Verwaltungsgericht Minden, 1 K 775/19

Tatbestand:

Der Kläger ist Eigentümer des Gebäudes mit der postalischen Anschrift Z.-straße in S. (G01).

Am 4. Februar 2019 stellte die Beklagte durch eine Ortsbesichtigung fest, dass das Gebäude zur Unterbringung von Personen genutzt wurde und in einzelnen Zimmern bis zu drei Betten aufgestellt waren. Zudem wurde festgestellt, dass eine Treppe zwischen dem Obergeschoss und der nördlichen Wohneinheit des Erdgeschosses herausgebrochen wurde und eine andere Treppe zwischen den beiden Wohneinheiten im Erdgeschoss durch eine Stahlbetontreppe ersetzt wurde.

Daraufhin untersagte die Beklagte dem Kläger mit Bescheid vom 6. Februar 2019 (Bauordnungsverfügung mit Zwangsgeldandrohung; im Folgenden: Ordnungsverfügung) unter Anordnung der sofortigen Vollziehung ab sofort und auf Dauer die Nutzung des Gebäudes, insbesondere zu Zwecken der Beherbergung von Arbeitskräften. Weiter drohte die Beklagte dem Kläger ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- Euro an. Mit Kostenbescheid vom selben Tag (im Folgenden: Kostenbescheid) forderte die Beklagte den Kläger zur Zahlung von Gebühren in Höhe von 500,- Euro auf.

Der Kläger erhob am 5. März 2019 Klage und stellte einen Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes. Mit Klageerhebung wies der Kläger unter Angabe weiterer Einzelheiten darauf hin, dass das Gebäude an zwei Firmen vermietet sei, die dort ihre Mitarbeiter unterbringen würden. Der Antrag auf Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes wurde mit Beschluss vom 21. Juni 2019 abgelehnt.

Bereits am 7. Mai 2019 stellte der Kläger hinsichtlich des Einbaus der Stahlbeton-treppe einen Bauantrag. In diesem Rahmen legte er eine statische Berechnung vor, wonach die Gesamtstabilität des Gebäudes gegeben sei. Mit Schreiben vom 20. Mai 2020 teilte die Beklagte dem Kläger mit, dass sein Antrag als zurückgenommen gelte, da er trotz Aufforderung keine weiteren Unterlagen eingereicht habe. Gegen diesen Bescheid erhob der Kläger Klage, die unter dem Aktenzeichen 1 K 1476/20 anhängig war und sich aufgrund eines Vergleichs am 4. März 2022 erledigt hat.

Am 25. Juni 2020 stellte die Beklagte im Rahmen einer Ortsbesichtigung fest, dass weiterhin Personen in dem Gebäude lebten. Sie setzte daher mit dem bestandskräftigen Bescheid vom 26. Juni 2020 ein Zwangsgeld in Höhe von 5.000,- Euro fest. Unter dem 3. September 2020 vermerkte die Beklagte, dass das Gebäude unbewohnt sei.

Zur Begründung der Klage macht der Kläger im Wesentlichen geltend: Die streitgegenständlichen Bescheide seien bereits formell rechtswidrig, da keine Anhörung stattgefunden habe. Zudem seien die materiellen Voraussetzungen eines bauaufsichtsrechtlichen Einschreitens nicht gegeben. Die Vermietung des Gebäudes stelle keine Nutzungsänderung dar, da sie von der genehmigten Wohnnutzung umfasst sei. Die beiden Wohnungen im Erdgeschoss seien aufgrund eines Mietvertrags vom 17. Dezember 2018 zwischen Januar 2019 und September 2020 an eine Firma aus der Fleischverarbeitungsbranche vermietet gewesen. Am 7. Januar 2019 habe er bei der Beklagten eine Wohnungsgeberbescheinigung (10 Personen) für das Erdgeschoss abgegeben. Die Wohnung im Obergeschoss sei vom 1. Februar 2018 bis zum 30. April 2020 aufgrund einer mündlichen Vereinbarung kostenfrei einem Innenausbaubetrieb zur Verfügung gestellt worden, den er für die Durchführung von Arbeiten beauftragt habe. Die Räumlichkeiten seien im Februar 2018 zwar noch nicht bezugsfertig gewesen, allerdings habe dem Innenausbaubetrieb keine andere Wohnung für seine Mitarbeiter zur Verfügung gestanden. Von Mai bis September 2020 sei eine monatliche Kaltmiete von 650,- Euro vereinbart gewesen. Am 16. April 2018 habe er hinsichtlich des Obergeschosses eine Wohnungsgeberbescheinigung für sechs Personen ausgestellt. Drei der sechs Personen seien allerdings nach zwei Monaten wieder ausgezogen. Die Nutzung der Räume sei im Wesentlichen durch dieselben Personen erfolgt und habe an deren Mitarbeitereigenschaft angeknüpft. Die Dauerhaftigkeit der Nutzung und die Freiwilligkeit des Aufenthalts würden für ein Wohnen sprechen. Jeder Bewohner habe einen Ort für sich selbst nutzen können. Gegen eine Beherbergung spreche beispielsweise, dass die Wohnungen nicht jedermann zur Verfügung gestanden hätten und es keine Nachbarbeschwerden gegeben habe. Der Aus- und Einbau der Treppen sei gemäß § 62 Abs. 1 Nr. 11 BauO NRW genehmigungsfrei. Abgesehen davon sei der streitgegenständliche Bescheid ermessensfehlerhaft. Es habe sich nicht um einen typischen Fall einer Nutzungsänderung gehandelt, sodass weitere Ermessenserwägungen erforderlich gewesen wären. Zudem sei nicht erforderlich, die Nutzung insgesamt und auf Dauer zu untersagen. Ferner hätte die Nutzungsuntersagung an die (Zwischen-)Mieter der Wohnungen gerichtet werden müssen.

Der Kläger beantragt,

den Bescheid der Beklagten vom 6. Februar 2019 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen,

und macht im Wesentlichen geltend: Die Nutzung des Gebäudes sei formell illegal, da für einen Beherbergungsbetrieb keine Genehmigung vorliege. Die Unterbringung fremder Personen in einem Zimmer stelle mangels Rückzugsort kein Wohnen dar. Außerdem teilten sich die Bewohner die Unterkunft nur deswegen, da es die einzige vom Arbeitgeber vorgegebene Möglichkeit sei. Durch die Nutzungsänderung sei der Bestandsschutz erloschen, sodass im Falle einer erneuten Nutzungsänderung aktuelle baurechtliche Anforderungen einzuhalten wären. Ein Fehler bei der Ausübung des personalen Auswahlermessens liege nicht vor. Der Kläger sei als Eigentümer verfügungsberechtigt und tatsächlich in der Lage, Abhilfe zu schaffen. Vor Erlass der Bescheide habe der Kläger keine Zwischenmieter erwähnt. Soweit er erstmals im gerichtlichen Verfahren Zwischenmieter benannt habe, fehle es an Belegen für ein tatsächlich bestehendes Mietverhältnis. Ein Einschreiten gegen die Bewohner sei nicht möglich gewesen, da diese nicht bekannt bzw. ermittelbar gewesen seien.

Mit Beschluss vom 19. Januar 2022 hat die Kammer das Verfahren dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.

Der Kläger ist im Termin zur mündlichen Verhandlung informatorisch angehört worden. Zudem hat das Gericht Beschäftigte der Beklagten, die Herren V. und C., als Zeugen vernommen. Hinsichtlich der jeweiligen Angaben wird auf das Sitzungsprotokoll Bezug genommen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichts- und Beiakten verwiesen.

