Verwaltungsgericht Minden, 4 K 991/12

Tatbestand:

Die geborene Klägerin steht als Q. (BesGr. A 15 BBesO) im Dienst des beklagten Landes. Die Ernennung zur Q. erfolgte im Januar 1998. Damals war sie Leiterin der Abteilung Gefahrenabwehr/Strafverfolgung (GS) bei der Kreispolizeibehörde I. . Von Dezember 2002 bis Mitte Oktober 2012 war die Klägerin Leiterin der Abteilung GS beim Landrat als Kreispolizeibehörde Q1. . Seitdem ist sie als Leiterin der Verkehrsinspektion 3 (Autobahnpolizei) in der Direktion Verkehr beim Polizeipräsidium C. tätig.

Seit ihrer Ernennung zur Q. ist die Klägerin fünfmal beurteilt worden. Das Gesamtergebnis der Regelbeurteilung von August 1999 lautete 3 Punkte (entspricht voll den Anforderungen) bei Einzelbeurteilungen, die zum Teil auch bei 4 und 5 Punkten lagen. In der Regelbeurteilung vom Mai 2002 erhielt sie ebenfalls 3 Punkte, bei Einzelnoten von 4 Punkten für die Kriterien Leistungsverhalten und Leistungs-ergebnis, und 3 Punkten beim Sozialverhalten und der Mitarbeiterführung. Auch das Gesamtergebnis der Regelbeurteilung von Februar 2006 lag bei 3 Punkten, nach einer Herabsetzung durch den Endbeurteiler um jeweils einen Punkt bei allen Einzelkriterien und in der Gesamtbenotung. Das zum dritten Mal gleiche Gesamturteil im selben statusrechtlichen Amt wurde gesondert begründet. Die Regelbeurteilung von November 2008 lautete auf 4 Punkte (übertrifft die Anforderungen), nachdem der Erstbeurteiler 5 Punkte vorgeschlagen hatte. Zwar blieb es bei der Bewertung des Leistungsergebnisses mit 5 Punkten, doch setzte der Endbeurteiler die Benotung des Leistungs- und des Sozialverhaltens von 5 auf 4 Punkte herab. Für den Bereich Mitarbeiterführung erhielt die Klägerin übereinstimmend 4 Punkte.

Die Klägerin wendet sich hier gegen ihre Regelbeurteilung von Dezember 2011. In dieser, von dem Landrat des Kreises Q1. als Erstbeurteiler und dem Ministerialrat Dornik als Endbeurteiler für den Zeitraum 1. September 2008 bis 31. August 2011 gefertigten Beurteilung wird sie im Ergebnis mit "übertrifft die Anforderungen" (4 Punkte) bewertet. Der Erstbeurteiler hatte hinsichtlich der Kriterien "Arbeitsorganisation", "Arbeitseinsatz", "Leistungsgüte" und "Leistungsumfang" eine Bewertung mit "übertrifft die Anforderungen in besonderem Maße" (5 Punkte) und in Bezug auf die Merkmale "Arbeitsweise", "Veränderungskompetenz", "Soziale Kompetenz" und "Mitarbeiterführung" mit "übertrifft die Anforderungen" (4 Punkte) vorgeschlagen. Sein Gesamturteil lautete "Die Leistung und Befähigung der Q. Wichmann übertrifft die Anforderungen." Der Endbeurteiler schloss sich diesem Gesamturteil an, setzte jedoch mit Ausnahme der Kriterien "Veränderungskompetenz" und "Mitarbeiterführung" bei allen anderen sechs Merkmalen die Bewertung um einen Punkt herab. Zur Begründung führte er unter anderem aus, dass die Abweichung vom Vorschlag des Erstbeurteilers bei den Merkmalen "Arbeitsorganisation", "Arbeitseinsatz", "Arbeitsweise", "Leistungsgüte", "Leistungsumfang" und "Soziale Kompetenz" eine Folge des insbesondere in der Beurteilerkonferenz vorgenommenen einzelfallübergreifenden Quervergleichs innerhalb der Vergleichsgruppe sei.

Das (Regel)Beurteilungsverfahren hatte am 22. Juni 2011 mit einer Maßstabsbesprechung im Innenministerium begonnen, die von der damals im Ministerium für Inneres und Kommunales (MIK) zuständigen Referatsleiterin, Frau Q2. , geleitet wurde, an der der Erstbeurteiler der Klägerin, Landrat N. , aber ausweislich des Protokolls nicht teilnahm. Die wesentlichen Ergebnisse der Besprechung sind im Protokoll, das unstreitig auch Herrn N. zugeleitet wurde, zusammengefasst. Unter anderem heißt es darin, dass die Vergleichsgruppe A 15 BBesO, zu der alle entsprechend besoldeten Beamtinnen und Beamten der 47 Kreispolizeibehörden und der drei Landesoberbehörden sowie der Deutschen Hochschule der Polizei gehörten, etwa 170 Personen umfasse, von denen nach den geltenden Richtsätzen grundsätzlich 10 v.H. die Gesamtnote 5 Punkte und 20 v.H. die Gesamtnote 4 Punkte erhalten könnten. Es wird ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die solide, beanstandungsfreie Aufgabenerfüllung allein noch keine Hervorhebung auf einen Notenwert von mehr als 3 Punkten rechtfertige. Gleiches gelte für die Ausübung üblicher Nebenämter wie z.B. eine Prüfungs- oder Lehrtätigkeit an der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung oder - mit Blick auf die Vielzahl der Behörden, die umorganisiert würden - für die Mitarbeit in einer entsprechenden behördeninternen Projektgruppe. Gerade wenn in einer Behörde nur relativ wenige Beurteilungen anstünden - im Extremfall nur eine -, müssten die Behördenleitungen die Frage der Hervorhebung immer auch vor dem Hintergrund des Vergleiches mit zu beurteilenden Beamtinnen und Beamten in anderen Behörden sehen. Dies gelte insbesondere in den Vergleichsgruppen A 15 und A 16. Für eine Hervorhebung der Gesamtnote sei immer eine sorgfältige Bewertung des Einzelfalls erforderlich, die auf Umfang, Bedeutung und Qualität der Tätigkeit abstelle. Dabei hänge die Gewichtung der einzelnen Beurteilungsmerkmale entscheidend von der Ausprägung der Tätigkeit im Einzelfall ab. Dies vorausgesetzt, könne in den nachfolgend aufgelisteten Beispielsfällen eine Hervorhebung in Frage kommen, also etwa bei dauerhaft guten Führungsleistungen ..., erfolgreicher Leitung oder maßgeblicher Mitwirkung in landesweiten Projekten ..., erfolgreicher Leitung/Bewältigung herausragender Einsatz- oder Ermittlungslagen oder der Durchführung von sonstigen schwierigen Führungsaufgaben von Gewicht. Da beabsichtigt sei, die bereits benannten Richtsätze (Obergrenze) für Prädikatsbeurteilungen zu berücksichtigen, werde gebeten, Vorschläge für Beurteilungen mit einer Gesamtnote von 4 oder 5 Punkten mit einer kurzen separaten Begründung außerhalb des Beurteilungsvordrucks zu versehen. Wegen der weiteren Einzelheiten des Protokolls wird auf Blatt 1 bis 7 der Beiakte I verwiesen.

