Verwaltungsgericht Minden, 3 K 8246/17

Tatbestand:

Die Kläger sind je hälftige Miteigentümer eines 188/1000 Miteigentumsanteils an dem Grundstück G. im Stadtgebiet der Beklagten (Gemarkung H., Flur N01, Flurstück N02, eingetragen im Grundbuch von H., Blatt N03), verbunden mit Sondereigentum an einer Raumeinheit des auf dem Grundstück errichteten Mehrfamilienhauses. Das Grundstück hat mehrere Eigentümer, die eine Gemeinschaft der Wohnungseigentümer nach dem Wohnungseigentumsgesetz (im Folgenden: WEG) bilden. Für dieses Grundstück erfolgt durch die Beklagte u. a. eine Heranziehung zu Schmutzwassergebühren.

Maßstab für die Berechnung der Schmutzwassergebühr ist nach § 2 der hierfür maßgeblichen Satzung der Beklagten über die Kostendeckung der Grundstücksentwässerung und der Abwasseruntersuchungen vom 22.11.1973 in der Fassung der 39. Änderungssatzung vom 14.12.2015 (im Folgenden: der Satzung) der modifizierte Frischwassermaßstab. Gebührenpflichtig für die Schmutzwassergebühr ist – soweit hier von Interesse – nach § 4 Abs. 2 Satz 1 Buchst. a) der Satzung der Eigentümer oder die Eigentümerin des an die Abwasseranlage angeschlossenen Grundstücks, wobei nach § 4 Abs. 2 Satz 2 der Satzung mehrere Gebührenpflichtige Gesamtschuldner sind.

Mit streitgegenständlichem Bescheid über die Schmutzwassergebühr vom 19.12.2016 setzte die Beklagte für die „Verbrauchsstelle 33609 H., G.“ und für den Abrechnungszeitraum 16.12.2015 bis 15.12.2016 eine Schmutzwassergebühr i. H. v. insgesamt 556,93 € fest. Den Bescheid adressierte die Beklagte an die „ETG G., vertr. d. d. M.“.

Mit am 19.01.2017 bei der Beklagten eingegangenem Schreiben legten die Kläger in eigenem Namen – und nur für sich – Widerspruch gegen den Bescheid vom 19.12.2016 ein. Weitere Widersprüche anderer Teileigentümer des Grundstücks erfolgten nicht. Ihren Widerspruch begründeten die Kläger mit weiterem per E-Mail übermittelten Schreiben vom 19.04.2017 im Wesentlichen dahingehend, dass die Beklagte eine Dichtheitsprüfung der privaten Abwasserkanäle nur unzureichend umgesetzt habe und es daher zu erheblichen Fremdwassereinträgen in das Kanalnetz komme. Der Fremdwasseranteil betrage über 50 %. Bei gehöriger Eindämmung des Fremdwasseranfalls könne man die Schmutzwassergebühr deutlich senken. Man wende sich gegen den Bescheid vom 19.12.2016 nur hinsichtlich einer auf ihre Wohneinheit entfallenden Schmutzwassermenge von 73,4 m³ und damit nur in Höhe eines Anteils an der festgesetzten Schmutzwassergebühr von 228,27 €. Ihren Berechnungen nach müsse sich die auf sie entfallende Gebühr bei stringentem Nachhalten der Dichtheitsprüfungen durch die Beklagte auf 216,53 € reduzieren, weshalb sie 11,74 € weniger zahlen müssten.

Mit an die Kläger adressiertem Widerspruchsbescheid vom 15.08.2017 wies die Beklagte den Widerspruch zurück. In der Betreffzeile des Widerspruchsbescheides heißt es u. a.:

„Widerspruch gegen den Bescheid über die Schmutzwassergebühr vom 19.12.2016

- Verbrauchsstelle 33609 H., K.

