Verwaltungsgericht Minden, 9 K 4110/17

Tatbestand:

Der Kläger wendet sich gegen eine Verfügung, mit der ihm aufgegeben wurde, die Hausanschlussleitung seines Grundstücks auf Dichtheit überprüfen zu lassen.

Der Kläger ist gemeinsam mit seiner Ehefrau Eigentümer des mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks C. , Gemarkung I. , Flur 5, Flurstück 59 (S. 8). Das auf dem Grundstück anfallende Schmutzwasser wird in den öffentlichen Schmutzwasserkanal eingeleitet und das Niederschlagswasser in ein angrenzendes Gewässer. Das Grundstück liegt nicht in einem Wasserschutzgebiet.

Es liegt im Geltungsbereich der "Satzung über die Fortführung von Fristsetzungen für die Zustands- und Funktionsprüfung bei privaten Abwasserleitungen gemäß § 53 Abs. 1 e Satz 2 LWG NRW im Bereich des Ortsteils I. der Stadt C. vom 05.11.2015" (im Folgenden "Fristensatzung" bzw. "FS"). Der räumliche Geltungsbereich ist in § 2 Abs. 1 FS festgelegt und umfasst die dort enumerativ aufgeführten Grundstücke, zu denen auch das des Klägers gehört.

Nachdem die Beklagte durch Untersuchungen und Messungen im Ortsteil I. erhebliche Fremdwasserzuflüsse festgestellt hatte, begann sie mit der Durchführung umfangreicher Kanalsanierungs- und Erneuerungsmaßnahmen im Bereich der öffentlichen Abwasseranlage. Ergänzend erließ sie eine erste Fristensatzung vom 17.11.2011, die sie nach dem Inkrafttreten der Selbstüberwachungsverordnung Abwasser vom 17.10.2013 - SüwVO Abw - mit der o.g. Satzung vom 05.11.2015 an die neuen Vorgaben anpasste.

Die Fristensatzung wurde nach Beschlussfassung durch den Rat der Beklagten am 04.11.2015 aufgrund der Bekanntmachungsanordnung des Bürgermeisters vom 05.11.2015 im Kreisblatt - Amtsblatt des Kreises Lippe und seiner Städte und Gemeinden - am 25.11.2015 öffentlich bekanntgemacht und ist am Tag nach der Bekanntmachung in Kraft getreten.

Gemäß § 2 Abs. 2 Satz 1 FS hat der Grundstückseigentümer die Abwasserleitungen seines Grundstücks auf ihren Zustand und ihre Funktionstüchtigkeit zu prüfen. Die erstmalige Zustands- und Funktionsprüfung ist bei bestehenden privaten Abwasserleitungen gemäß § 3 Abs. 1 FS spätestens bis zum 31.06.2016 durchzuführen. Unter Hinweis auf die Lage in einem Fremdwassersanierungsgebiet wird in § 3 Abs. 4 FS als Verfahren ausschließlich Prüfung mit Wasserdruck vorgegeben. Das Ergebnis der Prüfung ist gemäß § 4 Abs. 1 und 2 FS in einer Bescheinigung zu dokumentieren, die nebst Anlagen von dem Grundstückseigentümer unverzüglich nach Erhalt vom Sachkundigen der Gemeinde vorzulegen ist. Die Nichtvorlage der Bescheinigung stellt nach § 6 FS eine Ordnungswidrigkeit dar.

Nachdem der Kläger der Beklagten innerhalb der Frist keine Bescheinigung vorgelegt hatte, wies sie ihn mit Schreiben vom 15.07.2016 auf die abgelaufene Frist hin und bat um Übersendung der Bescheinigung bis zum 30.09.2016. Eine Vorlage erfolgte nicht.

Mit der hier angefochtenen Verfügung vom 28.03.2017 forderte die Beklagte - Abwasserwerke der Stadt C. - den Kläger unter Androhung eines Zwangsgeldes von 500,00 € auf, innerhalb von drei Monaten nach Zugang der Verfügung die Abwasserleitungen auf dem o.g. Grundstück von einem Sachkundigen mittels Wasserdruck auf Dichtheit überprüfen zu lassen und die Bescheinigung über das Ergebnis der Zustands- und Funktionsprüfung spätestens bis zum 03.07.2017 vorzulegen. Zur Begründung verwies sie auf die Lage des Grundstücks in einem Fremdwasserschwerpunktgebiet, die von der Stadt bereits durchgeführten Kanalsanierungsarbeiten und die sich aus der Fristensatzung ergebenden Verpflichtungen.