Entscheidungsgründe:

Die gegen die Ordnungsverfügung gerichtete Klage hat in dem aus dem Tenor ersichtlichen Umfang Erfolg (I.). Soweit sich der Kläger auch gegen den Kostenbescheid wendet, hat seine Klage hingegen keinen Erfolg (II.).

I. Die Klage gegen die Ordnungsverfügung ist zulässig (1.), allerdings nur teilweise begründet (2.).

1. Die Klage gegen die Ordnungsverfügung ist als Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 Var. 1 VwGO) statthaft und auch im Übrigen zulässig. Insbesondere ist sie nicht deshalb unstatthaft (geworden), weil das streitgegenständliche Gebäude derzeit nicht bewohnt werde. Eine Erledigung des Verwaltungsakts im Sinne von § 43 Abs. 2 VwVfG NRW ist dadurch nicht eingetreten.

Nach dieser Vorschrift bleibt ein Verwaltungsakt wirksam, solange und soweit er nicht zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder auf andere Weise erledigt ist. Das Gesetz knüpft den Wirksamkeitsverlust des Verwaltungsakts entweder – wie in den Fällen der Rücknahme, des Widerrufs oder der anderweitigen Aufhebung – an ein formalisiertes Handeln der Behörde oder ‑ wie im Fall des Zeitablaufs – an einen eindeutig bestimmbaren Tatbestand. Daneben ist die Annahme einer Erledigung „auf andere Weise" nur in eng begrenzten Ausnahmefällen gerechtfertigt. Eine Erledigung „auf andere Weise" kann insbesondere auf einem Wegfall des Regelungsobjekts, auf einer inhaltlichen Überholung, auf einem einseitigen Verzicht oder der Rücknahme eines Antrags oder auf einer Änderung der Sach- und Rechtslage beruhen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 9. Mai 2012 - 6 C 3.11 -, juris Rn. 19 ff.; Sachs, in: Stelkens/Bonk/Sachs, VwVfG, 9. Auflage 2018, § 43 Rn. 209 ff.

Dies ist hier nicht der Fall. Die Ordnungsverfügung dient insbesondere als Grundlage für die mit Bescheid vom 26. Juni 2020 erfolgte Festsetzung eines Zwangsgelds. Soweit der Bescheid zudem auf die weitere Verwendung des Gebäudes zielt, ist er als Dauerverwaltungsakt in die Zukunft gerichtet

- vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 2. Oktober 2018 - OVG 10 S 75.17 -, juris Rn. 9 -.

2. Die Klage gegen die Ordnungsverfügung ist teilweise begründet.

Die Nutzungsuntersagung beruht auf § 58 Abs. 2 Satz 2 i.V.m. § 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW. Nach § 58 Abs. 2 Satz 2 BauO NRW haben die Bauaufsichtsbehörden im Rahmen ihrer Aufgabe, die Einhaltung der öffentlich-rechtlichen Vorschriften bei der Errichtung, der Änderung, der Nutzungsänderung und der Beseitigung sowie bei der Nutzung und Instandhaltung von Anlagen zu überwachen, nach pflichtgemäßem Ermessen die erforderlichen Maßnahmen zu treffen. § 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW sieht vor, dass die Bauaufsichtsbehörde die Nutzung untersagen kann, wenn Anlagen im Widerspruch zu öffentlich-rechtlichen Vorschriften genutzt werden.

Maßgeblicher Zeitpunkt für die rechtliche Überprüfung einer Nutzungsuntersagung ist die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung. Eine Nutzungsuntersagungsverfügung beinhaltet nicht nur das Gebot, die beanstandete Nutzung (einmalig) einzustellen, sondern auch das Verbot, auf Dauer dieselbe oder eine vergleichbare Nutzung dort wieder aufzunehmen oder aufnehmen zu lassen. Weiterhin handelt es sich um eine mit der Androhung eines Zwangsgelds verbundene Ermessensentscheidung der Behörde. Somit ist in Fällen dieser Art die Rechtmäßigkeit der Verfügung weiter „unter Kontrolle“ zu behalten, sodass nicht auf den Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung abzustellen ist.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 23. Januar 1989 - 4 B 132.88 - juris Rn. 6; OVG NRW, Urteil vom 19. Dezember 1995 - 11 A 2734/93 -, juris Rn. 9 ff.

In formeller Hinsicht begegnet die Ordnungsverfügung keinen rechtlichen Bedenken. Zwar ist der Kläger vor Erlass der Ordnungsverfügung nicht gemäß § 28 Abs. 1 VwVfG NRW angehört worden. Eine Anhörung ist weder schriftlich erfolgt, noch gibt es nach der Vernehmung des Zeugen C. Hinweise darauf, dass der Kläger bei einem der Ortstermine zum Erlass der Ordnungsverfügung angehört worden ist. Ein Anhörungsmangel ist gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW aber jedenfalls durch die mündliche Anhörung des Klägers am 12. Februar 2019, in der der Sachverhalt und die rechtliche Bewertung von den Beteiligten diskutiert worden sind (Bl. 26 der Beiakte 1), geheilt worden. Abgesehen davon hatte der Kläger in den gerichtlichen Verfahren die Gelegenheit zur Stellungnahme.

Die Ordnungsverfügung ist allerdings teilweise materiell rechtswidrig. Der Bescheid ist auslegungsbedürftig; er enthält vier auf das streitgegenständliche Objekt bezogene Verfügungen [a)]. Er ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO), soweit dem Kläger aufgegeben wurde, die Nutzung des streitgegenständlichen Gebäudes durch seine Mieter zu beenden [b)]. Soweit dem Kläger als Eigentümer untersagt wird, neue wohnnutzungsfremde Mietverhältnisse zu begründen, erweist sich die Ordnungsverfügung allerdings als rechtmäßig [c)]. Dies gilt auch hinsichtlich des Verbots, neue Mietverhältnisse hinsichtlich einer Wohnnutzung zu begründen [d)] bzw. das Gebäude selbst zu Wohnzwecken zu nutzen [e)]. Rechtliche Bedenken gegen die Zwangsgeldandrohung bestehen nicht [f)].

a) Die Ordnungsverfügung ist auslegungsbedürftig. In entsprechender Anwendung der §§ 133, 157 BGB sind ihr die vier vorgenannten Verfügungen [b) bis e)] zu entnehmen. Dies umfasst das seinerzeit vordringliche Ziel der Beklagten, die wohnnutzungsfremde Unterbringung von Arbeitskräften zu unterbinden (Bereinigung der Situation) und zu verhindern, dass der Kläger als Eigentümer neue wohnnutzungsfremde Mietverhältnisse begründet. Dieses Ziel verfolgt die Beklagte bei verständiger Lesart der Ordnungsverfügung, trotz der Verwendung des Begriffs „Beherbergung“, unabhängig davon, ob es sich dabei um eine Fremdbeherbergung im Sinne von § 3 Abs. 3 BauNVO handelt, oder aber um eine andere (Misch-)Form einer Unterkunftsgewährung, die die Variationsbreite einer zugelassenen Wohnnutzung verlässt. Ferner hat die Beklagte dem Kläger in der Annahme eines Erlöschens des Bestandsschutzes auch die Begründung neuer Mietverhältnisse zu Zwecken der Wohnnutzung und die eigene Nutzung des streitgegenständlichen Gebäudes zu Wohnzwecken untersagt. Dieses Verständnis der Ordnungsverfügung, das die Beteiligten teilen (Bl. 88, 94 der Gerichtsakte), folgt hinreichend bestimmt aus der Formulierung des Bescheidtenors, wonach die Nutzung des Gebäudes „insbesondere“ zu Zwecken der Beherbergung von Arbeitskräften untersagt wurde. Durch die Wendung „insbesondere“ wird deutlich, dass der Aspekte einer wohnnutzungsfremden Unterbringung von Arbeitskräften nur beispielhaften Charakter hat und der Schwerpunkt des Tenors auf dem ersten Halbsatz liegt, wonach die Nutzung des Gebäudes insgesamt untersagt wurde. Eine vollständige Nutzungsuntersagung entsprach auch der erkennbaren Zielsetzung der Beklagten, die seinerzeit ausweislich der Begründung der Ordnungsverfügung Bedenken hinsichtlich der Statik des Gebäudes hatte.

