Verwaltungsgericht Minden, 3 K 3858/19

Tatbestand:

Die Klägerin ist als Unternehmen mit der gewerblichen Sammlung und dem Recycling von Altkleidern und Schuhen befasst.

Unter dem 17.07.2019 beantragte die Klägerin bei der Beklagten die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung je eines Altkleidercontainers mit den im Antrag näher bezeichneten Maßen an insgesamt 30 unter laufender Nummer bezeichneten Standorten im Stadtgebiet der Beklagten für den Zeitraum von jeweils drei Jahren. Soweit für das vorliegende Klageverfahren von Interesse, betrifft dies die Standorte:

1. X.---damm /Trafostation hinter C.-----weg ,

2. F1.-----weg ,

[…]

5. X1.----straße /Nähe H1.-------------platz ,

6. H2. ./T1. ./Parkpl. I. ,

7. C1.------------straße ,

[…]

10. X2. -W. -Ring,

11. X3. Straße/Parkplatz,

12. X4.-----straße /S1. -Markt,

13. N.----straße /Trafostation,

[…]

15. C2. Straße,

16. D. Weg/G. ,

[…]

19. I1. -X5. -Platz/Parkplatz,

[…]

29. E.---straße /Ecke X6. Str.,

30. T2. .

Hinsichtlich der einzelnen Standorte erklärte die Klägerin, dass die Aufstellung direkt an den dortigen Altglassammelstellen begehrt werde. Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf das Antragsschreiben der Klägerin vom 17.07.2019 (Blatt 4 bis 6 der Gerichtsakte) verwiesen.

Es entsprach in der Vergangenheit der Verwaltungspraxis der Beklagten, das Aufstellen von Altkleidercontainern durch gemeinnützige Organisationen jedenfalls an den von der Klägerin unter den Nummern 1, 5, 6, 11, 15, 16, 19, 29 und 30 beantragten Standorten zu dulden.

Mit Bescheiden vom 27.11.2019 und vom 28.11.2019 lehnte die Beklagte die Anträge mit Ausnahme eines unter der laufenden Nummer 24 bezeichneten Standortes „B. T3.----platz /Parkplatz“, für den eine mit Nebenbestimmungen versehene und auf drei Jahre befristete Sondernutzungserlaubnis erteilt wurde, ab. Die Ablehnung der vorstehend unter den laufenden Nummern 1, 5, 6, 11, 13, 16, 19, 29 und 30 bezeichneten Standorte begründete die Beklagte im Wesentlichen damit, dass sich auf den beantragten Flächen bereits Altkleidercontainer befänden. Die Aufstellung zusätzlicher Container führte zu einer unerwünschten „Doppelbelegung“ mit Altkleidercontainern unterschiedlicher Anbieter, sodass sich eventuell auftretende Missstände den jeweiligen Aufsteller nicht zuordnen ließen. Überdies störte eine übermäßige Anzahl von Containern das Stadtbild. Die Ablehnung der unter den Nummern 2, 10, 12, 15 und 20 bezeichneten Standorte begründete die Beklagte mit einer das Stadtbild störenden „Übermöblierung“ des öffentlichen Verkehrsraums, da sich in unmittelbarer Nähe zu den genannten Standorten bereits diverse Altkleidercontainer befänden.

Am 30.12.2019, einem Montag, hat die Klägerin Klage erhoben, mit der sie die Neubescheidung ihrer Anträge für die vorstehend ausdrücklich bezeichneten Standorte begehrt.

Mit Schriftsatz vom 14.05.2020 konkretisierte die Klägerin die von ihr beantragten Standorte mittels Übersendung von Lichtbildaufnahmen, auf denen sie jeweils eine Fläche – teilweise alternativ – durch ein Kreuz bzw. Kreuze markierte.

Am 25.06.2020 beschloss der Rat der Stadt Versmold ein Standortkonzept für Altkleidercontainer auf öffentlichen Flächen der Stadt Versmold, auf Grundlage dessen zukünftig nach den im Konzept näher bezeichneten Voraussetzungen auf 14 öffentlichen Flächen in zwei Losen Standorte für die Aufstellung von insgesamt 16 Altkleidercontainern vergeben werden. Die Festlegung der Containerzahl beruht ausweislich des mit „Zu erwartende Altkleidermenge, vorhandene Sammelstrukturen, mögliche Containerstellplätz“ (Ziff. III.) überschriebenen Unterpunktes des Sondernutzungskonzeptes auf dem von der Beklagten rechnerisch ermittelten Bedarf an insgesamt 32 Altkleidercontainern im Stadtgebiet der Beklagten, wobei dabei die auf privaten Flächen aufgestellten Altkleidercontainer in Abzug gebracht wurden. Wörtlich heißt es im Konzept (Hervorhebung im Original):

