Verwaltungsgericht Minden, 2 K 430/14

Tatbestand:

Die Klage wendet sich gegen die Anordnung der Radwegebenutzungspflicht durch die aufgestellten Verkehrszeichen 241 auf der O. Straße (M1. ) in beiden Fahrtrichtungen zwischen der L3. (M. Straße) und dem Stadtring L1. (im Verfahren 2 K 430/14) und am Straßenzug B. W. Straße/L2.---straße (im Verfahren 2 K 431/14) im Stadtgebiet der Beklagten. Bereits im Jahre 2012 hatte der Kläger betreffend die O. Straße die Überprüfung der Benutzungspflicht beantragt. Mit Schreiben vom 01.02.2013 teilte der Landrat des Kreises H. dem Kläger mit, es gebe keinen Anlass, die Benutzungspflicht zu beanstanden. Mit Schreiben vom 20.09.2013 teilte die Bezirksregierung Detmold mit, sie sehe keine Möglichkeit, aufsichtsbehördlich tätig zu werden.

Am 14.11.2013 legte der Kläger Widerspruch gegen die Benutzungspflicht betreffend die O. Straße ein. Am 17.03.2013 bat der Kläger um Begründung der Radpflegebenutzungspflicht an der W. Straße/L2.---straße die durch Beschilderung im September 2012 vorgenommen worden sei. Am 14.11.2013 wandte sich der Kläger auch insoweit mit einem Widerspruch an die Beklagte.

Der Kläger hat am 17.02.2014 Klage erhoben. Zur Begründung führt er aus, die Anordnung der Benutzungspflichten sei offensichtlich rechtswidrig, da zumindest die Voraussetzungen des § 45 Abs. 9 der Straßenverkehrsordnung nicht erfüllt seien. Es bestehe keine zwingende Gebotenheit aufgrund besonderer Umstände. Im Gegenteil sei kein ausreichender Raum für Fußgänger vorhanden. Die Linienführung sei dazu nicht eindeutig und sicher. Die Verkehrssicherheit werde durch die Anordnung der Radwegebenutzungspflicht verschlechtert. Die Anordnungen seien weder verhältnismäßig noch zumutbar.

Auch wenn eine Anfechtungsklage nicht mehr zulässig sei, bestehe doch ausnahmsweise ein Anspruch auf Rücknahme der verkehrsrechtlichen Anordnungen, wenn ihre Aufrechterhaltung „schlechthin unerträglich“ sei. Dies sei hier schon wegen der offensichtlichen Rechtswidrigkeit der Fall.

In der mündlichen Verhandlung hat der Kläger dazu weiter ausgeführt, nach den ihm vorliegenden und zu den Akten gereichten Datensammlungen aus den Jahren 2011 bis 2013 ergebe sich, dass an der O. Straße 12 Unfälle mit Fahrradbeteiligung stattgefunden hätten. Davon seien 11 Fahrradunfälle mit Kfz-Beteiligung gewesen. Diese Unfälle hätten im Wesentlichen darauf beruht, dass 8 Abbiegefehler von Kraftfahrzeugen vorgenommen worden seien und einmal die Vorfahrt nicht beachtet worden sei. Es habe zweimal schwerverletzte Radfahrer und achtmal leichtverletzte Radfahrer gegeben. Die Unfälle zeigten, dass man bei der Beurteilung der Radwegepflicht nicht die Besonderheiten des Verkehrsknotens berücksichtigt habe. Auf dem Radweg an der O. Straße kurz vor der X.------straße sei es zu einem Unfall zwischen 2 Radfahrern gekommen, der auf den Versuch, einen frontalen Zusammenstoß zwischen den Radfahrern zu vermeiden, zurückzuführen sei. Grund des Unfalls sei somit der zu schmale Radweg.

Wenn er auf dem Weg zur Arbeit morgens auf der B1. W. Straße in Richtung L2.---straße fahre, ergebe sich, dass er kurz vor der Kreuzung auf den Radweg wechseln müsse. Er müsse dann die Fahrbahn auf der Rechtsabbiegerspur für Fahrzeuge der B1. W. Straße überqueren. Wenn er dagegen auf die W. Straße nach links abbiegen wolle, sei er gezwungen, trotzdem die Fahrbahn zu nehmen. Auch diesen Zustand halte er für schlechthin unerträglich. Auf der Rückfahrt abends ergebe sich die Situation im Bereich der L2.---straße auf Höhe der Einfahrt zum N. . Dort müsse er ausgerechnet an einer Stelle auf den Radweg fahren, wo direkt die Ausfahrt für die Parkplätze des N1. sei. Die Autos blockierten dabei häufig den vorgeschriebenen Radweg. Wenn Fahrradfahrer und Autofahrer gleichzeitig auf die L2.---straße bzw. auf den Fahrradweg einbiegen wollten, ergäben sich gefährliche Situationen.

