Verwaltungsgericht Minden, 2 L 478/13

Gründe:

Die Antragstellerin betreibt unter der Adresse L1. -O. -Straße in C. seit Jahren ein im Jahr 2007 wesentlich erweitertes, in ihrem Eigentum stehendes Logistikzentrum. Die Anlagen stellen eine der größten temperierten Logistik- und Umschlagflächen in Europa dar. Sie werden ergänzt durch weitere Lagerflächen und Betriebseinrichtungen, die z. B. zum Zwecke der Lagerhaltung und für sonstige logistische Dienstleistungen eingesetzt werden. Die Antragstellerin wendet sich gegen die auf der Basis des Luftreinhalteplans Stadt I. /X. angeordneten Durchfahrtsverbote für Kraftfahrzeuge an der B Einfahrt Bereiche I. /Zentrum/Innenstadt für Kraftfahrzeuge mit einer zulässigen Gesamtmasse von über 7,5 t einschließlich ihrer Anhänger und Zugmaschinen, ausgenommen PKW und Kraftomnibusse sowie gegen sonstige Verkehrsverbote nach § 40 Abs. 1 BImschG, die eine weiträumige Umfahrung der B zwischen I. und C1. anordnen.

Seit 1996 erließ die Europäische Union mehrere Luftqualitätsrichtlinien, die von der Bundesrepublik Deutschland in Nationales Recht umgesetzt wurden. Hierin wurden hinsichtlich der Belastung der Luft mit verschiedenen Schadstoffen – insbesondere Feinstaub (PM 10) und Stickstoffdioxid (NO2) Grenzwerte festgelegt, bei deren Überschreitung die lokalen Behörden zur Durchführung von Maßnahmen zur Reduzierung der Schadstoffe verpflichtet wurden. In I. führt das Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz NRW (LANUV) seit dem Jahr 2008 Messungen durch, um Aufschlüsse über die Luftbelastungssituation zu erhalten. In 2008 erfolgte die Messung in der M. Straße mit einer kontinuierlich registrierenden Messstation. Seit 2009 wird die Stickstoffdioxidmessung durch den Einsatz eines NO2-Passivsammlers durchgeführt. Im Jahre 2008 wurde eine NO2-Belastung von 54 µg (1 Millionstel Gramm) gemessen. Der gemessene Wert überschritt die Grenzwertmenge von 44 µg (40 + 4 Toleranzmarge). Aufgrund dieses Ergebnisses begann die Antragsgegnerin zu 1. mit der Aufstellung des Luftreinhalteplans Stadt I. /X. . Die Auslegung des Entwurfs des Luftreinhalteplans wurde im Amtsblatt Nr. 4 vom 31.01.2013 der Bezirksregierung bekannt gemacht, die Auslegung und das Inkrafttreten der Schlussfassung wurden im Amtsblatt Nr. 23 vom 03.06.2012 öffentlich bekannt gemacht. Der Luftreinhalteplan enthält neben Angaben zur Belastungssituation und zur Analyse der Ursachen für die Überschreitung des Grenzwertes im Referenzjahr Angaben zur voraussichtlichen Belastung im Luftreinhalteplangebiet sowie Maßnahmen der Luftreinhalteplanung. Als erforderliche Maßnahmen sind u. a. der Lückenschluss der A , die Inbetriebnahme der „Entlastungsstraße“ und der A – Anschlussstelle „T.-----weg “ sowie eine richtungsbezogene Sperrung der M. Straße (B ) für LKW über 7,5 t bezeichnet. Dazu enthält er die Festlegung einer Umleitungsstrecke innerhalb und außerhalb des Planbezirkes. Ausgehend von den betrachteten Varianten 5 und 7 wurde dabei eine Umleitungsstrecke einschließlich der erforderlichen Beschilderung festgelegt. Diese Maßnahmen wurden bis zum 31.12.2013 befristet. Eine Inbetriebnahme des an I. vorbeiführenden Teilstückes 7.1 der A und damit der Lückenschluss der A wird nicht vor Ende 2018 erwartet. Die Inbetriebnahme der Entlastungsstraße soll Ende 2014 erfolgen.

Mit verkehrsbehördlicher Anordnung der Bezirksregierung E. vom 17.05.2013 ordnete diese umfangreiche verkehrsbehördliche Maßnahmen an. Die Bezirksregierung wies darauf hin, dass die originär zuständigen Straßenverkehrsbehörden der Stadt C1. , des Kreises H. und der Stadt H. ihre Zuständigkeit für diesen Einzelfall auf die Bezirksregierung E. als obere Straßenverkehrsbehörde übertragen hätten. Die Anordnung stehe unter dem ausdrücklichen Vorbehalt des Inkrafttretens des Luftreinhalteplans der Stadt I. . Dies gelte insbesondere für die Sperrung der Ortsdurchfahrt I. für LKW mit einer zulässigen Gesamtmasse über 7,5 t. In der Anordnung werden unter insgesamt 17 Punkten Maßnahmen beschrieben. Unter Punkt 1. wird die Ortsdurchfahrt I. der B in Fahrtrichtung C1. für LKW mit einer zulässigen Gesamtmasse über 7,5 t gesperrt. Die Verkehre werden nach Anordnung zu 2. zunächst im Wesentlichen über die L in Richtung Süden geführt. Ab H. -O1. (L / ) erfolgt eine differenzierte Zielführung nach Süden bzw. nach Osten bis zum Netzschluss zur A . Für die nach Osten von der L abzweigenden Straßen wird unter Nr. 3 das Linksabbiegen von LKW mit einer zulässigen Gesamtmasse von über 7,5 t unterbunden. Um ein Ausweichen der verdrängten Verkehre über die nördliche L und L Richtung C1. zu verhindern, wird im Zuge der L im Stadtgebiet C1. eine Sperrung für LKW der genannten Gesamtmasse angeordnet. Weitere spezielle und ins Einzelne gehende Wegweisungen und das Aufstellen von Schildern werden ebenfalls in dieser Anordnung festgelegt.

