1

Tatbestand:

2

Der Kläger steht als Polizeioberkommissar im Dienst des beklagten Landes und ist bei der Polizeiwache P. im Schichtdienst tätig. Ferner ist er Ratsherr im Rat der Stadt J..

3

Am 15. Dezember 2015 beantragte er eine "Stundengutschrift aufgrund des Gesetzes zur Stärkung des Ehrenamtes aufgrund meiner Tätigkeit als Ratsherr im Rat der Stadt J.". Seine langjährige Ratstätigkeit sei bei der B. Z. bekannt. Da er erst kürzlich von dem genannten Gesetz Kenntnis erhalten habe, beantrage er, die ihm hieraus zustehenden Stunden seinem Stundenkonto gutzuschreiben. Wie in seinem ersten Schreiben angekündigt, reichte er im Juni 2016 eine Auflistung der Zeiten, die er in den Jahren 2013 bis 2015 für das Ratsmandat aufgewandt hat, nach. Danach hat er im Jahr 2013 16 Stunden und 15 Minuten in Rats-, Fraktions- und Ausschusssitzungen verbracht. Für das Jahr 2014 listete er 24 Stunden und 45 Minuten auf, für das Jahr 2015 30 Stunden 45 Minuten. Dabei sind jeweils nur die Zeiten bis 20:00 Uhr berücksichtigt, nicht die tatsächliche Zeit bis zu seiner Rückkehr an den Heimatort. Die jeweilige Ankunftszeit dort ist aber auch angegeben.

4

Im September 2016 und im August 2018 erkundigte sich der Kläger nach dem Stand des Verfahrens. Gleichzeitig legte er eine Auflistung der Stunden vor, die er in den Jahren 2016 und 2017 für sein Ehrenamt aufgewandt hat.

5

Im November 2018 erkundigte sich der Kläger erneut nach dem Sachstand. Er wurde darauf verwiesen, dass ein Polizeibeamter aus einer benachbarten B. ebenfalls einen Antrag auf Anerkennung der Zeiten für das Ratsmandat gestellt habe, der abgelehnt worden sei. Der Kollege habe sich an den Petitionsausschuss des Landtages gewandt, der am 15. November 2018 in der Sache entscheiden wolle. Diese Entscheidung solle abgewartet werden.

6

Mit Bescheid vom 20. November 2018 lehnte der Beklagte den Antrag des Klägers auf Stundengutschrift ab, unter anderem mit dem Hinweis, dass der Petitionsausschuss entschieden habe, dass die Gewährung von Stundenausgleichen für die Wahrnehmung eines kommunalen Ehrenamtes für Bedienstete, die im Schichtdienst tätig sind, rechtswidrig sei. Ausnahmen gebe es nur für sehr kurzfristige Mandatstermine, die innerhalb der Verbindlichkeit anfielen. Im Übrigen gelte nach wie vor der DSM-Erlass des IM NRW vom 25. Juni 2002. Hiernach hätten die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Wachdienstes der Polizei, die zugleich politische Mandate innehaben, die Möglichkeit, ihre persönliche Dienstzeit den Erfordernissen des Mandats entsprechend vorzuplanen.

7

Der Kläger hat am 17. Dezember 2018 Klage erhoben. Mit der Klagebegründung hat er geänderte Auflistungen der für das Ehrenamt geleisteten Stunden in den Jahren 2016 und 2017 vorgelegt. Berücksichtigt sind darin nicht nur die Zeiten bis 20 Uhr, sondern darüber hinaus bis zu dem Zeitpunkt, an dem er wieder bei sich zuhause angekommen ist.

8

Zur Begründung führt der Kläger aus, das Gesetz verlange nicht, dass die begünstigten Beamten der Arbeitszeitregelung des § 14 Abs. 2 AZVO NRW unterfallen. Vielmehr sei nur erforderlich, dass die Mandatsträger innerhalb eines vorgegebenen Arbeitszeitrahmens über Lage und Dauer der individuellen Arbeitszeit selbst entscheiden könnten. Das sei bei ihm der Fall. Der vorgegebene Arbeitszeitrahmen, innerhalb dessen er seine Arbeitszeit flexibel einteilen könne, sei der ganze Tag, von 0:00 bis 24:00 Uhr, weil die drei Schichten zusammen genommen den gesamten Tag abdeckten. Ihm seien nur die Dauer der Früh-, Spät- und Nachtschicht vorgegeben. Darüber, welche der drei Schichten er an einem bestimmen Tag wahrnehme, könne er individuell entscheiden. Auch von Sinn und Zweck her sei die Tätigkeit des Klägers von der Regelung des § 44 GO erfasst. Da er seine Arbeitszeit so wählen könne, dass die Ratstätigkeit nicht in die Arbeitszeit falle, habe er keine Möglichkeit, einen Freistellungsanspruch geltend zu machen. Er müsse vielmehr seine Arbeitsverpflichtung im Voraus erbringen oder sie nachholen. § 44 Abs. 2 Satz 4 GO sei gerade geschaffen worden, um diese Benachteiligung auszugleichen.