Der Kläger beantragt,

die Beklagte zu verpflichten, die Radwegebenutzungspflichten betreffend die O. Straße zwischen M. Straße und Stadtring L1. sowie betreffend die B. W. Straße/L2.---straße aufzuheben.

Die Beklagte beantragt,

die Klage abzuweisen.

Die Beklagte ist der Ansicht, die Klagen seien unzulässig. Die verkehrsrechtlichen Anordnungen seien bestandskräftig und daher unanfechtbar. Auch ein schlechthin unerträglicher Zustand liege nicht vor. Vielmehr seien die Anordnungen formell und materiell nicht zu beanstanden. Im Interesse der Verkehrssicherheit sei dieser eigene Verkehrsraum für Fahrradfahrer zwingend zu nutzen und nicht nur freiwillig. Auch die Aufsichtsbehörden sähen deshalb keinen Grund zum Einschreiten im Sinne des Klägers.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird Bezug genommen auf die Gerichtsakte und die Verwaltungsvorgänge der Beklagten, die Gegenstände der mündlichen Verhandlung waren.

Entscheidungsgründe:

Die Klagen sind unzulässig. Der Kläger greift die durch die Verkehrszeichen 241 angeordnete Radwegbenutzungspflicht mit der Anfechtungsklage gem. § 42 Abs. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - an. Die Anfechtungsklagen sind statthaft, denn sie richten sich gegen mehrere gleichartige Verwaltungsakte in der Form von Allgemeinverfügungen i.S.v. § 35 Satz 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen - VwVfG NRW -.

Zum Verwaltungsaktcharakter eines Verkehrszeichens ständige Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts seit dem Urteil vom 09.06.1967 ‑ VII C 18.66 , in: BVerwGE 27, 181 f.; so auch BVerwG, Urteil vom 13.12.1979 - 7 C 46.78 -, in: BVerwGE 59, 221.

Die Radwegebenutzungspflicht nach Zeichen 241 (getrennter Rad- und Fußweg) ist ‑ ebenso wie bei Zeichen 237 (Radfahrer) und Zeichen 240 (gemeinsamer Fuß- und Radweg) ‑ eine Beschränkung des fließenden Verkehrs i.S.v. § 45 Abs. 9 Satz 2 der Straßenverkehrsordnung ‑ StVO ‑ und eine Beschränkung der Benutzung der Straße i.S.v. § 45 Abs. 1 Satz 1 StVO. Die Verkehrszeichen begründen zwar kein Verbot der Benutzung der Straße (zu der auch Radwege zählen), wohl aber einen Ausschluss der Fahrradfahrer von der Benutzung der Fahrbahn und damit eine Beschränkung in Bezug auf die allgemeine Verkehrsregel, dass Fahrzeuge einschließlich Fahrräder die Fahrbahn benutzen (§ 2 Abs. 1 StVO).

Vgl. dazu BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 - 3 C 42/09 -, in: juris.

Als Verkehrsteilnehmer, den dieses Gebot bzw. Verbot betrifft, ist der Kläger klagebefugt i.S.d. § 42 Abs. 2 VwGO.

Die angefochtenen Verkehrszeichen sind jedoch gegenüber dem Kläger bestandskräftig geworden, da er nicht rechtzeitig Klage erhoben hat. Nach § 74 Abs. 1 Satz 2 VwGO ist die Klage innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe zu erheben, wenn ‑ wie hier nach § 110 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Justiz im Lande Nordrhein-Westfalen ‑ JustG NRW ‑ i.V.m. § 68 Abs. 1 Satz 2 VwGO ‑ die Durchführung eines Widerspruchsverfahrens nicht erforderlich ist. Die Berechnung der Klagefrist richtet sich nach § 57 VwGO.