Der Erstbeurteiler übersandte seinen Beurteilungsvorschlag unter dem 3. November 2011 an das Ministerium und begründete gesondert seinen Vorschlag einer Prädikatsbeurteilung. Er wies unter anderem darauf hin, dass die Klägerin über ein ausgesprochen breites Verwendungsspektrum im höheren Dienst und ein breit angelegtes Fachwissen sowohl in Kriminalitäts- als auch in Einsatz-, Stabs-, Personalentwicklungs- und Organisationsangelegenheiten erworben habe. Sie habe mehrere Projektgruppen geleitet und sei auch Mitglied in landesweiten Arbeitsgruppen gewesen. Zusätzlich sei sie Mitglied eines Prüfungsausschusses der FHS öV und Mitglied der Auswahlkommission des MIK für den höheren Dienst. Besondere Führungsleistungen "in AAO und BAO" wurden aufgelistet. Ferner heißt es, dass die Klägerin in den vergangenen Jahren wiederholt ihre Veränderungsbereitschaft dokumentiert und sich insbesondere für eine Auslandsverwendung interessiert und qualifiziert habe. Die tatsächliche Verwendung sei an den medizinischen Anforderungen auf Bundesebene gescheitert. Wegen der weiteren Einzelheiten der Begründung wird auf Blatt 12 der Beiakte I verwiesen.

Die Endbeurteilerbesprechung fand am 16. November 2011 im Ministerium für Inneres und Kommunales in Düsseldorf statt. Wegen der Teilnehmer und des Ergebnisses wird auf das Protokoll vom 23. Januar 2012, Blatt 14 ff. der Beiakte I, verwiesen.

Am 16. Februar 2012 hat die Klägerin gegen die ihr am 24. Januar 2012 bekannt gegebene Beurteilung Klage erhoben. Sie hält die Beurteilung für rechtswidrig. Zum einen fehle es an einer ausreichenden Begründung für die Absenkung der Bewertung durch den Endbeurteiler in Bezug auf sechs Einzelmerkmale. Die Beurteilung sei auch deshalb rechtswidrig, weil sie schlechter ausgefallen sei als die dienstliche Beurteilung für den vorherigen Beurteilungszeitraum. Die Klägerin sei aber zu keinem Zeitpunkt darauf hingewiesen worden, dass sich ihre Leistungen verschlechtert hätten. Es sei auch zweifelhaft, ob der Endbeurteiler überhaupt über die fachlichen Voraussetzungen für seine Funktion verfügt habe. Im Übrigen habe es in der Endbeurteilerbesprechung gar keine Beratung über den konkreten Fall der Klägerin gegeben, so dass der Endbeurteiler gar nicht in der Lage gewesen sei, die Klägerin zu beurteilen. Das Verfahren bei der Endbeurteilerbesprechung habe nicht mit den Richtlinien in Einklang gestanden. Zwar habe es für alle Betroffenen, die nach dem Vorschlag der Erstbeurteiler mit 5 Punkten bewertet werden sollten, eine Aussprache gegeben. Danach hätten die Landräte und Polizeipräsidenten aber die Gesamtmethode der Besprechung in Frage gestellt, da für sie kein Konzept zu erkennen gewesen sei. Nach einer halbstündigen Unterbrechung habe der Endbeurteiler versucht, die Besprechung im gleichen Stil fortzusetzen, was nach weiteren ca. 30 Minuten erneut zum Abbruch der Beratungen geführt habe. Die Erörterungen für die Vergleichsgruppe A 15 seien ohne Ergebnis beendet worden. Über die mit 3 oder 4 Punkten vorbenoteten Kandidaten sei gar nicht mehr gesprochen worden. Zu der Gruppe gehöre auch die Klägerin. Sofern im Protokoll etwas anderes stehe, seien die Aufzeichnungen falsch. Im Ergebnis habe sich also der Endbeurteiler über die Leistungen der Klägerin gar kein eigenes Bild machen können, da sie nicht Gegenstand der Erörterungen gewesen seien.

Die Klägerin beantragt,

den Beklagten zu verurteilen, die dienstliche Beurteilung der Klägerin vom 19. Dezember 2011 aufzuheben und unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts eine neue dienstliche Beurteilung zu erstellen.

Das beklagte Land beantragt,

die Klage abzuweisen.

