Verwaltungsgericht Minden, 3 K 3164/19

Tatbestand:

Die Klägerin ist als Unternehmen mit der gewerblichen Sammlung und dem Recycling von Altkleidern und Schuhen befasst.

Unter dem 15.08.2019 beantragte sie bei der Beklagten die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für die Aufstellung je eines Altkleidercontainers mit den im Antrag näher bezeichneten Maßen an insgesamt 19 unter laufender Nummer bezeichneten Standorten im Stadtgebiet der Beklagten für den Zeitraum von jeweils drei Jahren und zwar für die Standorte:

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1. E. 33,
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2. X.,
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3. H.,
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4. Q.,
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5. Y.,
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6. N.,
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7. G. Straße,
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8. W.,
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9. Z.,
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10. S.,
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11. PL.,
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12. YJ.,
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13. XH.,
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14. AT.,
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15. SX.,
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16. XU.,
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17. IF.,
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18. BE.

Hinsichtlich der einzelnen Standorte erklärte sie unter Nennung jeweils des Straßennamens, dass die Aufstellung direkt an den dortigen Altglassammelstellen begehrt werde.

Mit Bescheid vom 10.09.2019, der Klägerin zugestellt am 13.09.2019, lehnte die Beklagte den Antrag der Klägerin ab. Zur Begründung führte sie aus, die von der Klägerin beantragten Standorte seien aufgrund der dort befindlichen Altglascontainer bereits jetzt einer besonders intensiven Sondernutzung ausgesetzt. Die Aufstellung weiterer Container stelle eine zusätzliche, nicht hinnehmbare Belastung des öffentlichen Straßenraums dar. Überdies würden die Standorte im Falle der Aufstellung von Altkleidercontainern vermehrt angefahren. Hierdurch werde das Risiko einer Gefährdung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs verstärkt. Zudem würden die Anlieger bei einer Erhöhung des An- und Abfahrtsverkehrs zusätzlichen Belastungen ausgesetzt. Ferner entspreche es der Lebenspraxis, dass es durch zusätzliche Container an den jeweiligen Standorten zu einer noch stärkeren „Vermüllung“ käme. Die daraus resultierende Beeinträchtigung des Straßenbildes sei nicht zu akzeptieren. Zuletzt bestehe für die Aufstellung von Altkleidercontainern in ihrem Stadtgebiet kein Bedarf, da auf privaten Flächen ausreichend Altkleidercontainer zur Verfügung stünden.

Die Klägerin hat am 14.10.2019, einem Montag, Klage erhoben.

Mit Schreiben vom 23.10.2019 gab die Beklagte der Klägerin unter Verweis auf eine vor Antragsablehnung unterbliebene Anhörung Gelegenheit zur Stellungnahme bis zum 08.11.2019.

Zur Begründung ihrer Klage trägt die Klägerin vor, die Ablehnung ihres Antrags auf Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen sei ermessensfehlerhaft. Ein etwaig fehlender Bedarf an Altkleidercontainern weise keinen Bezug zur Straße auf. Einer drohenden „Vermüllung“ könne man überdies durch angepasste Leerungsintervalle begegnen. Im Übrigen fehle es den Ablehnungsgründen an der notwendigen Substantiierung.

Nachdem die Beklagte in der mündlichen Verhandlung mitgeteilt hat, dass sie die Standorte mit den laufenden Nummern 5, 8 und 14 aufgegeben und die Entfernung der dort platzierten Altglascontainer angeordnet habe, haben die Beteiligten den Rechtsstreit insoweit übereinstimmend für erledigt erklärt.

Die Klägerin beantragt nunmehr noch,

den Ablehnungsbescheid der Beklagten vom 10.09.2019 aufzuheben und die Beklagte zu verpflichten, über den Antrag der Klägerin vom 15.08.2019 unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu entscheiden mit Ausnahme des Antrags hinsichtlich der Standorte Nr. 5, 8 und 14.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen,

und führt ergänzend zu ihrer ablehnenden Entscheidung aus, es entspreche ihrer Verwaltungspraxis, das Abstellen von Altkleidercontainern auf gemeindlichen Grundstücken weder zu gestatten noch zu dulden.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie den Inhalt des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Das Verfahren ist in entsprechender Anwendung von § 92 Abs. 3 VwGO einzustellen, soweit es die Beteiligten hinsichtlich der von der Klägerin ursprünglich beantragten Standorte mit den Nummern 5 („Y.“), 8 („W.“) und 14. („AT.“) übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben.

