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Tatbestand:

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Die Beteiligten streiten um die Rechtmäßigkeit der Heranziehung zu einem Straßenbaubeitrag für eine Ausbaumaßnahme im Bereich der Straßen N.      G1.    und S1.----straße in C1.         .

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Die Straße N.      G1.    verläuft von ihrer Einmündung in die F.           T1.      in südliche Richtung. Nach ca. 280 m verschwenkt dieser 10 m breite Streckenzug in einer 90°-Kurve nach Osten. Im Bereich dieser Kurve mündet von Westen her über den abgesenkten Gehweg die 4,60 m breite, gepflasterte S1.----straße ein. Der nach Osten verschwenkte Streckenzug trägt fortan ebenfalls die Bezeichnung S1.----straße . Im Kurvenbereich führen zudem jenseits des abgesenkten Gehwegs je ein Stichweg nach Süden und - parallel zur S1.----straße - nach Westen. Etwa 50 m östlich des Zusammentreffens der T1.      N.      G1.    mit der S1.----straße mündet von Norden her die knapp 4 m breite T1.      T2.             in die S1.----straße . Wegen der weiteren Einzelheiten des Straßen- und Wegenetzes im hier relevanten Bereich wird Bezug genommen auf das in den Verwaltungsvorgängen befindliche Kartenmaterial.

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Nachdem die Bezirksvertretung der Beklagten die Verwaltung beauftragt hatte, die T1.      N.      G1.    so herzustellen, dass sie den verkehrlichen Belangen von Busverkehr, Durchfahrt- und Anwohnerverkehr sowie von Fußgängern und Radfahrern Rechnung trägt, erstellte diese im Dezember 2007 eine sog. Vorplanung. Danach endete die Ausbaustrecke in etwa mit dem Auslaufen der 90°-Kurve vor dem Grundstück S1.----straße 45.

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In der Beschlussvorlage vom 17.12.2007 schlug die Verwaltung der Bezirksvertretung I.      vor, dem Ausbau der T1.      N.      G1.    entsprechend den beigefügten Querschnitten zuzustimmen. Die Verkehrsfläche, die bis dahin eine 5 m breite Fahrbahn sowie beidseitig unbefestigte Seitenstreifen aufgewiesen hatte, sollte eine 6 m breite Fahrbahn sowie beidseitige Gehwege mit einer Breite von je 2 m erhalten. Abweichend davon sollten vor den Häusern N.      G1.    Nr. 5 und 19 zur Geschwindigkeitsdämpfung zwei einspurige, 3,50 m breite Einengungen angelegt werden. Im Bereich der beiden Bushaltestellen war eine 4,50 m breite Fahrbahn vorgesehen. Eine ausdrückliche Bezugnahme auf die Vorplanung enthielt die Beschlussvorlage nicht.

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In seiner Sitzung am 10.01.2008 beschloss die Bezirksvertretung I.      den Ausbau der T1.      N.      G1.    entsprechend den der Beschlussvorlage beigefügten Querschnitten mit der Maßgabe, dass die innerhalb der Engstellen vorgesehenen Plateaupflasterungen (sog. Berliner Kissen) eine maximale Höhe von 5 cm aufweisen dürfen. Der Sitzungsniederschrift ist eine Bezugnahme auf die Vorplanung nicht zu entnehmen.

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In der Folge ließ die Verwaltung durch ein beauftragtes Ingenieurbüro eine Entwurfs- und eine Ausführungsplanung erstellen, die die Ausbaustrecke bis an die Zufahrten zu den Grundstücken N.      G1.    2 und S1.----straße 45 heranführten. Auf dieser Grundlage wurde die Straßenbaumaßnahme durchgeführt und am 03.04.2009 von der Beklagten nach VOB abgenommen.

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Die Klägerin ist als Mitglied einer Erbengemeinschaft Gesamthandseigentümerin des mit einem Wohnhaus bebauten Grundstücks Gemarkung B.          Flur 5 Flurstück 654 (postalisch: S1.----straße 56). Dieses Grundstück grenzt nach Süden an die S1.----straße sowie nach Osten an die T1.      T2.             .