Unter dem 22.05.2013, dem 29.05.2013 und dem 24.07.2013 erfolgten die erste bis dritte Ergänzung der verkehrsbehördlichen Anordnung. Diese Ergänzungen betreffen im Wesentlichen Hinweise und Hinweisschilder auf die gesperrte Ortsdurchfahrt I. , allerdings nicht auf dem Gebiet der Stadt I. , sondern im Wesentlichen auf C2. Gebiet.

Die Sperrung im Zuge der B und die Aufstellung der in der verkehrsbehördlichen Anordnung genannten Hinweis- und sonstigen Verkehrszeichen erfolgte am 31.07.2013.

Am 02.08.2013 hat die Antragstellerin Klage gegen die verkehrlichen Festsetzungen erhoben (2 K 2644/13). Mit Antrag vom gleichen Tage begehrt die Antragstellerin die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes.

Zur Begründung trägt die Antragstellerin vor, die Maßnahmen führten zu einer existenziellen Bedrohung ihres Unternehmens. Europaweit verfüge die Unternehmensgruppe der „O. Group“ über 90 Standorte in 16 Ländern. Die Niederlassung C3. müsse mehrseitig angefahren werden. Sie sei eingebunden in ein international ausgerichtetes Standortsystem, sodass Anfahrten aus allen Himmelsrichtungen sichergestellt werden müssten. Die gute Erreichbarkeit der Betriebsstätte sei schon immer rechtfertigende Existenzgrundlage der dortigen Niederlassung und wesentliches Merkmal für die Wettbewerbsfähigkeit der Antragstellerin gewesen. Durch die Umleitungsstrecke verlängere sich die Strecke von C3. nach C1. von 22,9 km auf 36,7 km. An Fahrzeit mache dies eine Verlängerung von 39 min. auf 63 min. aus. Bei 29 überregionalen und weiteren 22 regionalen Fahrzeugbewegungen summiere sich der Mehraufwand auf eine Summe von insgesamt 763.550,21 € im Jahr. Dies führe auch zu erheblicher Emmissionsvermehrung in Bezug auf die Gesamtbilanz der Fahrzeugbewegungen in diesem Gebiet. Unter anderem führe dies zu einer CO2-Mehrproduktion von 250 t im Jahr.

Die angefochtene straßenverkehrsrechtliche Anordnung sei schon formell rechtswidrig, da die Bezirksregierung nicht als zuständige Behörde gehandelt habe. Die Anordnung sei daher gem. § 44 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG NW nichtig, jedenfalls aber rechtswidrig. Zuständig seien vielmehr die Kreisordnungsbehörden. Eine Delegation sei nach Auffassung der Antragstellerin nicht zulässig, da es an einer gesetzlichen Grundlage fehle. Dies gelte insbesondere nach der Neufassung des § 44 StVZO seit dem 01.04.2013. Insoweit könne auf das Gesetzgebungsverfahren und die Materialien zur Gesetzesänderung verwiesen werden. Eine Rechtfertigung ergebe ich weder aus einer Mandatierung noch könne die Antragsgegnerin zu 1. insoweit auf einen Erlass des Ministeriums für Wirtschaft, Energie, Mittelstand und Verkehr vom 07.12.2001 verweisen. Eine Übertragung der Zuständigkeiten in einer Dienstbesprechung am 06.12.2012 werde ausdrücklich bestritten. Im Einzelnen ergebe sich dies schon aus der Korrespondenz der Bezirksregierung mit der Stadt C1. .

Auch der Antragsgegner zu 2. sei aus ihrer Sicht passiv legitimiert, da diese generell zuständig sei, somit auch für das Entfernen der aufgestellten Schilder.

Soweit sich die Anordnungen auf den Luftreinhalteplan stützten, erweise sich dieser nicht als gültige Rechtsgrundlage. Vielmehr erweise sich der Luftreinhalteplan der Stadt I. bereits als formell rechtswidrig. So sei die Öffentlichkeitsbeteiligung fehlerhaft, da nicht alle Unterlagen ausgelegt worden seien. Beispielsweise fehle es an Messprotokollen und an dem Verzeichnis besonderer Ereignisse. Zudem sei nicht erkennbar, ob die Vorgaben des § 39 der BImschV eingehalten worden seien. Im Übrigen hätten prüfungsfähige Messunterlagen nicht zur Einsicht bereitgestanden. Auch Angaben zur Messmethodik seien nicht einsehbar gewesen. Der Luftreinhalteplan sei nur auf Nachfage an der Einsichtnahmestelle Stadt I. zugänglich gewesen. Eine Befristung, wie sie im Plan zum Ausdruck komme, sei rechtlich nicht vorgesehen. Die Festsetzung einer Befristung habe daher zu einer neuen Auslegung führen müssen.

Hinsichtlich der verkehrlichen Ausführungen im Luftreinhalteplan habe die Antragsgegnerin zu 1. eine Vielzahl von Einwendungen nicht in die Sonderverkehrsschau vom 22.03.2013 einbezogen. Die Sonderschau sei nur in Beziehung auf Einwände der Stadt C1. erfolgt. Eine Bewertung der übrigen Einwendungen habe demnach nicht stattgefunden. Damit sei der Abwägungsvorgang insgesamt fehlerhaft.

Im Übrigen erweise sich der Plan auch als materiell rechtswidrig. So sei die Ausgangssituation nicht ordnungsgemäß ermittelt worden. Dies sei schon daraus zu ersehen, dass nur hinsichtlich der Stickoxide, nicht jedoch auch hinsichtlich des Feinstaubs Überschreitungen festgestellt worden seien. Darüber hinaus werde beanstandet, dass die Auswahl der Standorte der Messanlagen fehlerhaft gewesen sei. Beide Messstellen seien falsch platziert gewesen, so dass Sondereinflüsse nicht auszuschließen gewesen seien. Im Übrigen könne nur jeweils eine Messstelle keine kontrollierbaren Ergebnisse liefern. Die im Plan deutlich gewordene Zuweisung der Ursachen sei nicht plausibel. Auch dies ergebe sich bereits aus der Höhe der im Grenzwertbereich liegenden Feinstaubmessungen. Für den Feinstaub sei fast ausschließlich der Schwerlastverkehr verantwortlich. Wenn dies aber so sei, könne bei der geringen Höhe der Feinstaubbelastung auch für die Stickstoffbelastung nicht der Schwerlastverkehr verantwortlich sein.