b) Soweit dem Kläger aufgegeben wurde, die Nutzung des streitgegenständlichen Gebäudes durch seine damaligen Mieter zu beenden, liegen die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW vor [aa)]. Die Verfügung erweist sich insoweit allerdings als ermessenfehlerhaft [bb)].

aa) Zu den öffentlich-rechtlichen Vorschriften im Sinne der Vorschrift gehören unter anderem die §§ 60 ff. BauO NRW, denen zufolge bestimmte Vorhaben der Einholung einer Baugenehmigung bedürfen. Gemäß § 60 Abs. 1 BauO NRW bedarf auch die Nutzungsänderung von bestehenden Anlagen grundsätzlich einer Baugenehmigung, soweit in den §§ 61 bis 63, 78 und 79 BauO NRW nichts anderes bestimmt ist. Von einer solchen Nutzungsänderung ist auszugehen, wenn sich die neue Nutzung von der bisherigen dergestalt unterscheidet, dass sie anderen oder weitergehenden Anforderungen bauordnungs- oder bauplanungsrechtlicher Art unterworfen ist oder unterworfen werden kann, d. h. schon dann, wenn lediglich die Möglichkeit besteht, dass die Zulässigkeit des geänderten Vorhabens nach den Bauvorschriften anders beurteilt werden kann.

Vgl. etwa OVG NRW, Urteil vom 21. November 2005 - 10 A 1166/04 -, juris Rn. 35; Boeddinghaus u.a., in: Boeddinghaus u.a., BauO NRW, Stand: März 2019, § 60 Rn. 21.

Ausgehend davon lag eine das Einschreiten nach § 82 Abs. 1 Satz 2 BauO NRW begründende genehmigungspflichtige Nutzungsänderung des zum Wohnen genehmigten Gebäudes vor. Ausnahmen von der Genehmigungspflicht sind nicht ersichtlich.

Eine Wohnnutzung zeichnet sich durch eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit, Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises sowie Freiwilligkeit des Aufenthaltes aus. Maßgeblich sind das Nutzungskonzept und seine grundsätzliche Verwirklichung, nicht das individuelle und mehr oder weniger spontane Verhalten einzelner Bewohner. Der Begriff des Wohnens ist dabei nicht zu eng zu verstehen. Die für das Wohnen prägende Möglichkeit zur Eigengestaltung des häuslichen Wirkungskreises erfordert in Abgrenzung dazu neben hinreichenden Aufenthaltsmöglichkeiten auch private Rückzugsräume, die der Eigengestaltung offenstehen. Das beschränkt den Nutzerkreis einer Wohneinheit allerdings nicht auf Familien bzw. Kleingruppen von Personen mit enger persönlicher Beziehung. Er schließt es insbesondere nicht aus, dass sich Personen auf freiwilliger Basis und aufgrund persönlicher Beziehungen zusammenfinden und gemeinschaftlich zusammenleben, wie beispielsweise bei einer studentischen Wohngemeinschaft. Dieselben Maßstäbe sind an neuere Typen von Wohngemeinschaften von Monteuren/Arbeitern oder Alterswohngemeinschaften zu stellen. Das dürfte auch dann noch gelten, wenn aufgrund eingeschränkter finanzieller Mittel eine Wohndichte erreicht wird, die hiesigen Wohnstandards nicht voll entspricht. Allerdings wird man eine Wohnnutzung regelmäßig bei einer Doppelbelegung von Schlafräumen nur annehmen können, wenn persönliche Beziehungen zwischen den Bewohnern bestehen, weil andernfalls ein Rückzug in das Private nicht in dem gebotenen Umfang möglich ist. Enger Freundschaft oder verwandtschaftlicher Bande bedarf es dazu allerdings nicht.

Vgl. etwa OVG NRW, Beschluss vom 27. Mai 2021 - 2 B 1866/20 -, juris Rn. 18; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 16. August 2019 - 1 LA 28/19 -, juris Rn. 7.

Die Variationsbreite des Wohnens wurde vor Erlass der Ordnungsverfügung zur Überzeugung des Gerichts im gesamten Gebäude überschritten. Dabei kann dahinstehen, ob u.a. der Umstand, dass das Gebäude nicht jedermann zur Anmietung zugänglich war, der Annahme einer Fremdbeherbergung im Sinne von § 3 Abs. 3 BauNVO entgegensteht. Es ist – wie bereits ausgeführt – nicht ersichtlich, dass die Beklagte die wohnnutzungsfremde Unterbringung von Arbeitskräften nur für den Fall untersagt hat, dass die Voraussetzungen des § 3 Abs. 3 BauNVO erfüllt wären. Vielmehr war entscheidungstragend, dass die Variationsbreite eines Wohnens verlassen wurde. Dies war hier der Fall.

Im Hinblick auf das Erdgeschoss ist zu berücksichtigen, dass dieses im Jahr 2019 nach dem damaligen Nutzungskonzept mit zehn Personen belegt wurde. Dass das Erdgeschoss auch tatsächlich so belegt war, ergibt sich beispielsweise aus der vorgelegten Aufstellung über die erzielten Mieteinnahmen (Bl. 97 der Gerichtsakte) sowie der Wohnungsgeberbescheinigung des Klägers (Bl. 113 der Gerichtsakte). Die Anzahl deckt sich auch mit den Feststellungen des Zeugen C. (Bl. 15 der Beiakte 1). Eine derart intensive Nutzung, die auf vier Zimmer nicht nur eine Doppelbelegung, sondern eine Mehrfachbelegung erfordert, ermöglicht keinen Rückzug in das Private und ist nicht mit neueren Typen von Wohngemeinschaften vergleichbar. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass die Belegungsverhältnisse in allen Zimmern auf persönlichen Beziehungen zwischen den Bewohnern beruhten. Es mag sein, dass zwei Bewohner (N.) miteinander verwandt gewesen sind. Weitere Verwandtschaftsverhältnisse hat der Kläger nicht behauptet (Seite 3 des Sitzungsprotokolls). Es mag auch sein, dass sich manche Bewohner vor dem Einzug aufgrund der gemeinsamen Berufstätigkeit kannten. Eine persönliche Verbindung, die es rechtfertigen würde, trotz der fehlenden Rückzugsmöglichkeiten ins Private von einer Wohnnutzung zu sprechen, ist damit aber noch nicht gegeben. Vor diesem Hintergrund ist auch bei einer Belegung des Erdgeschosses mit acht Personen, die nur mit einer Mehrfachbelegung der vier Zimmer möglich ist, von einer Überschreitung der Variationsbreite eines Wohnens auszugehen. Darüber hinaus drängt sich aufgrund weiterer Umstände des Einzelfalls der Eindruck auf, dass die Nutzung nicht auf eine Eigengestaltung der Haushaltsführung unter angemessener Einräumung von Privatsphäre, sondern auf eine Schlafstätte für (ausländische) Arbeiter während ihres Aufenthalts ausgelegt war. Dafür spricht beispielsweise der Umstand, dass der Kläger mit der Firma aus der Fleischverarbeitungsbranche eine Abrechnung des Mietzinses – auch der Grundmiete – nach der jeweiligen Anzahl der Bewohner vereinbart hat. Eine solche Gestaltung trägt einer flexibleren Belegungssituation Rechnung und ist im Hinblick auf eine Wohnnutzung eher unüblich. Des Weiteren fällt die Vereinbarung auf, wonach der Kläger im Falle eines drohenden Zahlungsausfalls des Zwischenmieters verlangen kann, dass das Gebäude innerhalb von zwei Tagen geräumt wird. Dies zeigt, dass es hier nicht darum ging, den Arbeitern eine Wohnung zur Eigengestaltung der Haushaltsführung mit entsprechenden wohnungstypischen Bleibeperspektiven bzw. Kündigungsfristen zur Verfügung zu stellen. Vor diesem Hintergrund ist beispielsweise nicht ausschlaggebend, dass der vorgelegte Mietvertrag vom 17. Dezember 2018 von einer „Wohnnutzung“ spricht. Insoweit handelt es sich um eine erkennbare Falschbezeichnung.