9

Der Kläger beantragt,

10

das beklagte Land unter Aufhebung des Bescheides des Landrats als B. Z. vom 20. November 2018 zu verpflichten, dem Arbeitszeitkonto des Klägers für Zeiten, die er für die Ausübung seines Mandats als Ratsmitglied der Stadt J. in den Jahren 2013 bis 2017 aufgewandt habe, 119,5 Stunden gutzuschreiben.

11

Das beklagte Land beantragt,

12

die Klage abzuweisen.

13

Zur Begründung wird ausgeführt, dass die Vorschrift des § 44 Abs. 2 Satz 4 GO NRW im Falle des Klägers nicht anwendbar sei. Dieser arbeite nicht innerhalb eines vorgegebenen Arbeitszeitrahmens, sondern in einem Schichtmodell mit grundsätzlich festgelegten Schichtzeiten. Im Übrigen sei eine pauschale Berücksichtigung der Mandatsausübung auf die Arbeitszeit auch nicht Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung. Es gelte weiterhin der DSM-Erlass der IM NRW vom 25. Juni 2002. Danach hätten die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Wachdienstes der Polizei, die zugleich politische Mandate innehätten, die Möglichkeit, ihre persönliche Dienstzeit den Erfordernissen des Mandats entsprechend vorzuplanen. Anders sähe es (nur) aus, wenn ein im Rahmen der Mandatstätigkeit wahrzunehmender Termin erst nach Eintritt der Verbindlichkeit der Dienstplanung bekannt werde und dadurch eine Terminskollision entstehe. In diesem Fall sei der zur Wahrnehmung des Mandats erforderliche Urlaub zu gewähren.

14

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und des dazu vorgelegten Verwaltungsvorgangs Bezug genommen.

15

Entscheidungsgründe:

16

Die Klage ist als Verpflichtungsklage zulässig und in der Sache auch begründet.

17

Der Kläger hat einen Anspruch auf eine Zeitgutschrift im tenorierten Umfang. Der dieses Begehren ablehnende Bescheid des Beklagten vom 20. November 2018 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 5 Satz 1 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -).

18

Der Anspruch ergibt sich aus § 44 Abs. 2 Satz 4 Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung vom 18. September 2012 (GV. NRW. S. 436)

19

- GO -. Danach ist bei Mandatsträgern, die innerhalb eines vorgegebenen Arbeitszeitrahmens über Lage und Dauer der individuellen Arbeitszeit selbst entscheiden können, die Zeit der Ausübung des Mandats innerhalb dieses Arbeitszeitrahmens zur Hälfte auf ihre Arbeitszeit anzurechnen.

20

Unstreitig ist der Kläger Mandatsträger.

21

Auch als Beamter (des Landes) kann er sich auf diese Vorschrift berufen.

22

Zwar wurde und wird zum Teil die Auffassung vertreten, der in § 44 Abs. 2 GO normierte Freistellungsanspruch gelte unmittelbar nur gegenüber privaten Arbeitgebern, weil für Beschäftigte des öffentlichen Dienstes die vorrangige Spezialregelung des § 72 Abs. 3 Landesbeamtengesetz - LBG - zur Anwendung komme.

23

Vgl. die Nachweise bei Schütte, Inhalt und Reichweite der Freistellungsregelung für kommunale Mandatsträger nach den kommunalverfassungsrechtlichen Neuregelungen in NRW, NWVBl. 2014, 245 ff., Fn. 13 und 14.

24

Dem steht aber der eindeutige Wortlaut der Norm gegenüber, der sich auf alle Mandatsträger bezieht, unabhängig davon, welcher Berufs- oder Beschäftigtengruppe sie angehören. Auch der Gesetzesbegründung lässt sich entnehmen, dass die Freistellungsregelungen für alle Mandatsträger gelten sollen, die in Nordrhein-Westfalen ein Ratsmandat wahrnehmen und sich in einem abhängigen Beschäftigungsverhältnis befinden, das aufgrund der bestehenden Arbeits- und Dienstleistungspflichten zu einer Kollision mit der Mandatstätigkeit führen kann.