„Angesichts der zur Verfügung stehenden Menge an Altkleidern, die im Stadtgebiet anfallen und nicht schon über Sammlungen erfasst werden, die keiner Sondernutzungserlaubnis bedürfen, reichen die genannten Standorte in Hinblick auf weitere 23 ermittelte Standorte auf privaten Flächen aus und stellen deshalb die maximale Zahl an Standorten für Altkleidercontainer in Versmold dar. Weitere Containerstellplätze stellt die Stadt W1. auf öffentlichem Straßengrund nicht zur Verfügung. Abgesehen davon, dass dies den feststellbaren Bedarf überschreiten würde, übersteigt die Vergabe weiterer Stellplätze auch die Möglichkeiten der Stadt und ihres Bauhofs, an den Stellplätzen für Sicherheit und Überwachung der Sauberkeit zu sorgen.“

Wegen der Einzelheiten der Bedarfsermittlung, die sich am bundesdurchschnittlichen Altkleideraufkommen pro Einwohner und Jahr orientiert, sowie wegen der konkret festgelegten öffentlichen Standorte, die nur teilweise mit den von der Klägerin beantragten Standorten übereinstimmen, wird auf das Sondernutzungskonzept (Blatt 138 ff., 140 der Gerichtsakte) sowie ergänzend auf die Niederschrift über die 38. Sitzung der Stadtvertretung der Beklagten (Bl. 136 der Gerichtsakte) verwiesen.

Unter dem Unterpunkt „Rechtliche Ausgangssituation“ (Ziff. II.) führt die Beklagte aus, es sei grundsätzlich zulässig, die Zahl der Aufstellungsorte für Altkleidercontainer und die Containerzahl als solche zu begrenzen, weil dadurch eine effektive Überwachung der Standortplätze gewährleistet und mit der Aufstellung der Sammelcontainer häufig verbundenen Missstände (z. B. „Vermüllung“ der Standplätze) unterbunden werden könnten.

In der Niederschrift über die Ratssitzung heißt es darüber hinaus, die Sammlungen gingen häufig einher mit Verschmutzungen der Sammelplätze durch illegal abgelagerte Abfälle, was sich negativ auf das Stadtbild auswirke. Durch die durch das Konzept vorgesehene Konzentration auf die vorgegebenen Sammelplätze ließe sich deren Sauberhaltung leichter organisieren und überwachen. Neben der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sei überdies die Sicherstellung der Sauberkeit der Wertstoffsammelstellen oberstes Ziel. Überdies müsse die Beeinträchtigung der Anwohner durch die Containeranlagen möglichst gering gehalten werden.

Die Beklagte setzte das beschlossene Sondernutzungskonzept zum Ende des Jahres 2020 um und vergab die Standorte befristet bis zum 31.12.2023 entsprechend der nach Losen erfolgten Aufteilung an zwei Aufsteller. Die Klägerin, die im Vergabeverfahren keinen Antrag gestellt hat, wurde nicht berücksichtigt.

Zur Begründung ihrer Klage trägt die Klägerin vor, die Ablehnung ihrer Anträge sei ermessensfehlerhaft erfolgt. Die Beklagte berufe sich lediglich schlagwortartig auf eine „Übermöblierung“ bzw. eine Störung des Stadtbildes, ohne das Vorliegen dieser Gründe standortbezogen darzulegen. Soweit die Beklagte geltend mache, dass sich etwaige Missstände nicht zuordnen ließen, könne dem – ungeachtet dessen, dass es auch an dieser Stelle an einer Substantiierung fehle – nach der Rechtsprechung durch geeignete Nebenbestimmungen begegnet werden. Im Übrigen könne die Beklagte sich auf Gesichtspunkte der „Übermöblierung“ nicht berufen, wenn sie gleichzeitig die Aufstellung von Altkleidercontainern an den jeweiligen Standorten durch karitative Aufsteller dulde. Soweit die Beklagte überdies im Klageverfahren nunmehr behaupte, dass sie zu einer regelmäßigen Kontrolle der Standorte nicht in der Lage sei, handle es sich um ein unzulässiges Nachschieben von Ermessenserwägungen. Im Übrigen greife das Argument auch in der Sache nicht durch. Zunächst handle es bei einem erhöhten Verwaltungsaufwand nach der Rechtsprechung nicht um einen vom Straßenrecht erfassten Belang. Überdies habe die Beklagte die Standorte wegen der dort platzierten Altglascontainer ohnehin zu kontrollieren. Auf das nunmehr beschlossene Sondernutzungskonzept könne die Ablehnungsentscheidung ebenfalls nicht gestützt werden, weil es sich insoweit ebenfalls um ein nach § 114 Satz 2 VwGO unzulässiges Nachschieben von Gründen handle.

Nachdem die Beklagte in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt hat, dass sie den Standort Nr. 29 („E.---straße “) aufgegeben habe, haben die Beteiligten das Verfahren insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt.

Die Klägerin beantragt nunmehr noch,

die Ablehnungsbescheide der Beklagten vom 27.11.2019 und 28.11.2019 bezüglich der Standorte 1, 2, 5, 6, 10, 11, 12, 13, 15, 16, 19, 20 und 30 im Antrag der Klägerin vom 17.07.2019 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin vom 17.07.2019 hinsichtlich der soeben genannten Standorte unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie tritt der Klage unter Wiederholung und Vertiefung ihres Vorbringens im Verwaltungsverfahren entgegen. Sie macht geltend, gewisse Redundanzen in der Begründung der Ablehnungsentscheidungen ließen sich angesichts der Vielzahl der gestellten Anträge nicht vermeiden.