Diese Situation, die im gesamten Erdgeschoss bestand, wirkt sich auch auf die Räume im Obergeschoss aus. Diese bildeten nach der zum Zeitpunkt der Nutzungsänderung bestehende Genehmigungslage keine eigenständige Wohneinheit, deren baurechtliche Beurteilung von der Nutzung der nördlichen Wohneinheit im Erdgeschoss zu trennen ist (vgl. in diesem Sinne bereits Seite 7 des Eilbeschlusses). Dies folgt daraus, dass nach der Genehmigungslage die Räume im Obergeschoss über eine Treppe mit der nördlichen Wohneinheit verbunden waren. Eine Aufteilung der verbundenen Wohnräume in eine Nutzung zu Wohnzwecken einerseits und wohnnutzungsfremden Zwecken andererseits ist im Lichte dessen nicht möglich. Ein anderes Ergebnis würde sich allerdings auch dann nicht ergeben, wenn die Räume im Obergeschoss als eigene „Einheit“ baurechtlich zu beurteilen wären. Die Variationsbreite eines Wohnens wurde dort vor Erlass der Ordnungsverfügung ebenfalls überschritten. Ausweislich der eigenen Angaben des Klägers sowie der vorgelegten Wohnungsgeberbescheinigung (Bl. 114 der Gerichtsakte) wurden die Räume im Jahr 2018 nach dem Nutzungskonzept von sechs Personen einer Trockenbaufirma bewohnt. Eine derart intensive Nutzung war ebenfalls nur mit einer Doppelbelegung von Zimmern möglich, die keinen Rückzug in das Private ermöglicht hat. Dass das Nutzungskonzept von Anfang an auf weniger Personen ausgelegt war, ist nicht ersichtlich. Vielmehr hat der Kläger im Termin zur mündlichen Verhandlung angegeben, dass manche der Bewohner nur deswegen die Wohnung verlassen mussten, weil sie nicht weiter beschäftigt wurden (Seite 3 des Sitzungsprotokolls). Darüber hinaus sprechen auch hier die weiteren Umstände dafür, dass die Nutzung nicht auf eine Eigengestaltung der Haushaltsführung unter angemessener Einräumung von Privatsphäre, sondern auf eine Schlafstätte für (ausländische) Arbeiter während ihres Aufenthalts ausgelegt war. Dies belegt beispielsweise der Umstand, dass die Wohnung nach den Angaben des Klägers zum Zeitpunkt des Einzugs der Mitarbeiter nicht bezugsfertig war, die Arbeiter aber aus der Notwendigkeit ihres Arbeitgebers heraus gleichwohl dort „einquartiert“ wurden. Vor diesem Hintergrund wäre unter Würdigung sämtlicher Umstände des Einzelfalls auch dann noch von einer wohnnutzungsfremden Unterbringung auszugehen, wenn das Nutzungskonzept von Anfang an auf vier Bewohner ausgelegt gewesen wäre. Der Kläger hat im Eilverfahren zudem vorgetragen, dass sich im Obergeschoss auch nach der Reduzierung der Anzahl der Bewohner nach dem Nutzungskonzept zwei Personen ein Doppelzimmer teilten. Dass dies ausschließlich auf Personen mit einer entsprechenden persönlichen Beziehung beschränkt war, ist nicht ersichtlich.

Unter Berücksichtigung der vorstehenden Ausführungen sind auch sonst keine Gründe ersichtlich, hier noch von einer Wohnnutzung auszugehen. Soweit der Kläger beispielsweise unter Vorlage von „aktuellen“ Bewohnerlisten (z.B. Bl. 77 f. der Gerichtsakte) auf eine Dauerhaftigkeit des Aufenthalts der meisten Bewohner verweist, schließt sich das Gericht dem nicht an. Es bestehen – woraufhin die Beklagte mit Schriftsatz vom 30. Juli 2020 hingewiesen hat – schon erhebliche Zweifel an der Richtigkeit der vorgelegten Listen. Es gibt Ungereimtheiten, soweit der Kläger mit der am 13. Juli 2020 eingereichten Aufstellung belegen will, dass im Erdgeschoss acht Personen bereits seit dem 1. Januar 2019 leben. Dies lässt sich mit seinem Vortrag vom 10. Mai 2019 nicht vereinbaren, wonach im Mai 2019 im Erdgeschoss nur sechs Personen gelebt haben sollen. Darüber hinaus lässt sich die Aufstellung nicht mit den Feststellungen der Beklagten vom 25. Juni 2020 (Bl. 30 ff. der Beiakte 2) vereinbaren. Legt man die „aktuelle“ Aufstellung zugrunde, müssten im Juli 2020 die Herren D., O., Y. und Q. im Obergeschoss gelebt haben, und zwar bereits seit 2018. Insoweit wäre zu erwarten, dass ihre Namen im Juni 2020 auch auf dem Briefkasten vermerkt gewesen wären. Dies war ausweislich des Fotos der Beklagten vom 25. Juni 2020 allerdings nicht der Fall. Selbst wenn aber die Angaben des Klägers zur Dauerhaftigkeit des Aufenthalts als wahr unterstellt würden, vermag dies nicht die Annahme einer Wohnnutzung zu begründen. Die Dauerhaftigkeit des Aufenthalts ist nur ein Aspekt der wertenden Betrachtung, der hier angesichts der oben geschilderten Umstände – ebenso wie das Fehlen von Nachbarbeschwerden – nicht ausschlaggebend ist.

Da sich die formelle Illegalität bereits aus der Nutzungsänderung ergibt, bedarf an dieser Stelle keiner Erörterung mehr, ob sich alternativ eine formelle Illegalität aus dem Abbruch der Treppe und der Neuerrichtung einer Stahlbetontreppe ergeben würde. Insoweit bestehen jedenfalls Zweifel, dass nach der Stellung des Bauantrags für diese Baumaßnahmen nebst Vorlage der statischen Berechnung eine Nutzungsuntersagung weiterhin auf eine durch die Baumaßnahmen ggfs. hervorgerufene formelle Illegalität gestützt werden könnte. Bei einer Alternativbetrachtung, ob das Gebäude auch ohne Nutzungsänderung als formell illegal zu betrachten wäre, könnte dem Bauantrag nicht entgegengehalten werden, dass er nicht offensichtlich genehmigungsfähig ist, weil beispielsweise aktuelle Anforderungen an den Brandschutz nicht erfüllt wären. Denn alleine durch den Abbruch bzw. der Neuerrichtung von Treppen dürfte der Bestandsschutz nicht entfallen sein.

bb) Soweit dem Kläger aufgegeben wurde, die Nutzung des streitgegenständlichen Gebäudes durch seine Mieter zu beenden, hat die Beklagte allerdings ihr personales Auswahlermessen nicht fehlerfrei ausgeübt (§ 114 Satz 1 VwGO).