(…)

- Steuerpflichtige: WEG K.“

Der erste Satz im Textteil des Widerspruchsbescheides lautet wie folgt:

„Sehr geehrte Frau V., sehr geehrter Herr V., mit Ihrem o.g. Schreiben haben Sie als Eigentümer einer Wohnung im Gebäude K. und damit als Teil der Eigentümergemeinschaft fristgerecht Widerspruch gegen meinen Bescheid vom 19.12.2016 erhoben.“

Wegen der weiteren Einzelheiten wird auf den Inhalt der genannten Bescheide Bezug genommen.

Die Kläger haben am 15.09.2017 Klage erhoben, mit der sie nunmehr die komplette Aufhebung des Ausgangsbescheides vom 19.12.2016 und des Widerspruchsbescheides vom 15.08.2017 erstreben. Zur Begründung erweitern und vertiefen sie im Wesentlichen ihr Vorbringen aus dem Verwaltungsverfahren. Sie seien klagebefugt, weil sie Miteigentümer der Wohnungseigentümergemeinschaft und damit zugleich Miteigentümer am Grundstück seien. Die angefochtenen Bescheide beträfen daher zugleich in ihren Rechten. Sie vertreten weiterhin die Auffassung, dass die Beklagte ihren gesetzlichen Verpflichtungen zur Überwachung und Instandhaltung der Abwasseranlagen nicht ausreichend nachkomme und insbesondere dem Fremdwassereintrag nicht ausreichend begegne. Es sei ermessensfehlerhaft, wenn die Beklagte auf umfassende und flächendeckende Dichtigkeitsprüfungen in ihrem Satzungsrecht verzichte. Die durch die Fremdwasserbehandlung verursachten höheren Betriebskosten der Abwasseranlagen dürften daher nicht über Schmutzwassergebühren auf die Gebührenpflichtigen umgelegt werden. Das von der Beklagten erarbeitete Fremdwassersanierungskonzept sei unzureichend.

Die Kläger beantragen schriftsätzlich sinngemäß,

den Bescheid der Beklagten über die Schmutzwassergebühr vom 19.12.2016 sowie den Widerspruchsbescheid vom 15.08.2017 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt schriftsätzlich,

die Klage abzuweisen.

Sie nimmt im Wesentlichen auf den Inhalt ihres Widerspruchsbescheides Bezug und macht ergänzend geltend, dass die Klagebefugnis der Kläger fraglich sei. Die angefochtenen Bescheide hätten sich an die gesamte Wohnungseigentümergemeinschaft als Abgabepflichtige gerichtet. Im Übrigen sei der Ansatz auch der Kosten für die Behandlung des Fremdwassers in der Kalkulation der Schmutzwassergebühr rechtlich nicht zu beanstanden. Als öffentlich-rechtlichem Träger einer gebührenfinanzierten Einrichtung stehe ihr ein weiter, gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbarer Ermessensspielraum in Bezug darauf zu, wie sie bei Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften, des Prinzips der Erforderlichkeit sowie des Gebots der Wirtschaftlichkeit den Betrieb führe. Die Fremdwasserquote liege bei ihr mit 30-40 % auf einem mittleren Niveau. Sie habe zudem ein Fremdwassersanierungskonzept und ein umfassendes Abwasserbeseitigungskonzept erarbeitet, das die von ihr eingeleiteten und ihr zumutbaren Maßnahmen zur Reduktion des Fremdwassereintrags darstelle. Die von den Klägern durchgeführten Berechnungen seien spekulativ. Die Kostenersparnis in der Abwasserbehandlung bei einer satzungsmäßigen Verpflichtung aller Grundstückseigentümer zur Prüfung und ggf. Sanierung ihrer privaten Anschlussleitungen sei nicht seriös quantifizierbar. Es sei nicht ermessensfehlerhaft, dass sie nach Aufhebung einer entsprechenden gesetzlichen Verpflichtung im Landesrecht davon abgesehen habe, alle privaten Grundstückseigentümer zu einer fristgebundenen Zustands- und Funktionsprüfung ihrer Abwasserleitungen zu verpflichten.