Zur Begründung wird ausgeführt, dass die Beurteilung plausibel sei. Zwar sei nach Nr. 6 BRL Pol bei der Beurteilung die Lebens- und Diensterfahrung zu berücksichtigen und sei im Regelfall davon auszugehen, dass sich diese positiv auf das Leistungsbild auswirke. Die Klägerin sei in der Besoldungsgruppe A 15 1999, 2002 und 2005 mit jeweils 3 Punkten und in den Jahren 2008 und 2011 mit 4 Punkten regelbeurteilt worden. Daraus folge aber nicht zwingend, dass sie nunmehr mit 5 Punkten beurteilt werden müsse. Bei der Klägerin wirke sich die zunehmende Lebens- und Diensterfahrung deshalb nicht zwangsläufig auf ihr Leistungsbild aus, weil sie sich dem Quervergleich in einer veränderten landesweiten Vergleichsgruppe und einer dadurch gestiegenen Leistungsdichte innerhalb dieser Gruppe habe stellen müssen. Die Herabstufung durch den Endbeurteiler sei rechtmäßig erfolgt. Die für die Klägerin maßgebliche Vergleichsgruppe setze sich zusammen aus 172 Beamtinnen und Beamten der Besoldungsgruppe A 15 der 47 Kreispolizeibehörden, der drei Landesoberbehörden sowie der Deutschen Hochschule der Polizei. Der Endbeurteiler sei zur Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe verpflichtet. Dieser Verantwortung sei er nachgekommen. Den Erstbeurteilern hätten in der Besprechung Listen mit sämtlichen Vorschlägen vorgelegen. Alle Teilnehmer hätten die uneingeschränkte Möglichkeit gehabt, sich zu den eigenen bzw. anderen Beurteilungsvorschlägen zu äußern. Von dieser Möglichkeit habe der Erstbeurteiler der Klägerin keinen Gebrauch gemacht. Insbesondere habe er keine Gründe vorgetragen, die die Klägerin noch weiter aus ihrer Vergleichsgruppe hervorgehoben hätten. Die Darstellung der Klägerin zum zeitlichen und inhaltlichen Ablauf der Besprechung sei unzutreffend. Auch seien die inhaltlichen Anforderungen an die Begründung der Endbeurteilung gewahrt. Die allgemeinen, auf einem Quervergleich beruhenden Erwägungen hätten nicht konkreter dargelegt werden können, da ansonsten rechtliche Interessen Dritter verletzt worden wären.

Die Kammer hat zum Ablauf des Beurteilungsverfahrens und der Endbeurteilerbesprechung am 16. November 2011 sowie zu den Umständen der Protokollierung Beweis erhoben durch Vernehmung des Landrates N. (Erstbeurteiler), des Ministerialrats E. (Endbeurteiler) und des Amtsrates I1. (Protokollführer) als Zeugen. Wegen des Ergebnisses der Beweisaufnahme wird auf die Niederschrift der mündlichen Verhandlung verwiesen.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstands wird auf den Inhalt der Gerichtsakte und der dazu vorgelegten Verwaltungsvorgänge (Beiakten I bis VI) Bezug genommen.

Entscheidungsgründe:

Die Kammer konnte in der Sache entscheiden. Die Verhandlung war nicht auf Antrag des Beklagten nach § 94 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - bis zu einer Erledigung des bei dem Oberverwaltungsgericht NRW anhängigen (Berufungszulassungs) Verfahrens 6 A 1259/13 und weiterer ähnlicher Verfahren auszusetzen, da diese Verfahren nicht "vorgreiflich" im Sinne der Norm sind. Die Entscheidung des hier vorliegenden Rechtsstreits hängt weder ganz noch zum Teil von dem Bestehen oder Nichtbestehen der Rechtsverhältnisse ab, die den Gegenstand der vor dem OVG anhängigen Verfahren bilden.

Die zulässige Leistungsklage ist unbegründet. Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Aufhebung ihrer dienstlichen Beurteilung vom 19. Dezember 2011 und auf Erstellung einer neuen dienstlichen Beurteilung. Die angefochtene Beurteilung ist rechtmäßig und verletzt die Klägerin nicht in ihren Rechten.

Eine dienstliche Beurteilung dient der Verwirklichung des mit Verfassungsrang ausgestatteten Grundsatzes, Beamte nach Eignung, Befähigung und fachlicher Leistung einzustellen und zu befördern (Art. 33 Abs. 2 GG). Ihr Ziel ist es, die den Umständen nach optimale Verwendung des Beamten zu gewährleisten und so die im öffentlichen Interesse liegende Erfüllung hoheitlicher Aufgaben durch Beamte (Art. 33 Abs. 4 GG) bestmöglich zu sichern. Zugleich dient die dienstliche Beurteilung dem berechtigten Anliegen des Beamten, in seiner Laufbahn entsprechend seiner Eignung, Befähigung und Leistung voranzukommen. Die dienstliche Beurteilung soll den Vergleich mehrerer Beamter miteinander ermöglichen. Ihre wesentliche Aussagekraft erhält eine dienstliche Beurteilung erst aufgrund ihrer Relation zu den Bewertungen in den dienstlichen Beurteilungen anderer Beamter.

BVerwG, Urteil vom 26. September 2012 - 2 A 2.10 -, juris, Rdn. 9.

Dienstliche Beurteilungen sind verwaltungsgerichtlich nur beschränkt überprüfbar. Nur der Dienstherr bzw. der für ihn handelnde jeweilige Vorgesetzte soll nach dem Sinn der Regelungen über dienstliche Beurteilungen ein persönlichkeitsbedingtes Werturteil darüber abgeben, ob und inwieweit der Beamte den - ebenfalls grundsätzlich vom Dienstherrn zu bestimmenden - zahlreichen fachlichen und persönlichen Anforderungen seines Amtes und seiner Laufbahn entspricht. Bei einem derartigen dem Dienstherrn vorbehaltenen Akt wertender Erkenntnis steht diesem eine der gesetzlichen Regelung immanente Beurteilungsermächtigung zu. Gegenüber dieser hat sich die verwaltungsgerichtliche Rechtmäßigkeitskontrolle darauf zu beschränken, ob die Verwaltung gegen Verfahrensvorschriften verstoßen, den anzuwendenden Begriff oder den gesetzlichen Rahmen, in dem sie sich frei bewegen kann, verkannt, einen unrichtigen Sachverhalt zugrunde gelegt, allgemein gültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachfremde Erwägungen angestellt hat.

Ständige Rechtsprechung, vgl. nur OVG NRW, Beschluss vom 2. Mai 2013

- 1 A 772/12 -, juris, Rdn. 5 f. mit zahlreichen weiteren Nachweisen.

Hat der Dienstherr - wie hier mit der BRL Pol, RdErl. d. Innenministeriums vom 9. Juli 2010 (45.2-26.00.05) - Richtlinien für die Erstellung dienstlicher Beurteilungen erlassen, sind die Beurteiler an diese Richtlinien hinsichtlich des anzuwendenden Verfahrens und der einzuhaltenden Maßstäbe gebunden.