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Mit Datum vom 31.07.2013 zog die Beklagte die Klägerin zu einem Straßenausbaubeitrag in Höhe von 3.670,93 € heran. Dabei legte sie eine räumliche Ausdehnung der ausgebauten Anlage von der F.           T1.      bis zur Einmündung der T1.      T2.             in die S1.----straße zu Grunde.

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Am 15.08.2013 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung trägt sie vor:

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Die Beitragserhebung scheitere schon daran, dass die Beklagte kein taugliches Bauprogramm beschlossen habe. In der Bezirksvertretung sei stets nur vom Ausbau der T1.      N.      G1.    die Rede gewesen, nicht aber von einem Mit-Ausbau eines Teils der S1.----straße . Die von der Beklagten erstellte Vorplanung aus Dezember 2007 sei im Beschluss nicht in Bezug genommen worden. Es werde bestritten, dass die Vorplanung, wie von der Beklagten behauptet, der Bezirksvertretung bei der Beschlussfassung vorgelegen habe. Etwaige Vorstellungen von der Planung im Vorfeld der Sitzung seien irrelevant. Zudem sei die sog. Vorplanung gar nicht umgesetzt worden, sondern die Ausbauplanung, die ein zur Aufstellung des Bauprogramms nicht befugtes Ingenieurbüro erstellt habe. Weiterhin weiche die tatsächliche Ausführung der Baumaßnahme erheblich von dem angeblichen Bauprogramm ab. So seien die Plateaupflasterungen höher als 5 cm. Außerdem könne die Zahl von 14 Sinkkästen in der Örtlichkeit nicht nachvollzogen werden. Der Ausbau des Einmündungsbereichs in die S1.----straße entspreche nicht der in diesem Punkt unklaren Vorplanung. Auch sei der Erschließungsaufwand unzutreffend ermittelt worden. Schließlich habe die Beklagte das Verteilungsgebiet fehlerhaft gebildet. Die an den beiden Stichwegen südlich der S1.----straße gelegenen Wohngrundstücke seien in das Verteilungsgebiet einzubeziehen.

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Die Klägerin beantragt,

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den Heranziehungsbescheid der Beklagten vom 31.07.2013 aufzuheben.

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Die Beklagte beantragt,

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die Klage abzuweisen.

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Sie meint, der Ausbaumaßnahme liege ein taugliches Bauprogramm zu Grunde. Nach ihrer Hauptsatzung sei die Bezirksvertretung nur für die Festlegung der Ausbaustandards zuständig, nicht für die regelmäßig nachfolgende Detailplanung. Den Mitgliedern der Bezirksvertretung sei die räumliche Ausdehnung der Ausbaustrecke bekannt gewesen. Die Vorplanung sei den Fraktionen schon vorab und in der Sitzung vom 10.01.2008 nochmals im Großformat vorgestellt worden. Die nachfolgenden Planungen hätten die Vorplanung nur um straßenbautechnische Details ergänzt. Die räumliche Ausdehnung der ausgebauten Anlage reiche über das Bauprogramm hinaus bis zur südlichen Einmündung der T1.      T2.             in die S1.----straße . Die tatsächliche Bauausführung weiche von der Planung nicht ab. Dies gelte sowohl für die Plateaupflasterungen, die eine Höhe von 5 cm aufwiesen, als auch für die 14 neu angelegten Sinkkästen. Der Erschließungsaufwand sei zutreffend ermittelt und das Verteilungsgebiet korrekt gebildet worden. Insbesondere seien die an den beiden Stichwegen gelegenen Wohngrundstücke nicht durch die ausgebaute Anlage erschlossen, da es sich bei diesen Stichwegen um selbstständige Erschließungsanlagen handele.

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Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf den Inhalt der Gerichtsakte sowie der beigezogenen Verwaltungsvorgänge der Beklagten.

