“, „Diätpläne auf Beipackzettel und Internetseite“ und „Bezeichnung der Zutaten“ gegenüber der Stadt F. zu Unrecht erfolgt ist.

Für den so verstandenen Antrag fehlt der Klägerin jedoch das erforderliche Feststellungsinteresse.

Auch Drittrechtsverhältnisse - also Rechtsverhältnisse zwischen dem Kläger oder der Beklagten und einem Dritten - können grundsätzlich feststellungsfähige Rechtsverhältnisse i.S.v. § 43 Abs. 1 VwGO sein. Die Zulässigkeit einer solche Feststellungsklage im Drittrechtsverhältnis setzt aber voraus, dass ein schutzwürdiges Feststellungsinteresse gerade gegenüber dem beklagten Beteiligten besteht.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Juni 1997 - 8 C 23.96 -, juris Rn. 17; OVG NRW, Urteil vom 21. Februar 2022 - 9 A 361/18 -, juris Rn. 35; Hamburgisches OVG, Beschluss vom 11. Mai 2022 - 3 Bs 293/21 -, juris Rn. 36 ff.; im Ergebnis wohl auch: OVG NRW, Urteil vom 17. Juni 2014 - 13 A 1135/13 -, juris Rn. 35; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 43 Rn. 37 ff.

Als Feststellungsinteresse im Sinne des § 43 Abs. 1 VwGO ist jedes anzuerkennende schutzwürdige Interesse rechtlicher, wirtschaftlicher oder ideeller Art anzusehen, das hinreichend gewichtig ist, um die Position des Betroffenen zu verbessern.

Vgl. nur: BVerwG, Urteil vom 6. Februar 1986 - 5 C 40.84 -, juris Rn. 28; OVG NRW, Urteil vom 28. November 2022 - 5 A 2808/19 -, juris Rn. 36; Sodan, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Auflage 2018, § 43 Rn. 77; jeweils m.w.N.

Eine positive Feststellungsentscheidung könnte dabei in der Tat im Grundsatz geeignet sein, die wirtschaftliche und rechtliche Position der Klägerin - etwa gegenüber Händlern ihrer Erzeugnisse oder den Ordnungsbehörden - zu verbessern. Dieses Interesse ist aber nicht schutzwürdig, was - wie soeben dargelegt - ebenso der Fall sein muss.

Vgl. hervorgehoben z.B. bei: BVerwG, Urteil vom 27. Juni 1997 - 8 C 23.96 -, juris Rn. 21.

Die Beeinträchtigungen der Klägerin durch die von der Beklagten geäußerten Auffassungen in ihren Prüfberichten sind vorliegend erst durch das Tätigwerden einzelner Ordnungsbehörden gegenüber den Händlern des streitgegenständlichen Erzeugnisses eingetreten. Dabei wird die Klägerin die Hinweise der Ordnungsbehörden an die Händler grundsätzlich in statthafter Weise zum Gegenstand einer gerichtlichen Überprüfung machen können.

Vgl. die Konstellationen bei: OVG NRW, Urteil vom 17. Juni 2014 - 13 A 1135/13 -, juris; Hamburgisches OVG, Beschluss vom 11. Mai 2022 - 3 Bs 293/21 -, juris.

Unter diesen Umständen, in denen sich die Klägerin gegen die unmittelbaren Verursacher ihrer rechtlichen oder wirtschaftlichen Beeinträchtigungen - die Ordnungsbehörden - wenden kann, gibt es keinen schutzwürdigen Grund, die Beklagte - als nur mit einer Vorfrage zu dieser Beeinträchtigung beschäftigte Stelle - zum Gegner einer Feststellungsklage zu machen.

Vgl. erneut: BVerwG, Urteil vom 27. Juni 1997 - 8 C 23.96 -, juris Rn. 21.

Der Klägerin brächte es insoweit auch keinen zusätzlichen Vorteil, die Rechtswidrigkeit der Ausführungen in den Prüfberichten gegenüber der Beklagten feststellen zu lassen. Denn ein entsprechendes Urteil im Sinne der klägerischen Auffassung hätte gegenüber den Ordnungsbehörden keinerlei Bindungswirkung, weil diese an dem vorliegenden Verfahren nicht beteiligt sind (§ 121 VwGO). Dabei wäre es auch nicht interessengerecht, die bereits tätig gewordenen Ordnungsbehörden beizuladen, um die entsprechende Bindung zu erzeugen. Unabhängig davon, dass dann die Zulässigkeit einer Klage von einer Beiladung abhängig sein würde, hieße dies, die nach den obigen Maßstäben nicht für die Beeinträchtigungen der Klägerin verantwortliche Beklagte in ein sie nicht betreffendes Prozessrechtsverhältnis mit erheblichem Kostenrisiko einzubinden.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 27. Juni 1997 - 8 C 23.96 -, juris Rn. 17.

Auch wenn man unterstellt, dass sich zukünftig noch andere Ordnungsbehörden auf die gerügten Prüfberichte der Beklagten stützen könnten, ist keine Schutzwürdigkeit der Klägerin zu erkennen. Ohne Tätigwerden der Ordnungsbehörden auf der Grundlage der Prüfberichte fehlt es an einer rechtlichen oder wirtschaftlichen Beeinträchtigung der Klägerin, da nach den obigen Ausführungen eine Bindungswirkung für die Ordnungsbehörden nicht besteht. Die von der Klägerin angestrebte einheitliche Rechtsauslegung lässt sich daher durch das vorliegende Verfahren ohnehin nicht erreichen. Ergänzend sei ausgeführt, dass eine Bindungswirkung aus dem IUAG NRW für die zahlreichen Ordnungsbehörden außerhalb der nordrhein-westfälschen Landesverwaltung schon vom Ansatz her ausschiedet.

Zuletzt ist die Klägerin gegenüber der Beklagten auch nicht schutzwürdig, weil sie nach den vorstehenden Ausführungen ohne Feststellungsmöglichkeit gegenüber der Beklagten wohl darauf zu verweisen ist, Rechtsschutz möglicherweise gegen eine Vielzahl von Ordnungsbehörden suchen zu müssen, und sie die sich stellenden materiellen Rechtsfragen nicht ein einem einzigen Rechtsstreit klären lassen kann. Als Unternehmen, das offensichtlich über ein weit verzweigtes Händlernetzwerk seine Produkte bundesweit vertreibt, ist es der Klägerin angesichts des daraus gezogenen wirtschaftlichen Vorteils zuzumuten, die damit verbundenen Nachteile einer ggf. gespaltenen ordnungsbehördlichen Zuständigkeit zu tragen.

IV. Auf das Drittrechtsverhältnis der Ordnungsbehörden mit den angeschriebenen Händlern kann sich die Klägerin im vorliegenden Verfahren ebenfalls nicht mit Erfolg berufen. Zwar mag man insoweit von einem feststellungsfähigen Rechtsverhältnis ausgehen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 17. Juni 2014 - 13 A 1135/13 -, juris; Hamburgisches OVG, Beschluss vom 11. Mai 2022 - 3 Bs 293/21 -, juris.

Da die Beklagte daran aber nicht beteiligt ist, können ihr gegenüber Feststellungen bezüglich jenes Rechtsverhältnisses nicht verlangt werden.

V. Genauso verhält es sich bezüglich eines etwaigen Rechtsverhältnisses zwischen der Klägerin und den Ordnungsbehörden hinsichtlich der Frage, ob und wie der Klägerin Gelegenheit zur Vorlage eines zweiten Gutachtens hätte gegeben werden müssen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit findet ihre Grundlage in § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.