Ständige Rechtsprechung, vgl. nur OVG NRW, Beschluss vom 27. Dezember 2007 - 6 A 1603/05 -, juris, Rdn. 27, m.w.N.

Gemessen an diesen Maßstäben ist die dienstliche Beurteilung der Klägerin vom 19. Dezember 2011 nicht zu beanstanden.

Das Verfahren bei der Regelbeurteilung von Beamtinnen und Beamten im Bereich der Polizei richtet sich nach Nummern 3 und 9 BRL Pol. Nach Nr. 9.4 Abs. 2 BRL Pol obliegt die Endbeurteilung der Beamtinnen und Beamten des höheren Dienstes in den Besoldungsgruppen A 15 und A 16 dem Innenministerium. Sie erfolgt durch die Leiterin oder den Leiter des Referats, das im Innenministerium für die Personalangelegenheiten der Polizei zuständig ist. Die/Der Schlusszeichnende ist zur Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe verpflichtet und soll bei den Regelbeurteilungen die zur einheitlichen Anwendung festgelegten Richtsätze berücksichtigen (Nr. 9.2 Absatz 1). Die Richtsätze (Obergrenzen) ergeben sich aus Nr. 8.2.2 und geben (nur) Anhaltspunkte für eine vor allem auch im Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe möglichst gerechte Bewertung der von den Beurteilten erbrachten Leistungen. Danach soll die Gesamtnote 4 Punkte in 20 v.H. der Gesamtzahl der zu beurteilenden Beamtinnen und Beamten derselben Vergleichsgruppe, die Gesamtnote 5 Punkte in 10 v.H. der Fälle vergeben werden. Unter Berücksichtigung der Richtsätze entscheidet der/die Schlusszeichnende abschließend über die Beurteilung der Merkmale sowie über das Gesamturteil. Hierzu findet eine Beurteilerbesprechung statt, bei der zur Beratung weitere personen- und sachkundige Bedienstete, u.a. die Gleichstellungsbeauftragte, herangezogen werden. In der Beurteilerbesprechung sind die Beurteilungen mit dem Ziel zu erörtern, leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Beurteilungen zu erreichen. Hat die/der Schlusszeichnende keinen Anlass, von dem Beurteilungsvorschlag abzuweichen, schließt sie/er sich der Erstbeurteilung an. Stimmen Erst- und Endbeurteilung bei der Bewertung der Merkmale und des Gesamturteils nicht überein, so hat die/der Schlusszeichnende die abweichende Beurteilung zu begründen.

Diesen Vorgaben ist der Beklagte bei der Beurteilung der Klägerin gerecht geworden. Nach der Beweisaufnahme in der mündlichen Verhandlung steht zur Überzeugung der Kammer fest, dass eine hinreichende Erörterung der Beurteilungen in der Endbeurteilerbesprechung stattgefunden hat. Auch genügt die Begründung der abweichenden Beurteilung durch den Schlusszeichnenden den Anforderungen.

Zunächst ist festzuhalten, dass die Schlusszeichnung durch MR E. als Leiter des zum Beurteilungsstichtag beim Ministerium für Inneres und Kommunales (MIK) mit Personalangelegenheiten der Polizei betrauten Referats 403 keinen rechtlichen Bedenken begegnet. Die Kammer folgt insoweit der Rechtsprechung des VG Gelsenkirchen (Urteil vom 10. April 2013 - 1 K 5349/12 -, Urteilsabdruck S. 15 f.), das dazu ausgeführt hat:

"Die durch den Innenminister gem. 9.4 Absatz 2 Satz 2 BRL Pol vorgenommene generelle Delegation der Schlusszeichnung der dienstlichen Beurteilungen der Beamten des höheren Dienstes im Bereich der Polizei auf den Leiter des Referats für Personalangelegenheiten der Polizei (mit der ausdrücklich vorgesehenen Möglichkeit der Rückübertragung auf den Minister oder den zuständigen Abteilungsleiter (vgl. 9.4 Absatz 5 BRL Pol)) erfolgte rechtsfehler-frei. Gründe, die gegen eine grundsätzlich auch im Bereich dienstlicher Beurteilungen anzunehmende Delegationsbefugnis des Behördenleiters - hier des Ministers - sprechen würden, sind weder vorgetragen noch sonst ersichtlich. Insbesondere ist nichts dafür ersichtlich, dass die Befugnis zur Delegation der Schlusszeichnung durch eine ausdrückliche gesetzliche Legitimation vermittelt werden muss (vgl. Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG). Auch sind keine Gründe vorgetragen oder sonst ersichtlich, die im konkret vorliegenden Fall ausnahmsweise gegen eine rechtsfehlerfreie Delegation der Schlusszeichnung sprechen könnten. Solche Gründe könnten ausnahmsweise dann vorliegen, wenn die Delegation dazu führt, dass die Schlusszeichnung offensichtlich nicht sachgerecht ausgeführt werden kann. Es ist aber nichts dafür ersichtlich, dass ein Leiter des Referats für Personalangelegenheiten der Polizei beim MIK die Funktion des Endbeurteilers generell nicht auszufüllen vermag. Der Einwand ..., einer Zeichnungsdelegation habe vorliegend entgegengestanden, dass der als Referatsleiter tätige MR E. mangels hinreichender Erfahrungswerte das Tätigkeitsspektrum der Polizei in fachspezifischer Hinsicht nicht ausreichend gekannt habe, ist ebenfalls nicht geeignet, dessen für die Endbeurteilung erforderliche Fachkompetenz in Zweifel zu ziehen. Denn als Endbeurteiler war MR E. gehalten und in der Lage, sich die notwendige Fachkompetenz für die ihm gestellte Aufgabe, leistungsgerecht abgestufte und untereinander vergleichbare Beurteilungen zu erreichen, im Rahmen der Endbeurteilerbesprechung vermitteln zu lassen (vgl. 9.2 Absatz 2 BRL Pol). Ob MR E. in der hier durchgeführten Endbeurteilerbesprechung die notwendigen Kenntnisse tatsächlich vermittelt bekam, ist unter dem Gesichtspunkt der Delegationsbefugnis rechtlich nicht erheblich."