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Entscheidungsgründe:

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Die zulässige Klage ist begründet, weil der Straßenbaubeitragsbescheid der Beklagten vom 31.07.2013 rechtswidrig ist und die Klägerin in ihren Rechten verletzt; vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

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Der angefochtene Heranziehungsbescheid lässt sich nicht auf § 8 des Kommunalabgabengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen (KAG NRW) i.V.m. der Satzung über die Erhebung von Beiträgen nach § 8 KAG für straßenbauliche Maßnahmen der Stadt C1.         vom 16.08.1988 (SBS) stützen. Danach erhebt die Stadt C1.         Beiträge zum Ersatz des Aufwandes für die Herstellung, Anschaffung, Erweiterung, Verbesserung und Erneuerung von Anlagen im Bereich der öffentlichen Straßen, Wege und Plätze (Anlagen) und als Gegenleistung für die dadurch den Eigentümern und Erbbauberechtigten der erschlossenen Grundstücke erwachsenden wirtschaftlichen Vorteile. Die Voraussetzungen für die Erhebung eines Straßenbaubeitrags für die hier durchgeführte Baumaßnahme liegen in Bezug auf das klägerische Grundstück nicht vor. Es fehlt an der Beitragsfähigkeit des hier nur durchgeführten Teilausbaus einer Anlage, weil nicht allen durch sie erschlossenen Grundstücken annähernd gleiche wirtschaftliche Vorteile geboten werden.

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Bei der in Rede stehenden Straßenbaumaßnahme handelt es sich lediglich um einen Teilausbau, weil die Anlage über die Ausbaustrecke hinausreicht. Die konkrete längenmäßige Begrenzung einer Anlage ergibt sich, wenn die Straßenbaubeitragssatzung, wie hier in § 1 SBS, den sog. „weiten“ Anlagenbegriff zugrunde legt, grundsätzlich aus dem von der Gemeinde nach ihrem Ermessen aufgestellten Bauprogramm. Die Maßgeblichkeit des Bauprogramms unterliegt aber gewissen rechtlichen Schranken. Die Gemeinde muss berücksichtigen, dass die Abrechnung des Abschnitts einer Anlage nach § 8 Abs. 5 KAG NRW nur möglich ist, wenn der Abschnitt selbstständig in Anspruch genommen werden kann. Was für den Abschnitt einer Anlage gilt, muss auch für die Anlage selbst gelten: Gegenstand einer beitragsfähigen Ausbaumaßnahme kann nur ein solcher Teil des Straßennetzes der Gemeinde sein, der selbstständig in Anspruch genommen werden kann. Die selbstständige Inanspruchnahme muss im Zusammenhang mit den wirtschaftlichen Vorteilen gesehen werden, die den Grundstückseigentümern durch die Möglichkeit der Inanspruchnahme geboten werden. Nur der Teil des Straßennetzes, dessen Benutzung für sich allein einem bestimmten Kreis von Grundstückseigentümern wirtschaftliche Vorteile bietet, kann Gegenstand einer beitragsfähigen Straßenbaumaßnahme und damit Anlage im Sinne von § 8 Abs. 2 Satz 1 KAG NRW sein. Da der wirtschaftliche Vorteil im Sinne von § 8 Abs. 2 Satz 2 KAG NRW ein Erschließungsvorteil ist, muss die Anlage so abgegrenzt werden, dass ihr erkennbar eine Erschließungsfunktion für bestimmte Grundstücke zukommt. Das setzt u.a. voraus, dass der Anlage hinsichtlich ihrer Erschließungsfunktion ein Abrechnungsgebiet zugeordnet ist, das hinsichtlich des Kreises der erschlossenen Grundstücke genau und überzeugend abgegrenzt werden kann, und dass sie so begrenzt wird, dass alle Grundstücke erfasst werden, denen durch die Ausbaumaßnahme annähernd gleiche wirtschaftliche Vorteile geboten werden. Die Abgrenzung der Anlage selbst muss deshalb nach örtlich erkennbaren Merkmalen (z.B. Einmündung einer T1.      ) oder nach rechtlichen Gesichtspunkten (z.B. Grenzen eines Bebauungsplangebiets oder des Außenbereichs) erfolgen. Das Ende der Ausbaustrecke ist für sich allein kein für die Begrenzung geeignetes Merkmal. Dieser Umstand kann dazu führen, dass die räumliche Ausdehnung einer Anlage über das Bauprogramm hinausgeht oder hinter diesem zurückbleibt.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 29.01.2002 - 15 A 5565/99 -, NVwZ-RR 2002, 870 und bei juris; Dietzel/Kallerhoff, Das Straßenbaubeitragsrecht nach § 8 KAG NRW, 8. Auflage 2013, Rn. 44 ff.