Standortbezogen trägt die Beklagte ergänzend vor: Die Aufstellung eines weiteren Altkleidercontainers an dem im Antrag mit der Nummer 2 bezeichneten Standort beeinträchtige die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, da die Nutzer den Zugang zum angrenzenden Kinderspielplatz einschränkten bzw. versperrten. Die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sei auch im Falle der Aufstellung eines weiteren Containers an den im Antrag mit den Nummern 20, 29 und 30 beeinträchtigt, weil für die Beschickung und Leerung der Container der öffentliche Straßenraum in Anspruch genommen werden müsse; die Standorte mit den Nummern 20 und 29 befänden sich überdies unmittelbar im Einmündungsbereich einer Straße. An den unter den Nummern 13, 20, 29 und 30 beantragten Standorten sei für die Aufstellung eines weiteren Containers überdies schlicht kein Platz. Die Aufstellung weiterer Container an den im Antrag mit den Nummern 6, 10, 12, 19 bezeichneten Standorten führe zu einem Verlust von benötigtem Parkraum und störe an den im Antrag mit den Nummern 10, 11 bezeichneten Standorten in besonderem Maße das Stadtbild. An den unter den Nummer 1 und 16 beantragten Standorten seien die Anlieger schutzwürdig.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den Inhalt des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Das Verfahren ist in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen, soweit es die Beteiligten hinsichtlich des von der Klägerin ursprünglich beantragten Standortes mit der Nr. 29 („E.---straße “) übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben.

Im Übrigen wird die Klage unter Berücksichtigung des klägerischen Begehrens (vgl. § 88 VwGO) dahingehend ausgelegt, dass die Klägerin die Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis zukunftsorientiert für einen Zeitraum von drei Jahren begehrt und nicht etwa für den Zeitraum von drei Jahren beginnend mit dem Tag der Antragstellung bei der Beklagten oder lediglich für die Jahre 2019 bis 2021.

Die so verstandene Klage hat teilweise Erfolg.

I. Die Klage ist zulässig und insbesondere als Verpflichtungsklage in Gestalt einer Bescheidungsklage nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO statthaft. Insbesondere hat sich das Klagebegehren auch nicht durch Zeitablauf erledigt, da – wie dargelegt – die Erteilung der Sondernutzungserlaubnisse zukunftsbezogen begehrt wird.

II. Die Klage ist teilweise begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags vom 17.07.2019 hinsichtlich der Standorte mit den laufenden mit den Nummern 1 („X.---damm “), 5 („X1.----straße “), 6 („H3.---------straße “), 11 („X3. Str.“), 13 („N.----straße “), 16 („D1. Weg“), 19 („I1. -X5. -Platz“) und 30 („T2. “). Insoweit ist die Ablehnung rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 5 VwGO (1.). Im Übrigen ist die Klage unbegründet (2.).

1. Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage bei einer Verpflichtungsklage ist grundsätzlich der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung.

Dies gilt auch hier, denn es liegt kein Fall vor, in dem ausnahmsweise aufgrund des materiellen Rechts ein früherer Zeitpunkt maßgeblich wäre.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21.03.1996 – 7 C 71.83 – juris, Rn. 11, und Beschluss vom 17.06.2003 – 4 B 14.03 –, juris, Rn. 9.

Rechtsgrundlage für die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen ist § 18 Abs. 1 Satz 2 des Straßen- und Wegegesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (StrWG NRW). Danach darf die Benutzung öffentlicher Straßen über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) unbeschadet des § 14a Abs. 1 StrWG NRW der Erlaubnis der Straßenbehörde. Die Sondernutzungserlaubnis wird auf Grund einer Ermessensentscheidung erteilt (vgl. § 18 Abs. 2 StrWG NRW).

Die von der Klägerin beabsichtigte Aufstellung von Altkleidersammelcontainern an Standorten, die im öffentlichen Straßenraum liegen, stellt eine Sondernutzung dar. Sie nutzt den öffentlichen Straßenraum nicht entsprechend seinem Widmungszweck überwiegend zum Verkehr, sondern zu anderen, hauptsächlich gewerblichen Zwecken, nämlich zum Sammeln von Altkleidern, und damit über den in § 14 StrWG NRW definierten Gemeingebrauch hinaus.

Vgl. nur OVG NRW, Urteil vom 13.05.2019 – 11 A 2627/18 –, juris, Rn. 23.

Gegen die hinreichende Bestimmtheit des Antrags bestehen vorliegend jedenfalls nach der durch die Klägerin mit Schriftsatz vom 14.05.2020 mittels Lichtbildaufnahmen erfolgten Konkretisierung der beantragten Standorte keine Bedenken. Solche hat die Beklagte, die offensichtlich die Anträge bereits in der unter dem 17.09.2019 gestellten Form für prüf- und bescheidungsfähig erachtet hat, auch nicht vorgetragen.