Die im Plan aufgestellte Prognose sei fehlerhaft. Sie berücksichtige die durch die Entwicklung der Euronormen IV bis VI zu erwartende und bereits eingetretene Reduzierung der Schadstoffemissionen im Schwerlastverkehr nicht. Während noch zur Zeit der Messung 2008/2009 ein Grenzwert von 3500 ng/KWH gegolten habe, gelte ab dem 01.01.2013 ein Grenzwert von 400 ng/KWH, seit Geltung der Euronorm V ab dem 01.10.2008 seien dies bereits nur noch 2000 ng/KWH gewesen. Unter Berücksichtigung der durchschnittlichen Haltedauer für einen LKW von 4 bis 5 Jahren könne die Prognose daher nicht zutreffend sein.

Hinsichtlich des verkehrsrechtlichen Teils der Rechtsgrundlage werde die Erforderlichkeit der Sperrung der Ortsdurchfahrt I. im Hinblick auf die zukünftige Entlastungsstrecke im Jahre 2014 und die Fertigstellung der Autobahn im Jahre 2018 nicht gesehen. Im Hinblick auf Art. 12 und 14 des Grundgesetzes erwiesen sich alle geprüften Umleitungsstrecken als ungeeignet. Darüber hinaus führe die Verlagerung des Verkehrs zu nachteiligen Wirkungen hinsichtlich Verkehr und Immissionen. Es sei ein Abwägungsfehler, diese Faktoren nur bezüglich der Innenstadt von I. zu bewerten und die dadurch eintretenden Verschlechterungen an der Umleitungsstrecke nicht in Betracht zu ziehen.

Im Erörterungstermin am 05.11.2013 hat die Antragstellerin den Antrag betreffend den Antragsgegner zu 2. zurückgenommen.

Die Antragstellerin beantragt,

die aufschiebende Wirkung der Klage der Antragstellerin vom 02.08.2013 – 2 K 2644/13 – gegen die in der verkehrsbehördlichen Anordnung der Antragsgegnerin zu 1. vom 17.05.2013 in der Fassung der ersten bis dritten Ergänzung vom 22.05.2013, 29,05.2013 und 24.07.2013 angeordneten Durchfahrtsbeschränkungen für Kraftfahrzeuge betreffend die Stadt I. sowie die damit zusammenhängenden Verkehrsverbote, soweit sie auf dem Luftreinhalteplan der Antragsgegnerin zu 1. beruhen, anzuordnen.

Die Antragsgegnerin zu 1. beantragt,

den Antrag abzuweisen.

Die Antragsgegnerin zu 1. trägt vor, seine Zuständigkeit für den Erlass der verkehrsrechtlichen Anordnung beruhe auf seinem Selbsteintrittsrecht gem. § 44 Abs. 1 Satz 2 StVO. Dieses Recht sei bereits vor Änderung des § 44 StVO ausgeübt worden. Er beziehe sich insoweit auf die Besprechung am 06.11.2012 in C1. . Das Selbsteintrittsrecht sei rechtlich anerkannt und verletze keine subjektiven Rechte der Antragstellerin. Im Übrigen erwiese sich ein Verstoß gegen die Zuständigkeiten im Hinblick auf § 46 des Verwaltungsverfahrensgesetzes auch als unbeachtlich.

II.

Soweit sich der Antrag gegen den Antragsgegner zu 2. wendet, war das Verfahren in entsprechender Anwendung des § 92 Abs. 3 der Verwaltungsgerichtsordnung -VwGO- einzustellen, weil die Antragstellerin den Antrag im Erörterungstermin vom 05.11.13 zurückgenommen hat.

Im Übrigen ist der Antrag zulässig, aber unbegründet.

Hinsichtlich des Begehrens der Antragstellerin in der Hauptsache ist vorläufiger Rechtsschutz gem. § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO statthaft. Die Verkehrszeichen, gegen die sich die Antragstellerin in der Hauptsache wendet, stellen Verwaltungsakte in Form der Allgemeinverfügung nach § 35 S. 2 des Verwaltungsverfahrensgesetzes ‑ VwVfG NW- mit Dauerwirkung dar.

Vgl. BVerwG, Urteil vom 11.12.1996 – 11 C 10.95 -, in: juris.

Die der Aufstellung der Verkehrszeichen vorgelagerte verkehrsrechtliche Anordnung der Antragsgegnerin zu 1., auf der die Aufstellung der Verkehrszeichen beruht, enthält vor der Aufstellung der Verkehrszeichen noch keine Regelung mit unmittelbarer Außenwirkung gegenüber den betroffenen Verkehrsteilnehmern oder Anliegern und kann daher von diesen auch nicht durch Anfechtungsklage angegriffen werden. Erst durch Aufstellung der Verkehrszeichen erfolgt die öffentliche Bekanntmachung durch Anbringung (§§ 39 Abs. 2 und 3, 45 Abs. 4 der Straßenverkehrsordnung - StVO -) des Verkehrszeichens. Erst mit der Aufstellung der entsprechenden Verkehrszeichen tritt die verkehrsrechtliche Anordnung auch in Richtung auf Anlieger und Verkehrsteilnehmer nach außen hervor und betrifft sie in ihrer Rechtsstellung.

So BVerwG, Urteil vom 09.09.1993 – 11 C 37.92 -; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 20.10.1994 – 5 S 474/94 -, veröffentlicht in: juris.

Die Anfechtungsklage richtet sich somit zutreffend gegen die verkehrsrechtliche Anordnung der Antragsgegnerin zu 1., die durch die Aufstellung von Verkehrszeichen vollzogen ist. Die durch Verkehrszeichen getroffenen verkehrsrechtlichen Anordnungen fallen nach gefestigter Rechtsprechung unter § 80 Abs. 2 Nr. 2 VwGO und sind deshalb von Gesetzes wegen sofort vollziehbar.

So BVerwG, Beschluss vom 07.11.1977 – VII B 135.77 -, in: juris.