25

Vgl. LT-Drs. 16/48, S. 31. f.; siehe auch Erlass des Ministeriums für Inneres und Kommunales des Landes Nordrhein-Westfalen vom 29. Januar 2013 (24 - 42.01.14-02.1).

26

Zudem regeln § 72 Abs. 3 LBG und § 44 Abs. 2 GO unterschiedliche Sachverhalte, so dass beide Normen neben einander Geltung beanspruch können. Nach § 72 Abs. 3 Satz 1 LBG wird der zur Ausübung eines Mandates erforderliche Urlaub (unter Belassung der Bezüge) gewährt, betrifft also den Fall, dass konkrete Dienstpflichten mit Mandatstätigkeiten kollidieren. Aus § 44 Abs. 2 GO ergibt sich ein Anspruch auf Freistellung von der "Verpflichtung zur Arbeit" und, sofern die Mandatstätigkeit in eine sog. Gleitzeit fällt, in der gerade keine Verpflichtung zur Arbeit besteht, ein

27

- eingeschränkter - Anspruch auf Anrechnung auf die Arbeitszeit.

28

Vgl. dazu ausführlich Schütte, Inhalt und Reichweite der Freistellungsregelung für kommunale Mandatsträger nach den kommunalverfassungsrechtlichen Neuregelungen in NRW, NWVBl. 2014, 245 ff.

29

Im Übrigen spricht auch § 44 Abs. 1 Satz 4 GO dafür, dass die gesetzliche Regelung grundsätzlich nicht nur privatrechtliche Arbeitsverhältnisse, sondern auch solche, mit Arbeitgebern des Öffentlichen Dienstes erfasst werden sollen, da der Gesetzgeber dort ausdrücklich Kündigungen oder Entlassungen unter bestimmten Voraussetzungen für unzulässig erklärt.

30

Vgl. Arbeitsgericht Solingen, Urteil vom 4. Oktober 2018 - 3 Ca 925/18 lev -, juris, Rdn. 24.

31

Schließlich kann der Kläger auch, wie von der Regelung des § 44 Abs. 2 Satz 4 GO vorausgesetzt, "innerhalb eines vorgegebenen Arbeitszeitrahmens über Lage und Dauer der individuellen Arbeitszeit selbst entscheiden".

32

Er ist nach eigenen, vom Beklagten unbestrittenen Angaben im Schichtdienst tätig. Schichtdienst ist nach § 2 Nr. 5 der Verordnung über die Arbeitszeit der Polizeivollzugsbeamtinnen und -beamten im Land Nordrhein-Westfalen vom 5. Mai 2017

33

- AZVOPol - der Dienst nach einem Schichtplan, der einen regelmäßigen Wechsel des Beginns der täglichen Arbeitszeit vorsieht. Über einen Zeitraum von vier Monaten (vgl. § 3 Abs. 2 Satz 2 und § 21 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 AZVOPol) sind unter Beachtung der Vorgaben aus § 19 der Norm Schichtdienste so zu leisten, dass sich im Durchschnitt eine wöchentliche Arbeitszeit von 41 Stunden ergibt. Dabei wird bei der Gestaltung der Schichtpläne offensichtlich Rücksicht genommen auf die Wünsche der Vollzugsbeamtinnen und -beamten, so dass ein Mitentscheidungsrecht über Lage der Dauer der individuellen Arbeitszeit zu bejahen ist. Der Arbeitszeitrahmen ergibt sich aus dem eben beschriebenen Viermonatsturnus.

34

Sofern der Beklagte durch Berufung auf den MIK-Erlass vom 29. Januar 2013 (24 - 42.01.14-02.1 -) sinngemäß ausführt, der von § 44 Abs. 2 Satz 4 GO gemeinte Arbeitszeitrahmen ergebe sich aus § 14 Abs. 2 der Verordnung über die Arbeitszeit der Beamtinnen und Beamten im Lande Nordrhein-Westfalen vom 4. Juli 2006 - AZVO - und liege zwischen 6.30 und 20.00 Uhr, ist darauf hinzuweisen, dass der Wortlaut der Norm keinen irgendwie eingeschränkten Arbeitszeitrahmen vorgibt. Lediglich in dem genannten Erlass mit Hinweisen "zur Umsetzung des Gesetzes zur Stärkung des kommunalen Ehrenamtes" wird auf die AZVO Bezug genommen. Auf Seite 3 heißt es dort: "Darüber hinaus sind Mandatstätigkeiten im Sinne des Gesetzes zur Stärkung des kommunalen Ehrenamtes, soweit diese im Rahmen der flexiblen individuell bestimmbaren Arbeitszeit innerhalb des entsprechend § 14 Abs. 2 AZVO jeweils festgelegten Arbeitszeitrahmens ausgeübt werden, zur Hälfte der Zeit auf die Arbeitszeit durch Gutschrift auf dem Arbeitszeitkonto anzurechnen. Reisezeiten … sind berücksichtigungsfähig. Für die … hälftige Zeitgutschrift sind Art und Umfang der Mandatstätigkeit in geeigneter Weise nachzuweisen." Ganz abgesehen davon, dass das MIK NRW nicht im Erlasswege den Anwendungsbereich einer gemeinderechtlichen Norm einschränken kann, fällt der Kläger als Polizeivollzugsbeamter auch gar nicht unter die AZVO, sondern unter die speziellere AZVOPol. Diese kennt - naturgemäß, da sie den polizeilichen Vollzugsdienst regelt - keine dem § 14 Abs. 1 und 2 WZVO entsprechende Regelung.