Die Sondernutzungserlaubnis wird auf Grund einer Ermessensentscheidung erteilt (vgl. § 18 Abs. 2 StrWG NRW). Das der Behörde eingeräumte Ermessen ist entsprechend dem Zweck des § 18 Abs. 2 StrWG NRW unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen, insbesondere des Gebots der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG), auszuüben (§ 40 VwVfG NRW). Die gerichtliche Kontrolle der Ermessensentscheidung beschränkt sich auf die Einhaltung dieses rechtlichen Rahmens (§ 114 Satz 1 VwGO). Dabei sind im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zulässig nachgeschobene Ermessenserwägungen im Sinne von § 114 Satz 2 VwGO vom Gericht zu berücksichtigen.

Eine ordnungsgemäße Ermessensausübung setzt zunächst voraus, dass der der Entscheidung zugrundeliegende Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt wird und alle wesentlichen Umstände berücksichtigt werden. Für die Rechtmäßigkeit einer Ermessensentscheidung genügt es grundsätzlich, wenn bei einer auf mehrere Gründe gestützten Ermessensentscheidung nur einer der herangezogenen Gründe sie trägt, es sei denn, dass nach dem Ermessen der Behörde nur alle Gründe zusammen die Entscheidung rechtfertigen sollen.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 07.04.2017 – 11 A 2068/14 –, juris, Rn. 48 ff., vom 13.05.2019 – 11 A 2627/18 –, juris, Rn. 27, und vom 28.05.2021 – 11 A 390/19 –, juris, Rn. 56.

Entsprechend dem Zweck des § 18 Abs. 2 StrWG NRW hat sich die behördliche Ermessensausübung an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen können insbesondere zählen ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrunds und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und Stadtbildes, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße (Vermeidung einer „Übermöblierung“ des öffentlichen Straßenraums, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes und Ähnliches).

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 07.04.2017 – 11 A 2068/14 –, juris, Rn. 48 ff., vom 13.05.2019 – 11 A 2627/18 –, juris, Rn. 29, und vom 28.05.2021 – 11 A 390/19 –, juris, Rn. 58.

Gemäß § 114 Satz 2 VwGO kann die Verwaltungsbehörde ihre Ermessenserwägungen hinsichtlich des Verwaltungsaktes auch noch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren ergänzen. Ob ein Nachschieben von Ermessenserwägungen zulässig ist, bestimmt sich nach dem materiellen Recht und dem Verwaltungsverfahrensrecht. § 114 Satz 2 VwGO regelt lediglich, unter welchen Voraussetzungen derart veränderte Ermessungserwägungen im Prozess zu berücksichtigen sind.

Vgl. BVerwG, Urteile von 13.12.2011 – 1 C 14.10 –, juris, Rn. 11, und vom 20.06.2013 – 8 C 46.12 –, juris, Rn. 31.

Neue Gründe für einen Verwaltungsakt dürfen nach dem allgemeinen Verwaltungsverfahrensrecht nur nachgeschoben werden, wenn sie schon bei Erlass des Verwaltungsakts vorlagen, dieser nicht in seinem Wesen verändert und der Betroffene nicht in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigt wird.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.06.2013 – 8 C 46.12 –, juris, Rn. 32.

Dies gilt grundsätzlich auch für Verwaltungsakte mit Dauerwirkung, wie der hier in Streit stehenden Versagung von Sondernutzungserlaubnissen, und jedenfalls dann, wenn die Ermessenserwägungen nur für die zukünftige Dauer des Verwaltungsakts ergänzt werden. Denn die Versagung muss einer Änderung der Sach- und Rechtslage Rechnung tragen. Sie ist deshalb auf eine Anpassung an jeweils neue Umstände angelegt und wird dadurch nicht zwangsläufig in ihrem Wesen verändert. So wie die Behörde die Untersagung mit neuer Begründung neu erlassen könnte, kann sie das Verbot auch mit geänderter Begründung für die Zukunft aufrechterhalten. Die Rechtsverteidigung des Betroffenen wird durch eine Änderung (nur) für die Zukunft nicht beeinträchtigt. Da für die rechtliche Beurteilung von Dauerverwaltungsakten grundsätzlich die jeweils aktuelle Sach- und Rechtslage maßgeblich ist, muss das Prozessverhalten des Betroffenen sich ohnehin auf zukunftsbezogene Veränderungen einstellen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 20.06.2013 – 8 C 46.12 –, juris, Rn. 33; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21.04.2021 – 5 S 1996/19 –, juris, Rn. 54 ff.

Gemessen hieran erweisen sich die Ablehnungsentscheidungen bezüglich der Standorte mit den Nummern 1 („X.---damm “), 5 („X1.----straße “), 6 („H3.---------straße “), 11 („X3. Str.“), 13 („N.----straße “), 16 („D1. Weg“), 19 („I1. -X5. -Platz“) und 30 („T2. “) als ermessensfehlerhaft. Weder das vom Rat der Beklagten am 25.06.2020 beschlossene Sondernutzungskonzept (dazu a) noch die von der Beklagten im Übrigen vorgetragenen Ermessenserwägungen (dazu b) vermögen die Versagung des auf diese Standorte bezogenen Erlaubnisantrags zu rechtfertigen.

a) Soweit die Beklagte in der mündlichen Verhandlung erstmalig ausdrücklich erklärt hat, dass sie ihre Ablehnungsentscheidung nunmehr auch auf das vom Rat der Beklagten am 25.06.2020 beschlossene Sondernutzungskonzept stützt und die beantragten Standorte nunmehr in Umsetzung des Konzeptes vergeben sind, konnte sie nach den vorstehenden Maßstäben ihre Ermessenserwägungen im Klageverfahren zwar insoweit ergänzen. Das Sondernutzungskonzept hält einer rechtlichen Überprüfung jedoch nicht stand.