Der Antrag hätte Erfolg, wenn das Interesse der Antragstellerin an der Aussetzung der Vollziehung gegenüber dem behördlichen Interesse an der sofortigen Vollziehung vorrangig wäre. Angesichts der bei einem gesetzlich angeordneten Sofortvollzug vom Gesetzgeber für den Regelfall vorgenommenen Wertung überwiegt das Interesse der Antragstellerin, vorläufig bis zur Entscheidung in der Hauptsache die betroffene Strecke weiter mit ihren Fahrzeugen befahren zu dürfen, nur dann, wenn das Rechtsmittel in der Hauptsache bei summarischer Prüfung wahrscheinlich Erfolg hat. Die Folgen, die sich für den einzelnen Antragsteller mit dem Sofortvollzug verbinden, sind regelmäßig nur dann beachtlich, wenn sie nicht schon als regelmäßige Folge der gesetzlichen Anordnung des Sofortvollzugs in der gesetzgeberischen Grundentscheidung Berücksichtigung gefunden haben.

BVerwG, Beschlüsse vom 24.08.2011 – 1 BvR 1611/11 -, vom 10.10.2003 – 1 BvR 2025/03 -; OVG NRW, Beschluss vom 18.05.2011 – 13 B 226/11 -, Beschluss vom 15.11.2011 – 13 B 1082/11 -, alle veröffentlicht in: juris.

Auf der anderen Seite ist zu berücksichtigen, dass die Folgen der Aufrechterhaltung der angegriffenen verkehrsrechtlichen Regelung in einem Hauptsacheverfahren kaum wieder rückgängig gemacht werden können.

VG Aachen, Beschluss vom 23.04.2010 – 2 L 114/10 -, in: juris m. w. N.

Die im Aussetzungsverfahren durchzuführende Prognose zu den Erfolgsaussichten des Rechtsmittels im Hauptsacheverfahren kann dabei nur mit den Mitteln des Eilverfahrens getroffen werden. Die gerichtliche Überprüfung des Streitstoffes im Rahmen des Aussetzungsverfahrens findet ihre Grenze an den Gegebenheiten des vorläufigen Rechtsschutzes, soll sie nicht Ersatz für das Hauptsacheverfahren werden, das in erster Linie den Rechtsschutz i.S.d. Art. 19 Abs. 4 des Grundgesetzes –GG- vermittelt.

Dies bedeutet zunächst, dass in dem summarischen Verfahren vordringlich nur die Einwände berücksichtigt werden können, die der Rechtsschutzsuchende selbst gegen die Rechtmäßigkeit des Beitragsbescheides vorbringt, es sei denn, dass sich andere Fehler bei summarischer Prüfung als offensichtlich aufdrängen. Ferner folgt hieraus aber auch, dass im vorläufigen Rechtsschutzverfahren weder schwierige Rechtsfragen ausdiskutiert noch komplizierte Tatsachenfeststellungen getroffen werden können.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 25.08.1988 - 3 B 2564/85 -, OVGE MüLü 40, S. 160, und Beschluss vom 17.03.1994 - 15 B 3022/93 -, NWVBl. 1994, 337.

Gemessen daran hat der Antrag keinen Erfolg. Die abschließende Klärung der Zuständigkeit der Antragsgegnerin zu 1. muss dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben, da sich insoweit schwierige Rechtsfragen stellen, die im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes nicht geklärt werden können. Insoweit weist die Kammer auf Folgendes hin:

Als rechtswidrig erweisen könnte sich die hier streitige verkehrsrechtliche Anordnung der Antragsgegnerin zu 1., wenn sie für den Erlass dieser Regelungen nicht zuständig gewesen wäre. Nach Auffassung der Antragsgegnerin zu 1. beruht ihre Zuständigkeit auf § 44 Abs. 1 Satz 2 der Straßenverkehrsordnung in der bis zum 31.03.2013 geltenden Fassung. Danach konnten die zuständigen obersten Landesbehörden und die höheren Verwaltungsbehörden den Straßenverkehrsbehörden Weisungen auch für den Einzelfall erteilen oder die erforderlichen Maßnahmen selbst treffen. § 44 Abs. 1 StVO in der ab dem 01.04.2003 geltenden Fassung enthält diese Regelung nicht mehr. Der seinerzeitige Satz 2 ist mit der Begründung entfallen, dass sich das Weisungsrecht nach den landesrechtlichen Vorschriften richte. Der Bundesrat hat der neugefassten Verordnung in seiner 900. Sitzung im September 2012 zugestimmt, jedoch ebenfalls eine Entschließung angenommen, bei einer Neufassung die Wiederaufnahme des Satzes 2 erneut zu prüfen. Für die Zuständigkeit der Antragsgegnerin zu 1. ergibt sich demnach zunächst unter der Geltung des § 44 StVO a. F., dass die Antragsgegnerin zu 1. bei Einleitung des StVO-Verfahrens zuständige Behörde war. Insoweit verweist die Bezirksregierung zu Recht auf die Dienstbesprechung aller an einem Verfahren beteiligten Behörden vom 06.11.2012. In dieser Dienstbesprechung wird deutlich, dass die Bezirksregierung zu diesem Zeitpunkt eine eigene Entscheidung treffen wollte. Dies ergibt sich auch ungeachtet der Tatsache, dass den Vermerken über diese Dienstbesprechung von einer Übertragung der Zuständigkeiten im Einverständnis der Straßenverkehrsbehörden die Rede ist. Gegeben dürfte insoweit sein, dass die Bezirksregierung das Verfahren ab diesem Zeitpunkt als eigenes Verfahren mit dem Abschluss einer eigenen Entscheidung geführt hat. Fraglich könnte jedoch sein, ob die so begründete Zuständigkeit durch die Änderung der Straßenverkehrsordnung ab dem 01.04.2013, folglich noch vor Erlass der verkehrsrechtlichen Anordnung der Bezirksregierung entfallen ist. Eine Übergangsregelung enthält insoweit die StVO in ihrer neuen Fassung nicht. Auch § 3 Abs. 3 VwVfG enthält für diesen Fall keine unmittelbare Regelung. Danach kann die bisher zuständige Behörde das Verwaltungsverfahren fortführen, wenn sich im Laufe des Verwaltungsverfahrens die die Zuständigkeit begründenden Umstände ändern. Da § 3 Abs. 3 VwVfG jedoch ausdrücklich für die örtlichen Zuständigkeit gilt, käme in einem solchen Fall lediglich eine analoge Anwendung in Betracht. Die Voraussetzungen könnten indes vorliegen, da die Weiterführung unter Wahrung der Interessen der Beteiligten der einfachen und zweckmäßigen Durchführung des Verfahrens diente. Das Zustimmungserfordernis der zuständigen Behörden dürfte bereits darin zu sehen sein, dass diese in der vorgenannten Dienstbesprechung der Zuständigkeit der Bezirksregierung zugestimmt haben und auch nach Änderung der StVO diese Zustimmung nicht widerrufen haben. Ein Anhaltspunkt dafür, dass diese Zustimmung nun nicht mehr vorliegt, ist insbesondere für den Zeitraum zwischen Inkrafttreten der Änderung der StVO und dem Erlass der verkehrsbehördlichen Anordnung nicht ersichtlich.

