Verwaltungsgericht Minden, 4 L 1375/18

Gründe:

Der Antrag,

die aufschiebende Wirkung der Klage im Verfahren 4 K 4217/18 gegen die Verfügung des Antragsgegners vom 22. Oktober 2018 wiederherzustellen,

ist zulässig und begründet.

Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 Halbsatz 2 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - kann das Gericht die aufschiebende Wirkung einer Anfechtungsklage ganz oder teilweise wiederherstellen, wenn zuvor die Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen hat, nach § 80 Abs. 2 Satz 1 Nr. 4 VwGO die sofortige Vollziehung im öffentlichen Interesse oder im überwiegenden Interesse eines Beteiligten besonders angeordnet hat.

Bei dieser Entscheidung hat das Gericht eine Interessenabwägung vorzunehmen. Dem privaten Interesse des Antragstellers, von der sofortigen Durchsetzung des Verwaltungsakts vorläufig verschont zu bleiben, ist das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts gegenüberzustellen. Ausgangspunkt dieser Interessenabwägung ist eine - im Rahmen des Eilrechtsschutzes allein mögliche und gebotene - summarische Prüfung der Erfolgsaussichten des Rechtsbehelfs in der Hauptsache. Ergibt diese Prüfung, dass der Verwaltungsakt offensichtlich rechtswidrig ist, überwiegt regelmäßig das Aussetzungsinteresse des Antragstellers und ist deshalb die aufschiebende Wirkung des Rechtsbehelfs wiederherzustellen. Denn an der Vollziehung eines ersichtlich rechtswidrigen Verwaltungsakts kann grundsätzlich kein öffentliches Vollzugsinteresse bestehen. Erweist sich der Verwaltungsakt als offensichtlich rechtmäßig, überwiegt das Vollzugsinteresse das Aussetzungsinteresse des Antragstellers dann, wenn zusätzlich ein besonderes Interesse an der sofortigen Vollziehung des Verwaltungsakts besteht. Denn die behördliche Vollziehungsanordnung stellt eine Ausnahme vom Regelfall der aufschiebenden Wirkung nach § 80 Abs. 1 VwGO dar und bedarf deswegen einer besonderen Rechtfertigung. Erscheinen die Erfolgsaussichten in der Hauptsache offen, ist die Entscheidung auf der Grundlage einer umfassenden Folgenabwägung zu treffen.

Hier lässt sich nicht feststellen, dass der angefochtene Verwaltungsakt offensichtlich rechtmäßig oder rechtswidrig ist. Die Erfolgsaussichten in der Hauptsache sind offen. Die danach vorzunehmende umfassende Folgenabwägung geht zu Gunsten des Antragstellers aus.

Der Antragsgegner hat die im Hauptsacheverfahren (4 K 4217/18) angefochtene Verfügung vom 22. Oktober 2018, mit der für den Antragsteller die Unterweisungszeit und sein Laufbahnwechsel als erfolglos beendet wurden, auf Ziffer 1.2.4. des Erlasses vom 29. Juni 2011 (23.27.03.05) zum Wechsel von polizeidienstunfähigen Polizeivollzugsbeamtinnen und Polizeivollzugsbeamten in die Laufbahn des allgemeinen Verwaltungsdienstes - im Folgenden: Erlass zum Laufbahnwechsel - gestützt. Er sieht darin eine gebundene Entscheidung, die sich unmittelbar aus dem Bescheid der G. für W. - G1. - vom 19. Oktober 2018 über das endgültige Nichtbestehen der Modulprüfung ergebe und bei der ihm kein Ermessen eingeräumt sei.

Die Kammer lässt offen, ob in §§ 115 Abs. 3, 9 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 11 Landebeamtengesetz für das Land Nordrhein-Westfalen - LBG - i.V.m. § 11 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Satz 2 Laufbahnverordnung - LVO - und § 19 Verordnung über die Ausbildung und Prüfung für die Ämtergruppe des ersten Einstiegsamtes der Laufbahngruppe 2 des allgemeinen Verwaltungsdienstes (Bachelor) des Landes Nordrhein-Westfalen (VAP2.1) sowie § 17 Abs. 1 Satz 1 und Satz 2 Nr. 2 VAP2.1, § 20 Studienordnung der Bachelorstudiengänge an der G. für W. NRW - StudO-BA - und Ziffer 1.2.4. des Erlasses zum Laufbahnwechsel überhaupt eine taugliche Rechtsgrundlage für die Beendigung der Unterweisungszeit für einen Laufbahnwechsler bei endgültigem Nichtbestehen einer Modulprüfung gesehen werden kann.