Dabei ist es der Kommune im Ausgangspunkt unbenommen, ihr Ermessen zur Bewirkung einer gleichmäßigen Handhabung durch die Straßenbaubehörde generell auszuüben, etwa durch den Erlass ermessenslenkender Verwaltungsvorschriften (Ermessensrichtlinien). Hierdurch bewirkt sie eine Selbstbindung, die im Grundsatz von der gesetzlichen Ermessensermächtigung zugelassen wird. Die durch eine Verwaltungsvorschrift bewirkte Ermessensbindung der Behörde geht aber nicht so weit, dass wesentlichen Besonderheiten des Einzelfalls nicht mehr Rechnung getragen werden könnte. In atypischen Fällen, in denen die generelle Ermessensausübung die individuellen Besonderheiten des konkreten Einzelfalls nicht (hinreichend) berücksichtigt, ist der Behörde ein Abweichen von den ermessenslenkenden Vorschriften möglich.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 28.05.2021 – 11 A 390/19 –, juris, Rn. 56, und vom 03.12.2021 – 11 A 1958/20 –, juris, Rn. 56.

In diesem Zusammenhang ist nichts dagegen zu erinnern, dass die Beklagte die absolut zulässige Höchstanzahl an Containerstandorten im öffentlichen Straßenraum ihres Stadtgebietes begrenzt und damit zugleich die Erteilung von Sondernutzungserlaubnisse einschränkt.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28.05.2021 – 11 A 390/19 –, juris, Rn. 72.

Erforderlich dafür ist indes, dass die so vorgenommene Begrenzung ihrerseits ermessensgerecht ist und sich insbesondere an Gründen orientiert, die einen Bezug zur Straße aufweisen. Dies ist vorliegend nicht der Fall.

Die Beklagte stellt zwar unter dem Punkt „II. Rechtliche Ausgangssituation“ ihres Sondernutzungskonzeptes zutreffend die für die im Rahmen der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis von der Rechtsprechung als ermessensgerecht anerkannten Erwägungen dar, ohne aber an dieser oder anderer Stelle des Sondernutzungskonzeptes einen Bezug zu den konkreten Verhältnissen in ihrem Stadtgebiet herzustellen. Auch wenn die Anforderungen hieran nicht zu überspannen sind,

vgl. OVG NRW, Urteil vom 07.04.2017 – 11 A 2068/14 –, juris, Rn. 96,

ist es nach Auffassung der Kammer nicht ausreichend, abstrakt sämtliche von der Rechtsprechung als mit einem straßenrechtlichen Bezug anerkannten Gründe schlagwortartig zusammenzufassen, ohne festzulegen, welche hiervon im konkreten Fall für die Erstellung des Sondernutzungskonzeptes bzw. die Begrenzung und Auswahl der Altkleidercontainerstandorte sowie der maximal zulässigen Zahl an Altkleidercontainern leitend waren. Auch dringt die Beklagte mit ihrem Einwand, sämtliche dort genannten Erwägungen seien bei der Erstellung des Konzeptes herangezogen worden, nicht durch. Dies gilt umso mehr, weil sie ausweislich der Formulierung im Sondernutzungskonzept lediglich exemplarisch („insbesondere“) und teilweise sogar nur alternativ („Vermeidung einer „Übermöblierung“ des öffentlichen Straßenraums oder Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes“) benannt wurden. Selbst wenn es als zulässig erachtet wird, aus Gründen der „Übermöblierung“ ohne tiefergehende Begründung eine maximal zugelassene Zahl von Containerstandorten festzulegen, ist demnach nicht ersichtlich, inwieweit dieser stadtbildpflegerische Belang vorliegend tragend war.

Vielmehr begründet die Beklagte die maximale Zahl zulässiger Altkleidercontainer unter dem Punkt „III. Zu erwartende Altkleidermenge, vorhandene Sammelstrukturen, mögliche Containerstellplätze“ tragend mit dem von ihr ermittelten Bedarf an Altkleidercontainern. Ausgehend von der errechneten jährlichen Sammelmenge an Altkleidern in ihrem Stadtgebiet und unter Abzug der auf privaten Flächen aufgestellten Altkleidercontainer kommt die Beklagte zu dem Schluss, dass in ihrem Stadtgebiet insgesamt neun weitere, im Folgenden nach Standorten bezeichnete Containerstellplätze erforderlich seien. Der Bedarf an Containern zur Sammlung von Altkleidern allein ist jedoch ein abfall- bzw. kreislaufwirtschaftsrechtlicher Gesichtspunkt, der keinen Bezug zur Straße aufweist. Denn aus straßenrechtlicher Perspektive ist es zunächst unerheblich, ob und in welchem Umfang ein Altkleidercontainer genutzt wird.