Das Erörterungsverfahren in der Besprechung am 16. November 2011 ist nicht zu beanstanden. Die Beurteilung der Klägerin hat hinreichend Gehör gefunden.

Nach den Erläuterungen zu Nr. 9.2 und 9.4 BRL (in der Fassung von Januar 1996, vgl. dort S. 147) entscheidet der Schlusszeichnende, wer an der Beurteilerbesprechung teilnimmt, wobei es sinnvoll sei, den Personenkreis nicht zu sehr auszudehnen. Die weiteren Bediensteten im Sinne des Nr. 9.2 Abs. 1 Satz 3 BRL Pol müssen trotz der ihnen abverlangten Personen- und Sachkunde die zu beurteilenden Beamten nicht selbst kennen und aus eigener Anschauung beurteilen können. Nr. 9.1 Abs. 3 Satz 2 BRL Pol gilt insoweit nicht.

Die Rechtsprechung

vgl. VG Arnsberg, Urteil vom 25. Februar 2010 - 2 K 3934/08 -, juris, und nachfolgend OVG NRW, Beschluss vom 6. Dezember 2010 - 6 A 596/10 -, juris,

hat insoweit konkretisiert, dass die Hinzuziehung der Erstbeurteiler zu den Endbeurteilerbesprechungen nicht zwingend erforderlich ist. Es genügt, wenn die Teilnehmer der Besprechung sich in anderer Weise kundig machen, solange sichergestellt ist, dass sie hinsichtlich des konkret zu Beurteilenden im erforderlichen Maße personen- und sachkundig sind. Eine mangelnde Personen- und Sachkunde kann nicht dadurch ausgeglichen werden, dass jeder Erstbeurteiler die Möglichkeit bekommt, in Gesprächen mit dem Endbeurteiler vor der Endbeurteilerbesprechung seine Einschätzung der Leistung des jeweiligen Beamten darzulegen und ausführlich zu begründen. Die vergleichende Betrachtung der Beurteilungsvorschläge kann letztlich erst in der Endbeurteilerbesprechung vorgenommen werden. Regelmäßig wird deshalb auch erst zu diesem Zeitpunkt für den Endbeurteiler erkennbar, ob und in welchem Umfang weiterer Informationsbedarf besteht, um - ggf. durch Herabstufung einzelner Beurteilungen - das Ziel leistungsgerecht abgestufter und untereinander vergleichbarer Beurteilungen zu erreichen. Im Übrigen darf das im Grundsatz anzuerkennende Bestreben, den Teilnehmerkreis bei der Beurteilerbesprechung möglichst klein zu halten, nicht ohne Rücksicht darauf erfolgen, dass ohne die Anwesenheit hinreichend personen- und sachkundiger Bediensteter ein sachgerechter Vergleich der Beamten untereinander sowie gegebenenfalls erforderliche Herabstufungen von vornherein unmöglich werden.

OVG NRW, a.a.O., Rdn. 5 und 9.

Das beklagte Land hat - wohl vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung - entschieden, zu der Endbeurteilerbesprechung im Rahmen der Regelbeurteilung des Jahres 2011 sämtliche Erstbeurteiler der Vergleichsgruppe "A 15" hinzuzuziehen. Wegen des deshalb zu erwartenden Umfangs der Erörterungen ist für die Besprechungen der Gruppen "A 16", "A 15" und "A13/14" ein ganzer Tag angesetzt worden mit der Option, gegebenenfalls einen weiteren Tag lang zu beraten. Den zuständigen Mitarbeitern im MIK war demnach die Bedeutung der Endbeurteilerbesprechung(en) bewusst, und sie haben sich zeitlich angemessen darauf eingerichtet.

Ziel der (End)Beurteilerbesprechung ist es, den Quervergleich innerhalb der Vergleichsgruppe vorzunehmen und die Endbeurteilerin oder den Endbeurteiler bei der Einhaltung eines gleichen Beurteilungsmaßstabes zu beraten. Hierzu muss eine leistungsgerechte Abstufung der vorliegenden Beurteilungsentwürfe unter Beachtung der vorgegebenen Richtsätze erfolgen. Zweckmäßigerweise leitet der/die Schlusszeichnende die Besprechung.

Vgl. dazu die Erläuterungen zu Nrn. 9.2 und 9.4 in der Fassung von Januar 1996, S. 147.

Der Endbeurteiler stand damit vor der Aufgabe, unter Berücksichtigung des zuvor vereinbarten Maßstabes und der Richtwertvorgaben sowie unter Einbeziehung der beratenden Stimmen der Erstbeurteiler 172 Beurteilungen in ein leistungsgerecht abgestuftes Gefüge zu bringen. Bei Beachtung der Richtwertvorgaben konnten etwa 17mal 5 Punkte und 34mal 4 Punkte vergeben werden. Tatsächlich waren aber 28 Beamtinnen und Beamte für 5 Punkte und 65 zu Beurteilende für 4 Punkte vorgeschlagen, so dass insgesamt etwa 42 Beurteilungen im Gesamtergebnis und dementsprechend auch in Einzelmerkmalen herabzusetzen waren.

Nach den überzeugenden Ausführungen des Endbeurteilers in der mündlichen Verhandlung hat er die Besprechung so vorbereitet, dass er sich im Vorfeld die Vorschläge der Erstbeurteiler und die - bereits seit der letzten Beurteilungsrunde gewünschten - gesonderten Begründungen für den Vorschlag einer hervorgehobenen Bewertung (4 oder 5 Punkte) angesehen hat.

