Verwaltungsgericht Minden, 3 K 61/18

Tatbestand:

Die Klägerin betreibt in dem Gebäude N2.----straße 8 in I. zwei Spielhallen (Spielhalle 1 und Spielhalle 2), die ausweislich der in den Beiakten befindlichen Grundrisspläne in einem gemeinsamen Gebäudekomplex untergebracht sind. Die unbefristeten Erlaubnisse nach § 33i Gewerbeordnung (GewO) zum Betrieb der Spielhallen der Klägerin wurden jeweils mit Bescheiden vom 13. August 2008 erteilt.

In einem Abstand von weniger als 350 Metern Luftlinie zu den streitgegenständlichen Spielhallen der Klägerin werden weitere Spielhallen betrieben, im Einzelnen – jeweils in I. – im Abstand von ca. 120 Metern am Standort B. N3. 8 durch G. C. B1. EK im Abstand von ca. 138 Metern am Standort S. Straße 20/22 durch die Q. B2. GmbH, im Abstand von ca. 290 Metern am Standort U.-----straße 22 durch N4. T. , im Abstand von ca. 285 Metern am Standort H.----markt 4 durch G. C. B1. EK. Ursprünglich wurde außerdem im Abstand von ca. 320 Metern am Standort K.-------straße 45 eine Spielhalle durch Herrn O. L. betrieben.

Nachdem in Nordrhein-Westfalen der Glücksspielstaatsvertrag rückwirkend zum 1. Juli 2012 in Kraft getreten war, bedurfte es gemäß § 24 Abs. 1 des Glücksspiel-staatsvertrags (GlüStV), § 16 Abs. 2 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspiel-staatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag – AG GlüStV NRW) unbeschadet sonstiger Genehmigungserfordernisse für die Errichtung und den Betrieb einer Spielhalle einer Erlaubnis nach dem Staatsvertrag. Nach § 25 Abs. 1 GlüStV ist zwischen Spielhallen ein Mindestabstand einzuhalten, wobei das Nähere Ausführungsbestimmungen der Länder regeln. § 16 Abs. 3 Satz 1 AG GlüStV NRW konkretisiert dies dahingehend, dass die Erteilung für die Erlaubnis einer Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, ausgeschlossen ist und ein Mindestabstand von 350 Metern Luftlinie zu einer anderen Spielhalle nicht unter-schritten werden soll. Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Staatsvertrags bestanden und für die bis zum 28. Oktober 2011 eine Erlaubnis nach § 33i GewO erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages endete, galten bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrags als mit §§ 24 und 25 vereinbar (§ 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV).

Auch die genannten Spielhallen fielen unter diese Übergangsvorschrift. Mit Schreiben vom 21. April 2016 informierte die Beklagte die Klägerin über die Geltung des Verbots der Mehrfachkonzessionen und darüber, dass die erforderliche glücksspielrechtliche Erlaubnis für eine Doppelspielhalle daher nicht erteilt werden könne. Sie bat darum, mitzuteilen, ob die Klägerin ihre Spielhallen an dem Standort N2.----straße 8 auch als Einzelspielhalle weiterführen möchte. Dies wurde durch die Klägerin mit Antwortschreiben vom 25. April 2016 bejaht.

Da die Übergangsfrist von fünf Jahren zum 30. November 2017 ablief, schrieb die Beklagte die Klägerin unter dem 12. Oktober 2017 an legte ihr Nahe, bis zum 27. Oktober 2017 einen Antrag auf Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse für die von ihr betriebenen Spielhallen zu stellen.

Mit zwei Schreiben vom 13. Oktober 2017 stellte die Klägerin für die Spielhallen 1 und 2 am Standort N2.----straße 8 jeweils einen Antrag auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis. Gleichzeitig beantragte sie eine Ausnahmegenehmigung unter Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzessionen und vom Mindestabstandsgebot mindestens bis zum 30. Juni 2021. Zur Begründung des Härtefallantrags führte die Klägerin insbesondere aus, dass mit der Rechtsänderung, insbesondere der Anwendung des Verbots der Mehrfachkonzessionen und des Mindestabstands, für sie erhebliche wirtschaftliche Nachteile, Belastungen und Vermögenseinbußen verbunden seien. Im Vertrauen auf den Bestandsschutz der unbefristeten gewerberechtlichen Genehmigungen sei sie einen langfristigen Mietvertrag mit einer festen Laufzeit bis zum 30. November 2021 eingegangen, der nicht vorzeitig kündbar sei. Dem Spielhallenkomplex liege ein Investitionsvolumen von 132.239,94 € im Zeitraum von 2006 bis 2016 für die Übernahme des Spielhallenstandorts und dessen Instandsetzung zugrunde. Diese Investitionen seien im Vertrauen auf den Bestandsschutz und unter dem Aspekt der gesetzlichen Abschreibungsfrist von 15 Jahren vorgenommen worden. Der Betrieb einer einzelnen Spielhalle an diesem Standort sei im Vergleich zur bisherigen Situation wirtschaftlich nicht tragbar, sodass eine Anpassung des Betriebs ausscheide. Beim prognostizierten Betrieb von nur einer Konzession an diesem Standort sei der Gewinn vor Zinsen, Steuern und Abschreibungen (EBITDA) negativ. Eine Verkleinerung des Betriebs auf nur eine Spielhalle sei daher mit einer wirtschaftlichen Betriebsführung nicht vereinbar. An dem Standort seien ferner drei festangestellte Mitarbeiter beschäftigt, die im Fall einer Betriebseinstellung ihren Arbeitsplatz verlieren würden. All diese Gründe führten zu einer wirtschaftlichen Krise bis hin zur Insolvenz der Klägerin. Die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung widerspreche auch nicht den Zielen des Glücksspielstaatsvertrages. Der Umfang des Spieler- und Jugendschutzes sei nicht von der Anzahl der Spielhallen oder deren örtlicher Lage, sondern von der Qualität der Spielhalle und insbesondere der Qualifikation des dort beschäftigten Personals abhängig. Diese Qualität sei in ihren Spielhallen gewährleistet durch die strikte Umsetzung ihres Sozialkonzepts, welches über die gesetzlichen Anforderungen hinausgehe, und eine TÜV-Zertifizierung. Zudem werde nur durch ein legales und kontrolliertes Spielangebot wie ihres ein Ausweichen auf illegale Spielangebote im Schwarzmarkt verhindert.

Mit Bescheid vom 27. November 2017 erteilte die Beklagte dem Betreiber der Konkurrenzspielhalle am Standort H.----markt 4 eine bis zum 14. Mai 2018 befristete und mit weiteren Bescheiden vom 30. November 2017 den Betreibern der Konkurrenzspielhallen an den Standorten B. N3. 8, U.-----straße 22 und S. Straße 20/22 jeweils eine bis zum 30. Juni 2021 befristete glücksspielrechtliche Erlaubnis zum Betrieb einer Spielhalle. Dabei erfolgte die Erlaubniserteilung für alle vorgenannten Konkurrenzspielhallen jeweils gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV unter Befreiung vom Mindestabstandsgebot zur Vermeidung einer unbilligen Härte. Für die Spielhalle am Standort K.-------straße 45 wurde keine weitere Erlaubnis erteilt.

Nachdem sie die Klägerin hierzu unter dem 20. November 2017 angehört hatte, lehnte die Beklagte mit – hier streitgegenständlichen – Bescheiden vom 30. November 2017, der Klägerin jeweils zugestellt am 12. Dezember 2017, die jeweiligen Erlaubnisanträge der Klägerin zum Betrieb der Spielhallen 1 und 2 nach einer Übergangsfrist ab dem 1. Juni 2018 ab. Im Übrigen wurden die Anträge auf Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 25 GlüStV wegen Vermeidung unbilliger Härten für einen darüber hinausgehenden Zeitraum abgelehnt. Zur Begründung führte sie aus, der Betrieb von mehreren Spielhallen in einem Gebäude bzw. Gebäudekomplex sei nach Ablauf der Übergangsfrist von fünf Jahren ab Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages, also ab dem 1. Dezember 2017, nicht mehr gestattet. Dem Betrieb der Spielhallen stehe außerdem das Mindestabstandsgebot entgegen, zumal sich innerhalb eines Umkreises von 350 Metern die Spielhallen an den Standorten B. N3. 8, S. Straße 20/22, U.-----straße 22 und H.----markt 4 befänden. Es handele sich nicht nur um eine minimale Unterschreitung des Mindestabstands. Die Voraussetzungen für eine Befreiung vom Mindestabstandsgebot und vom Verbot der Mehrfachspielhallen zur Vermeidung von unbilligen Härten lägen hier nicht vor. Die Klägerin könne sich nicht auf Vertrauensschutz berufen. Die fünfjährige Übergangsfrist sei ausreichend gewesen, um eine Amortisierung der in die Spielhalle getätigten Investitionen weitgehend zu erreichen. Eine gänzliche verlustfreie Abwicklung des Spielhallenbetriebs nach Ablauf der Übergangsfrist könne nicht eingefordert werden. Der für den Spielhallenstandort geschlossene Mietvertrag mit einer festen Laufzeit könne nach zivilrechtlichen Regelungen gekündigt werden. Sowohl die bauplanungsrechtliche Einordnung als auch die persönliche Zuverlässigkeit und Rechtschaffenheit der Klägerin spielten bei der Beurteilung, ob ein Härtefall vorliege, keine Rolle.

Die Klägerin hat am 4. Januar 2018 Klage erhoben und ursprünglich sinngemäß beantragt, die Beklagte unter Aufhebung der Ablehnungsbescheide vom 30. November 2017 zu verpflichten, ihr glücksspielrechtliche Erlaubnisse zum Betrieb der Spielhallen 1 und 2 am Standort N2.----straße 8 in I. zu erteilen. In der mündlichen Verhandlung hat die Beklagte auf gerichtlichen Hinweis die streitgegenständlichen Ablehnungsbescheide vom 30. November 2017 aufgehoben. Daraufhin haben die Beteiligten das Verfahren insoweit für erledigt erklärt.

Zur Begründung ihrer Klage wiederholt und vertieft die Klägerin ihr Vorbringen im Verwaltungsverfahren. Ergänzend führt sie im Wesentlichen aus, das Mindestabstandsgebot und das Verbundverbot griffen in nicht gerechtfertigter Weise in ihre Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG und den durch Art. 14 GG geschützten eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb ein und verletzten aufgrund der Ungleichbehandlung von Spielbanken und Spielhallen den allgemeinen Gleichheitssatz aus Art. 3 Abs. 1 GG. Ferner fehle es für die von der Beklagten mit Blick auf das Mindestabstandsgebot getroffene Auswahlentscheidung an einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage. Eine solche sei auch nicht in rechtmäßiger Weise getroffen worden. Es sei der Klägerin auch kaum möglich gewesen, sich auf den Ablauf der Übergangsfrist einzustellen, da die Kriterien zur Auflösung der Konkurrenzsituation nicht abschließend geklärt seien. Jedenfalls sei ihr bei gebotener extensiver Auslegung der Härtefallklausel des § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV eine Ausnahmegenehmigung zu erteilen.