Die Störerauswahl muss sich maßgeblich am Grundsatz der Effektivität der Gefahrenabwehr orientieren. Die Leistungsfähigkeit des Ordnungspflichtigen ist insoweit ein weiteres maßgebliches Kriterium. Es besteht auch kein generelles Rangverhältnis zwischen der Inanspruchnahme des Verhaltens- und des Zustandsverantwortlichen. Die Entschließung, wer als Pflichtiger heranzuziehen ist, ist vielmehr an den Umständen des Einzelfalls, dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und dem Gebot effektiver und schneller Gefahrenbeseitigung auszurichten. In vielen Fällen wird es aus dem Blickwinkel der Gefahrenabwehr am Effektivsten sein, eine Bauordnungsverfügung an den Grundstückseigentümer zu richten. Dieser ist regelmäßig einfacher zu ermitteln und hat die Rechtsmacht über die Nutzung seines Grundstücks. Nur er hat es insbesondere bei häufig wechselnden Nutzungsverhältnissen in der Hand, dauerhaft für baurechtmäßige Zustände zu sorgen und darüber zu entscheiden, ob ein Bauantrag gestellt wird.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8. Mai 2020 - 2 B 457/20 -, juris Rn. 19, und vom 27. Mai 2021 - 2 B 1866/20 -, juris Rn. 28 ff.

In den Fällen, in denen ein Gebäude an Personen zur längerfristigen Nutzung überlassen wurde, ist eine Nutzungsuntersagung unter Effektivitätsgesichtspunkten allerdings regelmäßig gegenüber demjenigen auszusprechen, der die tatsächliche Verfügungsgewalt über den Teil der baulichen Anlage hat, dessen Nutzung untersagt werden soll. Soweit dieser Teil der baulichen Anlage vermietet ist, muss sich die Nutzungsuntersagung also grundsätzlich gegen den Mieter richten. Ausnahmsweise ist eine Inanspruchnahme des Eigentümers auch bei vermieteten Gebäuden möglich, wenn die unmittelbaren Nutzer der Räume ständig wechseln bzw. die einzelnen Nutzer der Bauaufsichtsbehörde unbekannt bleiben.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 2. August 2018 - 7 B 879/18 ‑, juris Rn. 6, vom 27. August 2018 - 10 B 850/18 -, juris Rn. 5, und vom 27. Mai 2021 - 2 B 1866/20 -, juris Rn. 30.

Art und Umfang der Ermittlungen im Verantwortungsbereich der Behörde sind von den formellen und materiellen Voraussetzungen der von der Behörde beabsichtigten Entscheidung abhängig. Sie muss die entscheidungserheblichen Tatsachen und Umstände allerdings soweit aufklären, dass die Voraussetzungen für den Abschluss des Verwaltungsverfahrens zu ihrer Überzeugung vorliegen. Die behördlichen Aufklärungspflichten finden weiter dort ihre Grenzen, wo ein Beteiligter oder sein Vertreter zu Fragen Aufklärung geben kann, dies aber unterlässt, obwohl ihm die Bedeutung für das Verfahren bewusst sein muss und die Aufklärung von ihm erwartet werden kann, weil sie ihm zumutbar ist. Diese Mitwirkungsobliegenheit erstreckt sich insbesondere auf solche Tatsachen, die für den Betroffenen günstig sind und die die Behörde nicht ohne Weiteres festzustellen vermag.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Mai 2021 - 2 B 1866/20 -, juris Rn. 37.

Angesichts der unklaren Belegungssituation in dem Gebäude ist zwar nicht zu beanstanden, dass die Beklagte mit der Ordnungsverfügung unter dem Gesichtspunkt einer effektiven Gefahrenabwehr nicht gegen die einzelnen (ausländischen) Arbeiter vorgegangen ist. Allerdings lagen ihr nach den Feststellungen im Hauptsacheverfahren vor Erlass der Ordnungsverfügung Anhaltspunkte dafür vor, dass das Gebäude an Firmen als Zwischenmieter zur langfristigen Nutzung überlassen wurde. Deshalb hatte für die Beklagte jedenfalls hinreichender Anlass bestanden, dem Kläger vor Erlass der Ordnungsverfügung durch eine (schriftliche) Anhörung Gelegenheit zu geben, seine Angaben zu ergänzen und den Sachverhalt – wären konkrete Angaben zu Mietern gemacht worden – weiter aufzuklären.

Das Gericht hält die Angaben des Klägers im Termin zur mündlichen Verhandlung, er habe im Ortstermin gegenüber dem Zeugen C. die Vermietung des streitgegenständlichen Gebäudes an Firmen erwähnt, für glaubhaft. Die Schilderungen des Klägers sind nachvollziehbar und detailliert. Soweit er sich an Einzelheiten nicht mehr erinnern konnte, hat er dies von sich aus eingeräumt. Der Kläger hat auch nicht versucht, seine Situation zu beschönigen, sondern zugestanden, dass er die Namen der Firmen nicht erwähnt habe. Die Angaben des Zeugen C. vermögen die Glaubhaftigkeit nicht zu erschüttern, obgleich er sich noch an manche Details des Ortstermins gut erinnern konnte. Soweit er etwa darauf verweist, dass er Notizen gemacht hätte, wenn ein Zwischenmieter erwähnt worden wäre, vermag dies nicht zu überzeugen. Dagegen spricht der Umstand, dass sich in der Beiakte 1 bis auf die Eintragungen in den Plänen und den kurzen Besprechungsvermerk keine Vermerke zu den Ortsterminen finden, die Rückschluss auf eine solche Praxis geben. Vielmehr konnte der Akte nicht einmal entnommen werden, dass der Zeuge – wie sich erst bei seiner Vernehmung herausstellte – insgesamt zweimal im Gebäude gewesen ist. Im Übrigen konnte der Zeuge nicht nachvollziehbar schildern, warum er sich nach über drei Jahren noch erinnern könne, ob Zwischenmieter erwähnt wurden.

Abgesehen davon liegt ein Ermessensfehler jedenfalls aus anderen Gründen seit März 2019 vor. Selbst wenn im Zeitpunkt des Erlasses der Ordnungsverfügung noch nicht zu beanstanden gewesen sein sollte, dass die Beklagte den Kläger als heranzuziehenden Zustandsstörer angesehen hat, hätte es ihr oblegen, ihre Ermessensbetätigung darauf hin zu überprüfen, nachdem der Kläger im gerichtlichen Eilverfahren mit Schriftsatz vom 5. März 2019 die konkreten Kontaktdaten der Mieter nebst weiterer Einzelheiten der Vermietung benannt hat. Dies folgt aus dem Charakter der Nutzungsuntersagung als Dauerverwaltungsakt, den eine Behörde auch nach seinem Erlass „unter Kontrolle zu halten" hat.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27. Mai 2021 - 2 B 1866/20 -, juris Rn. 40.

Insoweit hält das Gericht nicht mehr an seinen Feststellungen im Eilbeschluss vom 21. Juni 2019 (Seite 9 f.) fest. Anhaltspunkte dafür, dass die Beklagte ihre Ermessensbetätigung überprüft hat, sind nicht zu erkennen.

c) Soweit dem Kläger untersagt wird, neue wohnnutzungsfremde Mietverhältnisse zu begründen, erweist sich die Ordnungsverfügung allerdings als rechtmäßig. Hinsichtlich der Rechtsgrundlage sowie der tatbestandsmäßigen Voraussetzungen einer solchen Nutzungsuntersagung wird auf die obigen Ausführungen verwiesen. Die Verfügung erweist sich insoweit auch als ermessensfehlerfrei.