An dieser Stelle sei angemerkt, dass es auf die vom Verwaltungsgericht Gelsenkirchen wiederholt

vgl. etwa Urteile vom 26. Oktober 2012 - 1 K 30/12 -, juris, und vom 10. April 2013 - 1 K 3632/12 u.a. -

erörterte Frage der Rechtmäßigkeit der Begründungspflicht für Prädikatsvorschläge hier nicht ankommt. Zum einen ist auszuschließen, dass sich die vorgegebene Begründungspflicht zu Lasten der Klägerin ausgewirkt hat, weil der Erstbeurteiler im Gesamtergebnis eine Prädikatsbeurteilung vorgeschlagen hat. Zum anderen hat sich auch die vom VG Gelsenkirchen gesehene Gefahr, dass sich der Endbeurteiler im Rahmen der Beurteilerbesprechung darauf beschränkt, allein die vorhandenen Begründungen der Erstbeurteiler miteinander zu vergleichen, nicht verwirklicht. Würden nur die Begründungen verglichen, hätte das zur Folge, dass diese - und nicht der nach den Beurteilungsrichtlinien in der Beurteilerbesprechung vorzunehmende Leistungsvergleich - letztlich den Ausschlag dafür geben, welcher Beamte eine Prädikatsbeurteilung erhält und welcher nicht. Dafür gibt es hier aber keine Anhaltspunkte. Der Endbeurteiler hat nach seinen glaubhaften Angaben im Vorfeld der Besprechung sowohl die einzelnen Beurteilungen gesichtet als auch die Begründungen zur Kenntnis genommen und die Endbeurteilungen aufgrund der Aussprache in der Besprechung gefertigt.

Die gesonderten Begründungen hat der Endbeurteiler, MR E. , insbesondere darauf hin überprüft, ob sie mit den in der Maßstabsbesprechung formulierten Anforderungen an eine herausgehobene Benotung übereinstimmen. Insoweit zeichnete sich ab, dass im Falle der Klägerin der Erstbeurteiler, LR N. , bei seiner Begründung eines Prädikatsvorschlages im Wesentlichen auf die "dauerhaft guten Führungsleistungen ... mit kausal nachvollziehbaren guten Arbeitsergebnissen bzw. Wirkungserfolgen" abgestellt hat, indem er auf die verschiedenen Tätigkeitsschwerpunkte der Klägerin hinwies und z.B. die Verringerung der Radfahrunfälle und tödlichen Verkehrsunfälle sowie die deutliche Senkung der Zahl der Drogentoten hervorhob. Dass die Klägerin landesweite Projekte, Arbeitsgruppen und Gremien erfolgreich geleitet oder daran maßgeblich mitgewirkt habe, dass sie herausragende Einsatz- oder Ermittlungslagen erfolgreich geleitet oder bewältigt habe, oder dass sie sonstige schwierige Führungsaufgaben von Gewicht durchgeführt habe, findet dagegen keine Erwähnung. Im übrigen wird darauf hingewiesen, dass sie Leiterin der behördeninternen Projektgruppe "Neuorganisation" und Mitglied eines Prüfungsausschusses der FHS öV und der Auswahlkommission des IM für den höheren Dienst gewesen sei. Dabei handelt es sich jeweils um Tätigkeiten, die nach dem vorgegebenen Maßstab für sich genommen keine hervorgehobene Benotung rechtfertigen. Ferner wurde herausgestellt, dass die Klägerin wiederholt ihre Veränderungsbereitschaft dokumentiert und sich für eine Auslandsverwendung interessiert und qualifiziert habe. Auch das ist aber kein Kriterium, das allein zu einer Prädikatsbenotung führen kann.

Nach entsprechender Auswertung der Begründungen für die anderen Prädikatsvorschläge und sämtlicher Beurteilungsvorschläge mussten in der Endbesprechung die Beurteilungen in ein leistungsgerecht abgestuftes Gefüge gebracht werden.

Wie oben bereits ausgeführt, war unter Berücksichtigung der Richtwerte das Ziel, von 28 5-Punkte-Vorschlägen etwa 11 - realistischer Weise auf 4 Punkte - herabzusetzen, und von den 4-Punkte-Vorschlägen ca. 42 - bei Zugrundelegung von 11 Herabsetzungen von 5 auf 4 Punkte - auf 3 Punkte. Die Beurteilung der Klägerin, die nach dem Vorschlag mit einem Durchschnittswert von 4,5 zu den elf besten des Gesamtergebnisses "4 Punkte" gehörte, war demnach nicht nur an den in etwa gleich lautenden Vorschlägen zu messen, sondern auch in Beziehung zu den ursprünglich im Ergebnis besser (5 Punkte) lautenden zu sehen. Zum Zwecke einer umfassenden Beratung hat der Endbeurteiler in der Besprechung die Namen der zu Beurteilenden zunächst einzeln, später in Blöcken, aufgerufen und um Wortbeiträge gebeten.

Die Kammer hat keinen Zweifel daran, dass die Endbeurteilerbesprechung nach diesem Muster abgelaufen ist und in diesem Rahmen auch der Name der Klägerin aufgerufen worden ist. Hinsichtlich der ersten ca. 45 Minuten der Besprechung, in denen etwa sechs der Beurteilten mit der Gesamtnote "5 Punkte" bei Einzelbewertungen von durchgängig 5 Punkten erörtert wurden, ist das unstreitig. Ebenfalls unstreitig ist, dass es zu Kritik an dieser Vorgehensweise kam und die Sitzung daraufhin zunächst unterbrochen, nach der Pause aber in gleicher Weise fortgesetzt wurde.

Umstritten ist zwischen den Beteiligten, ob die Sitzung nach weiteren ca. 30 Minuten endgültig abgebrochen wurde, ohne dass zuvor über die Beurteilung der Klägerin gesprochen worden war, oder ob sie noch etwa zwei Stunden dauerte, bis ca. 13.30 Uhr, und bis dahin alle Namen einmal aufgerufen wurden.

Die Kammer ist nach den Zeugenaussagen der Überzeugung, dass Letzteres der Fall war: Die Sitzung ist nach der Pause noch so lange fortgesetzt worden, bis alle Namen einmal genannt waren und die Erstbeurteiler Gelegenheit zur Stellungnahme hatten. Die Überzeugung ist gestützt auf die übereinstimmenden und detaillierten Aussagen der Zeugen E. und I1. , die die Kammer für glaubhaft hält. Die Kammer verkennt dabei nicht, dass sich beide Zeugen erkennbar sorgfältig auf ihre Vernehmungen vorbereitet und dazu offenbar die ihnen vorliegenden Unterlagen gründlich studiert haben. Es gibt für die Kammer aber keine Anhaltspunkte dafür, dass beide ihre Aussagen abgestimmt und Falsches vorgetragen haben. Beide konnten sich sehr genau an den Ablauf der Sitzung erinnern und unterschiedliche Details beisteuern, die es für das Gericht als glaubhaft erachten lassen, dass ihnen das Geschehen nach wie vor sehr präsent ist. So wusste etwa der Zeuge E. , dass zu Beginn zwei Polizeipräsidentinnen sehr engagiert und zeitaufwändig für ihren Kandidaten "gekämpft" haben, während der Zeuge I1. zum Beispiel den Umstand erwähnte, dass in der Pause die Vorschlagslisten noch ausgedruckt werden mussten, weil manche Teilnehmer nicht willens waren, ihre Plätze, von denen aus sie die per Beamer an die Wand projezierten Listen schlecht sehen konnten, mit besseren zu tauschen.