Die Kammer hat das Verfahren mit Beschluss vom 27.05.2020 gem. § 6 Abs. 1 VwGO dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und den Inhalt der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten sowie der weiteren Beiakten (6 Hefter) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Das Gericht kann ohne vorherige Durchführung einer mündlichen Verhandlung in der Sache entscheiden, weil sich die Beteiligten mit dieser Vorgehensweise einverstanden erklärt haben (§ 101 Abs. 2 VwGO); die Beklagte mit Schriftsatz vom 13.05.2020 und die Kläger mit Schriftsatz vom 26.05.2020.

Die zulässige Klage ist begründet.

Der Bescheid der Beklagten über die Schmutzwassergebühr vom 19.12.2016 und der Widerspruchsbescheid vom 15.08.2017 sind bereits deshalb rechtswidrig und aufzuheben, weil sich ihnen nicht mit der erforderlichen Deutlichkeit entnehmen lässt, wer inhaltlicher Adressat der ausgesprochenen Verpflichtung sein soll bzw. jede nach dem Wortlaut denkbare Auslegung zur Beantwortung der Frage, wer Inhaltsadressat der Bescheide ist, zur Rechtswidrigkeit der Bescheide führt.

Die Formulierung im Adressfeld des Ausgangsbescheides vom 19.12.2016 „ETG G. vertr. d. d. M.“ lässt die beiden Schlüsse zu, dass entweder die nicht rechtsfähige Bruchteilsgemeinschaft der (Grundstücks-)Eigentümer als Inhaltsadressat gemeint sein könnte, die sich durch eine Hausverwaltungsgesellschaft vertreten lässt, oder aber die – zum Zeitpunkt des Bescheiderlasses nach § 10 Abs. 8 Satz 1 WEG a. F. (teil-)rechtsfähige und nunmehr nach § 9a WEG n. F. voll rechtsfähige – Wohnungseigentümergemeinschaft, vertreten durch den Verwalter, als Inhaltsadressat gemeint sein könnte. Weder die Bruchteilsgemeinschaft der Grundstückseigentümer noch die Wohnungseigentümergemeinschaft sind jedoch nach § 4 Abs. 2 der maßgeblichen Satzung der Beklagten Gebührenpflichtige.

Auch der Widerspruchsbescheid vom 15.08.2017, der dem Ausgangsbescheid seine das Verwaltungsverfahren insgesamt abschließende Gestalt gibt,

vgl. BVerwG, Urteil vom 23. August 2011 – 9 C 2.11 –, juris, Rn. 20,

ist insoweit wenig aufschlussreich. Adressfeld und Anrede lassen hier den Schluss zu, dass die Kläger als (Teil-)Eigentümer und daher mögliche Gesamtschuldner der Abgabepflicht angesprochen sein könnten. Jedoch ist in der Betreffzeile nunmehr unzweideutig die „WEG K.“ als „Steuerpflichtige“ erwähnt, was auf die Inanspruchnahme der Wohnungseigentümergemeinschaft nach dem WEG hindeutet, die dann Inhaltsadressat wäre, wohingegen die Kläger lediglich Bekanntgabeadressaten wären. Im ersten Satz des Textes des Widerspruchsbescheides nach der Anrede der Kläger ist dann wiederum die Rede davon, dass die Kläger „als Eigentümer einer Wohnung im Gebäude“ und damit „Teil der Eigentümergemeinschaft“ fristgerecht Widerspruch erhoben hätten. Ob nunmehr die Kläger als Teileigentümer, die WEG als solche oder die Bruchteilsgemeinschaft der Grundstückseigentümer angesprochen sind, bleibt offen. Diese Unklarheiten bei der Auslegung der Abgabenbescheide gehen zu Lasten der Beklagten, der es nach § 12 Abs. 1 Nr. 3 lit. b) KAG NRW i. V. m. §§ 119 Abs. 1, 122 Abs. 1 Satz 1, 124 Abs. 1 Satz 1 AO obliegt, inhaltlich hinreichend bestimmte Verwaltungsakte gegenüber dem zutreffenden Beteiligten bekannt zu geben.