Die Klägerin beantragt nunmehr,

die Beklagte zu verpflichten, ihr glücksspielrechtliche Erlaubnisse zum Betrieb der Spielhallen 1 und 2 am Standort N2.----straße 8 in I. zu erteilen.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wiederholt und vertieft sie im Wesentlichen ihre Begründung der streitgegenständlichen Versagungsbescheide. Ergänzend führt sie aus, die hinsichtlich des Mindestabstandsgebots getroffene Auswahlentscheidung sei rechtmäßig. Der Erteilung der begehrten glücksspielrechtlichen Erlaubnisse stehe mit Blick auf die beabsichtige Doppelspielhalle außerdem das Verbundverbot entgegen. Das Mindestabstandsgebot und das Verbundverbot seien verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Die geltend gemachten Investitionen und wirtschaftlichen Interessen der Klägerin führten ebenfalls zu keinem anderen Ergebnis.

Die Kammer hat das Verfahren mit Beschluss vom 30. März 2021 dem Berichterstatter als Einzelrichter zur Entscheidung übertragen (§ 6 Abs. 1 VwGO).

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie des beigezogenen Verwaltungsvorgangs der Beklagten.

Entscheidungsgründe:

Soweit die Beteiligten des Verfahren in der mündlichen Verhandlung mit Blick auf die beantragte Aufhebung der streitgegenständlichen Ablehnungsbescheide vom 30. November 2017 übereinstimmend in der Hauptsache für erledigt erklärt haben, wird das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 Satz 1 VwGO eingestellt.

Im Übrigen ist die zulässige Klage unbegründet.

Der Klägerin steht ein Anspruch auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für nur eine der beiden streitgegenständlichen Spielhallen zu (1.). Die Sache ist jedoch nicht spruchreif (2.). Für einen Ausspruch nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO besteht kein Rechtsschutzbedürfnis der Klägerin (3.).

Die Klägerin hat einen Anspruch auf die begehrte Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertrages (GlüStV) i. V. m. § 16 Abs. 2 Satz 1 des Gesetzes zur Ausführung des Glücksspielstaatsvertrages (Ausführungsgesetz NRW Glücksspielstaatsvertrag – AG GlüStV NRW) für nur eine der beiden in dem Gebäude unter der Anschrift N.----straße 8 in I. befindlichen Spielhallen (Spielhalle 1 oder Spielhalle 2).

Rechtsgrundlagen für die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis sind §§ 24 Abs. 1, 25 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 und Abs. 3 AG GlüStV NRW.

Gegen den dort normierten glücksspielrechtlichen Erlaubnisvorbehalt bestehen ebenso wie gegen das Mindestabstandsgebot, die Bestimmung des Mindestabstandes sowie das Verbundverbot keine verfassungs- oder europarechtlichen Bedenken.

Vgl. nur BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u.a. –; BVerwG, Urteile vom 16. Dezember 2016 – 8 C 6.15 – und vom 5. April 2017 – 8 C 16.16 –; insbesondere auch für die in Nordrhein-Westfalen getroffenen Regelungen: OVG NRW, Beschlüsse vom 8. Juni 2017 – 4 B 307/17 –, vom 11. Januar 2018 – 4 B 1375/17 –, vom 10. März 2020 – 4 B 362/19 –, vom 6. Mai 2020 – 4 B 265/19 –, vom 10. Februar 2021 – 4 A 969/20 – und vom 26. Februar 2021 – 4 A 970/20 –, jeweils juris; VG Minden, Urteil vom 3. März 2021 – 3 K 1860/20 –, juris.

Ausgehend hiervon liegen die Voraussetzungen für die Erteilung der begehrten glücksspielrechtlichen Erlaubnisse im vorliegenden Fall nur mit Blick auf eine der beiden an dem streitgegenständlichen Standort befindlichen Spielhallen vor.

Der Erteilung der begehrten glücksspielrechtlichen Erlaubnis steht entgegen der Ausführungen der Beklagten in den streitgegenständlichen Ablehnungsbescheiden nicht das in § 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 2 AG GlüStV NRW und § 25 Abs. 1 GlüStV geregelte Mindestabstandsgebot entgegen. Danach soll ein Mindestabstand von 350 Metern Luftlinie zu einer anderen Spielhalle nicht unterschritten werden. Begehren nach Ablauf der Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV mehrere Betreiber von Spielhallen, die zueinander den gesetzlichen Mindestabstand von 350 Metern nicht einhalten, die Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, bedarf es zur Auflösung der Konkurrenzsituation einer Auswahlentscheidung, für welche Spielhalle die Erlaubnis ‒ und nicht lediglich eine unter Befreiung von der Einhaltung des Mindestabstandsgebots vorübergehend nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV vorgesehene Härtefallerlaubnis ‒ erteilt werden soll. Eine Erlaubnis, die ausgewählten Betreibern erteilt wird und die keine Härtefallerlaubnis nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV ist, welche unter Befreiung vom Mindestabstandsgebot erteilt wird, löst gegenüber den unterlegenen Konkurrenten das Mindestabstandsgebot aus und berührt diese dadurch in ihren Rechten. Das gilt indes nicht für eine Härtefallerlaubnis, die unter Befreiung vom Mindestabstandsgebot erteilt wird. Eine solche kann den weiteren am Auswahlverfahren beteiligten Betreibern nicht mit Blick auf das Mindestabstandsgebot entgegengehalten werden.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 10. Oktober 2019 – 4 A 665/19 –, juris, Rn. 31, 57 f.

