Verwaltungsgericht Minden, 14 K 4019/18. PVL

Gründe:

Der Antragsteller ist der bei der Beteiligten gebildete Personalrat . Er begehrt die Feststellung, dass die Festlegung und Organisation sog. Regelbegehungen mitbestimmungspflichtig sind.

Das Ministerium für des Landes Nordrhein-Westfalen ( NRW) hat - unter Beteiligung der Hauptpersonalräte - die als überbetrieblichen Dienst im Sinne des § 19 Gesetz über Betriebsärzte, Sicherheitsingenieure und andere Fachkräfte für Arbeitssicherheit - ASiG - mit der Wahrnehmung der betriebsärztlichen und arbeitssicherheitstechnischen Betreuung aller Lehrkräfte an den öffentlichen Schulen des Landes Nordrhein-Westfalen beauftragt. Die von der GmbH zu erbringenden Dienstleistungen umfassen u.a. die Wahrnehmung der sich aus §§ 3 und 6 ASiG ergebenden Aufgaben, die in der Unfallverhütungsvorschrift "Betriebsärzte und Fachkräfte für Arbeitssicherheit" - DGUV Vorschrift 2 - näher bestimmt sind.

Auf Grundlage eines Entwurfs der GmbH und in Abstimmung mit den Bezirksregierungen erstellt das NRW - wiederum unter Beteiligung der Hauptpersonalräte - jährlich einen sog. Arbeitsplan, der für die GmbH sowie für die Bezirksregierungen und die öffentlichen Schulen des Landes Nordrhein-Westfalen im Ausgangspunkt verbindlich festlegt, wie die für das jeweils folgende Haushaltsjahr zur Verfügung stehenden Haushaltsmittel für die betriebsärztliche und sicherheitstechnische Betreuung durch die GmbH verwendet werden sollen. Dazu werden die Aufgabenfelder, die Tätigkeiten der GmbH (in Stichworten, beispielhaft), die Schulformen, das "Budget" und die Einsatzstunden in einer Tabelle aufgeführt.

In dem Arbeitsplan für das Jahr 2018 heißt es auszugsweise:

2.1

Eigeninitiatives Handeln zur Verhältnisprävention an bestehenden Arbeitssystemen

Durchführung der Regelbegehungen an 860 Schulen

Hierbei geht es im Wesentlichen um die Unterstützung vor Ort. Bei diesen Regelbegehungen wird eine "Momentaufnahme" zum Begehungszeitpunkt dokumentiert, die Fachkräfte für Arbeitssicherheit der beraten Lehrkräfte und Schulleitungen zum Arbeitsschutz. Über die fachliche Beratung werden mögliche Schwachpunkte aufgezeigt und Vorschläge zur Lösung von systematischen Defiziten unterbreitet.

Die Themen Arbeitsschutzorganisation, Gefährdungsbeurteilung und Unterweisung werden in jeder Regelbegehung durch die -Mitarbeiter ebenso angesprochen, wie die Gefährdungsbeurteilung Psyche mit COPSOQ.

Die Schulleitungen können ihrerseits die Regelbegehungen nutzen und Fragen zum Gesundheitsschutz an ihrer Schule stellen.

Nach einem angemessenen Zeitraum (ca. 2-6 Monate) nach der Regelbegehung fragen -Mitarbeiter bei der Schulleitung nach, ob es fachlich-inhaltliche Fragen zum Protokoll, zu den vorgeschlagenen Maßnahmen oder noch weitergehenden Beratungsbedarf gibt. Bei entsprechendem Bedarf werden die Schulleitungen - auch vor Ort - weiterhin persönlich beraten.

Alle Schulformen

1.720.000 (0)

31.421

Std.

Mit Schreiben vom 7. Dezember 2017 forderte der Antragsteller zu "einzelnen Aspekten" des Arbeitsplans 2018 die Mitbestimmung ein. Mit Schreiben vom 29. Januar 2018 lehnte die Beteiligte eine Mitbestimmung im Zusammenhang mit den Regelbegehungen mit der Begründung ab, die Maßnahme werde durch den Arbeitsplan abschließend bestimmt, ("zentral") durch die GmbH gesteuert und durch deren Mitarbeiter wahrgenommen. Sie - die Beteiligte - bestimme weder, welche Schule begangen werde, noch, "wie das" geschehe.

