Verwaltungsgericht Minden, 4 K 4019/13

Tatbestand:

Die am geborene Klägerin ist Mutter dreier Kinder. Sie absolvierte das Studium für das Lehramt für die Sekundarstufe I und II mit der Fächerkombination Kunst/Pädagogik und trat zum 15. Dezember 1994 erstmalig in den Vorbereitungsdienst des Landes Nordrhein-Westfalen im Regierungsbezirk E. ein. Wegen der Geburt und Betreuung ihrer Kinder war die Klägerin längere Zeit beurlaubt. Mit Ablauf des 31. Dezember 2000 wurde die Klägerin aus gesundheitlichen Gründen aus dem Vorbereitungsdienst entlassen. Eine gegen die Entlassungsverfügung der Klägerin gerichtete Klage wies das erkennende Gericht durch Urteil vom 4. Juni 2003 (4 K 2769/02) ab.

Am 16. April 2007 wurde die Klägerin erneut in den Vorbereitungsdienst des Landes Nordrhein-Westfalen eingestellt, nunmehr im Regierungsbezirk B. , und unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Widerruf zur Studienreferendarin für das Lehramt für die Sekundarstufe II ernannt.

Wegen zahlreicher Dienstunfähigkeitszeiten wurde der Vorbereitungsdienst mehrmals verlängert. Unter anderem war die Klägerin in der Zeit vom 31. August 2009 bis zum 15. August 2011 ununterbrochen dienstunfähig erkrankt. Nach Anhörung entließ die Bezirksregierung B. die Klägerin mit Bescheid vom 24. April 2012 aus dem Beamtenverhältnis auf Widerruf. Zur Begründung führte sie aus, der Krankheitsverlauf lasse keine Perspektive für eine weitere geordnete Ausbildung und für die Ablegung der Prüfung erkennen. Die Bezirksregierung ordnete die sofortige Vollziehung der Entlassungsverfügung an.

Am 7. Mai 2012 erhob die Klägerin Klage beim Verwaltungsgericht Gelsenkirchen und beantragte zugleich die Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes. Mit Schreiben vom 16. Mai 2012 informierte die Bezirksregierung B. das LBV über die zwischenzeitlich ergangene Entlassungsverfügung. In dem Schreiben heißt es weiter: „Da Frau L. hiergegen aber Klage erhoben hat, ist die Rechtskraft aber noch nicht erwachsen. Bis zu einer endgültigen rechtskräftigen Klärung sind daher die Anwärterbezüge weiterzuzahlen.“

Den Antrag der Klägerin auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes lehnte das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen durch Beschluss vom 14. Juni 2012 (1 L 598/12) ab. Das Oberverwaltungsgericht NRW wies die dagegen gerichtete Beschwerde der Klägerin durch Beschluss vom 20. August 2012 (6 B 766/12) zurück. Die Klage wies das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen durch Urteil vom 8. März 2013 ab. Das Urteil ist rechtskräftig.

Das Landesamt für Besoldung und Versorgung (LBV) zahlte der Klägerin die Bezüge für die Monate Mai bis September 2012 in voller Höhe aus und stellte die Zahlung mit Ablauf des Monats September 2012 ein.

Mit Bescheid vom 6. September 2012 forderte das LBV von der Klägerin einen Betrag von 9.182,25 € zurück. Zur Begründung führte es aus, die Klägerin sei mit Ablauf des 30. April 2012 aus dem Dienst des Landes NRW ausgeschieden, ihre Bezüge seien aber in unveränderter Höhe bis zum 30. September 2012 gezahlt worden. Monatlich seien der Klägerin 1.836,45 € gezahlt worden, sodass sich insgesamt eine Überzahlung von 9.182,25 € ergebe.