Die Allgemeinverfügungen werden gem. § 43 VwVfG NRW gegenüber demjenigen, der von ihnen betroffen wird, in dem Zeitpunkt wirksam, in dem sie bekannt gegeben werden. Die Bekanntgabe erfolgt nach den bundesrechtlichen (Spezial)Vorschriften der Straßenverkehrs-Ordnung durch Aufstellen des Verkehrsschildes (§ 39 Abs. 1 und § 45 Abs. 4 StVO). Sind Verkehrszeichen so aufgestellt oder angebracht, dass sie ein durchschnittlicher Kraftfahrer bei Einhaltung der nach § 1 StVO erforderlichen Sorgfalt schon „mit einem raschen und beiläufigen Blick“ erfassen kann, äußern sie ihre Rechtswirkung gegenüber jedem von der Regelung betroffenen Verkehrsteilnehmer, gleichgültig, ob er das Verkehrszeichen tatsächlich wahrnimmt oder nicht. Aus dieser Betroffenheit folgt, dass die Anfechtungsfrist gegenüber jedermann nicht bereits mit dem Aufstellen des Verkehrszeichens in Gang gesetzt wird, sondern vielmehr erst dann ausgelöst wird, wenn sich der betreffende Verkehrsteilnehmer erstmals der Regelung des Verkehrszeichens gegenüber sieht.

So BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 - 3 C 37/09 -, in: juris m.w.N.

Ausdrücklich stellt das Bundesverwaltungsgericht dazu fest, dass die demgemäß § 58 Abs. 2 VwGO - wegen fehlender Rechtsmittelbelehrung - einjährige Rechtsbehelfsfrist allerdings nicht erneut zu laufen beginnt, wenn sich derselbe Verkehrsteilnehmer demselben Verkehrszeichen ein weiteres Mal gegenüber sieht. Das Verkehrsge- oder -verbot wirkt ihm gegenüber fort, so lange dessen Anordnung und Bekanntgabe aufrecht erhalten bleiben. Es hat bei einem erneuten Gegenübertreten für ihn nur eine erinnernde Funktion.

BVerwG, Urteil vom 23.09.2010 a.a.O.

Unter Beachtung dieser Voraussetzungen war die Jahresfrist zur Klageerhebung hinsichtlich der hier angefochtenen verkehrlichen Anordnungen zum Zeitpunkt der Klageerhebung am 17.02.2014 bereits abgelaufen. Der Kläger selbst hat dazu ausgeführt, er befahre beide Strecken werktäglich mit dem Fahrrad. Hinsichtlich des Fahrradweges an der O. Straße hat der Kläger selbst vorgetragen, im September 2011 seien der Beklagten bereits eine Liste mit mangelhaften Radverkehrsanlagen vorgelegt worden. Er selbst habe im November 2012, nachdem an der O. Straße nichts geschehen sei, per Email am 20.11.2012 angefragt, ob die Radwegebenutzungspflicht aufgehoben werde. Auch betreffend den Radweg an der W. Straße/L2.---straße hat der Kläger selbst ausgeführt, dass die Nutzungspflicht im September 2012 angeordnet worden sei und er sich bereits Anfang des Jahres 2012 deshalb an die Stadt gewandt habe. Es bestehen somit keine Zweifel daran, dass der Kläger bereits im Jahre 2012 Kenntnis von den mit der Klage beanstandeten Regelungen hatte. Damit war jedoch die einjährige Klagefrist zum Zeitpunkt der Erhebung der Klage ersichtlich abgelaufen.

Dem Kläger steht auch kein Anspruch auf Wiederaufgreifen des Verfahrens mit der Folge eines Anspruchs auf Rücknahme der angefochtenen Allgemeinverfügungen zu.

Zwar hat das Bundesverwaltungsgericht

Beschluss vom 07.07.2004 - 6 C 24/03 -, in: juris

dargelegt, dass bei der Ausübung des Rücknahmeermessens in Rechnung zu stellen sei, dass dem Grundsatz der materiellen Gerechtigkeit prinzipiell kein größeres Gewicht zukommt als dem Grundsatz der Rechtssicherheit, sofern dem anzuwendenden Recht nicht ausnahmsweise eine andere Wertung zu entnehmen sei. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts bestehe mit Blick auf das Gebot der notariellen Gerechtigkeit nur ausnahmsweise dann ein Anspruch auf Rücknahme eines bestandskräftigen Verwaltungsakts, wenn dessen Aufrechterhaltung „schlechthin unerträglich“ sei, was von den Umständen des Einzelfalles und einer Gewichtung der einschlägigen Gesichtspunkte abhänge. Allein die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes begründe keinen Anspruch auf Rücknahme, da der Rechtsverstoß lediglich die Voraussetzung einer Ermessensentscheidung der Behörde sei. Das Festhalten am Verwaltungsakt sei insbesondere dann „schlechthin unerträglich“, wenn die Behörde durch unterschiedliche Ausübung der Rücknahmebefugnis in gleichen oder ähnlich gelagerten Fällen gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz verstoße oder wenn Umstände gegeben seien, die die Berufung der Behörde auf die Unanfechtbarkeit als einen Verstoß gegen die guten Sitten oder Treu und Glauben erscheinen ließen. Die offensichtliche Rechtswidrigkeit eines Verwaltungsaktes, dessen Rücknahme begehrt werde, könne ebenfalls die Annahme rechtfertigen, seine Aufrechterhaltung sei schlechthin unerträglich.