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Hiervon ausgehend kann die zwischen den Beteiligten streitige Frage, welche längenmäßige Begrenzung der Ausbaustrecke im Bauprogramm der Beklagten festgelegt worden ist, offen bleiben. Denn im vorliegenden Fall ist das Bauprogramm für die Anlagenbildung nicht maßgeblich, und zwar unabhängig davon, ob der Ausbau - dem Wortlaut des Ausbaubeschlusses entsprechend - bereits mit dem Auftreffen des in Nord-Südrichtung verlaufenden Streckenzugs auf die S1.----straße , gemäß der sog. Vorplanung aus Dezember 2007 mit dem Auslaufen dessen Verschwenkung nach Osten oder nach der Ausführungsplanung an den westlichen Grenzen der Zufahrten auf den Grundstücken N.      G1.    2 und S1.----straße 45 enden sollte. An keiner dieser Stellen finden sich örtlich erkennbare Merkmale, die eine Begrenzung der Anlage bewirken.

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Der Umstand, dass sich mit dem Auftreffen der T1.      N.      G1.    auf die S1.----straße der Straßenname ändert, ist für die Abgrenzung der Anlage ohne Belang. Die an dieser Stelle beginnende Verschwenkung des Streckenzugs in Gestalt einer 90°-Kurve nach Osten wirkt in der Örtlichkeit nicht als Abschluss. Gerade auch, weil der Richtungswechsel ohne ins Auge fallenden Änderung der Ausstattungsmerkmale geschieht, entsteht vielmehr der Eindruck einer Fortführung des Streckenzugs, der dadurch noch verstärkt wird, dass der wesentlich schmalere und mit einer Pflasterung ausgestattete westliche Ast der S1.----straße über den abgesenkten Gehweg des verschwenkten Streckenzugs einmündet und damit deutlich als selbständige Anlage in Erscheinung tritt.

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Geht man davon aus, dass das Bauprogramm das Ausbauende entweder mit Auslaufen der auf die S1.----straße führenden Kurve bestimmt oder bis an die westlichen Grenzen der Zufahrten auf den Grundstücken N.      G1.    2 und S1.----straße 45 führt, vermag ein solches Bauprogramm den Anlagenabschluss jeweils dort ebenfalls nicht festzulegen, weil es jeweils an einer erkennbaren Begrenzung wie insbesondere durch einmündende Straßen fehlt. Weder dem Kurvenauslauf noch den beiden Grundstückszufahrten kann ein entsprechend prägendes Gewicht beigemessen werden.

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Mithin ist die längenmäßige Ausdehnung der Anlage unabhängig vom Bauprogramm festzulegen. Da Anhaltspunkte für eine Begrenzung im Bereich der tatsächlich ausgebauten Strecke fehlen, reicht die Anlage über diese hinaus. Ob die Anlage entweder - wie die Beklagte meint - bis zur Einmündung der T2.             reicht oder - was angesichts der geringen Breite der T2.             näher liegen dürfte - erst durch eine der im weiteren Verlauf der S1.----straße nach Südosten einmündenden Straßen begrenzt wird, kann dahinstehen, weil sich die abgerechnete Baumaßnahme jedenfalls als bloßer Teilausbau der Anlage darstellt.