35

Im Übrigen sprechen auch Sinn und Zweck der Norm für eine großzügige Auslegung des Tatbestandsmerkmals "Selbstentscheidung innerhalb eines vorgegebenen Arbeitszeitrahmens über Lage und Dauer der individuellen Arbeitszeit".

36

§ 44 Abs. 2 GO ist durch das Gesetz zur Stärkung des kommunalen Ehrenamtes und zur Änderung weiterer kommunalverfassungsrechtlicher Vorschriften vom 18. September 2012 (GV. NRW. S. 436) neu gefasst worden. Er lautete zuvor:

37

"Die Ratsmitglieder, Mitglieder der Bezirksvertretungen oder Mitglieder der Ausschüsse sind von der Arbeit freizustellen, soweit es die Ausübung ihres Mandats erfordert. Als erforderlich ist eine Freistellung in der Regel anzusehen, wenn die Tätigkeit mit dem Mandat in unmittelbarem Zusammenhang steht oder auf Veranlassung des Rates, der Bezirksvertretung oder des Ausschusses erfolgt und nicht während der arbeitsfreien Zeit ausgeübt werden kann."

38

Unter anderem in Reaktion auf die Rechtsprechung etwa des Bundesarbeitsgerichts (Urteil vom 16. Dezember 1993 - 6 AZR 236/93 -, juris) und des Oberverwaltungsgerichts für das Land Nordrhein-Westfalen (Beschluss vom 5. Oktober 2010 - 15 A 79/10 -, juris), die beide entschieden hatten, dass es keinen Anspruch auf Freistellung gebe, wenn das kommunalpolitische Mandat während der Gleitzeit ausgeübt werde, wurde in der 14. Legislaturperiode eine Arbeitsgruppe "Kommunales Ehrenamt" gebildet. Diese bestand aus Experten der kommunalpolitischen Vereinigungen der Parteien, der kommunalen Spitzenverbände und der Landtagsfraktionen und wurde vom Innenministerium beraten. Ziel war es unter anderem, die Rahmenbedingungen für die Wahrnehmung von kommunalen Ehrenämtern zu verbessern. Auf den Ergebnissen der Arbeitsgruppe beruht der Gesetzentwurf für das sog. Stärkungsgesetz. Es ging etwa darum, Regelungen für Mandatsträger zu finden, die in Gleitzeit arbeiten und die nach der bisherigen Rechtsprechung von einer Freistellung ausgenommen waren, und um eine Klarstellung, dass auch bei einer Entsendung von Vertretern durch den Rat in Organe und Gremien der entsandte Vertreter "auf Veranlassung des Rates" im Sinne des früheren Wortlauts handelt und somit von der Arbeit freizustellen ist.

39

In der Begründung zur Neufassung von § 44 GO

40

vgl. LT-Drs. 16/48 vom 13. Juni 2012, Seite 30,

41

heißt es unter anderem:

42

"Besonders Arbeitnehmer/innen in Gleitzeit oder mit vollständig flexiblen Arbeitszeiten haben aufgrund der bestehenden gesetzlichen Regelung keine Möglichkeit, einen Freistellungsanspruch geltend zu machen. …

43

Die bei gleitender Arbeitszeit eröffnete Möglichkeit, flexibel auf die jeweiligen Arbeitsanfälle, persönliche und familiäre Umstände reagieren zu können und auch durch Mehrarbeit ein Überstundenkonto aufzubauen, werden dem/der Mandatsträger/in durch die Ausübung der ehrenamtlichen Tätigkeit während der Gleitzeit genommen. Dies führt zur Benachteiligung derjenigen, die gerne ein Ehrenamt ausüben würden, … Der vorliegende Gesetzentwurf verfolgt das Ziel, diese Benachteiligungen zu beseitigen. Eine abschließende Ausgleichsregelung für alle Formen von Arbeitsverhältnissen mit ‚unregelmäßigen Arbeitszeiten‘, wie z.B. Schichtarbeit oder Arbeit auf Abruf enthält der Gesetzentwurf nicht. Entscheidendes Kriterium ist und bleibt im Einzelfall die individuelle regelmäßige Arbeitszeit. Mit der vorgesehenen Berücksichtigung von Gleitzeiten dürfte für die Mehrzahl der Fälle flexibler Arbeitszeiten der notwendige Ausgleich geschaffen werden.