Der Antragsteller hat am 23. Oktober 2018 das personalvertretungsrechtliche Beschlussverfahren eingeleitet. Er ist der Ansicht, sein Mitbestimmungsrecht sei nicht dadurch "verbraucht", dass die Hauptpersonalräte dem Arbeitsplan 2018 zugestimmt haben. Der Beteiligten verblieben Regelungs- und Handlungsspielräume. Der Arbeitsplan 2018 stecke zwar einen landesweiten Rahmen für die betriebsärztliche und arbeitssicherheitstechnische Betreuung der ab. Er bedürfe aber der weiteren Konkretisierung in Gestalt einer bezirklichen Planung. Hinsichtlich der Regelbegehungen bleibe eine Fülle von Fragen offen. Nicht geregelt sei zunächst die Auswahl der Schulen. Auf Bezirksebene sei deshalb sicherzustellen, dass systematisch alle Schulen regelmäßig begangen werden und der Begehungsrhythmus ggf. angepasst wird. Darüber hinaus bedürfe es weiterer organisatorischer Festlegungen, z.B. strukturierter Austausch von Informationen, und flankierender Bestimmungen, damit alle relevanten Akteure in den Schulen und Interessenvertretungen informiert und hingezogen werden.

Der Antragsteller beantragt,

festzustellen, dass die Festlegung und Organisation der Regelbegehungen an den im Rahmen der arbeitsmedizinischen und sicherheitstechnischen Betreuung gemäß DGUV Vorschrift 2 und in Ausfüllung der landesweiten Arbeitsplanung zur Betreuung der der Mitbestimmung nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 LPVG unterliegt.

Die Beteiligte beantragt,

den Antrag abzulehnen.

Sie meint, die Regelbegehung stelle keine ausreichend eigenständige Vorbereitungshandlung im Sinne des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 Personalvertretungsgesetz für das Land Nordrhein-Westfalen - LPVG - dar, sondern diene der Vorbereitung auf eine Vorbereitungshandlung. Auch handle es sich nicht um eine Maßnahme der Beteiligten, da sie nicht über einen bestimmenden Einfluss verfüge.

In der Anhörung hat ein Mitarbeiter der GmbH näher erläutert, es gebe eine Koordinationsstelle zwischen dem NRW und der GmbH mit Sitz in . Von dort würden alle maßgeblichen Entscheidungen getroffen und u.a. die Schulen ausgewählt. Der Termin einer Regelbegehung werde den Schulleitungen durch die Koordinationsstelle bestätigt und auch der Schwerbehindertenvertretung und dem (örtlichen) Personalrat zur Kenntnis gegeben. In den regelmäßigen Sitzungen des Arbeitsschutzausschusses werde immer wieder darauf hingewiesen, es sei wichtig, dass die (örtlichen) Personalräte mit Vorschlägen an die GmbH herantreten, bei welchen Schulen eine Begehung besonders wichtig ist. Neben den Regelbegehungen gebe es auch immer noch Bedarfsbegehungen. Einem Vorschlag für eine Bedarfsbegehung komme man nach Möglichkeit nach. Wegen der Einzelheiten wird auf das Protokoll über die Anhörung Bezug genommen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte Bezug genommen.

II.

Der Antrag hat keinen Erfolg.

Die Festlegung und Organisation der Regelbegehungen an den unterliegt nicht gemäß § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 LPVG der Mitbestimmung des Antragstellers.

Nach § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 LPVG hat der Personalrat, soweit - wie hier - eine gesetzliche oder tarifliche Regelung nicht besteht, mitzubestimmen über Maßnahmen zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen einschließlich Maßnahmen vorbereitender und präventiver Art.

Die Festlegung und Organisation der Regelbegehungen stellen keine Maßnahme vorbereitender und präventiver Art in diesem Sinne dar.

Was unter dem Begriff der "Maßnahmen vorbereitender und präventiver Art" zu verstehen ist, erschließt sich nicht ohne weiteres aus dem Gesetz. Das Oberverwaltungsgericht NRW hat in seinem Beschluss vom 4. März 2016 - 20 A 2364/14.PVL -, juris, Rdn. 32 ff. dazu ausgeführt:

"Die Verwendung des Begriffs der 'Maßnahmen vorbereitender Art' legt es aber nahe, dass damit an einen Umstand angeknüpft werden sollte, der in der personalvertretungsrechtlichen Rechtsprechung und Literatur im Zusammenhang mit dem Begriff der Maßnahme nach dem allgemeinen Verständnis eine feststehende Bedeutung hat.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist nämlich seit langem anerkannt, dass der Personalrat an der Vorbereitung der Entscheidung bis zum Stadium der beabsichtigten Maßnahme regelmäßig nicht zu beteiligen ist. Etwas anderes gilt nur dann, wenn durch eigentlich der Vorbereitung einer Maßnahme dienende Handlungen der Dienststelle die konkrete Maßnahme bereits vorweggenommen oder unmittelbar festgelegt wird. In einem solchen Fall sind Vorbereitungshandlungen als Maßnahmen im personalvertretungsrechtlichen Sinne zu werten, weil ansonsten die gesetzlich vorgesehene Beteiligung ganz oder weitgehend leerlaufen würde.

Vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 6. Dezember 1978 - 6 P 2.78 -, BVerwGE 57, 151 = PersV 1979, 504 = ZBR 1979, 240, vom 30. November 1982 - 6 P 10.80 -, Buchholz 238.33 § 62 BrPersVG Nr. 2 = PersV 1983, 411, vom 10. Januar 1983 - 6 P 11.80 - , Buchholz 238.33 § 58 BrPersVG Nr. 2 = PersV 1983, 507 = ZBR 1983, 308, vom 18. Dezember 1996 - 6 P 6.94 -, BVerwGE 104, 14 = Buchholz 251.95 § 51 SHPersVG Nr. 1 = DÖV 1997, 875 = PersR 1997, 210 = PersV 1998, 485 = Schütz/Maiwald ES/E. IV 1 Nr. 92 = ZBR 1998, 34 = ZfPR 1997, 81 = ZTR 1997, 573, vom 14. Oktober 2002 - 6 P 7.01 -, a. a. O., vom 29. Januar 2003 - 6 P 16.01 -, a. a. O., vom 8. Oktober 2008 - 6 PB 21.08 -, Buchholz 251.51 § 73 MVPersVG Nr. 1 = NVwZ 2009, 251 = PersR 2008, 507 = PersV 2009, 304 = ZfPR 2009, 5 = ZTR 2009, 45, vom 2. Dezember 2010 - 6 PB 17.10 -, Buchholz 251.2 § 84 BlnPersVG Nr. 2 = PersR 2011, 83 = ZTR 2011, 255.

Dieser von der Rechtsprechung entwickelte Gedanke einer in besonderen Ausnahmesituationen vorzunehmenden Ausdehnung des Maßnahmebegriffs auf Vorbereitungshandlungen findet seit der LPVG-Novelle 2011 durch die Regelung in § 66 Abs. 1 Satz 2 LPVG NRW nunmehr auch im Gesetz seinen Niederschlag. Sofern aber keine Vorwegnahme oder unmittelbare Festlegung einer der Mitbestimmung unterliegenden Maßnahme erfolgt, verbleibt es nach ständiger Rechtsprechung regelmäßig dabei, dass eine lediglich der Vorbereitung einer Maßnahme dienende Handlung der Dienststelle kein Mitbestimmungsrecht auslösen kann.

Da diese Rechtslage bei der Änderung des § 72 Abs. 4 Satz 1 Nr. 7 LPVG NRW durch die LPVG-Novelle 2011 angesichts der langjährigen Rechtsprechungspraxis allgemein bekannt und anerkannt war, ist davon auszugehen, dass mit der Verwendung gerade des Begriffs 'Maßnahmen vorbereitender Art' für den Bereich der Mitbestimmung im Zusammenhang mit der Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen und sonstigen Gesundheitsschädigungen eine Ausnahme von dem allgemeinen Erfordernis des Vorliegens einer Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinne dahingehend gemacht werden sollte, dass auch schon Vorbereitungshandlungen, die an sich noch nicht den personalvertretungsrechtlichen Maßnahmebegriff (im Sinne von § 66 Abs. 1 Satz 1 oder Satz 2 LPVG NRW) erfüllen und deshalb nicht mitbestimmungspflichtig sind, Anknüpfungspunkt für ein Mitbestimmungsrecht des Personalrats sein können.

Dem steht nicht entgegen, dass das Gesetz an dieser Stelle zur Bezeichnung der Vorbereitungshandlung auch den Begriff 'Maßnahme' verwendet. Wenn- wovon der Beteiligte ausgeht - daraus zu schließen wäre, eine 'Maßnahme vorbereitender Art' sei nur dann anzunehmen, wenn diese selbst die Voraussetzungen einer personalvertretungsrechtlichen Maßnahme nach dem allgemeinen Verständnis erfüllte, verbliebe keinerlei Anwendungsbereich für die neue Regelung. Es kann aber nicht davon ausgegangen werden, dass der Gesetzgeber eine Regelung schaffen wollte, der keine Bedeutung zukommen soll.

Zusammenfassend ist deshalb festzustellen, dass nach einer am Wortlaut orientierten Auslegung unter den Begriff der 'Maßnahmen vorbereitender Art' alle Handlungen der Dienststelle fallen, die sich als Vorbereitung einer Maßnahme zur Verhütung von Dienst- und Arbeitsunfällen oder sonstigen Gesundheitsschädigungen darstellen, auch wenn sie für sich allein betrachtet noch nicht die Voraussetzungen einer Maßnahme im personalvertretungsrechtlichen Sinne erfüllen."