Gegen den Bescheid hat der Kläger am 02.05.2017 Klage erhoben. Zur Begründung trägt er vor, die Verfügung sei bereits deshalb rechtswidrig, weil den Abwasserwerken der Stadt C. als Eigenbetrieb durch die für sie geltende Betriebssatzung nicht die Befugnis zu hoheitlichen Aufgaben, insbesondere dem Erlass von Ordnungsverfügungen, zugewiesen worden sei.

Auch sei die Beklagte für den Erlass einer Ordnungsverfügung zum Vollzug der Fristensatzung nicht zuständig. Die Ermächtigungsgrundlage in § 53 Abs. 1 e Satz 1 LWG sehe lediglich vor, dass die Gemeinden Fristen für eine Funktionsprüfung privater Abwasseranlagen sowie die Vorlage von Prüfbescheinigungen regeln könnten. Über einen Vollzug der sich aus dem Landeswassergesetz ergebenden Pflichten sage die Ermächtigungsgrundlage nichts aus. Es bleibe daher bei dem Grundsatz, dass für den Vollzug des Landeswassergesetzes und der Selbstüberwachungsverordnung gemäß § 1 Abs. 3 ZuStVU die Kreise und kreisfreien Städte als untere Wasserbehörde zuständig seien. Auf das allgemeine Ordnungsrecht könne sich die Beklagte nicht berufen, da die hier betroffenen Schutzbereiche durch die speziellen Vorschriften des Landeswassergesetzes und der Selbstüberwachungsverordnung geregelt seien.

Weiter sei zu berücksichtigen, dass die der Verfügung zugrundliegende Verpflichtung in § 2 Abs. 2 FS gegen höherrangiges Recht verstoße und daher rechtswidrig sei. Gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 GG habe der Bund die konkurrierende Gesetzgebung für das Gebiet „Wasserhaushalt“. Die Länder hätten gemäß Art. 72 Abs. 1 GG nur die Befugnis zur Gesetzgebung, soweit der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht habe. Vorliegend habe der Bund durch die Verordnungsermächtigung in § 61 Abs. 3 WHG Regelungen zu Abwasseranlagen und ihrer Überwachung getroffen und damit zum Ausdruck gebracht, dass alle maßgeblichen abwasserrechtlichen Vorschriften auf der Ebene des Bundesrechts erlassen würden. Zwar sehe die Regelung durch Gesetz lediglich eine Verordnungsermächtigung vor und regele die Überwachung von Abwasseranlagen nicht selbst. Auch sei eine entsprechende Verordnung nicht erlassen worden. Jedoch löse bereits die Verordnungsermächtigung die Sperrwirkung des Bundesrechts gegenüber landesrechtlichen Regelungen aus unabhängig vom Erlass einer konkreten Rechtsverordnung. Die landesrechtlichen Vorschriften in den §§ 60, 61 und 53 Abs. 1 e Satz 1 LWG verstießen daher gegen Bundesrecht, da sie selbst Regelungen bzw. Ermächtigungen zur Überwachung von Abwasseranlagen enthielten.

Unabhängig davon stehe die Ermächtigungsgrundlage des 53 Abs. 1 e Satz 1 LWG im Widerspruch zum Landesrecht und sei damit rechtswidrig. Der Landesgesetzgeber habe in § 61 Abs. 2 LWG eine Verordnungsermächtigung für die oberste Wasserbehörde erlassen, Regelungen u.a. über die Überwachung sowie Fristen zur Durchführung der Prüfung des Zustandes und der Funktionsfähigkeit von Abwasserleitungen zu treffen, von der durch den Erlass der Selbstüberwachungsverordnung Abwasser vom 17.10.2013 Gebrauch gemacht worden sei. Zwar lasse § 8 Abs. 4 SüwVO Abw eine Regelung durch die Gemeinde für außerhalb von Wasserschutzgebieten gelegene Abwasserleitungen zu. Die Voraussetzungen hierfür lägen hier jedoch nicht vor.

Weiter gebe es für die Bestimmung in § 3 Abs. 4 FS, wonach als Verfahren für die Zustands- und Funktionsprüfung ausdrücklich nur Prüfung mit Wasserdruck zulässig sei, keine Ermächtigungsgrundlage für eine Regelung durch die Gemeinde. Weder das Landeswassergesetz noch die Selbstüberwachungsverordnung enthielten eine entsprechende Vorgabe.