Es ist auch plausibel, dass die Vertreter des Ministeriums in der Sitzung alles dafür getan haben, den von ihnen vorbesprochenen Ablaufplan bis zuletzt umzusetzen. Ihnen war die Bedeutung der Endbeurteilerbesprechung für die Rechtmäßigkeit der danach zu erstellenden Beurteilungen bewusst, und sie sahen sich nach den nach der letzten Beurteilungsrunde ergangenen Urteilen in der Pflicht, die Erstbeurteiler im einzelnen zu beteiligen. Von daher spricht alles dafür, dass auf jeden Fall alle Namen aufgerufen wurden, wenn auch vielleicht in einem späteren Stadium der Sitzung, als das Interesse der Erstbeurteiler bereits nachließ, "blockweise" (so der Zeuge I1. ) bzw. in "Clustern" (so der Zeuge E. ).

Die Kammer hat auch keinen Zweifel daran, dass bei dieser Vorgehensweise alle 172 Namen in gut zwei Stunden "abgearbeitet" werden konnten, zumal es längst nicht zu allen Beurteilten Wortbeiträge der Erstbeurteiler gab. Selbst wenn die Sitzung, so wie es die Klägerin behauptet, nach der Pause nur noch 30 Minuten lang fortgesetzt wurde, bzw. noch eine Stunde dauerte, wie vom Zeugen N. vorgetragen - insoweit nicht ins Protokoll aufgenommen -, spricht alles dafür, dass der Name der Klägerin zur Sprache gekommen ist, weil sie auf Platz 36 der Vorschlagsliste und damit sehr weit oben stand.

Die Aussage des Zeugen N. ist insoweit nicht ergiebig. Er hat insgesamt nur eine sehr vage Erinnerung an den Ablauf der Sitzung und konnte dementsprechend weder zum Zeitpunkt des Beginns noch des Endes der Sitzung verlässliche Angaben machen. Auch wusste er nicht zu sagen, ob nach seinem Eindruck die Sitzung nach Aufruf aller Namen zu einem ordnungsgemäßen Ende gebracht worden oder ob sie vorher ergebnislos abgebrochen worden ist. Entscheidend ist letztlich, dass er auch keine sichere Erinnerung mehr daran hat, ob in der Sitzung über die Beurteilung der Klägerin gesprochen wurde. Zwar hat er mehrfach erklärt, dass er meine, dass der Fall der Klägerin nicht erörtert worden sei, mit Sicherheit ausschließen mochte er das aber nicht. Vor dem Hintergrund, dass er - insoweit nicht ins Protokoll aufgenommen - auch eingeräumt hat, in längeren Sitzungen nach Bedarf auch manchmal mit anderen Dingen, wie etwa dem Versenden von e-mails, befasst zu sein, hält das Gericht es nicht für ausgeschlossen, dass er in dem Moment, als es um die mit 4,5 Punkten Vorbenoteten ging, abgelenkt war und deshalb den Aufruf des Namens der Klägerin nicht wahrgenommen hat.

Der Schlusszeichnende muss sich in der Endbeurteilerbesprechung von den zugezogenen personen- und sachkundigen Bediensteten, hier: den Erstbeurteilern, beraten lassen. Dazu genügt es nach Auffassung der Kammer, dass die Teilnehmer Gelegenheit erhalten, sich zu den von ihnen erstbeurteilten Beamtinnen und Beamten und deren Konkurrenten zu äußern. Nicht erforderlich ist, dass der Schlusszeichnende jeden Erstbeurteiler ausdrücklich zu einem Wortbeitrag auffordert und - wenn zuvor die Notwendigkeit einer generellen Herabsetzung verdeutlicht worden ist - jedes Einzelmerkmal anspricht. Es ist vielmehr dann Aufgabe des Erstbeurteilers, gegebenenfalls darzulegen, bei welchem Merkmal "sein Beamter" auch im Quervergleich jedenfalls weiterhin mit der zunächst vorgeschlagenen Punktzahl zu bewerten ist.

Wie oben bereits ausgeführt, geht das Gericht davon aus, dass Landrat N. als Erstbeurteiler in diesem Sinne Gelegenheit hatte, den Endbeurteiler hinsichtlich der Beurteilung der Klägerin zu beraten. Nachdem der Erstbeurteiler sich offenbar nach Aufruf des Namens der Klägerin nicht geäußert hat, musste die Endbeurteilung im Quervergleich unter Berücksichtigung der schriftlich vorliegenden Angaben im Beurteilungsvorschlag und der gesonderten Begründung erfolgen. Das ist hier in der Weise geschehen, dass der Endbeurteiler es hinsichtlich der Merkmale, zu denen ihm aussagekräftige Hinweise vorlagen - also in Bezug auf die Mitarbeiterführung und die Veränderungskompetenz -, bei der vom Erstbeurteiler vorgeschlagenen Bewertung belassen, hinsichtlich der anderen Merkmale aber eine Herabsetzung vorgenommen hat, um die Klägerin im Gesamtgefüge plausibel zu platzieren. Diese Vorgehensweise begegnet keinen Bedenken.