Im Übrigen wird die Klage unter Berücksichtigung des klägerischen Begehrens (vgl. § 88 VwGO) dahingehend ausgelegt, dass die Klägerin die Erteilung einer straßenrechtlichen Sondernutzungserlaubnis zukunftsorientiert für einen Zeitraum von drei Jahren begehrt und nicht etwa für den Zeitraum von drei Jahren beginnend mit dem Tag der Antragstellung bei der Beklagten oder lediglich für die Jahre 2019 bis 2021.

Die so verstandene Klage hat Erfolg.

Die zulässige, insbesondere binnen der Monatsfrist gemäß § 74 Abs. 2 VwGO erhobene Klage ist begründet. Die Klägerin hat einen Anspruch auf Neubescheidung ihres Antrags vom 15.08.2019. Dessen mit Bescheid vom 10.09.2019 erfolgte Ablehnung ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten (§ 113 Abs. 5 VwGO).

Maßgeblicher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage bei einer Verpflichtungsklage ist grundsätzlich der Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 21.03.1996 – 7 C 71.83 – juris, Rn. 11 und Beschluss vom 17.06.2003 – 4 B 14.03 –, juris, Rn. 9.

Dies gilt auch hier, denn es liegt kein Fall vor, in dem ausnahmsweise aufgrund des materiellen Rechts ein früherer Zeitpunkt maßgeblich wäre.

Rechtsgrundlage für die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen ist § 18 Abs. 1 Satz 2 des Straßen und Wegegesetzes des Landes Nordrhein-Westfalen (StrWG NRW). Danach darf die Benutzung öffentlicher Straßen über den Gemeingebrauch hinaus (Sondernutzung) unbeschadet des § 14a Abs. 1 StrWG NRW der Erlaubnis der Straßenbehörde. Die Sondernutzungserlaubnis wird auf Grund einer Ermessensentscheidung erteilt (vgl. § 18 Abs. 2 StrWG NRW).

Die von der Klägerin beabsichtigte Aufstellung von Altkleidersammelcontainern an Standorten, die im öffentlichen Straßenraum liegen, stellt eine Sondernutzung dar. Sie nutzt den öffentlichen Straßenraum nicht entsprechend seinem Widmungszweck überwiegend zum Verkehr, sondern zu anderen, hauptsächlich gewerblichen Zwecken, nämlich zum Sammeln von Altkleidern, und damit über den in § 14 StrWG NRW definierten Gemeingebrauch hinaus.

Vgl. nur OVG NRW, Urteil vom 13.05.2019 – 11 A 2627/18 –, juris, Rn. 23.

Die Sondernutzungserlaubnis wird auf Grund einer Ermessensentscheidung erteilt (vgl. § 18 Abs. 2 StrWG). Das der Behörde eingeräumte Ermessen ist entsprechend dem Zweck des § 18 Abs. 2 StrWG NRW unter Einhaltung der gesetzlichen Grenzen, insbesondere des Gebots der Gleichbehandlung (Art. 3 Abs. 1 GG), auszuüben (§ 40 VwVfG NRW). Die gerichtliche Kontrolle der Ermessensentscheidung beschränkt sich auf die Einhaltung dieses rechtlichen Rahmens (§ 114 Satz 1 VwGO). Dabei sind im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zulässig nachgeschobene Ermessenserwägungen im Sinne von § 114 Satz 2 VwGO vom Gericht zu berücksichtigen.

Eine ordnungsgemäße Ermessensausübung setzt zunächst voraus, dass der der Entscheidung zugrundeliegende Sachverhalt vollständig und zutreffend ermittelt wird und alle wesentlichen Umstände berücksichtigt werden. Für die Rechtmäßigkeit einer Ermessensentscheidung genügt es grundsätzlich, wenn bei einer auf mehrere Gründe gestützten Ermessensentscheidung nur einer der herangezogenen Gründe sie trägt, es sei denn, dass nach dem Ermessen der Behörde nur alle Gründe zusammen die Entscheidung rechtfertigen sollen.

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 07.04.2017 – 11 A 2068/14 –, juris, Rn. 48 ff., vom 13.05.2019 – 11 A 2627/18 –, juris, Rn. 27, und vom 28.05.2021 – 11 A 390/19 –, juris, Rn. 56.

Entsprechend dem Zweck des § 18 Abs. 2 StrWG NRW hat sich die behördliche Ermessensausübung an Gründen zu orientieren, die einen sachlichen Bezug zur Straße haben. Zu diesen Gründen können insbesondere zählen ein einwandfreier Straßenzustand (Schutz des Straßengrunds und des Zubehörs), die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs, der Ausgleich zeitlich und örtlich gegenläufiger Interessen verschiedener Straßenbenutzer und Straßenanlieger (etwa Schutz vor Abgasen, Lärm oder sonstigen Störungen) oder Belange des Straßen- und Stadtbilds, d. h. baugestalterische oder städtebauliche Vorstellungen mit Bezug zur Straße (Vermeidung einer „Übermöblierung" des öffentlichen Straßenraums, Schutz eines bestimmten Straßen- oder Platzbildes und Ähnliches).