Unter Zugrundelegung dieses Begriffsverständnisses handelt es sich bei der Festlegung und Organisation der Regelbegehungen nicht um Maßnahmen vorbereitender und präventiver Art. Die Beteiligte ist nicht allein entscheidungsbefugt. Die Verpflichtung aus § 1 Satz 1 ASiG, Betriebsärzte und Fachkräfte für Arbeitssicherheit zu bestellen, richtet sich nicht an die Beteiligte, sondern an das Land Nordrhein-Westfalen als den Arbeitgeber bzw. Dienstherrn der . Das Land Nordrhein-Westfalen hat diese Verpflichtung dadurch erfüllt, dass es die GmbH als überbetrieblichen Dienst im Sinne des § 19 ASiG mit der Wahrnehmung der betriebsärztlichen und arbeitssicherheitstechnischen Betreuung aller des Landes Nordrhein-Westfalen beauftragt hat. Zu den nunmehr von der GmbH wahrzunehmenden Aufgaben zählen u.a. die Regelbegehungen (vgl. § 6 Satz 2 Nr. 3 lit. a ASiG).

Zwar kann eine eigene Regelung auch dann vorliegen, wenn die Dienststelle nicht allein entscheidungsbefugt ist, aber einen bestimmenden Einfluss auf die Entscheidung hat.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 29. Juni 2012 - 20 A 632/10.PVL -, juris, Rdn. 40; Cecior/Vallendar/Lechtermann/Klein, Personalvertretungsrecht NRW, (Loseblatt-)Kommentar, 81. Aktualisierung (Stand: Dezember 2020), § 66, Rdn. 41.

Auf die Festlegung und Organisation der Regelbegehungen kann die Beteiligte aber keinen bestimmenden Einfluss nehmen. Vielmehr wird Zahl der jährlichen Regelbegehungen im Arbeitsplan verbindlich festlegt. Eine eigens dafür eingerichtete Koordinationsstelle des NRW und der GmbH mit Sitz in trifft alle wesentlichen Entscheidungen, insbesondere die Auswahl der Schulen. Sie legt in Abstimmung mit den Mitarbeitern der GmbH vor Ort die Termine zur Regelbegehung fest und benachrichtigt die Schulleitungen sowie die Schwerbehindertenvertretungen und die (örtlichen) Personalräte. Die Durchführung der Regelbegehungen obliegt den Mitarbeitern der GmbH vor Ort, die sich wegen der Einzelheiten ggf. mit den Schulleitungen abstimmen. Die Beteiligte hat keinen Einfluss darauf, welche Schule begangen wird, und - wie sie in der Anhörung ergänzt hat - auch keine Informationen darüber, "wann welche Schule begangen wird".

Dass "der Arbeitsschutz vor Ort organisiert werden" muss, führt - entgegen der Ansicht des Antragstellers - zu keinem anderen Ergebnis. Es bedarf nicht (zwingend) "weiterer Konkretisierung in Gestalt einer bezirklichen Planung". Die Wahrnehmung der betriebsärztlichen und arbeitssicherheitstechnischen Betreuung der Lehrkräfte im Regierungsbezirk wird durch die Koordinationsstelle des NRW und der GmbH mit Sitz in gesteuert und durch fünf Mitarbeiter der GmbH vor Ort ausgeführt. Auf Ebene der Bezirksregierung finden regelmäßig Sitzungen des Arbeitsschutzausschusses statt, an denen je zwei Vertreter der Personalräte jeder Schulform und die Schwerbehindertenvertretung, der für Arbeits- und Gesundheitsschutz zuständige Dezernent der Beteiligten sowie die Betriebsärzte und Fachkräfte für Arbeitssicherheit teilnehmen. Die (örtlichen) Personalräte können Vorschläge an die Koordinationsstelle richten und z.B. einzelne Schule für eine Begehung vorschlagen. Bei einem entsprechenden Vorschlag setzen sich die Mitarbeiter der GmbH vor Ort mit der Schule sowie dem Personalrat und der Schwerbehindertenvertretung in Verbindung und organisieren - im Rahmen des Möglichen - eine sog. Bedarfsbegehung. Dass auf diese Weise die in §§ 3 und 6 ASiG bzw. der DGUV Vorschrift 2 genannten Aufgaben nicht bzw. nur ungenügend wahrgenommen werden können, ist weder (substantiiert) vorgetragen noch sonst ersichtlich.

Im personalvertretungsrechtlichen Beschlussverfahren entfällt eine Kostenentscheidung.