Nach einer vom VGH Baden-Württemberg vertretenen Auffassung,

Urteil vom 21.10.1991 - 5 S 3088/88 -, in: juris m.w.N. auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts,

führt ein Verstoß gegen eine Regelung über die instanzielle Zuständigkeit zwischen unterer und höherer Fachbehörde nicht zur Verletzung eigener Rechte des vom festgestellten oder genehmigten Plan betroffenen Dritten. Nach Ansicht des VGH gibt es keinen Grund für die Annahme, dass die entsprechenden Regelungen auch den Interessen Dritter dienen könnten. Sie verfolgten vielmehr ausschließlich den Zweck, Verwaltungsvorgänge in sinnvoller Weise dafür kompetenten Behörden innerhalb der Behördenhierarchie zuzuordnen. Dass Rechte eines Betroffenen gerade deshalb verletzt sein könnten, weil die mit höherer Verwaltungskraft und Sachkompetenz ausgestattete mittlere Fachbehörde anstelle der unteren Behörde tätig werde, sei nicht ersichtlich.

Eine Anwendung von § 46 VwVfG, die nach Auffassung der Antragsgegnerin zu 1. in Betracht kommt und die Aufhebung eines fehlerhaften Verwaltungsaktes ausschließt, wenn keine andere Entscheidung in der Sache hätte getroffen werden können, dürfte allerdings nicht in Betracht kommen. Denn die Erwähnung der örtlichen Zuständigkeit in § 46 VwVfG hat nur dann Sinn, wenn für die Aufhebung zwischen örtlicher und sachlicher Zuständigkeit unterschieden wird.

Nach alledem handelt es sich insbesondere unter Berücksichtigung der Besonderheit, dass die Änderung des § 41 Abs. 1 Satz 2 StVO kurz vor Abschluss des Verwaltungsverfahrens nach bereits länger andauerndem Verwaltungsverfahren erfolgte, bei der Frage der Zuständigkeit der Antragsgegnerin zu 1) um eine schwierige Rechtsfrage, deren Entscheidung nach Auffassung der Kammer dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleibt.

Auch ansonsten ist ein Obsiegen der Antragstellerin im Hauptsacheverfahren nicht überwiegend wahrscheinlich.

Rechtsgrundlage der angefochtenen Verkehrseinschränkungen ist § 40 Abs. 1 Satz 1 des Bundesimmissionsschutzgesetzes - BimSchG -. Hiernach beschränkt oder verbietet die zuständige Straßenverkehrsbehörde den Kraftverkehr „nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften“, soweit ein Luftreinhalteplan nach § 47 Abs. 1 BImSchG dies vorsieht. Diese Vorschrift räumt der Straßenverkehrsbehörde keinen Ermessensspielraum ein. Diese ist vielmehr strikt an die Vorgaben des durchzusetzenden Luftreinhalte- oder Aktionsplan gebunden. Die Bezugnahme auf die straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften bezieht sich nur auf die Umsetzung der Verkehrsbeschränkungen. Dem Straßenverkehrsrecht ist nur zu entnehmen, welche Verkehrsschilder in welcher Weise aufzustellen sind. Es würde die Wirkung des § 40 Abs. 1 BImSchG unsachgemäß einschränken, wenn daneben noch das Vorliegen der weiteren straßenverkehrsrechtlichen Voraussetzungen (§ 45 StVO) zu prüfen wären.

VGH Hannover, Urteil vom 21.04.2009 - 4 A 5211/08 -; Beschluss vom 04.12.2008 - 4 B 5212/08 -, beide veröffentlicht in juris.

Einer solchen Umsetzung der in einem Luftreinhalteplan festgelegten verkehrsbeschränkenden Maßnahmen durch Anordnungen der Straßenverkehrsbehörden bedarf es deshalb, weil die Pläne ausweislich der Gesetzesbegründung für den Bürger nicht verpflichtend sind, sondern nur verwaltungsinterne Wirkung und Bindung haben. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts sind Luftreinhaltepläne Handlungspläne, die in ihrer Rechtsnatur Verwaltungsvorschriften ähneln. Der von den Maßnahmen in diesem Plan Betroffene kann daher einen solchen Plan nicht unmittelbar angreifen. Gegenstand einer verwaltungsgerichtlichen Klage können vielmehr erst die zur Umsetzung dieser Maßnahmen ergangenen nach außen wirksamen Verfügung sein. In diesem Verfahren ist jedoch die Rechtmäßigkeit der Vorgaben aus dem Luftreinhalteplan inzident zu prüfen, soweit sie - wie hier - durch das Klagevorbringen in Frage gestellt werden.

So ausdrücklich BVerwG, Beschluss vom 11.07.2012 - 3 B 78/11 -, in juris.