Vgl. Vgl. OVG Saarl., Urteil vom 03.02.2021 – 1 A 308/19 –, juris, Rn. 66; Nds. OVG, Urteil vom 18.05.2017 – 7 LC 85/15 –, juris, Rn. 41, VG Aachen, Urteil von 23.09.2022 – 10 K 233/20 –, juris, Rn. 73 ff.; VG Wiesbaden, Urteil vom 30.11.2022 – 7 K 506/19.WI –, juris, Rn. 50, m. w. N.

Nach welchen Kriterien die Beklagte sodann über den errechneten Bedarf hinausgehend Standplätze für sieben weitere – also insgesamt 16 – Altkleidercontainer vorhält, lässt sich dem Konzept ebenfalls nicht entnehmen.

Zwar steht es der Beklagten grundsätzlich frei, bei der Erstellung des Sondernutzungskonzeptes die bisher genutzten Standorte beizubehalten und in das Sondernutzungskonzept einzubinden. Ausgehend von der Wettbewerbsneutralität des Straßenrechts ist es nicht erforderlich, dass ein Sondernutzungskonzept freie Standorte vorhält, um einen Marktzugang für „neue“ Antragsteller zu ermöglichen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 03.12.2021 – 11 A 1958/20 –, juris, Rn. 61.

Dass diese Zahl an Containern jedoch aus straßenbezogenen Erwägungen heraus, wie beispielsweise aus stadtbildpflegerischen Gründen zur Vermeidung einer „Übermöblierung“, die maximal zulässige Zahl an Altkleidercontainern darstellt, ist in dem Konzept nicht frei von Rechtsfehlern begründet worden. Vielmehr wird die Festlegung der maximalen Anzahl an Standorten damit begründet, dass die zur Verfügung gestellten Standorte angesichts des ermittelten Bedarfs ausreichten und – so wörtlich – „deshalb die maximale Zahl an Standorten für Altkleidercontainer in W1. “ darstellten, während die Zurverfügungstellung weiterer Stellplätze den Bedarf überschreite. Auch in dem Auszug der Niederschrift zur das streitgegenständliche Standortkonzept beschließenden Ratssitzung vom 25.06.2020 heißt es, dass mit den 16 Containern ausreichend Entsorgungsmöglichkeiten für die Bürgerinnen und Bürger zur Verfügung stünden. Aus straßenrechtlicher Perspektive ist indes nicht entscheidend, ob durch die Aufstellung weiterer Container ein errechneter durchschnittlicher Bedarf an Sammelmöglichkeiten für Altkleidercontainer überschritten wird, sondern ob die Aufstellung weiterer Altkleidercontainer aus straßenbezogenen Erwägungen heraus ausscheidet. Der Umstand der Erweiterung der vorgehaltenen Standplätze in der Anzahl über das zur Abdeckung des „Bedarfs“ Erforderliche hinaus steht zudem im Widerspruch zu der von der Beklagten ins Feld geführten Erwägung, man wolle einer Übermöblierung im öffentlichen Straßenraum entgegenwirken und das Stadtbild schützen. Jedenfalls fehlt es dem Konzept an jeder nachvollziehbaren Erklärung für die Annahme, ab einer Anzahl von 17 Standorten oder aber bei Zulassung anderer Standorte als der Vorgesehenen werde das Stadtbild beeinträchtigt.

Das Vorliegen straßenbezogener Umstände ist auch sonst nicht offensichtlich. Denn die Beklagte hält neben dem im Konzept benannten Standorten weitere Standorte als Altglassammelstellen und vereinzelt darüber hinaus für die Sammlung von Elektrokleingeräten vor. Setzt sie aber weitere Standorte einer dem Grunde nach vergleichbaren Nutzung aus, ist nicht ohne Weiteres ersichtlich, warum die Aufstellung eines Altkleidercontainers auch an diesen Standorten aus straßenrechtlichen Erwägungen heraus ausgeschlossen ist.

Soweit die Beklagte anführt, die Vergabe weiterer Stellplätze übersteige die Möglichkeit der Stadt und ihres Bauhofs, an den Stellplätzen für die Überwachung der Sicherheit und der Sauberkeit zu sorgen, ist bereits zweifelhaft, ob diese Erwägung noch selbständig tragend ist. Jedenfalls weisen Erwägungen einer Verwaltungsvereinfachung allein keinen sachlichen Bezug zur Straße auf.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 28.05.2021 – 11 A 390/19 –, juris, Rn. 68.