Schließlich sei die nur an ihn - den Kläger - gerichtete Verfügung nicht vollziehbar, weil seine Ehefrau als Miteigentümerin keine Verfügung erhalten habe und gegen sie auch keine Duldungsverfügung erlassen worden sei.

Der Kläger beantragt,

die Verfügung der Beklagten vom 28.03.2017 aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Sie führt aus, dass sich ihre Zuständigkeit für den Erlass der Verfügung aus § 1 Abs. 4 ZustVU ergebe. Danach blieben die Zuständigkeiten der Gemeinden als abwasserbeseitigungspflichtige Körperschaften von den in der Zuständigkeitsverordnung geregelten anderweitigen Zuständigkeiten unberührt. Die Regelung des § 1 Abs. 3 ZustVU mit einer Zuständigkeit der unteren Umweltschutzbehörden greife nicht ein, da die erforderliche andere Bestimmung in § 1 Abs. 4 ZustVU erfolgt sei.

Bei den Abwasserwerken der Stadt C. handele es sich um eine eigenbetriebsähnliche Einrichtung im Sinne des § 107 Abs. 2 Nr. 1 GO NRW, zu deren Betrieb die Stadt durch § 53 Abs. 1 Satz 1 LWG a.F. gesetzlich verpflichtet sei. Als solche Einrichtung führten sie die der Stadt obliegenden hoheitlichen Aufgaben mit den zugehörigen Befugnissen aus.

Die Fristensatzung verstoße nicht gegen höherrangiges Recht, insbesondere ergebe sich aus den §§ 60 und 61 WHG keine Sperrwirkung für landesrechtliche Vorschriften. Diese könne nur dann angenommen werden, wenn die danach ergehende Verordnung konkret und detailliert inhaltlich vorgeprägt werde und der Regelungsspielraum des Verordnungsgebers entsprechend gering sei. Dies sei hier nicht der Fall, da weder § 61 Abs. 3 WHG noch § 23 Abs. 1 Nr. 5 WHG detaillierte Regelungen enthielten, die zu einer inhaltlichen Vorprägung führten.

Die Selbstüberwachungsverordnung beruhe auf der Ermächtigungsgrundlage des § 61 Abs. 2 LWG a.F. und lege in § 8 Abs. 3 SüwVO Abw Fristen für die Überprüfung von Abwasserleitungen in Wasserschutzgebieten fest. Für außerhalb gelegene Leitungen für häusliches Abwasser enthalte § 8 Abs. 4 SüwVO Abw keine Fristsetzungen, sondern verweise auf die Satzungsermächtigung der Gemeinden in 53 Abs. 1 e Satz 1 LWG, wonach die Gemeinde auch insoweit Regelungen treffen könne. Dies sei hier erfolgt.

Die Zustands- und Funktionsprüfung müsse gemäß § 8 Abs. 1 i.V.m. § 9 Abs. 1 SüwVO Abw nach den allgemein anerkannten Regeln der Technik durchgeführt werden. Als solche seien die DIN 1986 Teil 30 und die DIN EN 1610 anzusehen. Wegen der Lage der Grundstücke in einem Gebiet mit starken Grundwasserschwankungen und hohem Fremdwasseranfall werde in § 3 Abs. 4 FS eine Prüfung mit Wasserdruck vorgegeben, da - wie sich auch aus der DIN 1986-30 ergebe - eine optische Inspektion nicht durchführbar bzw. ausreichend sei. Eine TV-Inspektion gebe nur eine Momentaufnahme wieder, die die schwankenden Grundwasserstände nicht berücksichtige und daher nicht ausreichend sei.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sachverhalts und des Vorbringens der Beteiligten im Übrigen wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Klage ist als Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -) zulässig und auch in der Sache begründet.

Die Verfügung vom 28.03.2017 ist rechtswidrig und verletzt den Kläger in seinen Rechten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO). Es liegt nicht in der Zuständigkeit der Beklagten, den Kläger durch Erlass einer Verfügung zur Durchführung einer Zustands- und Funktionsprüfung der Abwasserleitungen auf seinem Grundstück und zur Vorlage einer Bescheinigung über das Ergebnis aufzufordern.