Die vom Gesetzgeber auf diese Weise vorgesehene Zweistufigkeit des Verfahrens zur Sicherung der Luftqualität wirft die Frage auf, ob und inwieweit im Anfechtungsprozess gegen die Verkehrszeichen nachträglich tatsächliche Entwicklungen und Erkenntnisse zu berücksichtigen sind, wenn sie die dem Luftreinhalteplan zugrundeliegende Prognose infrage stellen. Denn für die Beurteilung der Frage, ob die dem Luftreinhalteplan zugrundeliegenden Prognosen rechtlich zu beanstanden sind, ist auf den Zeitpunkt der Beschlussfassung über den Plan abzustellen. Für die Klage gegen das in einem Verkehrszeichen verkörperte Verkehrsverbot als Dauerverwaltungsakt ist regelmäßig die Sach- und Rechtslage zum Zeitpunkt der letzten tatsachengerichtlichen Verhandlung maßgeblich. Das Bundesverwaltungsgericht hat in seiner vorgenannten Entscheidung diese Frage ausdrücklich offengelassen. Angesichts der Tatsache, dass der Luftreinhalteplan hier erst im Juni dieses Jahres in Kraft getreten ist, dürfte diese Frage vorliegend allerdings von keiner entscheidender Bedeutung sein, insbesondere für die Entscheidung des einstweiligen Rechtsschutzverfahrens, zumal für den nun bereits vergangenen Zeitraum ganz offensichtlich keine neuen Erkenntnisse vorliegen.

Bei der inzidenten Beurteilung des Luftreinhalteplans, gegen dessen Rechtmäßigkeit sich die Antragstellerin vorliegend im Wesentlichen wendet, ist der bei Aufstellung des Plans vorhandene tatsächliche und wissenschaftliche Erkenntnisstand maßgeblich. Bei planerischen Entscheidungen, die nicht allein auf der Fassung eines gegenwärtigen Zustands, sondern auch auf einer Prognose in der Zukunft liegender Tatsachen beruht, deren zukünftiger Eintritt vorausschauend angenommen worden ist, liegt es in der Natur der Sache, dass die Richtigkeit der Prognose einer gerichtlichen Überprüfung nur eingeschränkt zugänglich ist. Auf tatsächlichem Gebiet liegende Prognosen über die zukünftige Entwicklung der tatsächlichen Verhältnisse entziehen sich naturgemäß einer exakten Tatsachenfeststellung.

So BVerwG, a.a.O. sowie OVG NRW, Beschluss vom 25.01.2011 - 8 A 2751/09 - in: juris.

Die gerichtliche Überprüfung derartiger Prognosen beschränkt sich darauf, ob die Prognose von zutreffenden Werten, Daten und Zahlen ausgeht, auf realistischen Annahmen beruht, methodisch einwandfrei erarbeitet worden ist und ob das Prognoseergebnis einleuchtend begründet worden ist.

BVerwG, Beschluss vom 11.07.2012, a.a.O.

Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass Planungen der hier vorliegenden Art nicht auf vorhandenen Erfahrungen aufbauen können. Bei schwierigen und komplexen Herausforderungen dieser Art können aber - zeitlich begrenzt - grundsätzlich auch Regelungen mit einem gewissen Versuchs- oder Experimentiercharakter zulässig sein.

So OVG NRW, Beschluss vom 25.01.2011, a.a.O.

Hinsichtlich der von der Antragstellerin geltend gemacht formalen Mängel des Luftreinhalteplans sind bei summarischer Prüfung Mängel nicht ersichtlich. Insbesondere die Auslegung des Plans ist geregelt in § 47 Abs. 5 a BImSchG. Danach ist der Entwurf des neuen oder geänderten Luftreinhalteplanes einen Monat zur Einsicht auszulegen. Der aufgestellte Plan ist von der zuständigen Behörde in einem amtlichen Veröffentlichungsblatt oder auf andere geeignete Weise öffentlich bekannt zu machen. Eine Ausfertigung des Plans, einschließlich einer Darstellung des Ablaufs des Beteiligungsverfahrens und der Gründe und Erwägungen, auf denen die getroffene Entscheidung beruht, wird zwei Wochen zur Einsicht ausgelegt. Demnach findet die Auffassung der Antragstellerin, eine Auslegung habe die den Planentwurf rechtfertigenden, dort in Bezug genommenen Verfahren, Unterlagen etc. zur Einsichtnahme und Durchsicht mit enthalten müssen, im Gesetz keine Stütze.

Hier spricht einiges dafür, dass die materiellen Voraussetzungen für den Erlass eines Luftreinhalteplanes gemäß § 47 Abs. 1 BImschG erfüllt sind. Die Vorschrift setzt voraus, dass die durch eine Rechtsverordnung nach § 48 a Abs. 1 BImSchG festgelegten Immissionsgrenzwerte einschließlich festgelegter Toleranzmargen überschritten werden. Dies ist nach den im Jahre 2008 durchgeführten Messungen der Fall. Für Stickstoffoxid (NO 2) beträgt nach § 3 Abs. 4 der 22. BImschV der zum Schutz der menschlichen Gesundheit einzuhaltende über ein Kalenderjahr gemittelte Immissionsgrenzwert ab dem Jahr 2010 40 µg/m³ (nunmehr § 3 Abs. 2 der 39. BImSchV). Absatz 5 dieser Vorschrift sah für den Immissionsgrenzwert Toleranzmargen für den Zeitraum bis zum 01.01.2010 vor. Dieser betrug für das Jahr 2008 4 µg/m³. Mit dem für 2008 gemessenen Wert von 54 µg/m³ wurde dieser Grenzwert überschritten.

Dass für die Aufstellung des Luftreinhalteplans I. eine Messung unter Zugrundelegungen mehrerer Messstellen erforderlich gewesen sein könnte, lässt sich aus der Anlage 5 zur 39. BImSchV nicht ersehen. Bis zu einer Bevölkerung von 249.000 reicht demgemäß eine Messstelle aus, da das Untersuchungsgebiet 21.351 Einwohner aufweist.

Ob die Regeln hinsichtlich der groß- und kleinräumigen Ortsbestimmung der Probenahmestellen nach der Anlage 3 zur 39. BImSchVO (Beurteilung der Luftqualität und Lage der Probenahmestellen für Messungen von Schwefeldioxid, Stickstoffdioxid und Stickstoffoxiden, Partikeln und Blei, Benzol und Kohlenmonoxid in der Luft) bei der Erst- und den Nachfolgemessungen eingehalten worden sind, lässt sich anhand des bisherigen Vortrags der Beteiligten nicht sicher feststellen und ist auch nach dem Ergebnis des Erörterungstermins und den nachfolgenden Schriftsätzen unter den Beteiligten streitig. Soweit die Antragstellerin dazu vorträgt, die Regeln zur großräumigen Ortsbestimmung der Probenahmestellen gemäß Buchstabe B Ziffer 1 b seien hinsichtlich der Länge des Straßenabschnittes nicht eingehalten, ist zu bedenken, dass diese Bestimmung die Einschränkung - soweit möglich - vorsieht. Auch die Anordnung der kleinräumigen Ortsbestimmung unter Buchstabe C der Anlage 3 sieht die Einschränkung „im Allgemeinen“ vor.