Den hiergegen gerichteten Widerspruch wies das LBV mit Widerspruchsbescheid vom 2. Dezember 2013 zurück. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, dass nach Abschluss des Klageverfahrens vor dem Verwaltungsgericht Gelsenkirchen nunmehr rechtskräftig feststehe, dass die Klägerin mit Wirkung vom 1. Mai 2012 rechtswirksam aus dem Beamtenverhältnis entlassen worden sei und ein Besoldungsanspruch daher ab dem 1. Mai 2012 nicht mehr bestanden habe. Die Bezüge seien der Klägerin über den Entlassungszeitpunkt hinaus gezahlt worden, da sie beim Oberverwaltungsgericht NRW Beschwerde gegen die Ablehnung des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen, die aufschiebende Wirkung der gegen die Entlassungsverfügung erhobenen Klage wiederherzustellen, eingelegt habe. Von der Rückforderung könne auch aus Billigkeitsgründen weder ganz noch teilweise abgesehen werden, da die Klägerin trotz entsprechender Aufforderung keine Angaben über ihre wirtschaftlichen Verhältnisse gemacht habe und insoweit davon auszugehen sei, dass die Rückzahlung für die Klägerin tragbar sei. Falls der Klägerin eine Rückzahlung aus wirtschaftlichen Gründen nur in Raten möglich sei, würde auf entsprechenden Antrag hin eine angemessene Ratenzahlung geprüft.

Am 30. Dezember 2013 hat die Klägerin Klage erhoben. Zur Begründung führt sie aus, die Bezüge seien nicht ohne Sachgrund gezahlt worden. Vielmehr habe das LBV den Grund der Zahlung selbst benannt. Dieser liege in der Tatsache, dass die Klägerin vor dem Oberverwaltungsgericht NRW Beschwerde gegen die ablehnende Entscheidung des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen eingelegt habe.

Die Klägerin beantragt,

den Bescheid vom 6. September 2012 in der Gestalt des Widerspruchbescheides vom 2. Dezember 2013 aufzuheben.

Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wiederholt und vertieft es sein Vorbringen aus dem Vorverfahren. Ergänzend trägt es vor, die Bezüge seien über den 30. April 2012 hinaus in voller Höhe weitergezahlt worden, weil der Antrag der Klägerin auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes sowie die anschließende Beschwerde gegen die ablehnende Entscheidung des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen aufschiebende Wirkung entfaltet habe. Solange diese Wirkung nicht beseitigt gewesen sei, habe die Verpflichtung bestanden, die Dienstbezüge an die Klägerin monatlich weiter zu zahlen. Die Klägerin verkenne die Vorläufigkeit des Rechtsgrundes, die durch die aufschiebende Wirkung des Antrages auf einstweiligen Rechtsschutz bewirkt worden sei. Dieser Rechtsgrund sei mit Eintritt der Bestandskraft der Entlassungsverfügung rückwirkend entfallen. Die aufgrund der aufschiebenden Wirkung erfolgte Zahlung der Dienstbezüge habe von Anfang an unter dem gesetzlichen Vorbehalt der Rückforderung gestanden. Insoweit habe die Klägerin nicht darauf vertrauen können, die über den Entlassungszeitpunkt hinaus gezahlten Bezüge behalten zu dürfen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird auf den Inhalt der Gerichtsakte, der beigezogenen Verfahrensakten 1 K 2289/12 und 1 L 598/12 des Verwaltungsgerichts Gelsenkirchen sowie des Verwaltungsvorgangs des LBV Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die zulässige Klage ist auch begründet. Der Rückforderungsbescheid des LBV vom 6. September 2012 in Gestalt des Widerspruchbescheides vom 2. Dezember 2013 ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihren Rechten, § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO.

Zwar steht dem beklagten Land ein Anspruch auf Rückzahlung der überzahlten Besoldungsbezüge nach § 12 Abs. 2 Satz 1 und 2 Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) zu (dazu I.). Jedoch hat es die ihm gemäß § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG obliegende Billigkeitsentscheidung rechtsfehlerhaft getroffen (dazu II.). Die Rechtswidrigkeit der Billigkeitsentscheidung nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG hat die Rechtswidrigkeit des Rückforderungsbescheides insgesamt und damit seine vollständige Aufhebung zur Folge (dazu III.).

Der Rückforderungsanspruch des beklagten Landes findet seine Grundlage in § 12 Abs. 2 des hier noch anwendbaren BBesG. Nach § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG richtet sich die Rückforderung zu viel gezahlter Bezüge nach den Vorschriften des Bürgerlichen Rechts über die Herausgabe einer ungerechtfertigten Bereicherung (§§ 818 ff. Bürgerliches Gesetzbuch - BGB), soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist. Nach diesen Vorschriften sind rechtsgrundlos erlangte Leistungen grundsätzlich zurück zu zahlen.