Gegen die grundsätzliche Befugnis der Gemeinden, auf der Basis des Wasserhaushaltsgesetzes und des Landeswassergesetzes satzungsrechtliche Regelungen über die Bestimmung einer Frist für die Prüfung und die Vorlage der Bescheinigung zu treffen, bestehen entgegen der Ansicht des Klägers keine rechtlichen Bedenken.

Der Bund hat im Rahmen der konkurrierende Gesetzgebung gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 32 des Grundgesetzes - GG - für das Gebiet "Wasserhaushalt" von seiner Gesetzgebungskompetenz insoweit Gebrauch gemacht, als er in § 61 Abs. 1 und 2 des Wasserhaushaltsgesetzes - WHG - die grundsätzliche Verpflichtung des Betreibers einer Abwasseranlage zur Selbstüberwachung festgelegt hat. Von der Möglichkeit, hierzu auf der Ermächtigungsgrundlage des § 61 Abs. 3 WHG eine konkretisierende Bundesrechtsverordnung zu erlassen, hat er bislang ebenso wenig Gebrauch gemacht wie von der Befugnis, auf der Basis des § 23 Abs. 1 WHG eine Rechtsverordnung mit ergänzenden Vorschriften für den hier fraglichen Bereich zu schaffen.

Das Bundesrecht enthält jedoch in § 23 Abs. 3 WHG die Ermächtigung der Landesregierungen, durch Rechtsverordnung entsprechende Vorschriften zu erlassen, solange und soweit die Bundesregierung von der Ermächtigung zum Erlass von Rechtsverordnungen nach § 23 Abs. 1, auch in Verbindung mit (…) § 61 Absatz 3, (… ,) keinen Gebrauch gemacht hat. Die Ermächtigung kann nach § 23 Abs. 3 Satz 2 WHG von der Landesregierung auf oberste Landesbehörden übertragen werden.

Angesichts dieser ausdrücklichen bundesgesetzlichen Ermächtigung der Länder kann nicht davon ausgegangen werden, dass - wie der Kläger meint - eine Sperrwirkung des Bundesrechts gegenüber landesrechtlichen Regelungen besteht.

Vgl. dazu VG Minden, Urteil vom 05.07.2018 - 9 K 774/16 - m.w.N.

Die in § 23 Abs. 3 Satz 2 WHG zugelassene Weiterübertragung der Ermächtigung vom Land auf die oberste Landesbehörde erfolgte durch § 61 Abs. 2 LWG des Landeswassergesetzes - LWG - in der bis zum 15.07. 2016 geltenden Fassung (a.F.) bzw. jetzt nach der am 16.07.2016 in Kraft getretene Änderung des Landeswassergesetzes durch die inhaltsgleiche Regelung des § 59 Abs. 4 LWG in der aktuellen Fassung (n.F.).

Von der Ermächtigung wurde durch den Erlass der Selbstüberwachungsverordnung Abwasser vom 17.10.2013 Gebrauch gemacht. Diese enthält in Fortführung des bundesrechtlich festgelegten Prinzips der Selbstüberwachung durch den Betreiber in den §§ 7 ff. detaillierte Bestimmungen über die zu prüfenden Abwasserleitungen, die Prüffristen in Abhängigkeit von der Lage der Leitungen und ihrem Betriebszweck sowie den Umfang der Überprüfung, deren Dokumentation und eine gegebenenfalls durchzuführende Sanierung. Der Vollzug der Selbstüberwachungsverordnung obliegt gemäß § 1 Abs. 1, Abs. 2 Nr. 3 und Abs. 3 der Zuständigkeitsverordnung Umweltschutz vom 03.02.2015 - ZustVU - und der zugehörigen Anlage A den Kreisen und kreisfreien Städten als unteren Umweltbehörden, da weder des Landeswassergesetz noch die Selbstüberwachungsverordnung eine anderweitige Regelung enthalten.

Vgl. Queitsch in: Queitsch/Koll-Sarfeld/Wallbaum, Wassergesetz NRW, Loseblatt-Kommentar, Stand Oktober 2017,§ 46 Rn. 357.

Eine abweichende Zuständigkeitsregelung ergibt sich entgegen der Ansicht der Beklagten auch nicht aus § 1 Abs. 4 ZustVU in Verbindung mit der Satzungsbefugnis der Gemeinden für Regelungen im Rahmen ihrer Abwasserbeseitigungspflicht.