Da es Aufgabe der Bauaufsichtsbehörde ist, für die Einhaltung der öffentlich-rechtlichen Vorschriften zu sorgen (§ 58 Abs. 2 BauO NRW), entspricht der Erlass einer Nutzungsuntersagung regelmäßig dem Sinn und Zweck der Ermächtigung und damit einer pflichtgemäßen Ermessensausübung. Die angeordnete Nutzungsuntersagung trägt insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit Rechnung. Für eine Nutzungsuntersagung reicht grundsätzlich schon die formelle Rechtswidrigkeit der Nutzung, also das bloße Fehlen einer Baugenehmigung. Eine auf die formelle Illegalität gegründete Nutzungsuntersagung stellt sich grundsätzlich selbst dann als verhältnismäßig dar, wenn das Vorhaben genehmigungsfähig ist. Das gilt auch für den Fall, dass ein entsprechender Bauantrag gestellt worden ist. Etwas anderes kann ausnahmsweise gelten, wenn dieser – aus Sicht der Baugenehmigungsbehörde – offensichtlich genehmigungsfähig ist und der Erteilung der Baugenehmigung auch sonst keine Hindernisse entgegenstehen. In diesem Fall wäre eine Genehmigung des Bauantrags ein milderes Mittel im Vergleich zur Nutzungsuntersagung.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 14. Februar 2014 - 2 A 1181/13 -, juris Rn. 9 ff., und vom 1. August 2019 - 10 B 813/19 -, juris Rn. 6 f.

Diese rechtlichen Maßstäbe hat die Beklagte erkannt und angewandt. Dass der Kläger einen offensichtlich genehmigungsfähigen Bauantrag für eine wohnnutzungsfremde Unterbringung gestellt hat, ist nicht ersichtlich.

Die Verfügung erweist sich auch hinsichtlich des personalen Auswahlermessens als ordnungsgemäß. Das Verbot, neue wohnnutzungsfremde Mietverhältnisse zu begründen, zielt darauf ab zu verhindern, dass nach der Beendigung der Nutzung durch die bestehenden (Zwischen-)Mieter durch den Kläger als Eigentümer neue wohnnutzungsfremde Mietverhältnisse begründet werden. Damit soll gewährleistet werden, dass eine einmal bereinigte Situation bereinigt bleibt. Insoweit kommt als Adressat ausschließlich der Kläger als Eigentümer in Betracht.

d) Soweit dem Kläger untersagt wurde, als Eigentümer neue Mietverhältnisse hinsichtlich einer Wohnnutzung zu begründen, ist die Ordnungsverfügung ebenfalls rechtmäßig. Die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen liegen dafür vor, weil durch die Nutzungsänderung der ursprüngliche Bestandsschutz entfallen ist und eine Wohnnutzung daher ebenfalls formell rechtwidrig ist [aa)]. Die Verfügung ist insoweit auch ermessensfehlerfrei [bb)].

aa) Durch die Aufnahme einer wohnnutzungsfremden Unterbringung ist der Bestandsschutz hinsichtlich einer Wohnnutzung erloschen.

Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG sichert unter dem Gesichtspunkt des Bestandsschutzes dem Eigentümer das durch Eigentumsausübung Geschaffene und verleiht einem rechtmäßig begründeten Bestand und seiner Nutzung Durchsetzungskraft auch gegenüber neuen entgegenstehenden gesetzlichen Anforderungen; er berechtigt auch dazu, die zur Erhaltung und zeitgemäßen Nutzung der baulichen Anlage notwendigen Maßnahmen durchzuführen. Der Bestandsschutz für eine bestimmte Art von Nutzung endet nicht notwendig schon mit deren faktischer Beendigung. Art. 14 Abs. 1 Satz 1 GG räumt dem Berechtigten vielmehr zum Schutze des Vertrauens in den Fortbestand einer bisherigen Rechtsposition je nach den konkreten Einzelumständen eine gewisse Zeitspanne ein, innerhalb derer der Bestandsschutz nachwirkt und noch Gelegenheit besteht, an den früheren Zustand anzuknüpfen. Jedoch überwiegt das öffentliche Interesse an der Durchsetzung der veränderten bebauungsrechtlichen Ordnung, wenn der Berechtigte erkennbar von dem Bestandsschutz keinen Gebrauch mehr machen will. In einer für die Verkehrsauffassung besonders sinnfälligen Weise kommt die Beendigung einer bestimmten Art von Nutzung dadurch zum Ausdruck, dass der Berechtigte in dem Gebäude eine andersartige Nutzung aufnimmt und dies nach außen sichtbar wird. Der tatsächliche Beginn einer anderen Nutzung, die außerhalb der Variationsbreite der bisherigen Nutzungsart liegt und die erkennbar nicht nur vorübergehend ausgeübt werden soll, unterbricht den Zusammenhang und lässt den Bestandsschutz, der lediglich die Fortsetzung der bisherigen, einmal rechtmäßig ausgeübten Nutzung gewährleisten soll, entfallen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 25. März 1988 - 4 C 21.85 -, juris Rn. 24 ff.; OVG NRW, Beschlüsse vom 17. September 2020 ‑ 7 B 912/20 -, juris Rn. 4, vom 15. Februar 2021 ‑ 7 B 1708/20 ‑, juris Rn. 8, und vom 15. Februar 2021 - 2 B 1965/20 -, juris Rn. 16.

Dementsprechend ist für das Bauordnungsrecht anerkannt, dass dann, wenn eine früher genehmigte Nutzung nach ihrer Änderung wieder aufgenommen werden soll, eine (erneute) Nutzungsänderung vorliegt, die ihrerseits nicht mehr von der früher erteilten Genehmigung gedeckt ist, sondern einer erneuten Baugenehmigung bedarf.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 8. Januar 2007 - 7 B 2521/06 ‑, juris Rn. 6.

So liegt es hier. Nach den oben erörterten Feststellungen zum Nutzungskonzept des streitgegenständlichen Gebäudes hat es der Kläger als Berechtigter zwei Firmen ermöglicht, das Gebäude zu wohnnutzungsfremden Zwecken zu nutzen. Es mag sein, dass der Kläger rechtsirrig davon ausgegangen ist, dass das Nutzungskonzept noch in die Variationsbreite eines Wohnens fällt. Auf ein Verschulden kommt es allerdings weder grundsätzlich im Bauordnungsrecht an, noch hängt das Erlöschen des Bestandsschutzes, der an die tatsächliche Situation in ihrer Wertung durch die Verkehrsauffassung anknüpft, davon ab. Die neue Nutzung ist auch – dem Kläger zurechenbar – tatsächlich umgesetzt worden.