Diese Voraussetzungen liegen hier vor. Die Klägerin hat ihre Anwärterbezüge in Höhe von 1.836,45 € von Mai bis September 2012 ohne Rechtsgrund erhalten. Ihr Anspruch auf Besoldung endete gemäß § 3 Abs. 2 BBesG mit Ablauf des 30. April 2012, weil sie mit Ablauf des Monats April 2012 sofort vollziehbar aus dem Beamtenverhältnis auf Widerruf entlassen worden war. Es bestand auch kein vorläufiger Rechtsgrund für die Zahlung bis zum rechtskräftigen Abschluss des Beschwerdeverfahrens vor dem Oberverwaltungsgericht NRW im August 2012. Denn weder der von der Klägerin beim VG Gelsenkirchen gestellte Antrag auf Gewährung einstweiligen Rechtsschutzes noch die gegen die ablehnende Entscheidung beim OVG eingelegte Beschwerde entfalteten aufschiebende Wirkung. Vielmehr ging es in dem Verfahren gerade um die Frage, ob angesichts der Anordnung der sofortigen Vollziehung der Entlassungsverfügung die aufschiebende Wirkung der dagegen erhobenen Klage wiederherzustellen war.

Zwar ist vorliegend zugunsten der Klägerin davon auszugehen, dass sie die gezahlten Bezüge zur Bestreitung ihres Lebensunterhaltes vollständig aufgebraucht hat und daher i.S.d. § 818 Abs. 3 BGB entreichert ist. Sie war im streitgegenständlichen Zeitpunkt nicht verheiratet und erhielt ausweislich des im Verwaltungsvorgang enthaltenen Schriftverkehrs betreffend die Zahlung der Kinderzuschläge keine Unterhaltsleistungen für ihre drei Kinder. Vor diesem Hintergrund geht die Kammer davon aus, dass die Klägerin die monatlich gezahlten 1.836,45 € zur Bestreitung des Lebensunterhalts ihrer vier-köpfigen Familie vollständig aufgebraucht hat.

Die Klägerin ist vorliegend aber dessen ungeachtet zur Rückzahlung der überzahlten Bezüge verpflichtet. Denn der Mangel des rechtlichen Grundes für die Zahlung war vorliegend so offensichtlich, dass die anwaltlich vertretene Klägerin ihn hätte erkennen müssen, sodass sie sich gem. § 12 Abs. 2 Satz 2 BBesG i.V.m. § 819 Abs. 1 BGB nicht auf ihre Entreicherung berufen kann.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist der Mangel des rechtlichen Grundes offensichtlich, wenn der Empfänger die Überzahlung nur deshalb nicht bemerkt hat, weil er die im Verkehr erforderliche Sorgfalt in ungewöhnlich hohem Maße außer Acht gelassen hat oder – mit anderen Worten – er den Fehler etwa durch Nachdenken oder logische Schlussfolgerung hätte erkennen müssen. Das Fehlen des Rechtsgrundes für die Zahlung ist also dann offensichtlich, wenn er für den Empfänger ohne weiteres erkennbar ist.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 - 2 C 4.11 -, juris, Rdn. 10 m.w.N. und - 2 C 15.10 -, juris, Rdn. 16 m.w.N.

Zu den Sorgfaltspflichten des Beamten gehört es aufgrund seiner beamtenrechtlichen Treuepflicht auch, die Besoldungsmitteilungen bei besoldungsrelevanten Änderungen im dienstlichen oder persönlichen Bereich auf ihre Richtigkeit zu überprüfen und auf Überzahlungen zu achten. Er darf sich insbesondere dann, wenn er ohne erkennbaren Grund höhere Leistungen erhält, nicht ohne weiteres auf die Rechtmäßigkeit der Zahlung verlassen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 - 2 C 4.11 -, juris, Rdn. 11 m.w.N. und - 2 C 15.10 -, juris, Rdn. 17 m.w.N.

Ist der Beamte aber bereits verpflichtet, die erhaltene Besoldung hinsichtlich der Richtigkeit ihrer Höhe zu überprüfen, muss dies erst recht gelten, wenn – wie hier – in Frage steht, ob ihm überhaupt eine Besoldung zusteht.