Soweit es um den Bereich der Selbstüberwachung geht, ist die in der Ermächtigungsgrundlage des § 53 Abs. 1 e Satz 1 LWG a.F. (jetzt § 46 Abs. 2 Satz 1 LWG n.F.) geregelte Satzungsbefugnis der Gemeinden auf den Erlass einzelner, enumerativ aufgeführter Regelungen beschränkt, mit denen im Hinblick auf besondere örtliche Verhältnisse die Bestimmungen der Selbstüberwachungsverordnung ergänzt werden können.

Danach kann die Gemeinde zur Erfüllung ihrer Abwasserbeseitigungspflicht durch Satzung

1. Fristen für die Prüfung von Haus- und Grundstücksanschlüssen festlegen, wenn die Verordnung nach § 61 Abs. 2 LWG a.F. (§ 59 Abs. 4 LWG n.F.) keine Fristen für die erstmalige Prüfung vorsieht oder wenn Sanierungsmaßnahmen an öffentlichen Abwasseranlagen zu planen oder durchzuführen sind oder wenn die Gemeinde für abgegrenzte Teile ihres Gebietes die Kanalisation im Rahmen der Selbstüberwachungsverpflichtung nach § 61 LWG a.F. (§ 59 Abs. 3 LWG n.F.) überprüft,

2. festlegen, dass ihr eine Bescheinigung über das Ergebnis der Prüfung vorzulegen ist,

3. die Errichtung und den Betrieb von Inspektionsöffnungen oder Einsteigeschächten mit Zugang für Personal auf privaten Grundstücken vorschreiben.

Mit der Befugnis zum Erlass ergänzender Regelungen, von der die Beklagte hier mit ihrer Satzung vom 05.11.2015 Gebrauch gemacht hat, ist mangels anderweitiger Bestimmung keine Verlagerung der Vollzugskompetenz auf die Gemeinden verbunden. Es bleibt daher dabei, dass die Vorschriften der Selbstüberwachungsverordnung - gegebenenfalls ergänzt um zusätzliche Regelungen der Gemeinde - durch die unteren Umweltbehörden durchgesetzt werden.

Vgl. Queitsch in: Queitsch/Koll-Sarfeld/Wallbaum, Wassergesetz NRW, Loseblatt-Kommentar, Stand Oktober 2017,§ 46 Rn. 357.

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus dem Umstand, dass die Gemeinden gemäß § 53 Abs. 1 LWG a.F. (§ 46 Abs. 1 LWG n.F.) abwasserbeseitigungspflichtig sind. Die Gemeinden betreiben hierzu öffentliche Abwasseranlagen und können entsprechende satzungsrechtliche Regelungen treffen und in eigener Zuständigkeit vollziehen. Dies ist auch in § 1 Abs. 4 ZustVU mit der Bestimmung gemeint, dass die Zuständigkeiten der Gemeinden als abwasserbeseitigungspflichtige Körperschaften unberührt bleibt. Weist eine Anschlussleitung an die öffentliche Abwasseranlage konkrete Mängel auf, kann die Gemeinde daher den Grundstückseigentümer aufgrund ihrer satzungsrechtlichen Bestimmungen, die regelmäßig in ihrer Abwasserbeseitigungs- oder Entwässerungssatzung enthalten sind, zur Sanierung auffordern und dies gegebenenfalls mit Zwangsmitteln durchsetzen. Davon zu trennen ist die - quasi vorgeschaltete - allgemeine Kontrolle von privaten Abwasserleitungen, die der Gesetzgeber nicht als Aufgabe der Gemeinde sondern als Selbstüberwachung durch die Betreiber ausgestaltet hat. Hätte er den Gemeinden auch diesbezüglich eine Vollzugskompetenz zuweisen wollen, so hätte er dies ausdrücklich regeln müssen.

Da die Beklagte daher für die Durchsetzung der Bestimmungen der Selbstüberwachungsverordnung und der ergänzenden Fristensatzung nicht zuständig ist, ist ihre Verfügung vom 28.03.2017 aufzuheben, ohne dass es auf die anderen von den Beteiligten aufgeworfenen Rechtsfragen ankommt.

Der Klage ist daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO stattzugeben.

Die Entscheidungen über die vorläufige Vollstreckbarkeit und die Abwendungsbefugnis beruhen auf § 167 VwGO i.V.m. § 708 Nr. 11 und § 711 der Zivilprozessordnung - ZPO - .