Vgl. OVG NRW, Urteile vom 07.04.2017 – 11 A 2068/14 –, juris, Rn. 48 ff., vom 13.05.2019 – 11 A 2627/18 –, juris, Rn. 29, und vom 28.05.2021 – 11 A 390/19 –, juris, Rn. 58.

Gemessen an diesen Maßstäben erweist sich die Ablehnungsentscheidung als ermessensfehlerhaft.

Im Grundsatz kein vom Straßen- und Wegerecht erfasster, sondern ein kreislaufwirtschaftsrechtlicher Belang ist der fehlende Bedarf an Altkleidercontainern im Stadtgebiet der Beklagten. Denn aus Perspektive der Straße ist es zunächst unerheblich, ob und in welchem Umfang der jeweilige Altkleidercontainer tatsächlich genutzt wird.

Vgl. OVG Saarl., Urteil vom 03.02.2021 – 1 A 308/19 –, juris, Rn. 66; Nds. OVG, Urteil vom 18.05.2017 – 7 LC 85/15 –, juris, Rn. 41, VG Aachen, Urteil von 23.09.2022 – 10 K 233/20 –, juris, Rn. 73 ff., m. w. N.

Etwas anderes folgt vorliegend nicht aus der von der Klägerin zitierten Entscheidung des VG Münster, nach welcher Gesichtspunkte des Bedarfs im Rahmen der Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen Berücksichtigung finden können, soweit sie einen Bezug zur Straße aufweisen, indem die Begrenzung der Vermeidung einer „Übermöblierung" des öffentlichen Straßenraumes und dem Schutz der Anlieger vor nutzungsbedingtem Lärm und Abgasen dient und Beeinträchtigungen der Sicherheit und Leichtigkeit des Straßenverkehrs verhindert werden soll.

Vgl. VG Münster, Urteil vom 17.05.2018 – 8 K 3220/16 –, juris, Rn. 29.

In dem dort zu entscheidenden Fall hatte die beklagte Kommune indes bereits für 79 Standorte Sondernutzungserlaubnisse für die Aufstellung von Altkleidercontainern im öffentlichen Straßenraum erteilt und lediglich Erteilung von Erlaubnisse für die Aufstellung weiterer Altkleidercontainern mit Blick auf die Summation vorhandener gleichartiger Nutzungen abgelehnt. Die Beklagte indes begründet mit dem fehlenden Bedarf vorliegend pauschal den gänzlichen Ausschluss der Aufstellung von Altkleidercontainern auf öffentlichen Verkehrsflächen, weil die Inanspruchnahme für die begehrte Nutzung mit Blick auf das außerhalb des Straßenraumes befindliche Angebot nicht notwendig sei. § 18 Abs. 2 StrWG NRW statuiert indes ein präventives Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, sodass Sondernutzungen an sich nicht grundsätzlich verboten, sondern lediglich von einer Kontrollerlaubnis abhängig sind.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.11.2011 – 11 A 2325/10 –, juris, Rn. 56.

Mit anderen Worten ist es nicht Sinn und Zweck des Sondernutzungsregimes, den öffentlichen Straßenraum möglichst vollständig von Sondernutzungen freizuhalten, sondern lediglich, deren Vereinbarkeit mit anderen Bedürfnissen des öffentlichen Verkehrs zu prüfen. Entgegenstehende straßenrechtliche Belange oder divergierende Nutzungsinteressen, die vorliegend ein Zurückstehen der klägerischen Interessen gebieten, hat die Beklagte indes auch auf den ausdrücklichen Hinweis des Gerichts hin nicht dargelegt.