Die Nutzungsänderung war auch auf Dauer angelegt. Dafür spricht bereits die tatsächliche Nutzungssituation, die auch nach Erlass der Ordnungsverfügung für einige Zeit aufrechterhalten wurde. Abgesehen davon ist zu berücksichtigen, dass der Mietvertrag vom 17. Dezember 2018 nicht befristet war. Wie bereits ausgeführt, begründet bereits die mit diesem Mietvertrag verbundene Belegung eine Nutzungsänderung des gesamten Gebäudes, da die nördliche Wohneinheit im Erdgeschoss eine Einheit mit den Räumen im Obergeschoss bildet. Darüber hinaus war auch die wohnnutzungsfremde Vermietung der Räume im Obergeschoss auf Dauer angelegt. Insoweit ist aufgrund der Feststellungen im Hauptsacheverfahren davon auszugehen, dass zum Zeitpunkt der Vermietung des Obergeschosses im Jahr 2018 – wie bereits ausgeführt – das Nutzungskonzept die Unterbringung von sechs Personen umfasst hat. Eine solche Belegung ist dann in einer dem Kläger zurechenbarer Weise auch tatsächlich erfolgt. Unabhängig davon wäre aufgrund der ebenfalls bereits geschilderten Umstände des Einzelfalls („Einquartierung“ durch den Arbeitgeber, sporadische Ausstattung der Wohnung; keine Bezugsfertigkeit bei Einzug) auch dann von einer dauerhaften Ausrichtung auf wohnnutzungsfremde Zwecke auszugehen, wenn von Anfang an nur die Einquartierung von vier Personen geplant gewesen wäre.

Ebenso war die tatsächliche Situation hinreichend nach außen kenntlich geworden. Dies folgt bereits aus dem Umstand, dass der Kläger durch Wohnungsgeberbescheinigungen gegenüber der Beklagten mitgeteilt hat, dass 2018 sechs Personen im Obergeschoss und Anfang 2019 weitere 10 Personen im Erdgeschoss eingezogen sind. Aufgrund der angegebenen Namen drängte sich ersichtlich auf, dass es sich dabei nicht um größere Familien handelte, sondern um vorwiegend männliche (ausländische) Arbeiter. Dies ließ darauf schließen, dass das streitgegenständliche Gebäude nicht mehr auf eine Eigengestaltung der Haushaltsführung unter angemessener Einräumung von Privatsphäre ausgelegt war, sondern als Schlafstätte für (ausländische) Arbeiter während ihres Aufenthalts. Dieser Bewertung steht die Bezeichnung als „Wohnungsgeber“ nicht entgegen. Die Verkehrsauffassung knüpft nicht an die rechtliche Bewertung durch den Kläger oder an die Bezeichnung des Formulars an, sondern an die tatsächliche Situation, die hier von einer hohen Belegungsdichte miteinander nicht verwandter Personen geprägt war. Abgesehen davon liegt eine hinreichende Kenntlichkeit nach außen auch deswegen vor, weil im Januar 2019 hinsichtlich des streitgegenständlichen Gebäudes zahlreiche Personen beim Einwohnermeldeamt der Beklagten angemeldet waren und zehn der neu eingezogenen Personen gegenüber der Beklagten angegeben hatten, bei einer Firma aus der Fleischzerlegungbranche zu arbeiten (Bl. 7 der Beiakte 1). Entsprechend waren diese Umstände auch Anlass dafür, dass das Bürgerbüro die Bauaufsichtsbehörde informierte. Unabhängig davon wurde die tatsächliche Situation auch dadurch nach außen ersichtlich, dass an dem Haus Namenslisten aushingen, die auf die hohe Belegungsdichte miteinander nicht verwandter Personen schließen ließen (vgl. z.B. Bl. 30 f. der Beiakte 2).

Der Bestandsschutz für die frühere Nutzung, der an die tatsächliche Situation in ihrer Wertung durch die Verkehrsauffassung anknüpft, ist damit erloschen.

bb) Die Verfügung ist insoweit auch ermessensfehlerfrei.

Wie bereits ausgeführt, entspricht der Erlass einer Nutzungsuntersagung im Falle einer formellen Illegalität regelmäßig dem Sinn und Zweck der Ermächtigung und damit einer pflichtgemäßen Ermessensausübung. Es ist daher nicht zu beanstanden, dass die Beklagte keine weiteren Ausführungen – etwa zur formellen Illegalität – in ihre Ermessenserwägungen aufgenommen hat. Dass die Ermessenserwägungen auf die Untersagung der Nutzung des streitgegenständlichen Gebäudes insgesamt zielen, zeigt neben der Formulierung des Tenors, auf den die Ermessenserwägungen bezogen sind, auch die Wendung „ich habe mich nach pflichtgemäßen Ermessen zur Untersagung der Nutzung entschieden“, die weit gefasst ist. Entgegen der Rechtsauffassung des Klägers waren weitergehende Ausführungen auch nicht deswegen erforderlich, weil die Beklagte von einem Erlöschen des Bestandsschutzes ausgegangen ist. Ob ein Bestandsschutz erloschen ist, ist kein Aspekt der Ermessensausübung, sondern Voraussetzung auf Tatbestandsebene. Umstände, die es ausnahmsweise gerechtfertigt hätten, trotz der formellen Illegalität nicht gegen die Nutzung des streitgegenständlichen Gebäudes insgesamt vorzugehen, sind nicht ersichtlich und mussten von der Beklagten auch nicht näher erörtert werden.

Die Nutzungsuntersagung ist auch verhältnismäßig. Es ist nicht ersichtlich, dass der Kläger einen offensichtlich genehmigungsfähigen Bauantrag für eine Nutzung des Gebäudes zu Wohnzwecken gestellt hat. Insoweit genügt nicht der Bauantrag vom 7. Mai 2019, der sich nur auf den Aus- und Einbau der Treppen bezieht. Abgesehen davon hat die Beklagte nachvollziehbar dargelegt, dass eine offensichtliche Genehmigungsfähigkeit wegen ungeklärter Fragen im Hinblick auf die Öffnungen in der Gebäudeabschlusswand nicht gegeben ist.

Die Verfügung ist auch hinsichtlich des personalen Auswahlermessens ordnungsgemäß. Das Verbot, neue Mietverhältnisse zum Zwecke der Wohnnutzung zu begründen, zielt darauf ab zu verhindern, dass nach der Beendigung der Nutzung durch die bestehenden (Zwischen-)Mieter durch den Kläger als Eigentümer Mietverhältnisse zum Zwecke der Wohnnutzung begründet werden. Damit soll gewährleistet werden, dass eine einmal bereinigte Situation bereinigt bleibt. Insoweit kommt als Adressat der Verfügung ausschließlich der Kläger in Betracht.

e) Das dem Kläger auferlegte Verbot, das streitgegenständliche Gebäude selbst zu Wohnzwecken zu nutzen, ist nach alledem ebenfalls rechtmäßig.

f) Rechtliche Bedenken gegen die Zwangsgeldandrohung bestehen nicht. Die verfügte Androhung eines Zwangsgelds von 5.000,- Euro beruht auf den §§ 55 Abs. 1, 57 Abs. 1 Nr. 2, 60 und 63 VwVG NRW.

Die Zwangsgeldandrohung war nicht deswegen aufzuheben, weil die Nutzungsuntersagung – wie unter b) ausgeführt – teilweise rechtswidrig ist. Der Androhung des Zwangsgelds verbleibt zur Durchsetzung der vorstehend unter c) bis e) erörterten, rechtmäßigen Verfügungen – nur darauf bezieht sie sich nach teilweiser Aufhebung der Ordnungsverfügung noch – ein Anwendungsbereich.

Das angedrohte Zwangsgeld ist auch nicht unverhältnismäßig hoch. Die Beklagte weist im Bescheid zu Recht darauf hin, dass gemäß § 60 Abs. 1 Satz 2 VwVG NRW bei der Bemessung des Zwangsgelds auch das wirtschaftliche Interesse des Betroffenen an der Nichtbefolgung des Verwaltungsakts zu berücksichtigen ist („Beugemittel“). Ausgehend von den erzielbaren Einnahmen durch Vermietung des Gebäudes und hinsichtlich etwaiger „Ersparnisse“ durch ein eigenes Bewohnen ist ein Ansatz von 5.000,- Euro gerechtfertigt, um die mit dem Zwangsgeld bezweckte Beugewirkung zu erreichen.