Die unter Beachtung der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts demnach zu beachtenden Grundsätze rechtfertigen vorliegend jedenfalls nicht die Auffassung, dass die Aufrechterhaltung der hier angefochtenen Allgemeinverfügungen schlechthin unerträglich ist. So ist hier bereits nicht ersichtlich, dass die angefochtenen Radwegebenutzungspflichten als offensichtlich rechtswidrig anzusehen sind. Eine offensichtliche Rechtswidrigkeit ist dann anzunehmen, wenn an dem Verstoß der streitigen Maßnahme gegen formelles oder materielles Recht vernünftigerweise kein Zweifel besteht und sich deshalb die Rechtswidrigkeit aufdrängt.

So auch BVerwG, Urteil vom 17.01.2007 - 6 C 32/06 -, in: juris.

Selbst wenn bei der Beurteilung dieser Voraussetzung auf einen rechtskundigen Betrachter abzustellen wäre,

so BVerwG, Urteil vom 17.01.2007 a.a.O.

fehlt es hier bereits an dieser Voraussetzung. Soweit der Kläger diesbezüglich ausführt, die Anordnung der Radwegebenutzungspflichten sei an § 45 Abs. 1 Satz 2 StVO zu messen und erweise sich hier als offensichtlich rechtswidrig, ist zu berücksichtigen, dass diese Vorschrift für Verbote und Beschränkungen des fließenden Verkehrs eine Gefahrenlage voraussetzt, die erstens auf besondere örtliche Verhältnisse zurückzuführen ist und zweitens das allgemeine Risiko einer Beeinträchtigung der relevanten Rechtsgüter erheblich übersteigt. In solchen Fällen dient die Trennung von motor- und muskelbetriebenen Fahrzeugen der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs.

So BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 - 3 C 42/09 -, in: juris.

Besondere örtliche Verhältnisse können insbesondere in der Streckenführung, dem Ausbauzustand der Strecke, witterungsbedingten Einflüssen, der dort anzutreffenden Verkehrsbelastung und den daraus resultierenden Unfallzahlen begründet sein. Dass somit für die Beurteilung ein ganzes Bündel von Faktoren von Bedeutung ist, bestätigt die allgemeine Verwaltungsvorschrift zur Straßenverkehrsordnung. Danach kommt die Anlage von Radwegen im Allgemeinen dort in Betracht, wo es die Verkehrssicherheit, die Verkehrsbelastung und der Verkehrsablauf erfordern.

So BVerwG, Urteil vom 18.11.2010 a.a.O.

Schon diese Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts machen deutlich, dass bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Radwegebenutzungspflicht eine umfassende Überprüfung einer ganzen Reihe von Faktoren notwendig ist, die sorgsam miteinander abzuwägen sind. Dies schließt nach Auffassung des Gerichts eine offensichtliche Rechtswidrigkeit bereits aus.

Zwar hat der Kläger in der mündlichen Verhandlung vorgetragen, er halte in beiden Fällen die Zustände für schlechthin unerträglich, da er an der L2.---straße /B. W. Straße kurz vor der Kreuzung auf den Radweg wechseln müsse, dann die Fahrbahn auf der Rechtsabbiegerspur überqueren müsse, um zur W. Straße zu gelangen und im Bereich der L2.---straße müsse er ausgerechnet an einer Stelle auf den Radweg fahren, wo direkt die Ausfahrt für die Parkplätze eines N1. sei. Dabei werde die Einfahrt zum vorgeschriebenen Radweg häufig durch die Ausfahrt benutzende Kraftfahrzeuge blockiert. Insoweit ist dem Kläger zuzugeben, dass es sich dabei um Belästigungen handelt. Diese sind jedoch durch die in der Straßenverkehrsordnung ohnehin angeordnete ständige Vorsicht und gegenseitige Rücksicht (§ 1 Abs. 1 StVO) zu entschärfen. Eine schlechthin unerträgliche Situation ergibt sich nach Auffassung des Gerichts daraus nicht.

Nach alledem waren die Klagen mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.

Die Entscheidung über die vorläufige Vollstreckbarkeit folgt aus § 167 Abs. 2 VwGO i.V.m. §§ 708 Nr. 11, 711 ZPO.