Selbst wenn man in Ziffer 1.2.4. Satz 1 Halbsatz 1 des Erlasses zum Laufbahnwechsel ("Für den Fall, dass ein Modul endgültig nicht erfolgreich abschlossen wird, können die … Beamten auf Antrag in den mittleren allgemeinen Verwaltungsdienst übernommen werden, …") eine letztlich vom Willen des Gesetzgebers getragene Ermächtigung für die Beendigung der Unterweisungszeit für den Laufbahnwechsel in den (gehobenen) allgemeinen Verwaltungsdienst als notwendigen Zwischenschritt für die Übernahme in den mittleren allgemeinen Verwaltungsdienst erblicken will, bestehen hier Zweifel an der Rechtmäßigkeit der auf die genannten Normen gestützten Verfügung des Antragsgegners vom 22. Oktober 2018.

Wie oben bereits dargelegt, sieht sich der Antragsgegner durch die Mitteilung der G1. über das endgültige Nichtbestehen des Leistungsnachweises im Praxismodul "Finanzmanagement" in seiner Entscheidung über die Beendigung der Unterweisungszeit gebunden. Das ist in doppelter Hinsicht zweifelhaft.

Zunächst hält die Kammer es für fraglich, ob der Antragsgegner bei seiner Entscheidung über die Beendigung der Unterweisungszeit wirklich allein auf die Mitteilung der G1. über das endgültige Nichtbestehen einer Modulprüfung abstellen muss oder darf.

Anders als Kommissaranwärterinnen und -anwärter sind die polizeidienstuntauglichen Laufbahnwechsler lediglich Gasthörer an der G. (§ 19 Abs. 2 Satz 2 VAP2.1). In Übereinstimmung mit § 19 Abs. 2 Satz 4 und Abs. 4 Satz 2 VAP2.1 sieht Ziffer 1.2.2. des Erlasses zum Laufbahnwechsel von der Studienordnung für den Studiengang "Staatlicher Verwaltungsdienst" abweichende generelle Prüfungserleichterungen vor. So ist z.B. die Teilnahme am Modul "Training sozialer Kompetenzen" (ursprünglich wohl Modul 8.2, heute: 9.2) freiwillig. Auch bestehen nach § 8 Abs. 1Satz 2 VAP2.1 zusätzliche Wiederholungsmöglichkeiten beim Nichtbestehen einer Studienleistung.

Ferner gibt es nach Ziffer 1.2.2. Abs. 3 ("Für die erfolgreiche Ableistung der Unterweisungszeit … sind folgende Nachweise zu erbringen: …") des Erlasses für die Laufbahnwechsler die sich aus der folgenden Tabelle ergebenden Besonderheiten:

Modul	Studiengang Staatlicher Verwaltungsdienst/Allgemeines W. (LL.B.)	Laufbahnwechsler
1	Einführungswoche	+
2	Juristische Methoden	+
3.1	Staat und Gesellschaft I	+
3.2	Staat und Gesellschaft II (mit Staats- und Europarecht)	Teilnahme und Leistungsnachweis wohl nicht erforderlich
4.1	Allgemeine rechtswissenschaftliche Grundlagen des Verwaltungshandelns (Allgemeines Verwaltungsrecht)	+
4.2	Allgemeine rechtswissenschaftliche Grundlagen des Verwaltungshandelns II (Zivilrecht)	Teilnahme und Leistungsnachweis wohl nicht erforderlich
4.3 früher wohl 4.2	Allgemeine wirtschaftswissenschaftliche Grundlagen des Verwaltungshandelns	+
4.4	Allgemeine sozialwissenschaftliche Grundlagen des Verwaltungshandelns	Teilnahme und Leistungsnachweis wohl nicht erforderlich
4.5	Spezielle sozialwissenschaftliche und ethische Grundlagen des Verwaltungshandelns	Teilnahme und Leistungsnachweis wohl nicht erforderlich
5.1, 5.2, 5.3	Spezielle Grundlagen des Verwaltungshandelns I, II und III	Teilnahme und Leistungsnachweis wohl nicht erforderlich
6.1	Kommunalrecht	Teilnahme und Leistungsnachweis wohl nicht erforderlich
6.2	Verwaltungsstruktur	Teilnahme und Leistungsnachweis wohl nicht erforderlich
6.3 früher wohl 6.2	Personalrecht	+
6.4 früher wohl 6.3	Rechnungswesen	+
6.5	Staatliches Finanzmanagement	Teilnahme und Leistungsnachweis wohl nicht erforderlich
6.6	Rechnungswesen II	Teilnahme und Leistungsnachweis wohl nicht erforderlich
7, 8	Wahlpflichtmodule aus jedem Block (7 und 8) ist - nach Vorgaben - eines auszuwählen	Auswahl von zwei Modulen ohne Vorgaben
9.1	Seminar	+
9.2	Training sozialer Kompetenzen	Teilnahme freiwillig
9.3	Praxisbezogenes Projekt	+
10 früher wohl 9	fünf Praxismodule, davon ein Wahlpflichtmodul in einer Kommune oder im Ausland	Wahlpflichtmodul entfällt
11.1	Bachelorarbeit	scheint zu entfallen; zwar dient das erforderliche Kolloquium grds. der Verteidigung der Bachelor-Arbeit, doch soll das Kolloquium für Laufbahnwechsler auf dem Praxisabschlussmodul aufbauen
11.2	Kolloquium	+

Im Folgenden heißt es in Ziffer 1.2.2. Abs. 3 des Erlasses: "Neben den Teilnahmenachweisen sind mindestens drei der fünf Leistungsnachweise der Module 3.1 bis 6.3 … mit mindestens 'ausreichend' (mindestens 4,0 Punkte) zu bewerten. Des Weiteren sind mindestens 'ausreichende' Seminar- und Projektleistungen zu erbringen (jeweils mindestens 4,0 Punkte)." Damit nimmt der Erlass Bezug auf die Modulübersicht und die dort aufgeführten erforderlichen Leistungsnachweise. Von den Laufbahnwechslern wird danach nicht verlangt, dass sie alle nach der Studienordnung vorgesehenen Klausuren/Fachgespräche bestehen. "Seminar- und Projektleistungen", die der Erlass ebenfalls ausdrücklich anspricht und in denen gleichfalls mindestens 4,0 Punkte erzielt werden müssen, sind in den Modulen 9.1 und 9.3 zu erbringen. Die in den fünf (bzw. für die Laufbahnwechsler: vier) Praxismodulen als Leistungsnachweis zu erbringende sog. "Aktenarbeit" erwähnt der Erlass an dieser Stelle, an der es um die von den Laufbahnwechslern geforderten Leistungsnachweise geht, überhaupt nicht. Damit ist zumindest zweifelhaft, ob das Bestehen der "Aktenarbeit" für das erfolgreiche Ableisten der Unterweisungszeit unumgänglich ist, so dass möglicherweise ein endgültiges Nichtbestehen eines dieser Module auch nicht automatisch zur Beendigung der Unterweisungszeit führt.

Jedenfalls dürfte vor diesem Hintergrund feststehen, dass der Antragsgegner nach einer Mitteilung der G1. über das Nichtbestehen eines Leistungsmoduls eine eigene Prüfung anzustellen hat, ob gerade bezogen auf das konkrete Modul schon von einem endgültigen Nichtbestehen auszugehen ist - ggf. gibt es ja eine weitere Wiederholungsmöglichkeit - und ob das Bestehen des konkreten Moduls für die erfolgreiche Ableistung der Unterweisungszeit tatsächlich erforderlich ist. Den Akten ist nicht zu entnehmen, dass das Prüfungsamt der G1. auch diesen Teil der Kontrolle übernimmt.