Eine Gebührenpflicht besteht nach dem Satzungsrecht der Beklagten nur für die einzelnen Grundstückseigentümer, die als Gesamtschuldner haften. Neben dieser rechtlich allein maßgeblichen Abgabenpflicht der einzelnen Grundstückseigentümer besteht keine Pflichtigkeit einer „Eigentümergemeinschaft“ oder aber der – rechtlich von der Gesamtheit der Teileigentümer selbständigen – Wohnungseigentümergemeinschaft nach dem WEG. Zudem fehlt im nordrhein-westfälischen Landesrecht eine den entsprechenden Regelungen in anderen Bundesländern vergleichbare Vorschrift zur Behandlung der WEG im Kommunalabgabenrecht.

Vgl. insbesondere § 6 Abs. 8 Satz 4 KAG Niedersachsen, § 11 Abs. 7 Satz 3 KAG Hessen, § 7 Abs. 10 Satz 3 KAG Thüringen (jeweils für Beiträge); siehe hierzu auch Falkner, in: Krüger, Beck Online-Großkommentar, WEG, Stand: 01.12.2020, § 9a Rn. 220 ff.

Sofern die Bescheide allenfalls noch so ausgelegt werden könnten, dass die Kläger als Gesamtschuldner für die Abgabenverbindlichkeiten aller Grundstückseigentümer herangezogen werden, so fehlen den Bescheiden jedenfalls jegliche Ausführungen dazu, warum gerade die Kläger – und allein die Kläger – als Gesamtschuldner in Anspruch genommen werden. Dabei kann und muss die zuständige Stelle nach ihrem pflichtgemäßen Ermessen auswählen, von welchem der Gesamtschuldner sie die Leistung fordern will. Das folgt aus dem – mangels einer abweichenden Ausgestaltung des Gesamtschuldverhältnisses in der AO oder im KAG NRW – ergänzend heranzuziehenden § 421 BGB, wobei an die Stelle der Formulierung „nach Belieben“ in der genannten Vorschrift im öffentlichen Recht das „pflichtgemäße Ermessen“ tritt. Das der zuständigen Stelle eingeräumte Ermessen ist dabei sehr weit. Dies ergibt sich aus dem Zweck der gesamtschuldnerischen Haftung. Sie soll der Verwaltung den Gesetzesvollzug erleichtern und den damit verbundenen Verwaltungsaufwand verringern. Da die zuständige Stelle die Abgabenforderung rasch und sicher verwirklichen soll, darf sie nach ihrer Wahl einen Gesamtschuldner zur Ausgleichszahlung in voller Höhe heranziehen und es ihm überlassen, bei dem (oder den) mithaftenden weiteren Schuldner(n) einen Ausgleich zu suchen. Innerhalb der ihrem Ermessen lediglich durch das Willkürverbot und offenbare Unbilligkeit gezogenen Grenzen kann sie den Gesamtschuldner in Anspruch nehmen, dessen Wahl ihr namentlich unter dem Blickwinkel der Verwaltungspraktikabilität geeignet und zweckmäßig erscheint.

Vgl. BVerwG, Urteile vom 22. Januar 1993 – 8 C 57.91 –, juris, Rn. 20 (für die Fehlbelegungsabgabe nach dem AFWoG), und vom 29. September 1982 – 8 C 138.81 –, juris, Rn. 21 (für die Grundsteuer); OVG NRW, Beschluss vom 15. Mai 2018 – 11 A 3113/17 –, juris, Rn. 26 (für Sondernutzungsgebühren für die Zufahrt zu einer Landesstraße), OVG Lüneburg, Beschluss vom 8. Januar 2018 – 4 PA 283/17 –, juris (für Rundfunkbeiträge).

Es bestehen vorliegend erhebliche Bedenken, ob die Beklagte das ihr zustehende Ermessen – ungeachtet der Frage, ob die Auswahlentscheidung gesondert begründet werden muss – überhaupt gesehen und innerhalb der gesetzlichen Grenzen ausgeübt hat. Auf diesen Überprüfungsmaßstab ist das Gericht im verwaltungsgerichtlichen Verfahren gem. § 114 Satz 1 VwGO beschränkt. Es hat die behördliche Ermessensentscheidung auf etwaige Ermessensfehler, namentlich Ermessensnichtgebrauch, Ermessensunterschreitung, Ermessensüberschreitung sowie Ermessensfehlgebrauch zu überprüfen, ohne eigenes Ermessen in der Sache auszuüben. Insofern ist zu beachten, dass ein wegen Ermessensnichtgebrauchs rechtswidriger Verwaltungsakt nicht durch Ergänzung von Ermessenserwägungen nach § 114 Satz 2 VwGO im gerichtlichen Verfahren geheilt werden kann.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 23. Oktober 2007 – 1 C 10.07 –, juris, Rn. 30.

Ein solcher Ermessensausfall ist aber nicht bereits dann gegeben, wenn die behördliche Entscheidung ausdrücklich keine Ausführungen hierzu enthält. Selbst wenn diese sich hierzu nicht äußert, schließt dies nicht aus, dass sich die Behörde zur Frage der Ermessensausübung gleichwohl Gedanken gemacht hat oder die zu einer Beanstandung führende Ausübung des Ermessens für so selbstverständlich gehalten haben mag, dass sie einen besonderen Hinweis darauf für überflüssig hielt. Anhaltspunkte hierfür können sich aus den im Verwaltungsvorgang dokumentierten Begleitumständen ergeben, die zum Erlass des Verwaltungsakts geführt haben.

Vgl. BVerwG, Beschluss vom 15. Januar 1988 – 7 B 182.87 –, juris, Rn. 7.

Ausreichende Anhaltspunkte dafür, dass der Beklagte dieses Ermessen bei Erlass des Widerspruchsbescheides ausgeübt hätte, sind vorliegend jedoch nicht im Ansatzpunkt ersichtlich.

Dass die Auswahl eines einzelnen heranzuziehenden Gesamtschuldners im Abgabenrecht einer zumindest irgendwie ersichtlichen Begründung bedarf, ergibt sich zudem bereits daraus, dass es der Beklagten nach § 12 Abs. 1 Nr. 4 lit. b) KAG NRW i. V. m. § 155 Abs. 3 Satz 1 AO unbenommen gewesen wäre, einen zusammengefassten Gebührenbescheid gegen sämtliche aktuellen (Wohnungs-)Ei-gentümer als Gesamtschuldner zu erlassen. Einer Auswahlentscheidung hätte es dann nicht bedurft.

Das Gericht verkennt hierbei nicht, dass das OVG NRW in seiner Rechtsprechung zum Kommunalabgabenrecht in der Vergangenheit die Adressierung eines einheitlichen zusammengefassten Gebührenbescheides an „die Wohnungseigentümer“ einer Eigentümergemeinschaft aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität unbeanstandet gelassen hat.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. Juni 2015 – 9 B 523/15 –, nicht veröffentlicht, m. w. N.

Hier fehlt es jedoch an jeglichem Hinweis und jedem sprachlichen Anknüpfungspunkt im Wortlaut der angefochtenen Bescheide darauf, dass die einzelnen Wohnungseigentümer als natürliche Personen angesprochen sein könnten.

Den Klägern steht daher ein subjektives Recht darauf zu, etwaige Unklarheiten und einen durch die angefochtenen Bescheide gegebenenfalls gesetzten und aufrecht erhaltenen Rechtsschein ihrer Betroffenheit durch dieselben im Wege der Anfechtungsklage beseitigen zu können.

Für das weitere Verfahren weist das Gericht rein vorsorglich – ohne dass es hier entscheidungstragend darauf ankäme – noch darauf hin, dass die angefochtenen Bescheide aller Voraussicht nach nicht deshalb rechtswidrig und aufzuheben gewesen wären, weil die Maßnahmen der Beklagten zur Fremdwasserbeseitigung einer rechtlichen Überprüfung nicht standgehalten hätten. Ungeachtet der Frage, ob die ergriffenen Maßnahmen im Einzelnen im Rahmen der Anfechtung eines Kommunalabgabenbescheides zur Überprüfung durch das Verwaltungsgericht gestellt werden könnten – was in dieser Pauschalität zumindest zweifelhaft erscheint – weist die Beklagte zu Recht darauf hin, dass ihr hinsichtlich der konkreten Betriebsführung ihrer kommunalen Einrichtungen ein gerichtlich nur äußerst eingeschränkt überprüfbarer Ermessensspielraum zusteht. Insoweit dürfte die gerichtliche Kontrolldichte im Vergleich zu § 114 Satz 1 VwGO nochmals deutlich weiter reduziert sein. Dies findet seine Rechtfertigung in der im höherrangigen Recht besonders geschützten kommunalen Selbstverwaltungsgarantie und im Prinzip der Gewaltenteilung. Fremdwassereinträge liegen beim Betrieb einer kommunalen Entwässerungseinrichtung in der Natur der Sache und sind unvermeidbar. Dass die Kosten auch für die Beseitigung von Fremdwasser auf alle Benutzer der Einrichtung umgelegt werden dürfen, ist in der Rechtsprechung anerkannt. Das Verwaltungsgericht dürfte aller Voraussicht nach nur dazu befugt sein, zu überprüfen, ob die Art und Weise der Behandlung von Fremdwasser durch die Kommune willkürlich oder von sachfremden Erwägungen getragen ist. Dies dürfte nur dann der Fall sein, wenn die Kommune ihre Augen vor der Problematik weitgehend verschließt und erhebliche Fremdwassereinträge mehr oder weniger tatenlos hinnimmt. Dem Verwaltungsgericht obliegt insbesondere nicht die allgemeine Rechts- und Fachaufsicht über eine Kommune im Wasser- oder Umweltrecht, insbesondere nicht jenseits der subjektiven Rechte des einzelnen Klägers. Hierzu sind die dafür zuständigen Behörden berufen. Hieran gemessen dürfte die Fremdwasserbehandlung durch die Beklagte allein in rechtlicher Hinsicht voraussichtlich nicht zu beanstanden sein. Sie hat in ihrem Fremdwassersanierungskonzept aus dem Jahr 2012 auf S. 13 ff. die gegebenen Problematiken auch jeweils unter dem örtlichen Bezug sowie die im Einzelnen durchgeführten und noch durchzuführenden Maßnahmen detailliert beschrieben. Diese Maßnahmen hat sie auch fortentwickelt. So hat sie beispielsweise auf S. 33 f. ihres Abwasserbeseitigungskonzeptes aus dem Jahr 2016 beschrieben, dass sie allein 3.400 Grundstücke mit privaten Abwassernetzen in Wasserschutzgebieten überwache sowie weitere ca. 1.000 Grundstücke, auf denen gewerbliches Abwasser anfalle. Sie berate die Grundstückseigentümer hinsichtlich Zustands- und Funktionsprüfung, Nachweisführung und Sanierung. Bis zur Erstellung des Abwasserbeseitigungskonzeptes seien bereits ca. 2.000 Bescheinigungen über bestandene Zustandsprüfungen eingereicht worden. Weitere Konzepte und Maßnahmen werden ab S. 41 beschrieben. Insgesamt umfasse das Abwasserbeseitigungskonzept der Beklagten den Zeitraum von 2016 bis 2027 mit einem vorläufigen Kostenrahmen von rd. 216 Mio. € und 409 baulichen Maßnahmen. Dass die Beklagte dem Fremdwasseranteil in ihrer Entwässerungseinrichtung nicht durch nachhaltige und konsequente Maßnahmen begegnete, kann daher nicht festgestellt werden.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 711, 709 Satz 2 ZPO.