Ob die Voraussetzungen der Anlage 3 hinsichtlich der Probenahmestellen zutreffen und gegebenenfalls die Voraussetzungen der Einschränkungen zu bejahen sind, lässt sich daher mit den Mitteln des vorläufigen Rechtsschutzverfahrens nicht abschließend beurteilen. Auch die Entscheidung über diese Frage muss daher dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben.

Inwieweit eine Befristung zur materiellen Rechtswidrigkeit des Luftreinhalteplans führen könnte, ist nicht ersichtlich. Insbesondere wäre nicht ersichtlich, inwieweit die Antragstellerin durch eine Befristung - und damit zugleich durch eine Verkürzung der Geltungsdauer - der sie belastenden Maßnahmen in ihren Rechten verletzt sein könnte.

Auch soweit die Antragstellerin vorträgt, die Ursachenzuweisung in Bezug auf die zur Überschreitung der Grenzwerte führenden Immissionsbelastung sei hinsichtlich der Verursachung durch den Schwerlastverkehr nicht plausibel, sind Bedenken nicht ersichtlich. Gemäß § 47 Abs. 4 Satz 1 BImSchG sind die Maßnahmen entsprechend dem Verursacheranteil unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit gegen alle Emittenten zu richten, die zur Überschreitung der Immissionswerte beitragen. Bei der Entscheidung, welche Maßnahmen in Bezug auf welche Verursacher ergriffen werden, hat die den Luftreinhalteplan aufstellende Behörde einen Gestaltungsspielraum.

So OVG NRW, Beschluss vom 25.01.2011, a.a.O., mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.

Die der Bestandsaufnahme und Prognose zugrundeliegenden Annahmen, dass der Schwerlastverkehr als wesentliche Ursache der Grenzwertüberschreitungen in Betracht zu ziehen ist, stehen im Einklang mit allgemeinen Erkenntnissen.

Vgl. dazu die Entscheidung des OVG Lüneburg, a.a.O., zum Stadtgebiet Hannover und die Entscheidung des OVG Berlin-Brandenburg zum Stadtgebiet Berlin.

Es liegt deshalb auf der Hand, dass eine dauerhafte Unterschreitung der Grenzwerte nicht ohne verkehrsbezogenen Maßnahmen zu erreichen ist. Des Weiteren enthält der Luftreinhalteplan unter den Unterpunkten 5.2 neben den rein verkehrlichen Maßnahmen auch andere Maßnahmen.

Die Bedenken der Antragstellerin, dass der Plan den Erkenntnissen, die sich aus der Inkraftsetzung neuer Euronormen ergeben, nicht hinreichend Rechnung trage, greifen letztlich insbesondere im Hinblick auf die gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbare Prognoseentscheidung nicht durch. Es erscheint zumindest zweifelhaft, dass das Ausmaß der durch Nachrüstung bzw. Neuanschaffung von Dieselfahrzeugen unter der Geltung verschärfter Euronormen und deren Auswirkungen auf die Immissionen der Zukunft zum jetzigen Zeitpunkt bereits abzuschätzen ist. Ein Prognosefehler kann in der Berechnung der Antragsgegnerin zu 1. schon insoweit nicht gesehen werden, als er beispielsweise die verkehrlichen Maßnahmen ausdrücklich befristet und auch für das weitere Vorgehen im Plan ausdrücklich weitere Überprüfungstermine vorsieht. Abgesehen davon, dass spätere tatsächliche Entwicklungen die Richtigkeit einer Prognoseentscheidung nicht grundsätzlich in Frage zu stellen geeignet sind, spricht diese im Plan vorgesehene Vorgehensweise im Grundsatz für die Angemessenheit des Vorgehens.

Dass der Plan auf einem Abwägungsfehler beruht, weil die Antragsgegnerin zu 1. nach Auffassung der Antragstellerin eine Vielzahl von Einwänden nicht in seiner Abwägung eingestellt, sondern in der Sonderverkehrsschau am 22.03.2013 ausschließlich Einwände der Stadt C1. berücksichtigt habe, ist hier nicht zu erkennen. Gemäß § 47 Abs. 5 a Satz 4 BImSchG werden fristgemäß eingegangene Stellungnahmen nach Ablauf der Auslegungsfrist von der zuständigen Behörde bei der Entscheidung über die Annahme des Planes angemessen berücksichtigt. Dass dies nicht der Fall gewesen sein könnte, ergibt sich aus dem vorliegenden Luftreinhalteplan und seiner Begründung nicht. Insbesondere ergibt sich nicht, dass jede einzelne Einwendung Gegenstand des Reinhalteplans sein müsste.

Ohne Erfolg muss nach Auffassung der Kammer auch der Einwand bleiben, dass die Verkehrsbeschränkungen nicht erforderlich seien, weil sich eine Entlastung durch die Fertigstellung einer Entlastungsstrecke im Jahre 2014 und die Fertigstellung der Autobahn zu einem späteren Zeitpunkt ohnehin ergebe. Dieser Einwand übersieht, dass der Luftreinhalteplan eine Verminderung der Immissionen unmittelbar zur Folge haben soll und dass die Behörde gemäß § 47 BImSchG bei Überschreitung der Immissionsgrenzwerte zwingend zum Handeln verpflichtet ist. Auch das Argument der Antragstellerin, die Verlagerung des Verkehrs führe zu nachteiligen Wirkungen hinsichtlich des Verkehrs und der Immissionen im Bereich der Umleitungsstrecken, führt in diese Richtung, da weder vorgetragen noch sonst ersichtlich ist, dass sich durch die hier streitigen Maßnahmen eine Überschreitung der Grenzwerte in den dortigen Bereichen ergeben könnte.

Soweit sich die Rüge der Antragstellerin darauf beziehen könnte, die verkehrsrechtliche Anordnung als solche leide an einem nach § 114 VwGO beachtlichem Ermessensfehler, ist sie unbegründet. § 40 Abs. 1 BImSchG räumt der Verkehrsbehörde kein Ermessen mehr ein. Dies folgt aus dem Wortlaut der Vorschrift („beschränkt“; „verbietet“). Ebenso bestimmt § 47 Abs. 6 BImSchG, dass die Maßnahmen, die ein Luftreinhalteplan festlegt, durch Anordnungen oder sonstige Entscheidungen der zuständigen Träger öffentlicher Verwaltung nach diesem Gesetz oder nach anderen Rechtsvorschriften durchzusetzen sind. Die Formulierung „nach Maßgabe der straßenverkehrsrechtlichen Vorschriften“ ist nicht dahin zu verstehen, dass in der Art einer Rechtsgrundverweisung das in § 45 StVO normierte Ermessen eröffnet sein soll.

Allgemeine Auffassung vgl. auch OVG NRW, Beschluss vom 25.01.2011, a.a.O.

Zweifelhaft könnte in diesem Zusammenhang lediglich sein, ob der Luftreinhalteplan hinsichtlich der durch Verkehrszeichen geregelten Umleitungsstrecke eine Rechtsgrundlage dafür bietet, diese über den 31.12.2013 hinaus anzuordnen. Gem. Ziffer 5.2.3.1.1 (zeitliche Befristung der Festlegung der Umleitungsstrecke) bestimmt der Luftreinhalteplan, dass die in Kapitel 5.2.3.1 dargestellten Maßnahmen zur Festlegung der Umleitungsstrecke bis zum 31.12.2013 befristet werden. Damit kommt es hier durchaus in Betracht, dass die Aufrechterhaltung der die Umleitungsstrecken festlegenden Verkehrszeichen über den 31.12.2013 hinaus im Luftreinhalteplan keine Rechtsgrundlage mehr hat, was aber im vorliegenden Fall rechtlich irrelevant ist.

Auf eine Verletzung der Berufsfreiheit (Art. 12 Abs. 1 GG) kann sich die Antragstellerin dagegen nicht mit Erfolg berufen. Denn die angegriffenen Verkehrsregelungen im Bereich des Luftreinhalteplans weisen ersichtlich keine berufsregelnde Tendenz auf.

Die allgemeine Handlungsfreiheit ist von vornherein nur in den Schranken des Art. 2 Abs. 1 GG gewährleistet. Dementsprechend ist eine Beeinträchtigung der Fortbewegungsmöglichkeit durch solche Verbote nur geringfügig beeinträchtigt. Sie stellt sich - wie oben dargelegt - voraussichtlich nicht als unangemessen dar.

vgl. OVG Lüneburg, Urteil vom 12.05.2011, a.a.O. mit Hinweis auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts.

Erweist sich nach alledem ein Erfolg in der Hauptsache zumindest nicht als wahrscheinlich bzw. hängt die Entscheidung in der Hauptsache von der Beantwortung weiterer schwieriger Rechts- bzw. Tatfragen ab und ist daher nach den Grundsätzen des summarischen Verfahrens noch als offen zu bezeichnen, fällt die in diesem Fall notwendige allgemeine Interessenabwägung zu Lasten der Antragstellerin aus. Dabei ist nicht zu verkennen, dass der Antragstellerin durch die angeordneten Umfahrungsstrecken ein auch finanziell erheblicher Nachteil entsteht. Auf der anderen Seite ist jedoch zu berücksichtigen, dass dieser Nachteil auch jeden Mitbewerber der Antragstellerin trifft. Dass die Antragstellerin durch die Wahl ihres Standortes und die Vielzahl ihrer Fahrzeuge besonders betroffen ist, bewegt sich im Rahmen ihres unternehmerischen Risikos. Darauf, dass Standortbedingungen und Verkehrsanbindungen unverändert erhalten bleiben, hat die Antragstellerin keinen Anspruch. Dass die angefochtenen Verkehrsmaßnahmen zu einer Existenzgefährdung für die Antragstellerin führen könnten, ist trotz der ansonsten glaubhaft vorgetragenen erheblichen Mehraufwendungen nicht ersichtlich. Auf der anderen Seite ist zu bewerten das hohe Gut des Erhalts und des Schutzes menschlicher Gesundheit. Diese gehen schon im Grundsatz dem Schutz der Antragstellerin vor finanziellen Nachteilen vor. Vorliegend ist zu berücksichtigen, dass bereits bei einer Zunahme einer NO 2-Konzentration um 16 µg/m³ das relative Risiko, an Herz-Kreislauf-Erkrankungen zu versterben, um die Hälfte steigt. Eine Erhöhung der Stickstoffkonzentration führt zu einer Verschlechterung der Lungenfunktion und einer Erhöhung der Häufigkeit von infektionsbedingten Atemwegserkrankungen wie Husten oder Bronchitis. Besonders betroffen sind dabei gesundheitlich vorgeschädigte Personen sowie Kinder und Jugendliche. Angesichts dieser wohl unbestrittenen öffentlichen Interessen wiegen die Interessen der Antragstellerin, von der Durchsetzung der Maßnahme vorläufig verschont zu bleiben, schon deshalb geringer, weil der Plan zum einen eine Befristung der verkehrlichen Maßnahmen bis Ende 2013, also auf einen durchaus absehbaren Zeitpunkt, vorsieht. Damit spricht hier schon einiges dafür, dass die Belastung der Antragstellerin bereits vor rechtskräftigem Abschluss eines anschließenden Hauptsacheverfahrens entfällt. Zum anderen wird eine weitere wesentliche Entlastung der Antragstellerin durch die noch im Jahre 2014 geplante Fertigstellung der „Entlastungsstrasse“ erfolgen.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 1, 155 Abs. 2 VwGO, die Festsetzung des Streitwerts auf den §§ 52 Abs. 2, 53 Abs. 2 Nr. 1 des Gerichtskostengesetzes - GKG -, Ziffer 46.14 des Streitwertkataloges für die Verwaltungsgerichtsbarkeit.