II. Die Klage gegen den Kostenbescheid ist zulässig (1.), allerdings unbegründet (2.).

1. Die Klage gegen den Kostenbescheid ist zulässig, insbesondere ist sie fristgerecht erhoben worden. Zwar hat der Kläger den Kostenbescheid mit Schriftsatz vom 5. März 2019 nicht ausdrücklich angefochten. In verständiger Würdigung seines Klageantrags (§ 88 VwGO) ist entsprechend seinem wahren Rechtsschutzziel die Klage aber unter Berücksichtigung der Klagebegründung dahingehend auszulegen, dass auch der Kostenbescheid angefochten werden sollte. Dieses Verständnis belegt unter anderem die Formulierung auf Seite 7 der Klageschrift, wonach die Kosten unter dem Vorbehalt einer Rückforderung bezahlt wurden. Dies zeigt, dass der Kläger auch den Kostenbescheid zur Prüfung durch das Gericht stellen und sich gerade nicht mit dem Eintritt einer Bestandskraft abfinden wollte.

Vor diesem Hintergrund kann dahinstehen, ob § 22 Abs. 1 Halbsatz 2 GebG NRW, wonach sich der Rechtsbehelf gegen eine Sachentscheidung auch auf die Kostenentscheidung erstreckt, auf die vorliegende Konstellation anwendbar ist, in der ein gesonderter Kostenbescheid ergeht.

Verneinend: OVG NRW, Beschluss vom 15. Mai 2003 - 9 B 1517/02 -, juris Rn. 34.

2. Die Klage ist allerdings unbegründet. Der Kostenbescheid ist rechtmäßig und verletzt den Kläger nicht in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Die Festsetzung der Verwaltungsgebühr in Höhe von 500,- Euro beruht auf den §§ 1 Abs. 1 Nr. 1, 9 Abs. 1, 12 ff. GebG NRW i.V.m. der AVerwGebO NRW (jeweils in der am 6. Februar 2019 gültigen Fassung).

Der Kostenbescheid ist formell rechtmäßig. Die Anhörung nach § 28 Abs. 1 VwVfG NRW war zwar nicht nach § 28 Abs. 2 VwVfG NRW entbehrlich. Ein Anhörungsmangel ist gemäß § 45 Abs. 1 Nr. 3, Abs. 2 VwVfG NRW aber jedenfalls durch die mündliche Anhörung des Klägers am 12. Februar 2019, in der auch der Kostenbescheid von den Beteiligten diskutiert worden ist (Bl. 26 der Beiakte 1), geheilt worden. Abgesehen davon hatte der Kläger im Gerichtsverfahren die Gelegenheit zur Stellungnahme.

Der Kostenbescheid ist auch materiell rechtmäßig.

a) Ungeschriebene Voraussetzung des von der Beklagten geltend gemachten Anspruchs ist, dass die zugrundeliegende Amtshandlung rechtmäßig war.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 18. Februar 2016 - 10 A 985/14 -, juris Rn. 49.

Dies war hier noch der Fall. Zwar ist die Ordnungsverfügung – wie ausgeführt – teilweise rechtswidrig. Allerdings verbleibt ihr ein rechtmäßiger Anwendungsbereich, auf den der Erlass des Kostenbescheids gestützt werden kann. Dass die Beklagte, hätte sie die Ordnungsverfügung von Anfang an auf die rechtmäßigen Verfügungen beschränkt, von der Erhebung von Verwaltungsgebühren abgesehen hätte, ist nicht ersichtlich.

b) Gegen die festgesetzte Höhe der Verwaltungsgebühr ist nichts zu erinnern. Angesichts einer in der Tarifstelle 2.8.2.2 der AVerwGebO NRW a. F. vorgesehenen Rahmengebühr von 100,- bis 750,- Euro für die Untersagung rechtswidriger Nutzungen ist unter Berücksichtigung der Kriterien des § 9 Abs. 1 GebG NRW a. F. (u.a. Bedeutung der Amtshandlung für den Gebührenschuldner) ein Ansatz von 500,- Euro nicht überhöht. Dies gilt auch vor dem Hintergrund, dass sich eine der vier Verfügungen als rechtswidrig erweist, da auch hinsichtlich der anderen Verfügungen ein entsprechender Gebührenansatz gerechtfertigt ist. Angesichts den von der Beklagten herangezogenen Empfehlungen des Städtetags Nordrhein-Westfalen zur Gebührenfestsetzung bei Tarifstellen mit Rahmensätzen (Bl. 120 f. der Gerichtsakte) ist auch nichts dafür ersichtlich, dass die Beklagte für die rechtmäßigen Verfügungen eine geringere Gebühr festgesetzt hätte.

Es ist insoweit auch nicht zu beanstanden, dass die Beklagte zur gleichmäßigen Ermessensausübung auf die Empfehlungen des Städtetags Nordrhein-Westfalen zurückgegriffen hat. Die dort genannten Voraussetzungen liegen hier vor. Eine Nutzungsänderung zu einer wohnnutzungsfremden, eher gewerblich geprägten Unterbringung ist – wie bereits ausgeführt – gegeben. Der erfolgte Abbruch der Treppe in der nördlichen Wohneinheit im Erdgeschoss und die Errichtung einer Stahlbetontreppe zwischen den Wohneinheiten im Erdgeschoss stellen nach der zum Zeitpunkt des Erlasses des Bescheids (6. Februar 2019) gültigen Fassung der Bauordnung NRW genehmigungsbedürftige bauliche Maßnahmen dar. Eine Genehmigungsfreiheit folgt insbesondere nicht aus § 62 Abs. 1 Nr. 11 a) a.F. Nach dieser Vorschrift sind nichttragende oder nichtaussteifende Bauteile innerhalb baulicher Anlagen mit Ausnahme von Wänden, Decken und Türen von notwendigen Fluren als Rettungswege genehmigungsfrei. Selbst wenn die Behauptung des Klägers, die Treppen seien nichttragende oder nichtaussteifende Bauteile, als wahr unterstellt wird, greift die vorgenannte Ausnahmevorschrift nicht ein. Die eng auszulegende Ausnahmevorschrift bezieht sich, wie die im zweiten Halbsatz genannten Gegenausnahmen („Wände, Decken und Türen“) zeigen, lediglich auf die Änderung untergeordneter Bauteile, nicht jedoch auf den Abbruch bzw. die Neuerrichtung von Treppen, die überdies als Rettungswege für die Aufenthaltsräume im Obergeschoss dienen. Insoweit stellen die Baumaßnahmen auch keine lediglich geringfügige Änderung im Sinne von § 62 Abs. 1 Nr. 11 b) a.F. dar. Selbst wenn die Voraussetzungen des ersten Halbsatzes von § 62 Abs. 1 Nr. 11 a) a.F. noch als erfüllt angesehen würden, würde hier nach ihrem Sinn und Zweck jedenfalls die Gegenausnahme greifen. Es wäre widersinnig, wenn etwa die Änderung einer Wand eines Rettungswegs genehmigungsbedürftig wäre, der Abbruch bzw. die Neuerrichtung von Treppen als elementare Bestandteile eines Rettungswegs (hier zum Obergeschoss) aber genehmigungsfrei. Umstände des Einzelfalls, die eine Abweichung von der Empfehlung des Städtetags Nordrhein-Westfalen erfordern würden, sind hier nicht ersichtlich.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 155 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit der Kostenentscheidung beruht auf § 167 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.