Verwaltungsgericht Minden, 2 L 27/13

G r ü n d e :

Der sinngemäß gestellte Antrag der Antragstellers zu 1. und zu 2.,

die Antragsgegnerin im Wege einer einstweiligen Anordnung zu verpflichten, die „C. - C1. A. “ vorläufig als Fraktion i.S.v. § 56 Abs. 1 der Gemeindeordnung NRW - GO NRW - zu behandeln,

ist zulässig. Dieser Anspruch ist in der Hauptsache darauf gerichtet, dass die Antragsgegnerin den Antragstellern die Fraktionsrechte zugesteht. Die im einstweiligen Rechtsschutzverfahren hierfür entsprechend § 42 Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO - zu fordernde Antragsbefugnis besteht. Nach den in der Rechtsprechung entwickelten Grundsätzen zum Kommunalverfassungsstreitverfahren ist das geltend gemachte Recht - hier der Fraktionsstatus - dem klagenden Organ oder Organteil als wehrfähiges subjektives Organrecht zur eigenständigen Wahrnehmung zugewiesen.

Vgl. OVG NRW, Urteil vom 05.02.2002 - 15 A 2604/99 -, juris, Beschluss vom 21.05.2002 - 15 B 238/02 -, juris; Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindesordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Loseblatt Stand März 2012, § 56 GO, I. 4.

Der Antrag ist jedoch nicht begründet.

Gemäß § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO kann eine einstweilige Anordnung auch zur Regelung eines vorläufigen Zustandes in Bezug auf ein streitiges Rechtsverhältnis getroffen werden, wenn diese Regelung zur Abwendung wesentlicher Nachteile oder zur Verhinderung drohender Gewalt oder aus anderen Gründen nötig erscheint. Der Erlass einer einstweiligen Anordnung setzt voraus, dass der zu Grunde liegende materielle Anspruch, der Anordnungsanspruch (a), und die Notwendigkeit einer vorläufigen Regelung, der Anordnungsgrund (b), glaubhaft gemacht sind, § 123 Abs. 3 VwGO i.V.m. §§ 294, 920 Abs. 2 Zivilprozessordnung - ZPO -.

a) Im Rahmen des vorliegenden Verfahrens des einstweiligen Rechtsschutzes kann nicht festgestellt werden, dass den Antragstellern die geltend gemachten Fraktionsrechte - insbesondere die einer Fraktion zu gewährenden weiteren Zuwendungen - zustehen. Gemäß § 56 Abs. 1 Satz 1 GO NRW sind Fraktionen freiwillige Vereinigungen von Ratsmitgliedern oder von Mitgliedern einer Bezirksvertretung, die sich auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung zu möglichst gleichgerichtetem Wirken zusammengeschlossen haben. Im Rat einer kreisangehörigen Gemeinde muss eine Fraktion aus mindestens zwei Mitgliedern bestehen, § 56 Abs. 1 Satz 2 GO NRW. Die Fraktionen wirken gemäß § 56 Abs. 2 Satz 1 GO NRW bei der Willensbildung und Entscheidungsfindung in der Vertretung mit. Aufgabe der Fraktion ist es, abweichende Meinungen der in ihnen zusammengeschlossenen Ratsmitglieder zu einem mehrheitlich für richtig gehaltenen Standpunkt zusammenzuführen, um so durch Vorwegbildung klarer Mehrheiten die Zusammenarbeit des Rates zu erleichtern und dadurch eine zügige Bewältigung seiner Aufgaben zu ermöglichen.

Vgl. Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindeordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Loseblatt Stand März 2012, § 56 GO, I. 3.

Diese Bündelungs-, Koordinierungs- und Organisationsfunktion kann ein Zusammenschluss von Ratsmitgliedern nur wahrnehmen, wenn seine Mitglieder in wesentlicher Hinsicht übereinstimmende politische Überzeugungen besitzen. Eine Fraktion im Sinne des § 56 GO NRW kann daher nicht angenommen werden, wenn sich Ratsmitglieder ohne eine grundsätzliche politische Übereinstimmung allein deshalb als „technische Fraktion“ zusammenschließen, um sich z.B. bei der Zusammensetzung von Ausschüssen Vorteile zu verschaffen

vgl. BVerwG, Urteil vom 10.12.2003 - 8 C 18/03 -, juris,

oder um sich finanzielle Vorteile zu verschaffen

vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20.06.2008 - 15 B 788/08 -, juris und Beschluss vom 24.01.2005 - 15 B 2713/04 -, juris; Rehn/Cronauge/von Lennep/Knirsch, Gemeindesordnung Nordrhein-Westfalen, Kommentar, Loseblatt Stand März 2012, § 56 GO, II. 1.

Eine grundsätzliche politische Übereinstimmung folgt hier nicht bereits aus dem Umstand, dass der Antragsteller zu 2. der Wählervereinigung „C. - C1. A. “ am 01.12.2012 beigetreten ist. Zwar ergibt sich eine solche Übereinkunft nach der Rechtsprechung ohne weiteres bei einem Zusammenschluss, der aus Personen besteht, die für ein und dieselbe Partei oder Wählergruppe bei der Wahl angetreten sind. Denn aus dem Parteizusammenschluss bzw. dem mitgliedschaftlich organisierten Zusammenschluss der Wahlberechtigten zum Zwecke gemeinsamer Wahlvorschläge ergibt sich ohne weiteres, dass ein Zusammenschluss von aufgrund solcher Wahlvorschläge Gewählten zum Zwecke möglichst gleichgerichteten Wirkens auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung erfolgt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20.06.2008 - 15 B 788/07 -, juris.

An dieser Indizwirkung fehlt es hier. Die Antragsteller sind gerade nicht auf der Grundlage von Wahlvorschlägen derselben Partei oder Wählergruppe gewählt worden, sondern der Antragsteller zu 2. ist nach der Kommunalwahl der Wählervereinigung des Antragstellers zu 1. beigetreten. In einem solchen Fall besteht Anlass zur Prüfung, ob der Zusammenschluss in Wirklichkeit nicht die Absicht möglichst gleichgerichteten Wirkens auf der Grundlage grundsätzlicher politischer Übereinstimmung verfolgt, sondern lediglich darauf zielt, finanzielle Vorteile oder auch eine Verstärkung der Rechtsposition für die Verfolgung individueller politischer Ziele der einzelnen Ratsmitglieder zu erlangen. Ob der erforderliche Zweck verfolgt werden soll, bemisst sich dabei nach den Vereinbarungen im Rahmen des Zusammenschlusses und ihrer tatsächlichen Anwendung sowie den Bekundungen der Mitglieder des Zusammenschlusses, soweit sich diese Erklärungen als glaubhaft erweisen.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20.06.2008 - 15 B 788/08 -, juris und Beschluss vom 24.01.2005 - 15 B 2713/04 -, juris.

In Anwendung dieser Maßstäbe kann vorliegend nicht mit der erforderlichen überwiegenden Wahrscheinlichkeit festgestellt werden, dass der Zusammenschluss der Antragsteller nachhaltig auf das gleichgerichtete politische Zusammenwirken ausgerichtet ist. Sie haben zwar inzwischen ihr zehn Punkte umfassendes Programm vorgelegt, das sich zu verschiedenen kommunalpolitischen Zielen der Fraktion verhält. Diese Übereinkunft „auf dem Papier“ reicht hingegen nicht aus, da aufgrund der Gesamtumstände Zweifel an dem nachhaltigen politischen Zusammenschluss der Antragsteller bleiben. Noch im Jahre 2008 bestanden tiefgreifende Differenzen zwischen dem Antragsteller zu 1. und dem Antragsteller zu 2., der diesem ein „rassistisches und antisemitisches Weltbild“ attestierte, woraufhin dieser Strafanzeige gegen den Antragsteller zu 2. stellte (vgl. Bl. 22 und Bl. 82 der Beiakte). Der Antragsteller zu 2. wechselte wiederum seinerseits seit der Wahl im Jahr 2009 mehrfach seine Partei- bzw. Fraktionszugehörigkeit (vgl. ). Ursprünglich Mitglied der SPD-Fraktion, war er seit dem 21.10.2009 Mitglied der Fraktion „Die Linke“. Am 12.04.2010 wechselte er in die Fraktion „Bunte Liste C2. T. “ im Stadtrat der Antragsgegnerin. Seit dem 19.07.2012 ist der Antragsteller zu 2. Mitglied der Piratenpartei. Die Antragsteller waren damit die einzigen noch verbliebenen fraktionslosen Ratsmitglieder, bis der Antragsteller zu 2. am 01.12.2012 der „C1. A. (C. )“ des Antragstellers zu 1. beigetreten ist. Ausweislich des vorgelegten Fraktionsvertrages der C. vom 28.12.2012 ist deren Hauptzweck „… die politisch-parlamentarische Bündelung der Kräfte und die gemeinsame Nutzung der verbesserten Arbeitsbedingungen, Mitwirkungsrechte und finanzielle Ausstattung als Fraktion im Rat…“ (vgl. Bl. 6 der Gerichtsakte). In dieser Zusammenschau dient der Zusammenschluss offenbar vornehmlich dem fraktionsfremden Ziel der Antragsteller, ihre Rechtsstellung als fraktionslose Ratsmitglieder im Stadtrat der Antragsgegnerin zu verbessern und eine den einzelnen Mitgliedern nicht zustehende Vergrößerung der Finanzzuwendungen und Mitwirkungsrechte herbeizuführen. Zwar kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Antragsteller in A. in grundsätzlicher politischer Übereinstimmung zusammen im Stadtrat der Antragsgegnerin tätig sein werden. Diese Unaufklärbarkeit geht jedoch im vorliegenden Verfahren zu Lasten der Antragsteller.

So auch in einem vergleichbaren Fall OVG NRW, Beschluss vom 20.06.2008 - 15 B 788/08 -, juris.

b) Unabhängig davon haben die Antragsteller auch keinen Anordnungsgrund glaubhaft gemacht. Ein Anordnungsgrund ist gegeben, wenn die Regelung, um wesentliche Nachteile abzuwenden oder drohende Gewalt zu verhindern, oder aus anderen Gründen nötig erscheint, vgl. § 123 Abs. 1 Satz 2 VwGO. Das Begehren der Antragsteller, als Fraktion behandelt zu werden, läuft in tatsächlicher Hinsicht auf die Vorwegnahme der Hauptsache hinaus. Solche den Rahmen einer vorläufigen Regelung überschreitende Anordnungen sind allein dann zulässig, wenn eine Versagung vorläufigen Rechtsschutzes den Antragsteller schwer und unzumutbar belasten würde.

Vgl. z.B. BVerfG, Beschluss vom 19.10.1977 - 2 BvR 42/76 -, BVerfGE 46, 166; OVG NRW, Beschluss vom 30. Juni 1987 - 15 B 1396/87 -, bestätigt durch BVerfG, Beschluss vom 19. Oktober 1987 - 2 BvR 947/87 -.

Hierfür gelten für ein Organstreitverfahren, wie es hier vorliegt, zusätzlich besondere Anforderungen. Denn dort ist im Gegensatz zum Außenrechtsstreit nicht über Individualrechte, sondern über innerorganisatorische Kompetenzen zu entscheiden. Diese sind den Antragstellern nicht um ihrer selbst willen, sondern im Interesse der Gemeinde zugewiesen und daher weder aus den Grundrechten herzuleiten noch im Schutzbereich der Rechtsweggarantie (Art. 19 Abs. 4 GG) angesiedelt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 22.01.2010 - 15 B 1797/09 - und Beschluss vom 20.07.1992 - 15 B 1643/92 -, juris.

Gemessen daran kommt es für den Anordnungsgrund in einem Kommunalverfassungsstreit nicht auf die subjektive Betroffenheit des jeweiligen Antragstellers, sondern darauf an, ob die einstweilige Anordnung im Interesse der Körperschaft objektiv notwendig bzw. - bei einer Vorwegnahme der Hauptsache - unabweisbar erscheint. Dem Klärungsinteresse wird in der Regel ausreichend durch eine Entscheidung des Kompetenzstreits im nachfolgenden Klageverfahren gedient, auch wenn es in der Zwischenzeit möglicherweise zu Kompetenzüberschreitungen kommt.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 27.09.2002 - 15 B 855/02 -, juris und vom 20.07.1992 - 15 B 1643/92 -, juris.

Entscheidend ist neben der Bedeutung der konkreten Angelegenheit in der Gemeinde vor allem der Rang des Rechtssatzes, dessen Verletzung durch die einstweilige Anordnung abgewendet werden soll.

Vgl. OVG NRW, Beschluss vom 20.07.1992 - 15 B 1643/92 -, juris; Beschluss vom 12.06.1992 - 15 B 2283/92 -, juris.

Danach sind Gründe, die ausnahmsweise die Vorwegnahme der Hauptsache durch die begehrte einstweilige Anordnung rechtfertigen könnten, weder ersichtlich noch von den Antragstellern vorgetragen worden. Ihre politische Teilhabe wird durch die einstweilige Ablehnung des Fraktionsstatus nicht dergestalt beeinträchtigt, dass ihnen das Abwarten einer Entscheidung im Hauptsacheverfahren nicht zugemutet werden könnte. Soweit sich hierdurch die Zahlung der Fraktionsgelder verzögert, liegt dies in der Systematik des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes begründet, der eine Rechtsverfolgung grundsätzlich im Hauptsachverfahren vorsieht und damit dem Rechtssuchenden eine gewisse Wartezeit zumutet.

So auch VG Düsseldorf, Beschluss vom 14.05.2008 - 1 L 626/08 -, juris.

Die Antragsteller haben nicht dargelegt, für ihre Arbeit als Fraktion auf eine gerichtliche Feststellung im Wege einer einstweiligen Anordnung zwingend zum gegenwärtigen Zeitpunkt angewiesen zu sein. Dass ohne die erhöhten Aufwandsentschädigungen eine Koordinierung der lediglich zwei Personen umfassenden Gruppierung der Antragsteller gänzlich ausgeschlossen ist, ist auch nicht ersichtlich. Hiergegen spricht bereits, dass der Organisationsaufwand für eine Zweipersonenfraktion überschaubar ist. Zudem erhalten beide Antragsteller bereits als Ratsmitglieder eine Aufwandsentschädigung, die es ihnen in der Vergangenheit ermöglicht hat, sich politisch zu betätigen. Auch ohne ein von der Antragsgegnerin zur Verfügung gestelltes „Fraktionszimmer“ verfügen die Antragsteller bereits jetzt über ein Postfach, ein Telefon, über eine Email-Anschrift sowie eine homepage ( ), so dass eine gemeinsame politische Teilhabe bis zur Entscheidung in der Hauptsache möglich erscheint. Das Antrags- und Abstimmungsrecht steht den Antragstellern bereits als Ratsmitglieder zu. Zur Einflussnahme auf die Tagesordnung bleibt es den Antragstellern unbenommen, das Zusammenwirken mit anderen Ratsmitgliedern zu suchen, um das erforderliche Quorum zu erreichen.

Die Kostenentscheidung folgt aus §§ 154 Abs. 1, 159 Satz 2 VwGO.

Die Streitwertfestsetzung beruht auf § 52 Abs. 1, § 53 Abs. 2 Nr. 1 Gerichtskostengesetz - GKG - i.V.m. Ziffer 22.7 des Streitwertkatalogs für die Verwaltungsgerichtsbarkeit 2004 und berücksichtigt, dass der Antrag auf eine Vorwegnahme der Hauptsache gerichtet ist.