Die Kammer konnte die aufgrund der Beweisaufnahme in der mündlichen Verhandlung gewonnene Überzeugung davon, dass die Beurteilung der Klägerin in der Besprechung am 16. November 2011 hinreichend zur Sprache gekommen ist, seiner Entscheidung zugrunde legen. Dem Antrag der Klägerin, zur Aufklärung des tatsächlichen Ablaufs der Endbeurteilerbesprechung, insbesondere zu der Frage, ob dort sämtliche Beurteilungen thematisiert worden sind, alle Erstbeurteiler, die an der Besprechung teilgenommen haben, zu vernehmen, war nicht nachzugehen. Es handelt sich dabei um einen unzulässigen sog. Ausforschungsantrag, denn die Klägerin will damit Tatsachen, die ihr selbst im Wesentlichen unbekannt sind, erst durch die Beweisaufnahme ermitteln. Die Klägerin verfügt offenbar über Informationen über den Ablauf der Endbeurteilerbesprechung, sonst hätte sie in ihrer Klagebegründung nicht behaupten können, dass die Besprechung ca. 30 Minuten nach ihrer Fortsetzung nach der Pause erneut und endgültig abgebrochen worden sei. Bis dahin sei über die mit 3 oder 4 Punkten vorbeurteilten Beamtinnen und Beamten nicht gesprochen worden. Bezeichnenderweise hat die Klägerin aber bislang keine konkrete Person benannt, die diese Version bestätigen würde. Vielmehr hegt sie wohl die Vermutung, dass bei einer Zeugenvernehmung sämtlicher Erstbeurteiler (zumindest) einer darunter sein wird, der eine genaue und verlässliche Erinnerung an die Sitzung vom 16. November 2011 hat und bestätigen wird, dass die Beurteilung der Klägerin dort nicht erörtert wurde. Auf eine solche Vermutung lässt sich aber ein zulässiger Beweisantrag nicht stützen.

Schließlich genügt auch die Begründung der abweichenden Beurteilung durch den Schlusszeichnenden den Anforderungen.

Umfang und Intensität der durch Nr. 9.2 Abs. 2 BRL vorgeschriebenen Begründung haben sich daran zu orientieren, was bei dem vorgesehenen Beurteilungsverfahren überhaupt möglich und zulässig ist. Der mögliche Inhalt der Abweichungsbegründung wird zwar nicht ausschließlich, jedoch ausschlaggebend von dem Grund bestimmt, der den Endbeurteiler zu einer abweichenden Beurteilung veranlasst. Liegt der Grund für die Abweichung - wie hier - vorrangig in einzelfallübergreifenden Erwägungen, so muss die Abweichungsbegründung diesen Aspekt in den Mittelpunkt stellen. Allgemeine Erwägungen führen zwangsläufig zu einer Abstrahierung vom Einzelfall und finden sich wegen ihrer fallübergreifenden Relevanz ebenso zwangsläufig in ähnlicher oder gleicher Wortwahl auch in den Beurteilungen anderer Beamter wieder. Trotz des formelhaften Eindrucks, den eine solche Abweichungsbegründung hinterlassen kann, folgt daraus kein rechtlich relevantes Begründungsdefizit. In welchem Umfang der Endbeurteiler in einem solchen Fall seine allgemeinen Erwägungen darzulegen hat, hängt unter anderem davon ab, inwieweit dies ohne Verletzung der rechtlichen Interessen Dritter zu bewerkstelligen ist. Es wäre unzulässig, konkrete Angaben zu bestimmten vergleichbaren Beamten in die Begründung aufzunehmen; hierin läge eine Verletzung der Fürsorgepflicht zu Lasten dieser Beamten und auch des in Nr. 11 BRL normierten Gebots der vertraulichen Behandlung dienstlicher Beurteilungen.

Ständige Rechtsprechung, vgl. nur OVG NRW, Beschluss vom 15. Juli 2011

- 6 A 627/11 -, juris, Rdn. 12 ff., m.w.N.

Aber auch der mit einem Quervergleich in der Vergleichsgruppe begründeten Absenkung eines Gesamturteils oder von Einzelmerkmalen durch den Endbeurteiler hat selbstverständlich - was sich bereits aus dem Begriff des Quervergleichs zwingend ergibt - eine vergleichende Betrachtung von Leistung und/oder Befähigung der der Vergleichsgruppe angehörenden Beamten zu Grunde zu liegen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 24. Januar 2008 - 6 A 1430/07, juris, Rdn. 6.

Im Rahmen der oben aufgezeigten Grenzen müssen auch die Gründe für eine Absenkung im Rahmen eines Quervergleichs erläuternd konkretisiert werden, so dass sie für den Beamten einsichtig und für Außenstehende nachvollziehbar sind.

Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 24. Januar 2008 - 6 A 1430/07 -, juris, Rdn. 7, und Beschluss vom 13. Dezember 1999 - 6 A 3593/98 -, juris, Rdn. 16 ff.

Dieser Pflicht ist das beklagte Land in ausreichendem Maße nachgekommen. Der Zeuge E. hat den Gang der Beurteilerbesprechung und den Weg, auf dem er zu der der Klägerin erteilten dienstlichen Beurteilung gelangt ist, ausführlich dargestellt. Wie oben bereits ausgeführt, war unter Berücksichtigung der vorgegebenen Maßstäbe und zur Einhaltung der Richtwerte (Obergrenzen) die Herabsetzung einer Vielzahl von Prädikatsbeurteilungen erforderlich. Dabei mussten nicht nur Gesamtergebnisse abgesenkt werden, sondern, zur Plausibilisierung der neuen Gesamtnote, auch Einzelbewertungen. Zur leistungsgerechten Einordnung der Klägerin in dieses neue Gesamt-Leistungsgefüge waren auch bei ihr Anpassungen in den Einzelmerkmalen vorzunehmen, obwohl es in der Gesamtnote bei einer Prädikatsbeurteilung geblieben ist. Der Zeuge E. hat ferner dargelegt, dass er sich bei der Herabsetzung der Einzelmerkmale in erster Linie an den Maßstabsvorgaben und an der Begründung für die Prädikatsnote orientiert hat. Damit ist den Anforderungen an die Plausibilisierung genügt. Angesichts der überaus starken Vergleichsgruppe bestehen auch keine Bedenken im Hinblick darauf, dass in der Begründung der Umstand, dass die Klägerin trotz gestiegener Lebens- und Diensterfahrung nunmehr erneut mit 4 Punkten und hinsichtlich einzelner Merkmale sogar schlechter als zuvor beurteilt wurde, keine besondere Berücksichtigung findet.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO, die Entscheidung über deren vorläufige Vollstreckbarkeit beruht auf §§ 167 VwGO, 708 Nr. 11, 711 ZPO.