Zwar können die von der Beklagten vorgetragene übermäßige Belastung der Anlieger sowie eine Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs im Ausgangspunkt die Versagung einer Sondernutzungserlaubnis rechtfertigen, denn es handelt sich um Gründe, die einen sachlichen Bezug zur Straße aufweisen. Die Beklagte hat allerdings nicht vorgetragen, dass diese von ihr geltend gemachten Belange an allen beantragten Standorten gleichermaßen problematisch sind. Dies ist für die Kammer angesichts des Umstandes, dass die Klägerin die Erteilung von Sondernutzungserlaubnissen für rund 19 Standorte beantragt hat, auch nicht offensichtlich. Denn nicht stets befinden sich Altglassammelstellen unmittelbar in der Nähe von Wohnbebauung, sodass es zu einer Belastung der dortigen Anwohner durch Lärmbelästigungen käme. Auch sind die Altglascontainerstandorte nicht selten an Parkplätzen verortet. Jedenfalls ein die Sicherheit- und Leichtigkeit beeinträchtigender Konflikt zwischen An- und Abfahrtsverkehr und dem übrigen Straßenverkehr ist dann nicht ohne Weiteres anzunehmen. Der pauschale Verweis darauf, die bestehenden Standorte seien bereits einer besonders intensiven Sondernutzung ausgesetzt, genügt insoweit jedenfalls nicht. Hier wäre es an der Beklagten gewesen, ihre Ermessenserwägungen zumindest im Klageverfahren standortbezogen zu substantiieren. Dies gilt ungeachtet der Frage, ob – wie die Beklagte in der streitgegenständlichen Ablehnungsentscheidung formuliert – das bloße „Risiko einer Gefährdung für die Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs“ bereits geeignet ist, das im Ausgangspunkt berechtigte Interesse des Aufstellers von Altkleidercontainern im Rahmen der Abwägung zurückstehen zu lassen.

Auch eine drohende „Vermüllung“ der Standorte kann aus Gründen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs die Versagung der Erteilung einer Sondernutzungserlaubnis tragen. Führt die Beklagte in der streitgegenständlichen Ablehnungsentscheidung aus, eine noch stärkere „Vermüllung“ der Standorte resultiere nach der allgemeinen Lebenserfahrung insbesondere daraus, dass Nutzer der Altkleidercontainer – sind diese voll – ihre Altkleidersäcke häufig in unmittelbarer Nähe zu den Containern entsorgten, hat die Beklagte allerdings weder dargelegt noch erwogen, inwieweit dieser Gefahr nicht durch geeignete Nebenbestimmungen, wie der Anordnung eines bestimmten Leerungsrhythmus, begegnet werden kann. Dies gilt umso mehr, weil die Beklagte gleichzeitig vorträgt, dass für weitere Altkleidercontainer im Stadtgebiet schlicht kein Bedarf bestünde und eine Belastung des öffentlichen Straßenraums durch die Sondernutzung daher nicht notwendig sei. Vor diesem Hintergrund erschließt sich nicht ohne Weiteres, in welchem Umfang es durch überfüllte Container regelmäßig zu Beeinträchtigungen kommen soll. Soweit die Beklagte in der mündlichen Verhandlung vorgetragen hat, dass wegen der „Vermüllung“ die Standorte Nr. 5 („Y.“), 8 („W.“) und 14 („AT.“) aufgegeben und die dortigen Altglascontainer entfernt worden seien, deutet dies darauf, dass die „Vermüllung“ im Stadtgebiet der Beklagten kein vordringlich im Kontext von Altkleidercontainern zu erwartendes, sondern möglicherweise ein standortbezogenes Problem ist. Auch insoweit wäre es an der Beklagten gewesen, ihren Vortrag zu substantiieren.

Schließlich trägt der bloße Rekurs auf ihre Verwaltungspraxis, für die Aufstellung von Altkleidercontainern keine Sondernutzungserlaubnisse zu erteilen, die Ablehnungsentscheidung der Beklagten ebenfalls nicht. Denn eine solche Verwaltungspraxis muss ihrerseits auf ermessensgerechten Erwägungen beruhen, die vorliegend jedoch nicht dargelegt sind.

Die als einheitliche Entscheidung zu treffende Kostenentscheidung beruht, soweit das Verfahren übereinstimmend in der Hauptsache erledigt erklärt worden ist, auf § 161 Abs. 2 Satz 1 VwGO und im Übrigen auf § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Es entspricht billigem Ermessen unter Berücksichtigung des bisherigen Sach- und Streitstandes, die Kosten hinsichtlich des für erledigt erklärten Teils des Streitgegenstands der Beklagten aufzuerlegen. Indem die Beklagte die Standorte Nr. 5 („Y.“), 8 („W.“) und 14 („AT.“) aufgegeben und die Entfernung der dort platzierten Altglascontainer angeordnet hat, hat sie dem Antrag der Klägerin, der ausdrücklich darauf gerichtet war, Altkleidercontainer neben die vorhandenen Altglascontainer aufzustellen, den Boden entzogen. Damit hat die Beklagte die Erledigung durch eine Veränderung der Sachlage herbeigeführt. Andernfalls wäre die Beklagte aus den vorstehenden Erwägungen heraus auch insoweit unterlegen gewesen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 1 Satz 1, Abs. 2 VwGO i. V. m. § 709 Satz 1 und 2 ZPO.