Entscheidend ist aber, dass der Bescheid der G1. über das Nichtbestehen der Modulprüfung bei Erlass der hier streitbefangenen Verfügung des Antragsgegners über die Beendigung der Unterweisungszeit noch nicht bestandskräftig war. Inzwischen hat der Antragsteller gegen den Bescheid der G1. Klage erhoben, die nach § 80 Abs. 1 Satz 1 VwGO aufschiebende Wirkung entfaltet. Unabhängig davon, welcher Theorie zur Bedeutung der aufschiebenden Wirkung man folgt,

vgl. etwa die Darstellung bei Kopp/Schenke, Verwaltungsgerichtsordnung, Kommentar, 24. Aufl. 2018, § 80 Rdn. 22,

ist der Bescheid der G1. jedenfalls derzeit in seiner Wirksamkeit gehemmt, so dass im Moment keine Folgerungen tatsächlicher oder rechtlicher Art aus ihm gezogen werden dürfen. Mit der Beendigung der Unterweisungszeit wird aber, wie der Antragsteller es ausdrückt, "die Beendigung des Studiums als Gasthörer an der G1. NRW dienstrechtlich vollzogen". Für einen solchen Vollzug ist, wie ausgeführt, derzeit kein Raum. Zumindest die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Beendigungsverfügung, die auf die derzeit in ihrer Wirksamkeit gehemmte (Grund)Verfügung gestützt ist, dürfte ausgeschlossen sein.

Damit ist die aufschiebende Wirkung der Klage gegen die Beendigungsverfügung schon aus diesem Grund wiederherzustellen. Ausführungen der Kammer dazu, ob die G1. zu Recht von einem besonders schweren Fall eines ordnungswidrigen Verhaltens im Sinne von § 20 StudO-BA ausgegangen ist, erübrigen sich.

Der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung steht auch kein überwiegendes öffentliches Vollzugsinteresse entgegen. Der Antragsgegner verweist - ausgehend davon, dass der Antragsteller nach der Entscheidung der G1. über den Ausschluss von der Fortsetzung des Studiums das Ziel des Laufbahnwechsels nicht mehr erreichen könne - auf die Einhaltung der Grundsätze der Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit der W. , an die er gebunden sei, und die das sofortige Vollzugsinteresse begründeten.

Die Kammer verkennt nicht die Bedeutung dieser Kriterien und auch nicht die obergerichtliche Rechtsprechung zur Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes für Kommissaranwärter, deren Beamtenverhältnis auf Widerruf mit der Bekanntgabe eines Bescheides der G1. über das endgültige Nichtbestehen einer Modulprüfung endet, und zwar unabhängig von der Rechtmäßigkeit der Prüfungsentscheidung und auch unabhängig von deren Bestandskraft. Diese haben keinen (Anordnungs)Anspruch, der darauf gerichtet ist, ihr Studium an der G1. jedenfalls vorläufig fortsetzen zu können.

Vgl. z.B. OVG NRW, Beschluss vom 27. September 2017 - 6 B 1037/17 -, juris, Rdn. 5 ff.

Unter Berücksichtigung des Umstandes, dass § 22 Abs. 4 Beamtenstatusgesetz auf Laufbahnwechsler, die Lebenszeitbeamte sind, nicht anwendbar ist und eine § 12 Abs. 3 Satz 1 lit. b Verordnung über die Ausbildung und II. Fachprüfung für den Laufbahnabschnitt II (Bachelor) der Polizeivollzugsbeamtinnen und Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-Westfalen - VAPPol II Bachelor - entsprechende Vorschrift in der VAP2.1 nicht existiert, und überdies an der G. sowie bei den Bezirksregierungen ohnehin Ausbildungskapazitäten für Laufbahnwechsler vorgehalten werden, sieht die Kammer keinen ausschlaggebenden Grund, warum der Antragsteller seine Unterweisungszeit nicht vorläufig fortsetzen können soll.

Lediglich klarstellend weist die Kammer darauf hin, dass sie nicht berufen ist, zu der Frage Stellung zu nehmen, ob und, wenn ja, mit welchen Folgen gegebenenfalls eine disziplinarrechtliche Ahndung des Verhaltens des Antragstellers geboten ist.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Streitwertfestsetzung aus den §§ 53 Abs. 2 Nr. 2, 52 Abs. 2 GKG.