Die weiteren im Umkreis von 350 Metern zu den streitgegenständlichen Spielhallen der Klägerin befindlichen Spielhallen lösen keinen Mindestabstandskonflikt aus. Ausweislich der von der Beklagten zur Akte gereichten Bescheide ist für keine der ursprünglich im Umkreis von 350 Metern befindlichen Spielhallen eine Erlaubnis gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW erteilt worden. Vielmehr hat die Beklagte für die Spielhallen an den Standorten B. N3. 8, U.-----straße 22, S. Straße 20/22 und H.----markt 4 lediglich Härtefallerlaubnisse gemäß § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV unter Befreiung vom Mindestabstandsgebot erteilt, welche den konkurrierenden Spielhallen der Klägerin nicht entgegengehalten werden können. Eine anderweitige Auslegung der übersandten Bescheide kommt nicht in Betracht. Darin hat die Beklagte nicht nur jeweils auf die vorgenannte Regelung Bezug genommen, sondern auch ausdrücklich klargestellt, dass es sich um die Anerkennung eines Härtefalls handelt. Ferner fehlt es in der Begründung der genannten Bescheide an jedem Anhaltspunkt dafür, dass entgegen des Wortlauts tatsächlich eine reguläre Erlaubnis erteilt werden sollte. Im Gegenteilt stellt die Beklagte jeweils auf das schutzwürdige Vertrauen der Betreiber ab. Für die Spielhalle am Standort K.-------straße 45 ist gar keine Erlaubnis erteilt worden. Mangels entgegenstehender Anhaltspunkte geht die Kammer davon aus, dass die jeweiligen Bescheide betreffend die vorgenannten, im Umkreis von 350 Metern zu den streitgegenständlichen Spielhallen der Klägerin befindlichen Spielhallen bestandskräftig geworden sind. Die Beklagte hat demnach keine Auswahlentscheidung zur Auflösung der vormals bestehenden Konkurrenzsituation getroffen, sondern vielmehr keinem der im maßgeblichen Bereich vertretenen Betreiber eine Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV i. V. m. § 16 Abs. 2 AG GlüStV NRW erteilt. Angesichts dessen besteht mit Blick auf die streitgegenständliche Spielhalle keine mit Blick auf das Mindestabstandsgebot aufzulösende Konkurrenzsituation.

Dass der Erteilung der begehrten glücksspielrechtlichen Erlaubnis für eine Spielhalle weitere Gründe entgegenstehen würden, ist weder ersichtlich noch vorgetragen.

Die der Klägerin zu erteilende glücksspielrechtliche Erlaubnis ist gemäß § 24 Abs. 2 S. 2 Halbsatz 2 GlüStV i. V. m. §§ 4 Abs. 3 S. 1, 16 Abs. 2 Satz 5 AG GlüStV NRW längstens bis zum Außerkrafttreten des derzeit geltenden Glücksspielstaatsvertrags am 30. Juni 2021 zu befristen.

Vgl. nur OVG NRW, Beschluss vom 13. November 2019 – 4 A 1897/19 –, juris.

Der Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse für mehr als eine der beiden in dem o. g. Gebäude befindlichen Spielhallen steht indes das in § 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 AG GlüStV NRW und § 25 Abs. 2 GlüStV geregelte Verbot der Mehrfachkonzessionen (auch Verbundverbot genannt) entgegen. Danach ist die Erteilung einer Erlaubnis für eine Spielhalle, die in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen steht, insbesondere in einem gemeinsamen Gebäude oder Gebäudekomplex untergebracht ist, ausgeschlossen. Die von der Klägerin betriebenen Spielhallen 1 und 2 befinden sich in demselben Gebäude und sind ausweislich des in den Verwaltungsvorgängen befindlichen Grundrisses baulich verbunden. Damit begehrt die Klägerin den Betrieb zweier Spielhallen im Verbund, welcher – wie ausgeführt – einer Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse zwingend entgegensteht.

Die begehrte Befreiung vom Verbot der Mehrfachkonzessionen nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV i. V. m. § 18 Satz 2 AG GlüStV NRW kommt vorliegend nicht in Betracht. Zwar erfüllt die Klägerin zunächst – aufgrund ihr unbefristet erteilten gewerberechtlichen Erlaubnisse vom 13. August 2008 – die Voraussetzungen für eine solche im Ermessen der Erlaubnisbehörde stehende Befreiung insoweit, als die betroffenen Spielhallen zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Glücksspielstaatsvertrags bereits bestanden haben und Gegenstand einer bis zum 28. Oktober 2011 erteilten Erlaubnis nach § 33i GewO gewesen sein müssen, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrags endete. Die beantragte Befreiung muss aber auch für einen angemessenen Zeitraum zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich sein, wobei der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis nach § 33i GewO sowie die Ziele des § 1 GlüStV zu berücksichtigen sind. Eine solche unbillige Härte liegt hier aus den nachfolgenden Gründen nicht vor.

Mit dem unbestimmten Rechtsbegriff der unbilligen Härte sollen (nur) atypische, vom Gesetzgeber nicht ausreichend berücksichtigte, besonders gelagerte Fallkonstellationen, in denen die Anwendung der gesetzlichen Vorgaben zu einer nicht intendierten Härte führen würden, einer die widerstreitenden Interessen abwägenden Einzelfallentscheidung zugeführt werden können. Härten, die der Gesetzgeber bei der Ausgestaltung des Tatbestands bewusst in Kauf genommen hat und die dem Gesetzeszweck entsprechen, können keinen Härtefall begründen, weil sonst die vom Gesetzgeber beabsichtigte Folge ‒ hier eine Verringerung von Anzahl und Dichte der Spielhallen ‒ in der Regel nicht eintreten würde. Deshalb sind an die Erfüllung der tatbestandlichen Voraussetzung der unbilligen Härte hohe Anforderungen zu stellen. Diese sind regelmäßig nicht bereits dann erfüllt, wenn mit der Schließung von Spielhallen wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen verbunden sind. Insbesondere können die Spielhallenbetreiber nicht die verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen verlangen. Der Gesetzgeber wollte mit der fünfjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV die regelmäßig eintretenden wirtschaftlichen Nachteile bei den Betreibern von Spielhallen erfassen und diesen innerhalb der großzügig bemessenen Übergangsfrist einen schonenden Übergang zu den strengeren Reglungen des Staatsvertrags und die Entwicklung alternativer Geschäftsmodelle ermöglichen. Die Annahme einer unbilligen Härte muss daher auf wenige Ausnahmen in besonders atypischen Einzelfällen beschränkt bleiben.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 –, juris, Rn. 32 f., vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 26, vom 16. August 2019 – 4 B 659/19 –, juris, Rn. 60, und vom 16. März 2020 – 4 B 977/18 –, juris, Rn. 18 f., m. w. N.

Während die fünfjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV dem Interesse der Betreiber Rechnung tragen soll, eine Amortisierung der im Vertrauen auf den Fortbestand der Rechtslage in die Spielhalle getätigten Investitionen zu erreichen und dabei einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften,

vgl. BVerwG, Urteil vom 5. April 2017 – 8 C 16.16 –, juris, Rn. 48; OVG NRW, Beschluss vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 28 f.,

wirkt dieser dem Bestandsschutz dienende Zweck im Rahmen der Härtefallregelung nur insoweit und solange nach, wie dies erforderlich ist, um – im Einzelfall – unzumutbaren Belastungen Rechnung zu tragen, ohne aber die mit §§ 24 und 25 GlüStV verfolgten Allgemeinwohlinteressen auf Dauer hintanzustellen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 30.

Durch die Härtefallregelung können besondere persönliche und wirtschaftliche Umstände berücksichtigt werden, aus denen die Verpflichtung zu einer zu kurzfristigen Betriebsaufgabe – gerade auch mit Blick auf eine vergleichsweise spät getroffene behördliche Auswahlentscheidung zwischen Konkurrenzunternehmen – aus von der Berufsfreiheit (oder der Eigentumsfreiheit) geschützten Gründen unverhältnismäßig wäre.

OVG NRW, Beschlüsse vom 18. Juli 2018 – 4 B 179/18 –, juris, Rn. 38 f., m. w. N., und vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 35.

Eine Härte setzt demnach einen atypischen Einzelfall voraus, in dem aufgrund des Vertrauens in die frühere Rechtslage für den Betrieb und somit auch für den jeweiligen Betreiber besondere unvermeidbare Belastungen gegeben sind, denen andere Betreiber von Bestandsspielhallen, die nach Ablauf von fünf Jahren geschlossen werden müssen, grundsätzlich nicht ausgesetzt sind.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 –, juris, Rn. 38, und vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 32.

Es begegnet dabei keinen rechtlichen Bedenken, dass der nordrhein-westfälische Landesgesetzgeber – anders als andere Landesgesetzgeber – auf die durch § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV eröffnete Möglichkeit verzichtet hat, in seinen Durchführungsbestimmungen Einzelheiten zur Handhabung bzw. Ausgestaltung des Befreiungstatbestandes zu regeln. Dazu war das Land Nordrhein-Westfalen befugt. Es verbleibt insoweit bei der auf der Grundlage des Glücksspielstaatsvertrages gebotenen engen Auslegung.

Vgl. VG Minden, Urteil vom 16. Oktober 2019 – 3 K 1933/18 –, juris, Rn. 32 ff., mit Verweis auf Nds. OVG, Urteil vom 12. Juli 2018 – 11 LC 400/17 –, juris, Rn. 73 f.; siehe auch OVG NRW, Beschluss vom 10. Oktober 2019 – 4 A 1826/19 –, juris, Rn. 45, m. w. N.

In der Rechtsprechung sind mittlerweile die generellen Vorgaben für das Vorliegen einer unbilligen Härte geklärt. So können wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen, die mit der Schließung von Spielhallen verbunden sind, regelmäßig eine unbillige Härte nicht begründen. Sie folgen aus dem Gesetzeszweck, das Spielhallenangebot zur Spielsuchtbekämpfung einschneidend zu verringern.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u. a. –, juris, Rn. 159; Nds. OVG, Beschluss vom 5. September 2017 – 11 ME 258/17 –, juris, Rn 24.

Eine fünfjährige Übergangsfrist trägt dem Interesse der Betreiber, eine Amortisierung der in die Spielhallen getätigten Investitionen zu erreichen und dabei einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften, ausreichend Rechnung.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 –, juris, Rn 193.

Innerhalb dieser Übergangsfrist mussten sich die Betriebsinhaber darauf einstellen, dass künftig von mehreren Spielhallen an einem Standort nur noch eine Spielhalle betrieben werden darf. Investitionen, die nach dem 28. Oktober 2011 vorgenommen wurden, sind daher von vornherein nicht berücksichtigungsfähig, es sei denn, sie sind darauf ausgelegt gewesen, einen gesetzeskonformen Spielhallenbetrieb während der Übergangsfrist zu gewährleisten. Vor diesem Stichtag investierte Finanzmittel sind nur dann näher zu betrachten, wenn nachvollziehbar dargelegt wird, aus welchen Gründen eine überwiegende Amortisation bis zum 30. Juni 2017 nicht möglich gewesen ist.

Vgl. VG Minden, Urteile vom 16. Oktober 2019 – 3 K 1933/18 –, juris, Rn. 39, und vom 19. Februar 2020 – 3 K 2584/18 –, n. v., Urteilsabdruck Seite 13, m. w. N.

Eine Härte aufgrund von Unsicherheiten, ob eine Spielhalle fortbestehen kann, kann sich allenfalls für eine verbleibende Spielhalle ergeben, die mit weiteren Spielhallen anderer Anbieter in einem Konkurrenzverhältnis steht.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 –, juris, Rn. 42 ff., 46, vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 35, und vom 16. August 2019 – 4 B 659/18 –, juris, Rn. 68, jeweils m. w. N.

Bei der Prüfung, ob eine unbillige Härte vorliegt, ist eine standortbezogene Betrachtung der mit einer Schließung einhergehenden wirtschaftlichen Belastungen zudem nur dann vorzunehmen, wenn es sich dabei um die einzige Spielhalle des Betreibers handelt. Werden mehrere Spielhallen betrieben, sind die wirtschaftlichen Auswirkungen einer Schließung auf das gesamte Unternehmen zu betrachten, und zwar unabhängig von der Rechtsform, in der das Unternehmen die Spielhallen betreibt.

Vgl. zum niedersächsischen Landesrecht Nds. OVG, Beschluss vom 5. September 2017 – 11 ME 258/17 –, juris, Rn. 26 f.; zum saarländischen Landesrecht OVG Saarl., Beschluss vom 23. Januar 2020 – 1 B 248/19 –, juris, Rn. 64; so wohl auch OVG NRW, Beschluss vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 –, juris, Rn. 18 ff.

In diesem Rahmen kann ggf. dem Umstand maßgebliche Bedeutung zukommen, ob eine enge wirtschaftliche Verknüpfung des Betreibers mit einem anderen Unternehmen besteht, etwa über bestehende Beherrschungs- und Gewinnabführungsverträge.

Vgl. VG Minden, Urteil vom 4. September 2019 – 3 K 10431/17 –, n. v., Urteilsabdruck Seite 7 f.

Wird geltend gemacht, eine Ablehnung der Befreiung führe zu einer Vernichtung der gewerblichen Existenz, ist nachvollziehbar darzulegen, aus welchen Gründen eine Existenzvernichtung droht und welche konkreten Schritte unternommen worden sind, um den Eintritt eines Härtefalls abzuwenden. Hierzu gehören unter anderem Angaben dazu, ob und gegebenenfalls welche Bemühungen zur rechtzeitigen Kündigung oder zur einvernehmlichen Aufhebung von langfristigen Verträgen, auch von Arbeitsverträgen der Mitarbeiter, zur Umnutzung des für die Spielhalle genutzten gewerblichen Grundstücks oder zur Verlagerung der Spielhalle an einen Alternativstandort unternommen worden sind.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 16. August 2019 – 4 B 659/18 –, juris, Rn. 62, mit Verweis auf den Ministerialerlass NRW vom 10. Mai 2016, https://www.im.nrw/sites/default/files/ media/document/file/Spielhallenerlass%202016.pdf – Seite 7 f.; VG Minden, Urteil vom 16. Oktober 2019 – 3 K 1933/18 –, juris, Rn. 46.

Dabei ist grundsätzlich anzunehmen, dass die für die Spielhalle genutzten Räumlichkeiten und die Betriebsmittel, wie Spielgeräte und andere Einrichtungsgegenstände, auch anderweitig nutzbar sind.

Vgl. in diesem Sinne BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u. a. –, juris, Rn. 194 und 215; vgl. VG Minden, Urteil vom 16. Oktober 2019 – 3 K 1933/18 –, juris, Rn. 46.

Im Falle des Abschlusses eines langjährigen Anmietvertrages des Betreibers über die Spielhallenräume ist substantiiert darzulegen, dass er bereits vergeblich den Vermieter zu einer (Teil-)Aufhebung des Mietvertrags oder einer Nutzungsänderung des Mietobjekts aufgefordert hat,

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14. Juni 2019 – 4 B 1488/18 –, juris, Rn. 46,

wobei nach der höchstrichterlichen Rechtsprechung in diesen Fällen generell ein Recht auf ordentliche oder außerordentliche Kündigung bestehen dürfte.

Vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 u. a. –, juris, Rn. 194, m. w. N.

Unter Berücksichtigung dieser Vorgaben liegt hier kein atypischer Einzelfall vor, in dem besondere unvermeidbare Belastungen gegeben sind, denen andere Betreiber von Bestandsspielhallen, die nach Ablauf von fünf Jahren geschlossen werden müssen, grundsätzlich nicht ausgesetzt sind.

Soweit sich die Klägerin darauf beruft, sie habe bis Ende 2016 im Vertrauen auf den Bestandsschutz und unter dem Aspekt der gesetzlichen Abschreibungsfrist von 15 Jahren Gesamtinvestitionen in Höhe von 132.239,94 € in den Standort vorgenommen, so führt dies vorliegend nicht zur Annahme einer unbilligen Härte im Einzelfall. Denn wirtschaftliche Einbußen und sonstige Belastungen, die mit der Schließung von Spielhallen verbunden sind, können – wie ausgeführt – regelmäßig nicht eine unbillige Härte begründen. Ohnehin hat die Klägerin weder behauptet noch substantiiert dargelegt, dass und inwieweit die ausweislich der vorgelegten Übersicht in den Jahren 2006 bis 2016 vorgenommenen Investitionen in teilweise über zehn Jahren nicht mit Hilfe der mit den Spielhallen erzielten jährlichen Gewinne ausgeglichen werden konnten. Weiter ist nicht dargelegt, wie sich diese Investitionen im Einzelnen auf die beiden Spielhallen verteilen.

Der Einwand, der Mietvertrag für die Gewerberäume, in denen die Spielhallen untergebracht seien, laufe noch bis zum 30. November 2021 und könne nicht vor Ablauf der Mietzeit (teilweise) gekündigt oder angepasst werden, überzeugt nicht. Die Klägerin kann sich mit Blick auf oben genannte höchstrichterliche Rechtsprechung nicht darauf berufen, ein Recht auf Kündigung bestehe nicht. Ihr ist es vielmehr zuzumuten, eine zumindest außerordentliche Kündigung auszusprechen und diese für den Fall, dass die Vermieterin die Kündigung nicht akzeptiert, gerichtlich durchzusetzen. Anhaltspunkte dafür, dass eine gerichtliche Auseinandersetzung von vornherein aussichtslos wäre, liegen nicht vor.

Vgl. hierzu ausführlich Nds. OVG, Beschluss vom 5. September 2017 – 11 ME 258/17 –, juris, Rn. 36.

Die Klägerin hat auch nicht aufgezeigt, dass sie durch den am 18. Oktober 2006 bis zum 30. November 2016 geschlossenen und am 8. September 2009 bis zum 30. November 2021 verlängerten Mietvertrag daran gehindert gewesen sein könnte, sich rechtzeitig auf die Neuregelung einzustellen. Zwar musste sie bei Vertragsschluss bzw. Vertragsverlängerung noch nicht konkret davon ausgehen, dass sich die Rechtslage hinsichtlich der Zulässigkeit von Mehrfachspielhallen ändern werde. Unabhängig davon, ob ihr aufgrund der geänderten Rechtslage ein Recht auf außerordentliche Kündigung des Mietvertrags nach § 542 Abs. 1 Satz 1 BGB zustand oder ob im nachträglichen Fehlen der für die Weiternutzung erforderlichen Erlaubnis ein Mangel der Mietsache liegt, der nach § 536 Abs. 1 Satz 1 BGB von der Mietzahlungspflicht entbindet,

vgl. BVerfG, Beschluss vom 7. März 2017 – 1 BvR 1314/12 –, juris, Rn. 194; BGH, Urteil vom 20. November 2013 – XII ZR 77/12 –, juris, Rn. 18 ff.,

hat sie aber noch nicht einmal Anstrengungen geltend gemacht und belegt, mit der Vermieterin eine einvernehmliche (teilweise) Aufhebung des Mietvertrages mit Blick auf alternative gewerbliche Nutzungsmöglichkeiten zu vereinbaren.

Jedenfalls bedeutet aber auch das Bestehen eines langjährigen Mietverhältnisses nicht zwangsläufig einen atypischen Sonderfall, weil der Abschluss solcher Gewerbemietverträge mit festen Laufzeiten in der Spielhallenbranche eher den Regelfall darstellt.

Die Klägerin hat nicht ansatzweise dargelegt, ob und wie sie die gesetzlich eingeräumte Übergangsfrist zu einer der neuen Rechtslage Rechnung tragenden Umstrukturierung ihres Geschäftsbetriebes genutzt hat. Vielmehr ergibt sich aus den von ihr zum Beleg eines Härtefalls angeführten Gesichtspunkten, dass sie keine ausreichenden Vorkehrungen innerhalb der Übergangsfrist getroffen hat, um die voraussehbare Schließung von einer ihrer zwei Spielhallen möglichst wirtschaftlich tragfähig vorzubereiten. Im Gegenteil meint sie sogar, ihr sei es angesichts der von ihr behaupteten Unklarheiten über die Voraussetzungen einer Härtefallerlaubnis nicht zumutbar gewesen, bereits im Vorfeld Dispositionen zu treffen. Es stand der Klägerin frei, sich auf die absehbare gesetzliche Regelung während der Übergangsfrist in der bloßen Hoffnung nicht einzustellen, entgegen dem erkennbaren Regelungszweck könnte sich in der Verwaltungspraxis und Rechtsprechung eine Auslegung des Begriffs der unbilligen Härte durchsetzen, welche die Neuregelung im Ergebnis weitgehend zu Makulatur werden ließe und von der auch sie profitieren könnte. Dass sie deshalb nicht früher die erforderlichen Vorkehrungen getroffen hat, um sich auf die neue Rechtslage einzustellen, führt aber jedenfalls nicht zur Unzumutbarkeit der Rechtsbefolgung seit Ablauf der Übergangsfrist.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 6. Mai 2020 – 4 B 265/19 –, juris, Rn. 60, und vom 3. Juni 2020 – 4 B 2/20 –, juris, Rn. 28.

Die Klägerin kann sich dabei auch nicht darauf zurückziehen, die Beklagte habe bislang keine Auswahlentscheidung getroffen, für welche der beiden streitgegenständlichen Spielhallen die glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt und für welche die Erlaubnis versagt wird, so dass sie – die Klägerin – nicht verlässlich habe planen können, ob überhaupt und wenn ja, welche Spielhalle sie nach Ablauf der Übergangsfristen habe schließen müssen. Denn mit Einführung des Verbots der Mehrfachkonzessionen und des Abstandsgebots hat ihr bewusst sein müssen, dass sie mindestens eine der beiden Spielhallen an dem Standort wird schließen müssen. Bereits mit Schreiben vom 21. April 2016 wies die Beklagte die Klägerin angesichts der gesetzlichen Neuregelung auf das Verbots der Mehrfachkonzessionen hin und bat um Mitteilung, ob Klägerin die Halle ab dem 1. Dezember 2017 auch als Einzelspielhalle fortführen wolle. Da die Klägerin dabei selbst hätte entscheiden können, welche ihrer beiden Spielhallen an dem Standort nach Ablauf der Übergangsfrist des § 18 AG GlüStV NRW i. V. m. § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV fortbestehen sollte, steht daher nicht erst mit der Härtefallentscheidung fest, welchen Betrieb sie tatsächlich aufgeben muss. Vielmehr hätte die Klägerin schon innerhalb der fünfjährigen Übergangsfrist verlässliche Planungen dazu anstellen können, welche ihrer beiden Spielhallen sie künftig aufgeben will, sodass sich eine Härte aufgrund von Unsicherheiten, ob eine Spielhalle hat fortbestehen können, für den hier auch zu entscheidenden Fall einer vom gleichen Anbieter betriebenen Mehrfachspielhalle nicht ergeben kann.

Vgl. OVG NRW, Beschlüsse vom 8. Juni 2017 – 4 B 307/17 –, juris, Rn. 75, und vom 10. Januar 2019 – 4 B 1333/18 –, juris, Rn. 46; OVG Saarl., Beschluss vom 20. Dezember 2018 ‒ 1 B 231/18 ‒, juris, Rn. 77.

Die Kammer kann die Beklagte trotz des Anspruchs der Klägerin nicht zur Erteilung der begehrten glücksspielrechtlichen Erlaubnis für eine der beiden streitgegenständlichen Spielhallen verpflichten, weil die Sache nicht spruchreif ist (§ 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO). Die Spruchreife fehlt in der Regel, wenn der Verwaltung bezüglich der begehrten Entscheidung ein Ermessens- oder Beurteilungsspielraum zusteht.

Vgl. Schenke, in: Kopp/Schenke, VwGO, 24. Aufl. 2018, § 113, Rn. 195.

Ein solcher Fall liegt hier vor. Die Beklagte hat – zumal die Klägerin keiner ihrer beiden Spielhallen den Vorrang eingeräumt hat – in Ausübung pflichtgemäßen Ermessens zur Umsetzung des Verbots der Mehrfachkonzessionen gemäß § 16 Abs. 3 Satz 1 Halbsatz 1 AG GlüStV NRW und § 25 Abs. 2 GlüStV eine Auswahlentscheidung zu treffen, für welche der beiden streitgegenständlichen Spielhallen die glücksspielrechtliche Erlaubnis erteilt und für welche die Erlaubnis versagt wird. Eine solche Entscheidung hat die Beklagte bislang nicht getroffen.

Die Beklagte war auch nicht nach § 113 Abs. 5 Satz 2 VwGO zu verpflichten, über die Anträge der Klägerin vom 13. Oktober 2017 auf Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse für die Spielhallen 1 und 2 am Standort N2.----straße 8 in I. unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu entscheiden. Für einen solchen Ausspruch fehlt der Klägerin das Rechtsschutzbedürfnis. Denn die Beklagte hat durch die auf gerichtlichen Hinweis erfolgte Aufhebung der streitgegenständlichen Ablehnungsbescheide vom 30. November 2017 in der mündlichen Verhandlung, durch welche das Verwaltungsverfahren in einen offenen Zustand zurückversetzt worden ist, eindeutig zu erkennen gegeben, dass sie ihre ursprüngliche Rechtsauffassung, wonach der Klägerin kein Anspruch auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für eine ihrer beiden Spielhallen zusteht, aufgegeben hat und die Anträge der Klägerin auf Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse für die beiden am streitbefangenen Standort befindlichen Spielhallen der Rechtsauffassung des Gerichts folgend neu bescheiden und der Klägerin eine glücksspielrechtliche Erlaubnis für eine ihrer beiden Spielhallen erteilen wird.

Soweit die Beteiligten das Verfahren übereinstimmend für erledigt erklärt haben, folgt die Kostenentscheidung aus § 161 Abs. 2 VwGO. Mit Blick auf den für erledigt erklärten Teil, auf welchen die Hälfte des Streitwerts entfällt, entspricht es billigem Ermessen, die Kosten des Verfahrens der Beklagten aufzuerlegen. Denn die Beklagte hat sich insoweit mit der Aufhebung der streitgegenständlichen Ablehnungsbescheide vom 30. November 2017 in die Rolle der Unterlegenen begeben. Andernfalls hätte die Klage in diesem Umfang Erfolg gehabt, weil die Bescheide nach den obigen Ausführungen aufgrund des Anspruchs der Klägerin auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis für eine ihrer beiden Spielhallen und der fehlenden Auswahlentscheidung mit Blick auf das Verbot der Mehrfachkonzessionen rechtswidrig waren und die Klägerin in ihren Rechten verletzt haben.

Im Übrigen beruht die Kostenentscheidung auf § 154 Abs. 1 VwGO.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit ergeht gemäß § 167 VwGO i. V. m. §§ 708 Nr. 11, 709 Satz 2, 711 ZPO.