44

…

45

Mit Satz 4 wird erstmals ein Anspruch auf Anrechnung von Zeiten, über die der/die Arbeitnehmer/in innerhalb eines Zeitrahmens als mögliche Arbeitszeit frei verfügen kann, geschaffen, wenn diese Zeiten mit der zuvor beschriebenen Mandatstätigkeit kollidieren. Der Anspruch auf Anrechnung ist dann nicht über eine Freistellung des Arbeitgebers zu realisieren (diese ist nicht notwendig, da in dieser Zeit keine Arbeitspflicht besteht), sondern durch eine Zeitgutschrift auf dem Gleitzeit-(Arbeitszeit-)konto des/der Arbeitnehmers/in. Die Zeitgutschrift gewährleistet, dass Zeiten der Mandatstätigkeit bei der individuell zu berechnenden Gesamtarbeitszeit zumindest teilweise berücksichtigt werden. Die Kosten der Zeitgutschrift sind ebenso wie die Kosten der Freistellung nach Satz 1 nicht vom Arbeitgeber zu tragen … .Der Lohn- und Gehalts-ausfall wird für den/die Arbeitnehmer/in durch einen Anspruch auf Verdienstausfall gegen die jeweilige kommunale Körperschaft kompensiert (s. Satz 5). Der Anspruch auf Anrechnung mandatsbelegter Gleitzeiten ist auf die Hälfte (50 %) begrenzt. Eine volle Anrechnung erscheint nicht sachgerecht, da Gleitzeiten nicht pauschal mit Arbeitszeiten gleichzusetzen sind. Die Regelung verfolgt das Ziel, Arbeitnehmer/innen mit und ohne gleitende Arbeitszeiten strukturell grundsätzlich gleich zu behandeln, und vermeidet vor diesem Hintergrund jegliche Anreizwirkung, eingeübte Sitzungsrhythmen zu verändern."

46

Der Gesetzgeber wollte also ganz eindeutig zumindest alle Arbeitnehmer mit regelmäßiger Arbeitszeit in den Genuss der hälftigen Anrechnung der für das Mandat aufgewendeten Zeit kommen lassen. Zu diesen Arbeitnehmern gehören nach den obigen Ausführungen auch Polizeivollzugsbeamte, die im Schichtdienst arbeiten.

47

Dem Anspruch stehen schließlich keine Einwendungen entgegen. Er ist insbesondere nicht verfristet oder verwirkt.

48

Zu Ansprüchen, "die über die gesetzlich vorgesehene Besoldung hinausgehen", hat das BVerwG mit Urteil vom 13. November 2008 - 2 C 16.07 - entschieden, dass sie zeitnah geltend gemacht werden müssen. Dies folge daraus, dass das Beamtenverhältnis ein wechselseitig bindendes Treueverhältnis ist, aus dem nicht nur die Verpflichtung des Dienstherrn folgt, den Beamten amtsangemessen zu alimentieren, sondern umgekehrt auch die Pflicht des Beamten, auf die Belastbarkeit des Dienstherrn und dessen Gemeinwohlverantwortung Rücksicht zu nehmen.

49

Anders als etwaige Geldansprüche, die bei Haushaltsplanungen zu berücksichtigen sind, ist hinsichtlich der Gutschrift von Zeitguthaben nicht ersichtlich, dass die Belange des Dienstherrn eine besondere Rücksicht erfordern. Das Gericht geht deshalb nicht davon aus, dass diese Ansprüche noch im selben Jahr anzumelden sind, sondern der allgemeinen Verjährung unterliegen. Damit konnte der Kläger zulässigerweise auch noch im Dezember 2015 Ansprüche für das Jahr 2013 geltend machen.

50

Im Übrigen sind seine Angaben zu den aufgewandten Zeiten plausibel und nach vollziehbar und überdies vom Beklagten nicht bestritten.

51

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über deren vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.

52

Die Berufung wird nach § 124 a Abs. 1 Satz 1 i.V.m. § 124 Abs. 2 Nr. 3 VwGO zugelassen, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat.