Verwaltungsgericht Minden, 2 L 350/13

Gründe:

Die Anträge,

im Wege der einstweiligen Anordnung

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4 die Antragsgegnerin zu verpflichten, die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens gegen die Beteiligung der Stadt M. an einer Gesellschaft, die Aktien der E.Q. . -X. -X1. AG von der E.Q. . -AG übernimmt, unverzüglich festzustellen,

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5 der Antragsgegnerin zu untersagen, den Ratsbeschluss vom 06.06.2013 für eine Beteiligung der Stadt M. als Kommanditistin an der X. -X1. -F. GmbH & Co. KG auszuführen, bis über die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens entschieden ist,

haben keinen Erfolg.

Der Antrag zu 1. ist unzulässig, weil die Antragsteller mit ihrem Antrag eine zumindest teilweise Vorwegnahme der Hauptsache begehren. Die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Vorwegnahme der Hauptsache liegen hier jedoch nicht vor.

Auch bei einer nur „vorläufigen“ Zulassung des Bürgerbegehrens muss nämlich innerhalb von drei Monaten eine Abstimmung stattfinden, deren Ergebnis zwar nach einer späteren Abweisung der Hauptsacheklage nicht mehr bindend ist, die aber – etwa hinsichtlich der getätigten Aufwendungen und der Beeinflussung der öffentlichen Meinung – nicht mehr rückgängig gemacht werden kann.

Vgl. dazu OVG NRW, Beschluss vom 06.12.2007 – 15 B 1744/07 -, OVG NRW, Beschluss vom 15.07.1997 – 15 B 1138/97 -; ebenso Bay. VGH, Beschluss vom 13.12.2010 – 4 CE 10.2839 -, alle veröffentlicht in juris.

Ein als unzulässig abgelehntes Bürgerbegehren kann daher nur ausnahmsweise durch einstweilige Anordnung vorläufig zugelassen werden, wenn seine Zulässigkeit bereits im Eilverfahren mit hoher Wahrscheinlichkeit feststeht und ohne die Zulassung ein nicht mehr wieder gut zu machender und unzumutbarer Nachteil entstehen würde. Damit ist eine Vorwegnahme der Hauptsache nur in besonders gelagerten Ausnahmefällen zulässig.

Vgl. Bay. VGH a. a. O.; VG Regensburg, Beschluss vom 11.11.2011 – RN 3 E 11.1442 -, ebenfalls veröffentlicht in juris.

Auch das OVG NRW hat in seinem Beschluss vom 06.12.2007 - 15 B 1744/07 - ausdrücklich an diesem Erfordernis festgehalten und nur in dem dort vorliegenden Sonderfall, dass eine Gemeinde die ihr eröffneten zügigen Entscheidungsmöglichkeiten sachwidrig und einseitig zu Lasten des ohnehin langwierigeren Bürgerbegehrens ausgenutzt hat, eine Abweichung zugelassen.

Hier haben die Antragsteller nicht glaubhaft gemacht, dass die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bereits jetzt mit einer so hohen Wahrscheinlichkeit feststeht, dass eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen werden kann. Es ist nicht überwiegend wahrscheinlich, dass die Antragsteller einen in einem Hauptsacheverfahren zu verfolgenden Anspruch darauf haben, dass die Antragsgegnerin gem. § 26 Abs. 6 Satz 1 der Gemeindeordnung für das M1. O. -X. - GO NRW - feststellt, dass das Bürgerbegehren zulässig ist. Es verstößt nämlich zum einen gegen den Grundsatz der Kongruenz von Frage und Begründung, (1.) und zum anderen fehlt dem Bürgerbegehren die notwendige Anzahl an Unterschriften gem. § 26 Abs. 4 Satz 1 GO NRW (2.).

1. Das Bürgerbegehren ist unzulässig, weil Fragestellung und Begründung nicht kongruent sind. Nach § 26 Abs. 2 Satz 1 GO NRW muss ein Bürgerbegehren die zur Entscheidung bringende Frage sowie eine Begründung enthalten. Die zur Entscheidung zu bringende Frage und die Begründung stehen dabei in einem inneren Zusammenhang: Die Begründung soll der Sache nach über die zu entscheidende Frage aufklären. Daraus ergibt sich, dass die zur Entscheidung zu bringende Frage und die Begründung thematisch deckungsgleich sein, sich also auf denselben Gegenstand beziehen müssen (Grundsatz der Kongruenz). Bezieht sich die Begründung nicht nur auf den Gegenstand der zur Entscheidung zu bringenden Frage, wird für den Bürger unklar, worüber er abstimmen soll.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 01.04.2009 - 15 B 529/09 -; Beschluss vom 24.02.2010 - 15 B 1680/09 -, Beschluss vom 08.11.2011 - 15 A 1668/11 -, jeweils veröffentlicht in juris.

Die Begründung eines Bürgerbegehrens dient dazu, die Unterzeichner über den Sachverhalt und die Argumente der Initiatoren aufzuklären. Diese Funktion erfüllt eine Begründung nur, wenn die dargestellten Tatsachen, soweit sie für die Entscheidung wesentlich sind, zutreffen. Die Begründung kann daher durchaus Wertungen, Schlussfolgerungen oder Erwartungen zum Ausdruck bringen, die einer Wahrheitskontrolle nicht ohne Weiteres zugänglich sind. Sie darf im Einzelfall Überzeichnungen und Unrichtigkeiten in Details enthalten, die zu bewerten und gewichten Sache der Unterzeichner sind. Für eine Prüfung der Kongruenz kommt es nicht darauf an, ob möglicherweise eine Täuschungsabsicht der Initiatoren des Bürgerbegehrens der Inkongruenz zu Grunde liegt. Denn maßgebend für eine inhaltliche Kontrolle der Begründung ist allein das Ziel, Verfälschungen des Bürgerwillens vorzubeugen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 23.04.2004 - 15 A 5594/00 -, in: juris; VG Minden, Urteil vom 15.11.2012 - 2 K 2607/11 -, n.V.; Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung O. -X. , Kommentar, Looseblatt, Stand März 2012, § 26 GO, III 3. 2.

Diesen Anforderungen genügt die Fragestellung des Bürgerbegehrens und ihre Begründung hier auch unter Berücksichtigung der Ausführungen der Antragsteller in ihrer Antragsbegründung in mehrfacher Hinsicht nicht:

Soweit die Begründung des Bürgerbegehrens ausdrücklich ausführt: „Am 06.02.2013 hat der Stadtrat die Absicht erklärt, Aktien von der E.Q. . AG zu übernehmen, um so zukünftig mindestens Anteile in Höhe von 3,36 % an dem neuen Netzbetreiber zu halten“, deutet dies zunächst im Zusammenhang mit dem ebenfalls enthaltenen Satz: „Der Ratsbeschluss soll nicht zur Ausführung kommen.“ darauf hin, dass es nach Auffassung der Initiatoren des Bürgerbegehrens lediglich der Aufhebung dieses Ratsbeschlusses bzw. seiner Nichtausführung bedürfe, um das begehrte Ziel zu erreichen. Wäre dies der Fall, handelte es sich vorliegend um ein kassatorisches Bürgerbegehren, das dadurch gekennzeichnet ist, dass es bei einer verständigen Würdigung ein vom Rat beschlossenes Regelungsprogramm aufhebt oder ändern will.

So OVG NRW, Urteil vom 28.01.2003 - 15 A 203/02 -, in: juris.

Ein so verstandenes Bürgerbegehren wäre jedoch bereits unzulässig, weil es kein zulässiges Begehren i.S.d. § 26 Abs. 1 GO NRW (mehr) verfolgte. Insofern bestehen keine Bedenken dagegen - was im Übrigen auch zwischen den Beteiligten unstreitig ist -, dass der Ratsbeschluss vom 06.02.2013 den Bürgermeister lediglich zur Abgabe einer Absichtserklärung gegenüber der H C. mbH ermächtigte. Diese Absichtserklärung hat der Bürgermeister der Antragsgegnerin unstreitig abgegeben und die Erklärung unterzeichnet und damit den Ratsbeschluss vollzogen. Damit ginge ein Bürgerbegehren, das auf die Aufhebung einer derartigen bereits ausgeübten Ermächtigung gerichtet ist, ins Leere, sodass ihm der nach § 26 Abs. 1 GO NRW notwendige Regelungscharakter fehlte.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 04.04.2006 - 15 A 5081/05 -; Urteil vom 29.04.2003 - 15 A 3916/02 -, jeweils veröffentlicht in juris.

Im Übrigen deutet nach Auffassung der Kammer vieles darauf hin, dass auch die Initiatoren des Bürgerbegehrens dieses zunächst im oben beschriebenen Sinne verstanden haben. Dies ergibt sich aus dem Schreiben des Bürgermeisters vom 19.03.2013 an die Initiatoren, in dem dieser auf die auf Nachfrage von den Initiatoren abgegebene Erklärung verweist, dass sich das Bürgerbegehren gegen den Beschluss des Rates der Stadt M. vom 06.02.2013 wende. Auf den ebenfalls in diesem Schreiben enthaltenen Hinweis, dass es sich möglicherweise um ein initiatives Bürgerbegehren handeln könne, haben die Initiatoren offensichtlich nicht reagiert.

Angesichts dessen ist es entgegen der Auffassung der Antragsteller nach Auffassung der Kammer durchaus nachvollziehbar, dass der Wortlaut der Begründung des Bürgerbegehrens durchaus in der Lage war, bei den Unterzeichnern den Eindruck zu vermitteln, die Ermächtigung zur Absichtserklärung im Beschluss vom 06.02.2013 sei bereits eine Entscheidung in der Sache gewesen. Dieser Eindruck wird dadurch bestärkt, dass es in der Begründung weiter heißt: „ ... dass durch diesen Beschluss die einmalige Chance vergeben wird, den Einstieg in eine verbraucherfreundliche, demokratisch gesteuerte und ökologisch orientierte kommunale Energiepolitik zu finden.“ Die Formulierungen sind geeignet, den subjektiven Eindruck zu erwecken, der Beschluss vom 06.02.2013 sei der Versuch, vollendete Tatsachen zu schaffen. Sie baut damit einen subjektiven und zeitlichen Entscheidungsdruck auf, der mit dem objektiven und auch unstreitigen Inhalt der genannten Ratsentscheidung, nämlich der Schaffung einer für die noch zu treffende Entscheidung tragfähigen Tatsachengrundlage, nicht in Einklang zu bringen ist.

Auch im Übrigen werden in der Begründung des Bürgerbegehrens für die Entscheidung wesentliche Tatsachen nicht richtig bzw. unvollständig dargestellt. So weist die Fragestellung ausdrücklich auf den Ankauf von Aktien der E.Q. . X. -X1. AG von der E.Q. . AG hin. Die Begründung führt dazu aus: „Wir wollen nicht nur zuschauen dürfen, wenn ausgerechnet die alte E.Q. . -Verwaltung die große Herausforderung der Energiewende meistern soll“. Es fehlt jedoch jeglicher Hinweis darauf, dass die Gesellschaft, an der sich die Stadt M. ausweislich der Fragestellung des Bürgerbegehrens nicht beteiligen soll, ausschließlich im Eigentum von Kommunen bzw. kommunaler Einrichtungen der Region befinden wird, nachdem sich die E.Q. . AG vollständig aus ihrer Eigentümerschaft zurückgezogen hat. Auch das Außerachtlassen dieser Tatsache kann unstreitig zu einer Verfälschung des Bürgerwillens beitragen. Eben solches gilt für den Hinweis der Begründung auf die Machbarkeitsstudie der Städte M. , C1. P1. und W. , in der festgestellt worden sei, dass auch die Kommunen in eigener Regie wirtschaftlich die Leitungsnetze betreiben könnten. Im Zusammenhang mit den Ausführungen auf der Rückseite der Unterschriftenliste, wonach nur das Regionalwerk diesen drei Kommunen die Möglichkeit, die Leitungsnetze in die öffentliche Hand zu bekommen, ohne sich neu verschulden zu müssen, eröffne, fehlt jedoch ersichtlich auch der Hinweis darauf, dass die beiden Kommunen C1. P1. und W. eine Beteiligung an der neu zu gründenden Gesellschaft beabsichtigen.

Angesichts des Vorstehenden bedarf es keiner weiteren Entscheidung mehr, ob sich auch die Darstellung der Wahrscheinlichkeiten bezüglich einer möglichen Konzessionsübernahme durch die Städtischen Betriebe M. als nicht kongruent zur Fragestellung erweist. Dabei ist zu berücksichtigen, dass es sich insoweit eher um eine politische Bewertung als um eine Tatsachendarstellung handeln dürfte. Gleiches dürfte für die Frage gelten, ob die in der Begründung zum Ausdruck kommende Forderung nach starken Stadtwerken mit der Fragestellung kongruent ist.

2. Auch hinsichtlich des Unterschriftenquorums haben die Antragsteller nicht glaubhaft gemacht, dass die Zulässigkeit eines Bürgerbegehrens bereits jetzt mit einer so hohen Wahrscheinlichkeit feststeht, dass eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren praktisch ausgeschlossen werden kann. Die Antragsgegnerin hat die Unzulässigkeit des Bürgerbegehrens damit begründet, dass die vorgelegten Unterschriftslisten nicht die erforderliche Anzahl von gültigen Eintragungen gem. § 26 Abs. 4 Satz 1, 4. Spiegelstrich, Satz 3 i. V. m. § 25 Abs. 4 Satz 2 GO NRW enthalten. Zur Zulässigkeit des Bürgerbegehrens sind insgesamt - insofern offenbar unstreitig - 2.261 Unterschriften erforderlich. Von den eingereichten Unterschriften könnten aber nur 1.898 als gültig anerkannt werden. Selbst bei Berücksichtigung der nach Einreichung kurz vor dem Ratsbeschluss am 03.06.2012 nachgereichten 110 Unterschriften, von denen sich 91 als gültig erwiesen hätten, wäre das Quorum mit 1.989 Unterschriften nicht erreicht. Die Antragsteller wenden mit ihrem Antrag dagegen ein, dass sich unter den von der Antragsgegnerin als fehlerhaft gewerteten Eintragungen auch solche befänden, bei denen es eine Nachprüfung durch die Antragsgegnerin ermöglicht hätte, die Unterzeichner gegebenenfalls unter Abgleich mit den Wählerverzeichnissen zu identifizieren. Erst wenn eine eindeutige Identifizierung auf diesem Wege nicht möglich sei, sei die Gemeinde zu weiteren Nachforschungen über die Identität der Personen nicht verpflichtet und könne diese Stimmen unberücksichtigt lassen. Deshalb seien folgende abgegebene Unterschriften als gültig zu bewerten: 25 Unterschriften, bei denen Straße oder Hausnummer falsch angegeben seien, 20 Unterschriften mit falschem/unvollständigem Familiennamen (z.B. Fehlen eines Doppelnamens), 60 Unterschriften, bei denen eine Angabe fehle (Vorname, Straße oder Hausnummer), 219 Unterschriften, bei denen eine oder mehrere Angaben (außer Geburtsdatum) nicht lesbar sei, 23 Unterschriften, bei denen der Vorname falsch angegeben sei (Kurz- oder Spitznamen genutzt). Bei Gültigkeit dieser Unterschriften werde zusammen mit den 91 nachgereichten unstreitig gültigen Unterschriften eine Summe von 2.386 gültigen Unterschriften erreicht, die 75 Unterschriften über dem Quorum liege.

Entgegen der Auffassung der Antragsteller durfte die Antragsgegnerin die hier streitigen Eintragungen mit fehlenden Angaben zu Recht als ungültig behandeln.

Nach der Regelung des § 26 Abs. 4 Satz 1 GO NRW muss ein Bürgerbegehren bei Gemeinden – wie hier – bis zu 50.000 Einwohnern von 7 % der Bürger unterzeichnet sein. Bürger ist gem. § 21 Abs. 2 GO NRW, wer zur Gemeindewahl wahlberechtigt ist. Gem. § 7 des Kommunalwahlgesetzes NRW ist wahlberechtigt, wer am Wahltag Deutscher i. S. v. Art. 116 des Grundgesetzes ist oder die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedsstaates der Europäischen Gemeinschaft besitzt, das 16. Lebensjahr vollendet hat und mindestens seit dem 16. Tag vor der Wahl in dem Wahlgebiet Wohnung, bei mehreren Wohnungen seine Hauptwohnung hat oder sich sonst gewöhnlich aufhält und keine Wohnung außerhalb des Wahlgebietes hat. Nach der Regelung des § 26 Abs. 4 Satz 3 i. V. m. § 25 Abs. 4 Satz 2 GO NRW gilt dabei, dass Eintragungen, welche die Person des Unterzeichners nach Namen, Vornamen, Geburtsdatum und Anschrift nicht zweifelsfrei erkennen lassen, ungültig sind. Aus dieser gesetzlich angeordneten Folge der Ungültigkeit folgt, dass die in § 25 Abs. 4 GO NRW aufgezählten Angaben, die überhaupt erst einen sicheren Schluss darauf zulassen, dass es sich bei dem jeweiligen Unterzeichner um einen wahlberechtigten Bürger im oben dargelegten Sinne handelt, zu den wenigen zwingenden Formerfordernissen einer wirksamen Unterzeichnung eines Bürgerbegehrens gehören. Erst durch diese wenigen Angaben ermöglicht der Unterzeichner die in § 26 Abs. 4 Satz 2 GO NRW vorgesehene Überprüfung der Richtigkeit durch die Gemeinde durch Abgleich mit dem Melderegister. Demgemäß spricht alles dafür, dass der Gesetzgeber mit dem Begriff der zweifelsfreien Erkennbarkeit nicht der Gemeinde die Pflicht auferlegen wollte, den Unterzeichner durch weitere Ermittlungen zweifelsfrei zu identifizieren.

So schon VG Arnsberg, Beschluss vom 24.04.1995 – 12 L 787/95 -, in juris.

Selbst wenn man mit dem Verwaltungsgericht Düsseldorf

VG Düsseldorf, Beschluss vom 18.10.2007 – 1 L 1751/07 -, in juris

zu der Auffassung gelangen sollte, dass der Wortlaut der maßgeblichen Vorschrift des § 25 Abs. 4 Satz 2 GO NRW nicht eindeutig sei, führt dies nicht zu einem anderen Ergebnis. Wenn die bloße Ermittelbarkeit der Person des Unterzeichners anhand der in der Vorschrift genannten Angaben ausreichen würde, hätte es nahegelegen, dass der Gesetzgeber dies durch eine entsprechende Formulierung zum Ausdruck bringt. Dass die bloße Identifizierbarkeit des Unterzeichners nicht ausreicht, ergibt sich nach dieser Rechtsprechung jedoch auch unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck der Vorschrift. Erst die Vollständigkeit der Angaben nach § 25 Abs. 4 Satz 2 GO NRW ermöglicht es den Gemeinden, ihre Aufgabe der Überprüfung in einem dem Bürgerbegehren angemessenen, möglichst kurzen Zeitraum zu erfüllen. Der jeweilige Unterzeichner verdeutlicht erst durch seine Unterschrift und die geforderten Angaben die Ernsthaftigkeit seiner Unterstützung für das Bürgerbegehren. Insofern kommt der Verteilung der Verantwortungsbereiche zwischen den Beteiligten besonderes Gewicht zu. Für die Initiatoren eines Bürgerbegehrens ist es leicht, im Zeitpunkt der Unterschriftsleistung auf eine vollständige Eintragung auch der Angaben nach § 25 Abs. 4 Satz 2 GO NRW durch die Unterzeichner hinzuwirken. Für den einzelnen Unterzeichner stellt dies ebenfalls keinen großen Aufwand dar. Dies gilt grundsätzlich auch, soweit die Antragsteller darauf hinweisen, dass die Unterschriftslisten zum Teil zum Ausdrucken im Internet bereitgestellt und schriftlich verteilt worden seien. Auch insoweit gehört es nach Auffassung der Kammer zu den Obliegenheiten der Antragsteller, dafür zu sorgen, dass die erforderlichen Angaben vollständig und leserlich sind.

Anders als in den von den Antragstellern in Bezug genommenen Entscheidungen aus anderen Bundesländern,

vgl. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 24.07.1996 – 1 M 43/96 –, ebenso auch VG Meiningen, Urteil vom 18.11.2003 – 2 K 649/03.Me -, beide veröffentlicht in juris,

verstößt die Auslegung der Kammer nicht gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Im Falle der Entscheidung des Verwaltungsgerichts Meiningen ließen die Eintragungen – bei einem erforderlichen Quorum von 207 Unterzeichnern – aufgrund der gesamten Umstände keinen Zweifelsfall erkennen. Im Fall der Entscheidung des OVG Mecklenburg-Vorpommern wurde trotz fehlenden Vornamens in der Unterschrift die Individualität des Namenszuges als ausreichend angesehen. Auch dies trifft den vorliegenden Fall nicht. Das VG Lüneburg,

Urteil vom 11.11.2009 – 5 A 120/09 -, in juris,

hat die Frage, ob die Unterschrift in Fällen, in denen der Wohnort, nicht aber die Straße angegeben worden ist, gültig ist, ausdrücklich offengelassen, jedoch die Meinung vertreten, dass es für die Gemeinde in aller Regel ohne größere Schwierigkeiten möglich sein könnte, den Unterzeichner auch in den Fällen, in denen nur der Wohnort angegeben ist, zu identifizieren. Auch diese Entscheidung bezog sich auf ein erforderliches Quorum von 466 gültigen Stimmen und ist daher mit dem hier zu entscheidenden Fall, in dem es um wesentlich mehr Unterzeichner geht, nicht vergleichbar.

Für den Regelfall stellt sich die Frage des Verstoßes gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Fällen der vorliegenden Art ohnehin nicht. Angesichts der Tragweite und insbesondere der Bedeutung eines Bürgerbegehrens, der damit verbundenen Kosten und des damit verbundenen Aufwandes sowohl für die Initiatoren als auch für die Gemeinde ist es jedem Unterzeichner ohne weiteres zumutbar, die wenigen vom Gesetzgeber in § 25 Abs. 4 GO NRW für die Erkennbarkeit einer ernsthaften Unterstützung geforderten Angaben zu machen. Die geforderten Angaben – etwa zur Anschrift – übersteigen nicht das im gewöhnlichen Leben – etwa bei einer schlichten Briefaufgabe – erforderliche Maß. Insofern ist es nicht nur den Unterzeichnern selbst, sondern auch den Initiatoren eines Bürgerbegehrens zumutbar und leicht erfüllbar, bei der Sammlung der Unterschriften auf eine Vollständigkeit der Angaben hinzuwirken.

Für die Entscheidung kann danach dahingestellt bleiben, inwieweit die nach Einreichung des Bürgerbegehrens nachgereichten Unterschriften noch als gültig anzusehen wären, da selbst unter Berücksichtigung aller bis zum Tag der Entscheidung eingereichten Unterschriften das Quorum nicht erreicht ist.

Nach alledem haben die Antragsteller jedenfalls nicht glaubhaft gemacht, dass die Zulässigkeit des Bürgerbegehrens bereits nach summarischer Prüfung mit einer so hohen Wahrscheinlichkeit feststeht, dass eine gegenteilige Entscheidung im Hauptsacheverfahren ausgeschlossen werden kann.

Haben die Antragsteller somit keinen im Wege der einstweiligen Anordnung zu sichernden Anspruch auf Feststellung der Zulässigkeit des Bürgerbegehrens glaubhaft gemacht, besteht auch kein Anordnungsanspruch im Sinne des Antrags zu 2.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO. Die Entscheidung über den Streitwert ergibt sich aus § 52 Abs. 1, 53 Abs. 3 GKG. Mit Rücksicht auf die begehrte teilweise Vorwegnahme der Hauptsache war von einer Verminderung des für die Hauptsache angesetzten Auffangstreitwertes abzusehen.