Diese Sorgfaltspflicht hat die Klägerin in ungewöhnlich hohem Maße verletzt. Denn ihr musste sich angesichts ihrer Entlassung aus dem Beamtenverhältnis auf Widerruf aufdrängen, dass ihr keine Bezüge mehr zustanden, das an sie überwiesene Geld also irrtümlich angewiesen worden war. Gerade eine rechtsunkundige Beamtin, die keine Kenntnis über eine etwaige aufschiebende Wirkung eingelegter Rechtsmittel gehabt haben dürfte, müsste davon ausgegangen sein, dass mit der Entlassung aus dem Beamtenverhältnis auch ihre Besoldung entfallen würde. Selbst wenn man in dem vorliegenden Fall aufgrund des bereits gegen die erste Entlassungsverfügung der Bezirksregierung E. aus dem Jahr 2000 geführten Klageverfahrens davon ausginge, dass die Klägerin annahm, ihre Klage habe aufschiebende Wirkung, wäre dessen ungeachtet von einer Sorgfaltspflichtverletzung in ungewöhnlich hohem Maße auszugehen, da die Klägerin durchgängig anwaltlich vertreten war.

II.

Nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG kann allerdings aus Billigkeitsgründen ganz oder teilweise von der Rückforderung abgesehen werden. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bezweckt eine Billigkeitsentscheidung nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG eine allen Umständen des Einzelfalles gerecht werdende, für die Behörde zumutbare und für den Beamten tragbare Lösung zu ermöglichen, bei der auch Alter, Leistungsfähigkeit und sonstige Lebensverhältnisse des Herausgabepflichtigen eine maßgebende Rolle spielen. Sie ist Ausdruck des auch im öffentlichen Recht geltenden Grundsatzes von Treu und Glauben und stellt eine sinnvolle Ergänzung des ohnehin von dem gleichen Grundsatz geprägten Rechts der ungerechtfertigten Bereicherung dar, sodass sie vor allem in Fällen der verschärften Haftung von Bedeutung ist. Dabei ist jedoch nicht die gesamte Rechtsbeziehung, aus welcher der Bereicherungsanspruch erwächst, nochmals unter dem Gesichtspunkt von Treu und Glauben zu würdigen, sondern auf das konkrete Rückforderungsbegehren und vor allem auf die Modalitäten der Rückabwicklung und ihre Auswirkungen auf die Lebensumstände des Beamten abzustellen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 - 2 C 4.11 -, juris, Rdn. 18, m.w.N. und Urteil vom 26. April 2012 - 2 C 15.10 -, juris, Rdn. 24 m.w.N.

Bei der Billigkeitsentscheidung ist von besonderer Bedeutung, wessen Verantwortungsbereich die Überzahlung zuzuordnen ist und in welchem Maße ein Verschulden oder Mitverschulden hierfür ursächlich war. Ein Mitverschulden der Behörde an der Überzahlung ist in die Ermessensentscheidung nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG einzubeziehen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 - 2 C 4.11 -, juris, Rdn. 19, m.w.N. und Urteil vom 26. April 2012 - 2 C 15.10 -, juris, Rdn. 25 m.w.N.

Deshalb ist aus Gründen der Billigkeit in der Regel von der Rückforderung teilweise abzusehen, wenn der Grund für die Überzahlung in der überwiegenden behördlichen Verantwortung liegt. In diesen Fällen ist der Beamte entreichert, kann sich aber auf den Wegfall der Bereicherung nicht berufen. Dann muss sich die überwiegende behördliche Verantwortung für die Überzahlung aber in der Billigkeitsentscheidung niederschlagen. Das ist auch unter Gleichheitsgesichtspunkten geboten. Der Beamte, der nur einen untergeordneten Verursachungsbeitrag für die Überzahlung gesetzt hat, muss besser stehen als der Beamte, der die Überzahlung allein zu verantworten hat. Angesichts dessen erscheint ein Absehen von der Rückforderung in der Größenordnung von 30 Prozent des überzahlten Betrages im Regelfall als angemessen. Bei Hinzutreten weiterer Umstände, etwa besonderer wirtschaftlicher Probleme des Beamten, kann auch eine darüber hinausgehende Ermäßigung des Rückforderungsbetrages in Betracht kommen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 - 2 C 4.11 -, juris, Rdn. 20 und Urteil vom 26. April 2012 - 2 C 15.10 - , juris, Rdn. 26.