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Dieser Teilausbau ist vorliegend nicht beitragsfähig. Zwar kann der Ausbau einer größeren Teilstrecke einer Anlage beitragsfähig sein. Dies setzt allerdings voraus, dass die Gemeinde den Gesamtausbau der Anlage in den Blick genommen, jedoch Teile der Anlage als nicht ausbaubedürftig eingestuft hat.

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Vgl. OVG NRW, Urteil vom 25.07.2006 - 15 A 2831/04 -, und Beschlüsse vom 22.01.2009 - 15 A 3137/06 - und vom 16.07.2012 - 15 A 912/12 -, alle bei juris.

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Daran fehlt es vorliegend. Den Verwaltungsvorgängen ist an keiner Stelle ein Hinweis darauf zu entnehmen, dass die Bezirksvertretung I.      , die nach § 7 Abs. 1 Buchst. j) der Hauptsatzung der Stadt C1.         zur Festlegung der Ausbaustandards bei Gemeindestraßen und damit notwendigerweise auch zur längenmäßigen Begrenzung der Ausbaustrecke berufen ist, einen etwaigen Ausbau der S1.----straße bis zur T2.             (oder darüber hinaus) in Betracht gezogen hat. Vielmehr ist beginnend mit dem Beschluss der Bezirksvertretung I.      vom 16.08.2007, in dem die Verwaltung mit der Herstellung der T1.      N.      G1.    beauftragt wurde, und durchgängig während der Planungs- und der Bauphase stets nur vom Ausbau der T1.      N.      G1.    die Rede. Diese Straßenbezeichnung bezieht sich aber ausschließlich auf den in Nord-Süd-Richtung verlaufenden Streckenzug von der F.           T1.      bis zu seiner kurvenförmigen Verschwenkung. Im Laufe der Planung wurden zwar zunächst der auf der S1.----straße auslaufende Kurvenbereich und später noch ein kurzes Verlängerungsstück bis zu den Einfahrten auf den Grundstücken N.      G1.    2 und S1.----straße 45 hinzugenommen. Für einen angestrebten Gesamtausbau der Anlage von der F.           T1.      bis zur T2.             (oder darüber hinaus) und eine Auseinandersetzung mit der Frage der Ausbaubedürftigkeit des Teilstücks zwischen dem jetzigen Ausbauende und dem östlichen Anlagenende findet sich jedoch keinerlei Anhaltspunkt. Hinzu kommt, dass nach den in der mündlichen Verhandlung vorgelegten Fotografien von diesem nur etwa 30 m langen Teilstück eine Einstufung als nicht ausbaubedürftig selbst unter Berücksichtigung des der Gemeinde zuzubilligenden weiten Ermessensspielraums kaum sachgerecht erscheint. An der nördlichen Straßenseite geht der ausgebaute Gehweg in einen geschotterten Seitenstreifen über, an der südlichen in eine asphaltierte Fläche ohne Abgrenzung zur Fahrbahn, die erhebliche Schäden aufweist. Die Entwässerungsrinnen enden mit dem Gehweg bzw. reichen nur unwesentlich darüber hinaus. Damit weicht der Ausbauzustand dieser Strecke kaum vom alten Zustand der ausgebauten Strecke ab.

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Der damit rechtswidrige Straßenbaubeitragsbescheid kann auch nicht in einen rechtmäßigen Erschließungsbeitragsbescheid umgedeutet werden. Zwar ist - insbesondere mit Blick auf die alte Straßenentwässerung - durchaus zweifelhaft, ob es sich bei der hier abgerechneten Maßnahme nicht um die erstmalige endgültige Herstellung einer Erschließungsanlage i.S.v. § 133 Abs. 2 Satz 1 BauGB handelt. Dies bedarf hier jedoch keiner Entscheidung, weil eine sachliche Erschließungsbeitragspflicht im Zeitpunkt der mündlichen Verhandlung jedenfalls mangels einer bauplanungsrechtlichen Entscheidung der Beklagten nach § 125 Abs. 2 BauGB noch nicht entstanden war.

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Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO.

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Der Ausspruch zur vorläufigen Vollstreckbarkeit beruht auf § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 Satz 1 ZPO.