Etwas anderes mag gelten, wenn der Verwaltungsaufwand ein solches Maß erreicht, dass die Funktionsfähigkeit der Verwaltung schlechterdings beeinträchtigt wäre. Eine solche von der Beklagten sinngemäß geltend gemachte Überforderung liegt nach Auffassung der Kammer jedoch nicht vor. Hierfür streitet zunächst, dass in der Niederschrift zur Sitzung am 25.06.2020 pauschal darauf verwiesen wird, dass mit einer Konzentration auf die vorgegebenen Sammelplätze deren Sauberhaltung leichter zu organisieren sei. Eine im Sondernutzungskonzept anklingende Kapazitätserschöpfung der Verwaltung ist dort hingegen nicht benannt. Gerade dies aber wäre zu erwarten gewesen, wenn die Verwaltung die Begrenzung der Standorte aus diesem Grund für zwingend geboten erachtete. Dies gilt umso mehr, weil die Beklagte zuvor die Aufstellung von Altkleidercontainern an mehr Standorten geduldet hat. Dass es hierbei zu aus der Überforderung heraus resultierenden Missständen aufgrund von „Vermüllungen“ gekommen ist, ist im gesamten Verfahren nicht vorgetragen worden. Überdies bestehen daneben weitere Standorte, an denen Altglas und vereinzelt Elektrokleingeräte gesammelt werden. Verwaltung und Bauhof der Beklagten sind mithin ohnehin damit befasst, diese Standorte anzufahren und auf ihre Sauberkeit hin zu überprüfen. Für die Kammer ist daher nicht hinreichend dargelegt, dass mit der Aufstellung von Altkleidercontainern an weiteren bereits bestehenden Sammelstellen die Überwachung und Sauberhaltung der Standorte einen nennenswerten zusätzlichen Aufwand für die Verwaltung darstellte.

b) Die Beklagte kann die Ablehnung der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die vorstehenden Standorte bereits deshalb nicht willkürfrei mit einer grundsätzlich unerwünschten Doppelbelegung der Standorte durch unterschiedliche Aufsteller begründen, weil sie die dort jedenfalls bis zur im Rahmen der Umsetzung des beschlossenen Sondernutzungskonzeptes platzierten Altkleidercontainer (karitativer Anbieter) trotz Fehlens der dafür erforderlichen Sondernutzungserlaubnis(se) geduldet hat. Insoweit hätte es der Beklagten freigestanden, deren Entfernung anzuordnen und den Antrag der Klägerin positiv zu bescheiden. Dies gilt umso mehr, weil die Beklagte ausweislich der zur Gerichtsakte gereichten Lichtbilder an zumindest einem Standort – vgl. Anlage B9 zum Schriftsatz der Beklagten vom 31.03.2020 – die Aufstellung von Altkleidercontainern sowohl durch das L. als auch das E1. S2. L1. geduldet hat. Dass die Beklagte unmittelbar die Entfernung der illegal aufgestellten Container angeordnet hat, ist weder vorgetragen noch ersichtlich. Aus den vorstehenden Erwägungen heraus ist es der Beklagten rechtlich ebenfalls verwehrt, die Ablehnung der Anträge auf eine das Stadtbild störende „Übermöblierung“ zu stützen.

Soweit die Beklagte hinsichtlich des Standortes Nr. 6 („H3.---------straße “) überdies vorträgt, die Aufstellung eines weiteren Altkleidercontainers führe zu einem Verlust benötigten Parkraums, handelt es sich dem Grunde nach um eine ermessensgerechte Erwägung. Schutzzweck der Erlaubnis für die Sondernutzung an Straßengelände kann auch das öffentlich-rechtliche Bedürfnis sein, zeitlich und örtlich gegenläufige Interessen verschiedener Straßenbenutzer auszugleichen, sodass im Rahmen der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen beim Zusammentreffen solcher gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer bezogen auf dieselbe Straßenfläche auch ein entsprechender Interessensausgleich erforderlich wird.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 16.06.2015 – 11 A 1131/13 –, juris, Rn. 52, m. w. N.

Vor diesem Hintergrund ist es dem Grunde nach nicht zu beanstanden, wenn die Beklagte in diesem Rahmen der Parkfunktion einer Fläche den Vorrang gibt. Die Grenze der Willkürfreiheit ist aber wiederum überschritten, wenn sie zugleich die Aufstellung von zwei Altkleidercontainer durch einen anderen Aufsteller ohne Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis duldet. Denn auch zur Vermeidung des vorgetragenen Parkraumverlustes hätte es der Beklagten freigestanden, die Entfernung der ohne Sondernutzungserlaubnis aufgestellten Altkleidercontainer anzuordnen und sodann den Antrag der Klägerin zu bescheiden, ohne dass es im Vergleich zum für die Beklagte offensichtlich akzeptablen Zustand zu einem weiteren Parkraumverlust käme.

Gleiches gilt, wenn die Beklagte hinsichtlich des Standortes Nr. 5 („X1.----straße “) ergänzend geltend macht, die für den dortigen Standort beantragte Sondernutzung sei aus Gründen des Schutzes der Anlieger vor Lärm abzulehnen. Wenn dieser Gesichtspunkt die Beklagte nicht dazu bewogen hat, gegen die durch die Aufstellung des dort bereits platzierten und ohne Sondernutzungserlaubnis aufgestellten Altkleidercontainers einzuschreiten, kann er dem Antrag der Klägerin von Rechts wegen nicht entgegengehalten werden.

Soweit die Beklagte zur Ablehnung des auf den Standort Nr. 30 („T2. “) bezogenen Antrags darüber hinaus die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs anführt, weil zur Beschickung des beantragten Containers unmittelbar an der dortigen Bushaltestelle gehalten werden müsste, erscheint auch dieser Ablehnungsgrund angesichts des dort geduldeten Altkleidercontainers vorgeschoben.

2. Nach den vorbezeichneten Maßstäben sind demgegenüber die Ablehnungsentscheidungen der Beklagten ermessensseitig nicht zu beanstanden, soweit die Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis für die Standorte mit den Nummern 2 („F1.-----weg “), 10 („X2. -W. -Ring“), 12 („X4.-----straße “), 15 („C2. Str.“), und 20 („Starenstraße“) versagt wurde.

a) Ohne Rechtsfehler hat die Beklagte den Antrag der Klägerin hinsichtlich der Standorte Nr. 2 („F1.-----weg “) und Nr. 10 („X2. -W. -Ring“) mit Erwägungen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs abgelehnt. An den Standorten befinden sich jeweils zwei Altglascontainer in einer Parkbucht. Die Aufstellung eines Altkleidercontainers an dem von der Klägerin beantragten Standort führte jeweils dazu, dass die Sicht des den Parkplatz verlassenden Verkehrs auf den fließenden Verkehr eingeschränkt wäre. B. Standort „F1.-----weg “ befindet sich der beantragte Standort überdies in unmittelbarer Nähe zum Eingang eines Kinderspielplatzes, sodass die Sicht des fließenden Verkehrs auf den Eingang des Kinderspielplatzes eingeschränkt wäre.

b) Ermessenseitig ebenfalls nicht zu beanstanden ist die Ablehnung des Antrages für den Standort Nr. 12 („X4.-----straße “) unter Berufung auf einen Verlust von benötigtem Parkraum. An diesem Standort befinden sich zwei Altglascontainer, die in einer Parkbucht platziert sind. Der von der Klägerin beantragte Standort liegt in einer weiteren Parkbucht. Soweit die Beklagte hier der Parkfunktion der Fläche den Vorrang einräumt, ist dagegen nichts zu erinnern.

c) Soweit die Beklagte den Antrag der Klägerin für den Standort Nr. 15 („C2. Str“) unter Berufung auf eine drohende „Übermöblierung“ abgelehnt hat, ist dies ermessensseitig ebenfalls nicht zu beanstanden. An dem Standort befinden sich wiederum zwei Altglascontainer, die mittig in einer Parkbucht platziert sind. Der von der Klägerin beantragte Standort reicht – soweit die Stelle für eine standsichere Aufstellung des Altkleidercontainers überhaupt ausreichend ist – jedenfalls unmittelbar an die angrenzende Straße heran. Es ist nach Inaugenscheinnahme der zur Gerichtsakte gereichten Lichtbilder für die Kammer offensichtlich, dass die Aufstellung eines Altkleidercontainers an dieser Stelle straßenbildunverträglich ist und den Verkehrsraum überladen würde.

d) Schließlich hat die Beklagte auch den Antrag auf Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis am Standort Nr. 20 („T4. .“) rechtsfehlerfrei unter Berufung auf eine Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs sowie eine das Straßenbild störende „Übermöblierung“ abgelehnt. Der Standort besteht aus einer gepflasterten Bucht parallel zur Straßenfläche, in der zwei Altglascontainer und ein Container für Elektroschrott positioniert sind. Die Klägerin beantragt die Aufstellung eines Altkleidercontainers wahlweise vor dem Grün- oder dem Weißglascontainer hin zum Straßenraum. Der Altkleidercontainer würde somit in beiden Fällen direkt an den öffentlichen Straßenraum heranreichen. Nicht nur ist für die Kammer nach Inaugenscheinnahme der zur Gerichtsakte gereichten Lichtbilder offensichtlich, dass auch hier eine straßenbildunverträgliche „Übermöblierung“ gegeben wäre. Auch reichte der Container derart dicht an die Straße heran, dass er eine Gefahr für den fließenden Verkehr darstellte und gleichzeitig die Sicht des fließenden Verkehrs auf den Standort und dessen Benutzer versperrte.

III. Die als einheitliche Entscheidung zu treffende Kostenentscheidung beruht, soweit das Verfahren übereinstimmend für in der Hauptsache erledigt erklärt worden ist, auf § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO und im Übrigen auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Es entspricht billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes, die Kosten hinsichtlich des für erledigt erklärten Teils des Streitgegenstands der Beklagten aufzuerlegen. Indem die Beklagte den Standort mit der Nr. 29 („E2. .“) aufgegeben und die Entfernung der dort platzierten Altglascontainer angeordnet hat, hat sie dem Antrag der Klägerin, der ausdrücklich darauf gerichtet war, Altkleidercontainer neben die vorhandenen Altglascontainer aufzustellen, den Boden entzogen. Damit hat die Beklagte die Erledigung durch eine Veränderung der Sachlage herbeigeführt. Andernfalls wäre die Beklagte insoweit unterlegen. Da sie auch an diesem Standort die Aufstellung eines Altkleidercontainers ohne Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis geduldet hat, kann sie sich – wie vorstehend dargelegt –nicht rechtsfehlerfrei auf die von ihr geltend gemachten Ablehnungsgründe berufen.

IV. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i. V. m. § 709 Satz 1 und 2 ZPO.