Eine diesen Grundsätzen entsprechende Billigkeitsentscheidung hat das LBV vorliegend nicht getroffen. Es hat das Maß des Mitverschuldens der Behörden des beklagten Landes nicht hinreichend berücksichtigt. Vorliegend liegt der Grund für die Überzahlung in der überwiegenden behördlichen Verantwortung, denn weder die Bezirksregierung B. als entlassende Behörde noch das LBV erkannten, dass aufgrund der Anordnung der sofortigen Vollziehung der Entlassung die dagegen gerichtete Klage der Klägerin keine aufschiebende Wirkung entfaltete, und zwar auch nicht während des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens. Dass die Weiterzahlung der Bezüge an die Klägerin auf diesem Irrtum beruhte, belegt das Schreiben der Bezirksregierung B. an das LBV vom 16. Mai 2012, in dem die Bezirksregierung mitteilt, die Bezüge seien bis zum rechtskräftigen Abschluss des Verfahrens weiter zu zahlen. Selbst wenn vor diesem Hintergrund von einem alleinigen Verschulden der Bezirksregierung B. und nicht auch des LBV auszugehen wäre, ändert dies nichts an dem Befund, dass der Grund für die Überzahlung jedenfalls in einem überwiegenden behördlichen Verschulden lag, das dem beklagten Land zuzurechnen ist. Das (spätere) Mitverschulden der Klägerin, die aufgrund der offensichtlich irrtümlichen Weiterzahlung der Bezüge zumindest hätte nachfragen müssen, ob es damit seine Richtigkeit hat, tritt hinter diesem behördlichen Verschulden zurück.

Vor diesem Hintergrund wäre im Rahmen der Billigkeitsentscheidung nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG allein ein teilweises Absehen von der Rückforderung ermessensgerecht gewesen.

III.

Die Rechtsfehlerhaftigkeit einer Billigkeitsentscheidung nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG hat die Rechtswidrigkeit der Rückforderungsentscheidung insgesamt zur Folge. Ein Rückforderungsbescheid darf nicht ergehen, ohne dass eine Billigkeitsentscheidung getroffen worden ist, da diese den Rückzahlungsanspruch zugunsten des Schuldners modifiziert.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 28. Februar 2002 - 2 C 2.01 -, juris, Rdn. 21, vom 26. April 2012 - 2 C 4.11 -, juris, Rdn. 23, und vom 26. April 2012 - 2 C 15.10 -, juris, Rdn. 29.

Die Billigkeitsentscheidung betrifft nicht lediglich die Vollziehung oder Vollstreckung des Rückforderungsbescheids, sondern den materiellen Bestand des Rückforderungsanspruchs und ist deshalb zwingend vor der Rückforderung zu treffen.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Dezember 1993 - 10 A 1.91 -, juris, Rdn. 29 zu § 87 Abs. 2 Satz 3 BBG, sowie Urteile vom 26. April 2012 - 2 C 4.11 -, Rdn. 23 und - 2 C 15.10 -, Rdn. 29, beide juris.

Vor der Billigkeitsentscheidung nach § 12 Abs. 2 Satz 3 BBesG steht lediglich die Höhe der Überzahlung fest, nicht aber, ob, in welcher Höhe und mit welchen Modalitäten diese Überzahlung auch einen Rückforderungsanspruch nach § 12 Abs. 2 Satz 1 BBesG begründet. Die Billigkeitsentscheidung ist damit notwendiger und untrennbarer Bestandteil der Rückforderungsentscheidung.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 26. April 2012 - 2 C 4.11 -, juris, Rdn. 23, und vom 26. April 2012 - 2 C 15.10 -, juris, Rdn. 29.

Vor diesem Hintergrund ist der Rückforderungsbescheid in der Fassung des Widerspruchbescheides in voller Höhe aufzuheben, da eine ermessensfehlerfreie Billigkeitsentscheidung durch das LBV bislang nicht getroffen worden ist und das Gericht diese nicht anstelle der Behörde treffen kann.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 VwGO i.V.m. § 709 ZPO.